當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 理論探討 >> 村治研究 >> 邁向社會(huì)建設(shè)主導(dǎo)的社區(qū)治理——當(dāng)前中國(guó)社會(huì)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)選擇
徐曉軍
社會(huì)建設(shè)是擺在中國(guó)發(fā)展道路上的重大歷史課題，自2004年黨的十六屆四中全會(huì)首次提出社會(huì)建設(shè)這一新概念以來，學(xué)界展開了關(guān)于社會(huì)建設(shè)的廣泛探討。鄭杭生先生認(rèn)為，社會(huì)建設(shè)就是要在社會(huì)領(lǐng)域或社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域不斷建立和完善各種能夠合理配置社會(huì)資源和社會(huì)機(jī)會(huì)的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)機(jī)制，并相應(yīng)地形成各種能夠良性調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系的社會(huì)組織和社會(huì)力量。①陸學(xué)藝先生認(rèn)為，社會(huì)建設(shè)應(yīng)是從社會(huì)所處的發(fā)展階段的實(shí)際出發(fā)，順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)，遵循社會(huì)發(fā)展的規(guī)律，有組織、有目的、有計(jì)劃地動(dòng)員各種社會(huì)力量，在社會(huì)領(lǐng)域從事的各項(xiàng)建設(shè)。②從這兩個(gè)代表性的定義可以看出，社會(huì)力量在社會(huì)建設(shè)中占有重要地位，社會(huì)建設(shè)的主體離不開社會(huì)組織和社會(huì)力量的參與，同時(shí)又需要政府的規(guī)劃性引導(dǎo)。
一、當(dāng)前中國(guó)社會(huì)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)背景
根據(jù)學(xué)界現(xiàn)有研究，并結(jié)合我們對(duì)社會(huì)建設(shè)的思考，當(dāng)前中國(guó)的社會(huì)建設(shè)必須面對(duì)強(qiáng)國(guó)家與弱社會(huì)的結(jié)構(gòu)制約、強(qiáng)需求與弱能力的主體制約、重貫徹與輕培育的理念制約三個(gè)方面的挑戰(zhàn)，它們既是當(dāng)前中國(guó)社會(huì)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)，也是當(dāng)前中國(guó)社會(huì)建設(shè)無法回避的歷史背景。
（一）強(qiáng)國(guó)家與弱社會(huì)的結(jié)構(gòu)制約
社會(huì)建設(shè)概念本身對(duì)中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)提出了較高要求，然而中國(guó)長(zhǎng)期形成的全能型政府還沒有完全轉(zhuǎn)型，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系在本質(zhì)上還是強(qiáng)國(guó)家弱社會(huì)的模式，社會(huì)組織和社會(huì)力量非常弱小，并且短時(shí)間內(nèi)難以發(fā)展壯大。由于政治領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、社會(huì)領(lǐng)域的構(gòu)成狀況及其相互關(guān)系對(duì)社會(huì)建設(shè)具有結(jié)構(gòu)性的前提意義③，受強(qiáng)國(guó)家弱社會(huì)的社會(huì)結(jié)構(gòu)制約，哈貝馬斯意義上的理性的批判的公共領(lǐng)域在中國(guó)幾乎是不存在的，這就決定了中國(guó)的社會(huì)建設(shè)不能有效地動(dòng)員社會(huì)力量，實(shí)際推進(jìn)中必然是國(guó)家主導(dǎo)的自上而下的貫徹落實(shí)模式。顯然，缺少了社會(huì)組織與社會(huì)力量的參與，社會(huì)建設(shè)主體中的民眾意愿與積極性就很難保證，而缺少民眾參與積極性的社會(huì)建設(shè)就失去了根本意義上的合理性，社會(huì)建設(shè)的存在根基也會(huì)隨之從自發(fā)意志轉(zhuǎn)向權(quán)威意志，進(jìn)而對(duì)社會(huì)建設(shè)各社會(huì)主體的培育與發(fā)展形成較大的威脅。
（二）強(qiáng)需求與弱能力的主體制約
社會(huì)建設(shè)的實(shí)踐需要政府、社會(huì)組織和民眾的通力合作。其中，社會(huì)組織和民眾的參與是決定社會(huì)建設(shè)能否真正踐行的關(guān)鍵。這既是社會(huì)建設(shè)的目標(biāo)所向，更是社會(huì)建設(shè)的存在根基。因此，社會(huì)建設(shè)的推進(jìn)對(duì)參與其中的主體提出了要求，即民眾能夠?qū)ι鐣?huì)建設(shè)抱有熱情、能夠提高參與社會(huì)建設(shè)的能力、能夠做到主觀需求與外在能力的統(tǒng)一。
雖然社會(huì)建設(shè)呼喚作為主體的社會(huì)力量的崛起與參與，但必須防范美國(guó)式“公民社會(huì)陷阱”。“美國(guó)式的公民社會(huì)，絕不能成為中國(guó)社會(huì)建設(shè)、社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)……我們不能在西方的理論框架中，特別是美國(guó)的理論框架中跳舞。”④建立在西方獨(dú)特歷史背景中的“公民社會(huì)”（civil society）理論需要在中國(guó)社會(huì)建設(shè)中祛魅。比如近些年多發(fā)的網(wǎng)絡(luò)群體性事件與網(wǎng)絡(luò)多數(shù)暴政現(xiàn)象的屢屢出現(xiàn)，實(shí)質(zhì)上就是掉入了“公民社會(huì)”的陷阱：對(duì)民主與自由的盲目追求體現(xiàn)了當(dāng)前民眾對(duì)社會(huì)建設(shè)的強(qiáng)需求，但多數(shù)需求不合實(shí)際。這些現(xiàn)象體現(xiàn)出民眾對(duì)構(gòu)建社會(huì)力量上的強(qiáng)烈需求與較弱的實(shí)踐能力。在國(guó)家賦予民眾基層自治權(quán)利的情況下，民眾缺少自我管理、自我服務(wù)的能力，這與民眾的強(qiáng)需求形成了巨大反差，揭示了當(dāng)前中國(guó)社會(huì)建設(shè)強(qiáng)需求與弱能力的主體制約。
（三）重貫徹與輕培育的理念制約
當(dāng)前中國(guó)的社會(huì)建設(shè)是高度依賴國(guó)家政策文件、自上而下強(qiáng)制性變革色彩濃厚的推進(jìn)模式，雖然充分發(fā)揮了我國(guó)的行政優(yōu)勢(shì)與社會(huì)動(dòng)員能力，但無法匹配民眾需求的多樣性和社會(huì)建設(shè)的復(fù)雜性。重貫徹輕培育的社會(huì)建設(shè)模式，在文件精神的上傳下達(dá)中，容易形成化解矛盾、解決問題的行政思維，無法真正達(dá)成服務(wù)民眾的實(shí)質(zhì)性社會(huì)建設(shè)目標(biāo)。
應(yīng)該肯定的是，在強(qiáng)國(guó)家弱社會(huì)的背景下，當(dāng)前中國(guó)的社會(huì)建設(shè)只能選擇自上而下的社會(huì)建設(shè)思路。這種以黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障為目標(biāo)的社會(huì)管理體制是當(dāng)下社會(huì)建設(shè)的理性選擇。但中國(guó)的社會(huì)建設(shè)模式不應(yīng)僅停留于這種基于結(jié)構(gòu)制約的轉(zhuǎn)型性選擇，需要為今后的社會(huì)建設(shè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展留下足夠的彈性空間，不斷增強(qiáng)公眾的自組織及行動(dòng)能力，逐漸從現(xiàn)有的政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槿蘸蟮纳鐣?huì)主導(dǎo)，從而增強(qiáng)社會(huì)活力，深化社會(huì)建設(shè)的內(nèi)涵。
這就需要在理念上改變“重貫徹輕培育”的社會(huì)建設(shè)思路，加大政府主導(dǎo)中的社會(huì)力量培育力度，避免社會(huì)建設(shè)對(duì)行政力量的過度依賴。重貫徹輕培育的理念制約是結(jié)構(gòu)制約和主體制約的衍生物，同時(shí)又反過來強(qiáng)化了社會(huì)建設(shè)的結(jié)構(gòu)制約和主體制約。
二、社區(qū)治理：當(dāng)前社會(huì)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)選擇
鑒于當(dāng)前社會(huì)建設(shè)面臨的結(jié)構(gòu)、主體、理念三方面的制約，社會(huì)建設(shè)的推進(jìn)要力求克服劣勢(shì)、揚(yáng)長(zhǎng)避短。在社會(huì)建設(shè)中，社區(qū)治理是構(gòu)建和諧杜會(huì)的基礎(chǔ)，是中國(guó)社會(huì)建設(shè)的新起點(diǎn)。⑤發(fā)揮社區(qū)治理的潛在優(yōu)勢(shì)，能夠在一定程度上克服當(dāng)前社會(huì)建設(shè)的挑戰(zhàn)。
（一）邊界上的合作：基層的國(guó)家與社會(huì)
從全局來看，當(dāng)前中國(guó)社會(huì)建設(shè)過程中“強(qiáng)國(guó)家弱社會(huì)”的結(jié)構(gòu)制約是不爭(zhēng)的事實(shí)，但這種“強(qiáng)國(guó)家弱社會(huì)”并非存在于中國(guó)的每一個(gè)區(qū)域、每一個(gè)層級(jí)之中。在基層，國(guó)家的強(qiáng)勢(shì)相對(duì)較弱，社會(huì)力量也相應(yīng)較強(qiáng)，相對(duì)平等狀態(tài)下的國(guó)家與社會(huì)兩個(gè)主體更容易實(shí)現(xiàn)合作。社區(qū)正是處在中國(guó)現(xiàn)實(shí)情境下的國(guó)家與社會(huì)的邊界上，可塑性強(qiáng)，能夠作為探索國(guó)家與社會(huì)合作關(guān)系的試驗(yàn)點(diǎn)，且難度較低、風(fēng)險(xiǎn)較小。將基層社區(qū)作為中國(guó)社會(huì)建設(shè)的前沿陣地，能有效克服強(qiáng)國(guó)家弱社會(huì)的結(jié)構(gòu)制約，是建立國(guó)家與社會(huì)良好合作關(guān)系的有效領(lǐng)域。因此，選擇國(guó)家與社會(huì)關(guān)系相對(duì)較平等的基層社區(qū)層面，將社區(qū)治理作為當(dāng)前中國(guó)社會(huì)建設(shè)的切入點(diǎn)，是中國(guó)社會(huì)建設(shè)的必然選擇。
社區(qū)治理既吸收了“公民社會(huì)”概念中對(duì)人們參與權(quán)的追求，又把握了中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的既定條件；既克服了公共領(lǐng)域概念的理性化問題，又培育了基層上的公共領(lǐng)域，從而跳出了西方式國(guó)家與社會(huì)的對(duì)抗思維，是在主體行動(dòng)能力較弱的情況下探索邊界上的合作模式。不僅如此，突出社區(qū)治理的意義，還在于社區(qū)治理意義上的國(guó)家與社會(huì)合作關(guān)系可持續(xù)性更強(qiáng)。很多學(xué)者強(qiáng)調(diào)非政府組織對(duì)構(gòu)建中國(guó)公民社會(huì)的重要性，但是卻忽略了非政府組織與政府的復(fù)雜關(guān)系。即便在發(fā)達(dá)國(guó)家，非政府組織與政府的關(guān)系也十分復(fù)雜，既有替代和互補(bǔ)，也有矛盾與對(duì)立⑥，在中國(guó)來實(shí)現(xiàn)非政府組織與國(guó)家的合作也必然面臨各種各樣的問題。相反，依托基層社區(qū)治理，在國(guó)家與社會(huì)邊界上的基層社區(qū)合作卻是能夠長(zhǎng)期運(yùn)行的社會(huì)建設(shè)模式。
當(dāng)然，中國(guó)概念里的社區(qū)更多的仍是行政社區(qū)概念，共同體意義上的社區(qū)概念長(zhǎng)期處于次要地位，尤其是較之于中國(guó)農(nóng)村的熟人社會(huì)，城市社區(qū)面臨的是一個(gè)陌生人的社會(huì)。在這一問題上，西方一些學(xué)者持社區(qū)消失論觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)城市化改變了社區(qū)以及個(gè)人的親密關(guān)系形態(tài)⑦。因此，為改變?nèi)伺c人之間的疏遠(yuǎn)狀態(tài)，滕尼斯認(rèn)為只有通過重建社區(qū)團(tuán)結(jié)，才是現(xiàn)代社會(huì)的真正出路。⑧為此，只有積極探索社區(qū)治理中的國(guó)家與社會(huì)合作模式，真正實(shí)現(xiàn)復(fù)合主體共同的社區(qū)治理，才能有效推進(jìn)當(dāng)前的社會(huì)建設(shè)。
（二）動(dòng)員與能動(dòng)：公共能力的主體性塑造
在傳統(tǒng)的行政動(dòng)員和社會(huì)動(dòng)員中，民眾扮演服從與響應(yīng)的角色，長(zhǎng)期的被動(dòng)參與不但降低了國(guó)家的社會(huì)動(dòng)員能力，而且在社會(huì)行動(dòng)能力不足的情況下導(dǎo)致社會(huì)的期望膨脹。這種社會(huì)動(dòng)員不當(dāng)正是造成現(xiàn)代化進(jìn)程中社會(huì)不穩(wěn)定的一個(gè)重要原因⑨。為此，如何培育民眾的行動(dòng)能力，尤其是公共能力成為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、推進(jìn)社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容。
在中國(guó)傳統(tǒng)文化中，公高于私，中國(guó)不存在將個(gè)人之間的契約作為“公”原理的國(guó)家論、社會(huì)論⑩，因此，在社會(huì)行動(dòng)中，中國(guó)人首先想到的是依靠公理去裁定，而不是依靠共同體的契約。人們對(duì)政府的理解就是一種被固化的歷史和制度邏輯，難以短時(shí)間改變11。人們批判政府又依賴政府，即便是抗?fàn)幰惨?ldquo;服從國(guó)家需要”12。這種思維邏輯決定了中國(guó)人在爭(zhēng)取個(gè)人權(quán)利上的能動(dòng)性不足，決定了西方的社會(huì)契約論和公民社會(huì)理論在中國(guó)的前提預(yù)設(shè)缺失。馬克思在論巴黎公社中指出，“公社——這是社會(huì)把國(guó)家政權(quán)重新收回，把它從統(tǒng)治社會(huì)、壓制社會(huì)的力量變成社會(huì)本身的生命力。”13但是中國(guó)的執(zhí)政黨性質(zhì)與政體決定了群眾有問題找國(guó)家、找政府已經(jīng)成為了“公”原理。這樣的“公”原理不會(huì)因?yàn)樯鐣?huì)組織的發(fā)展與成長(zhǎng)而被迅速打破。
因此，提高群眾公共行動(dòng)能力，尤其是公共能力的突破口不在于非政府組織的大規(guī)模進(jìn)入，而在于如何讓群眾正確把握政府責(zé)任與自身責(zé)任的邊界問題，在于如何讓群眾從生活中提煉、習(xí)得解決問題的能力。由于社區(qū)治理中經(jīng)常會(huì)牽扯到政府責(zé)任與居民責(zé)任的關(guān)系調(diào)整問題，因而也是把握政府責(zé)任底線與培養(yǎng)公民能力最重要的領(lǐng)域之一。社區(qū)治理不但能夠推進(jìn)社會(huì)結(jié)構(gòu)制約中的國(guó)家與社會(huì)合作，更能夠培養(yǎng)民眾的行動(dòng)主體意識(shí)，培育基層的社會(huì)力量，以實(shí)現(xiàn)從依靠行政動(dòng)員、社會(huì)動(dòng)員而推進(jìn)的社會(huì)建設(shè)向依靠社會(huì)力量能動(dòng)參與的社會(huì)建設(shè)轉(zhuǎn)變。
（三）生活化公域：社會(huì)建設(shè)內(nèi)涵的生成機(jī)制
只有公眾行動(dòng)能力的提高而缺少建設(shè)導(dǎo)向的社會(huì)共識(shí)，尤其是缺少國(guó)家與社會(huì)的共識(shí)，會(huì)出現(xiàn)西方國(guó)家與社會(huì)對(duì)抗的風(fēng)險(xiǎn)，這與中國(guó)社會(huì)建設(shè)的初衷相背離。因此，社會(huì)建設(shè)內(nèi)涵的豐富需要群眾的積極參與，更需要公共意見的達(dá)成，缺少了公共意見的達(dá)成，社會(huì)建設(shè)就成了無本之木，缺少了存在的合法性。
按照哈貝馬斯的理解，“公共意見，按其理想，只有在從事理性討論的公眾存在的條件下才能形成”14，公共意見的達(dá)成需要公眾理性討論的平臺(tái)。現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)告訴我們，網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域非常容易釀成群體極化問題，是一個(gè)極不夠理性的討論平臺(tái)，不能作為社會(huì)建設(shè)內(nèi)涵豐富的共商平臺(tái)。與此同時(shí)，現(xiàn)實(shí)中的公共領(lǐng)域也因發(fā)育不足，民眾對(duì)社會(huì)力量、民間團(tuán)體不信任，“在普通人看來，‘國(guó)家’是最受認(rèn)同的范疇，而‘社會(huì)上的’人和事則意味著不正規(guī)和不可靠”15。因此，虛擬與現(xiàn)實(shí)公共領(lǐng)域的問題似乎決定了中國(guó)社會(huì)建設(shè)的內(nèi)涵只能依靠自上而下的精神傳達(dá)。
當(dāng)然，虛擬與現(xiàn)實(shí)公共領(lǐng)域的問題并非完全否定了公共意見的可達(dá)成性，而在于目前公共領(lǐng)域所關(guān)注的問題都是輿情熱點(diǎn)的大事件，絕大多數(shù)都是國(guó)家與社會(huì)激烈爭(zhēng)奪的領(lǐng)域。由于在中國(guó)特殊的生態(tài)環(huán)境下，社會(huì)組織的發(fā)展不應(yīng)當(dāng)以西方國(guó)家的公民社會(huì)理論為指導(dǎo)，而應(yīng)當(dāng)以馬克思主義關(guān)于國(guó)家與社會(huì)、政黨與群眾關(guān)系的理論為指導(dǎo)。16由此而形成的社會(huì)力量和公共領(lǐng)域不應(yīng)是與國(guó)家展開對(duì)抗，而應(yīng)該是在國(guó)家責(zé)任邊界的模糊地帶進(jìn)行功能補(bǔ)充。
因此，在國(guó)家責(zé)任邊界模糊的基層社區(qū)，圍繞居民日常生活的各種問題展開討論，將公共領(lǐng)域生活化是培養(yǎng)民眾公共意見達(dá)成的最佳選擇。以生活化公共領(lǐng)域建設(shè)為核心內(nèi)容的社區(qū)治理，不僅能夠帶動(dòng)基層社會(huì)力量的形成，而且能夠引導(dǎo)民眾參與社區(qū)化、生活化的社會(huì)建設(shè)，以形成生活化的公共領(lǐng)域，是公共意見達(dá)成的理想平臺(tái)。在這個(gè)平臺(tái)中，所探討的問題是關(guān)系到民眾切身利益的生活問題，是國(guó)家與社會(huì)邊界上值得深入討論與定性的問題，是民眾行動(dòng)能力得以施展并服務(wù)于自身、服務(wù)于社會(huì)建設(shè)的問題。圍繞社區(qū)治理所建立起來的生活化公共領(lǐng)域?qū)⒚癖娭胨�，通過理性的公共意見的形式與國(guó)家展開良性互動(dòng)，能成為社會(huì)建設(shè)內(nèi)涵不斷豐富的長(zhǎng)效機(jī)制。
三、邁向社會(huì)建設(shè)導(dǎo)向的社區(qū)治理
雖然基層社區(qū)治理是中國(guó)社會(huì)建設(shè)的理想切入點(diǎn)，但在中國(guó)“強(qiáng)國(guó)家弱社會(huì)”的主導(dǎo)模式下，基層社區(qū)治理中的行政化傾向明顯，社會(huì)建設(shè)的主導(dǎo)地位還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有確立，僅僅處于從屬地位。因此，改變基層社區(qū)管理中社會(huì)建設(shè)取向的從屬地位，走上社會(huì)建設(shè)導(dǎo)向的社區(qū)治理道路，中國(guó)的社會(huì)建設(shè)才算是真正找到了自己的“根”。
（一）社區(qū)改革進(jìn)程中社會(huì)建設(shè)的從屬地位
自從1986年民政部第一次使用“社區(qū)”這一概念以來，作為國(guó)家治理的基本單位17和社會(huì)建設(shè)的基礎(chǔ)路徑，我國(guó)的社區(qū)建設(shè)經(jīng)歷了一個(gè)長(zhǎng)期發(fā)展、改革與演變的過程。然而，縱觀各種社區(qū)治理結(jié)構(gòu)和發(fā)展模式，行政管理和社會(huì)服務(wù)往往被視為社區(qū)治理的主要任務(wù)，而社會(huì)建設(shè)始終處于從屬地位，主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面。
1. 行政管理導(dǎo)向下的社區(qū)自治
社區(qū)自治是中國(guó)基層民主的基本形式之一，其關(guān)鍵是作為社區(qū)治理核心的居民委員會(huì)的自治性。1982年，首次以憲法的形式明確了居委會(huì)作為基層群眾自治組織的性質(zhì),規(guī)定其職能在于辦理本地區(qū)的公共事物和公益事業(yè),調(diào)解民間糾紛,協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安,并向政府反映群眾的意見、要求及提出建議等任務(wù)和作用，居委會(huì)被確立為我國(guó)社會(huì)管理和社會(huì)建設(shè)的微觀單位。隨著起始于2000年的城市社區(qū)建設(shè)進(jìn)程，多元主體開始進(jìn)入社區(qū)，社區(qū)黨支部、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司等參與方依托各自資源，既合作又博弈，相互作用并共同參與到城市基層組織體制的改革中。社區(qū)治理也逐漸發(fā)展出政府主導(dǎo)型、社區(qū)主導(dǎo)自治型、政府推動(dòng)與社區(qū)自治相結(jié)合的合作型等多種治理模式。18然而，即使經(jīng)歷了多種變革方案，目前中國(guó)城市社區(qū)的一個(gè)基本特征依然是社區(qū)自治的行政主導(dǎo)色彩濃厚。
第一，社區(qū)自治組織的行政主導(dǎo)。目前中國(guó)城市的基層社區(qū)組織主要由社區(qū)黨支部、居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)公司等構(gòu)成。其中，作為“官方指定”和“資深參與”的黨支部、居委會(huì)無疑處于軸心地位，它作為居民自發(fā)形成的基層組織形式，代表著群眾意志的集中，是與國(guó)家和其他社會(huì)力量溝通的基本單位。然而，目前我國(guó)城市社區(qū)中的黨支部和居委會(huì)依然擔(dān)負(fù)著行政化職能、沿襲行政化的資源配置方式，踐行“行政性的草根接觸”（administrative grass-roots engagement）19，具有國(guó)家代理組織的屬性特征。在其他社區(qū)自治組織尚不完善的今天，黨支部、居委會(huì)在社區(qū)自治中掌握著話語權(quán)，并在與其他組織的競(jìng)爭(zhēng)、沖突和合作中占據(jù)著優(yōu)勢(shì)地位，進(jìn)而導(dǎo)致社區(qū)自治組織在整體上被行政所主導(dǎo)。
第二，社區(qū)公共事務(wù)的行政占領(lǐng)。在現(xiàn)在的城市社區(qū)中，公共事務(wù)依舊局限于“自上而下”的社會(huì)管理和“拾遺補(bǔ)漏”的社會(huì)服務(wù)，政策宣傳、社會(huì)保障的社區(qū)推行、社會(huì)問題的社區(qū)化解決成為社區(qū)事務(wù)和社區(qū)工作的主體，社區(qū)公共事務(wù)被行政占領(lǐng)，社區(qū)組織的日常活動(dòng)僅僅局限于“任務(wù)—完成”和“問題—解決”的固有模式，是一種被動(dòng)的應(yīng)對(duì)而非主動(dòng)的參與，缺乏建設(shè)和開拓的著力點(diǎn)和推動(dòng)力，社會(huì)建設(shè)意涵被極大地弱化了。
第三，社區(qū)居民自組織的稀缺。在個(gè)人原子化程度不斷加劇的今天，以地域?yàn)槠脚_(tái)、以同質(zhì)性人群為基礎(chǔ)、以多元化利益為導(dǎo)向的居民自組織不僅能實(shí)現(xiàn)個(gè)人的自我管理、自我教育、自我服務(wù)，而且能成為社區(qū)和社會(huì)的細(xì)胞，提供多元和新生力量，從而有效推動(dòng)社區(qū)建設(shè)和社會(huì)建設(shè)。但由于我國(guó)“宏觀鼓勵(lì)，微觀約束”的制度環(huán)境，對(duì)民間組織往往是法律、規(guī)章、條例等管制性規(guī)定，而在活動(dòng)經(jīng)費(fèi)、范圍和內(nèi)容方面則實(shí)行嚴(yán)格的限制，其基本導(dǎo)向就是對(duì)民間組織進(jìn)行控制和約束。20因而城市社區(qū)的居民自組織依舊較稀缺，不僅在數(shù)量和規(guī)模上極為有限，而且在類型上往往局限于娛樂、體育鍛煉，缺乏社區(qū)利益的共同點(diǎn)，難以在社區(qū)治理和社會(huì)建設(shè)的過程中發(fā)揮主流的推動(dòng)作用，只能在有限的領(lǐng)域內(nèi)得到受限制的發(fā)展，社會(huì)建設(shè)也缺乏相應(yīng)的發(fā)展土壤和助推力。
因此，雖然以社區(qū)自治為基本出發(fā)點(diǎn)，但由于受到政治、歷史等方面因素的限制，現(xiàn)有的社區(qū)建設(shè)主要是行政導(dǎo)向下的社區(qū)自治。在本應(yīng)具有獨(dú)立性的地域單位內(nèi)，社區(qū)被行政力量所支配，社區(qū)的自主性和能動(dòng)性沒有得到充分的發(fā)揮，社會(huì)建設(shè)因而在生存空間上被擠壓，缺乏發(fā)展的制度環(huán)境；在組織力量上被侵占，缺乏發(fā)展的參與主力軍；在資源分配上被忽視，缺乏發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)；在規(guī)劃理念中被忽視，缺乏發(fā)展的意圖和動(dòng)力。因此，社會(huì)建設(shè)不容易在行政管理導(dǎo)向的社區(qū)建設(shè)過程中突破和實(shí)施。
2. 行政管理導(dǎo)向下社會(huì)力量的弱化
將原子化的個(gè)體通過社會(huì)動(dòng)員組織化并完成目標(biāo)，能夠盡可能地避免政府的有限性，增強(qiáng)社會(huì)的能動(dòng)性，是社會(huì)建設(shè)的基本要求。落實(shí)在社區(qū)內(nèi)，社會(huì)動(dòng)員意味著動(dòng)員社區(qū)居民的社區(qū)參與，即社區(qū)成員自覺自愿地參加社區(qū)各種公共活動(dòng)或公共事務(wù)的決策、管理和運(yùn)作,影響社區(qū)權(quán)力運(yùn)作,分享社區(qū)建設(shè)成果的行為和過程。21
在行政管理導(dǎo)向的社區(qū)建設(shè)進(jìn)程中，國(guó)家在公共生活管理中扮演的強(qiáng)勢(shì)角色在相當(dāng)大的程度上壓抑
了公民自主管理能量的釋放,使得公民感到無力影響、決定公共政策，進(jìn)而疏離于公共生活，弱化了對(duì)自身權(quán)責(zé)及能力的判斷；而來自于職業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)和壓力又?jǐn)D壓了人們介入公域生活的時(shí)間與精力,使得人們不愿在“單位人”和“家庭人”之間再增添一重“社區(qū)人”或“公益人”的“包袱”。22于是基層社區(qū)選舉往往流于形式，政治參與被視為“政治任務(wù)”或者“關(guān)系任務(wù)”而難以動(dòng)員。居民并不愿參與社區(qū)公共事務(wù)，居民在社區(qū)建設(shè)中成為了一個(gè)不相干的群體，社區(qū)參與主體老齡化、參與形式儀式化、參與內(nèi)容邊緣化，社區(qū)居民自身的社會(huì)能力被嚴(yán)重弱化。
與此同時(shí)，由于自上而下的行政導(dǎo)向的存在，居委會(huì)既借助政府賦予的行政權(quán)威，又利用自身所創(chuàng)建的地方性互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，動(dòng)員居民參與社區(qū)事務(wù)與社區(qū)活動(dòng)。在這個(gè)過程中，居民主要是通過社區(qū)參與來獲取福利資源，獲得某些心理與精神上的需求，而不是謀求參與城市公共決策過程。23所以，目前的社區(qū)動(dòng)員中，多自上而下的政治動(dòng)員，少自下而上的社會(huì)動(dòng)員；多任務(wù)與分配性的宏觀議題，少思考與建設(shè)性的微觀議題；多權(quán)威和關(guān)系的半強(qiáng)迫參與，少利益與興趣導(dǎo)向的主動(dòng)參與。究其本質(zhì)，正是因?yàn)樯鐓^(qū)動(dòng)員依然被視為行政性權(quán)力，居民缺乏動(dòng)員自身的意識(shí)和能力，更不用說將自己組織起來并參與到社區(qū)建設(shè)事務(wù)中去了。社區(qū)也從根本上缺乏行動(dòng)能力和行動(dòng)活力，社區(qū)動(dòng)員被動(dòng)性強(qiáng)，居民的能動(dòng)性極低。
因此，在行政管理導(dǎo)向下社區(qū)建設(shè)進(jìn)程中，社區(qū)依然是少數(shù)人的博弈場(chǎng)和游戲平臺(tái)，社區(qū)事務(wù)的動(dòng)員能力明顯不足，缺乏群眾的廣泛參與和支持，在面對(duì)已有的指派性任務(wù)時(shí)依然存在著動(dòng)員困難、工作受限的問題，更不用說依托地緣組織、能動(dòng)性地開展社會(huì)建設(shè)了。由于社區(qū)的細(xì)胞作用無法得到發(fā)揮，無法為社會(huì)建設(shè)“造血”并提供動(dòng)力，社會(huì)建設(shè)在社區(qū)中處于被弱化的邊緣地位，進(jìn)而造成兩方面的后果：一是社會(huì)建設(shè)的意愿稀缺，居民重視現(xiàn)有生活的“維持”或“提高”而缺少開辟新平臺(tái)、新方向的動(dòng)力；二是社會(huì)建設(shè)的能力弱化，居民缺少參與經(jīng)驗(yàn)，其自我管理、自我服務(wù)、自我提高的能力和經(jīng)驗(yàn)不足，社會(huì)建設(shè)難以依托群眾基礎(chǔ)而得到長(zhǎng)足發(fā)展。
（二）社會(huì)建設(shè)導(dǎo)向下的社區(qū)治理路徑
為了突出社會(huì)建設(shè)意涵，發(fā)掘社會(huì)建設(shè)著力點(diǎn)，我們應(yīng)當(dāng)調(diào)整社區(qū)治理的現(xiàn)有模式，弱化社區(qū)建設(shè)的行政管理導(dǎo)向，加快組織化建設(shè)進(jìn)程，增強(qiáng)社區(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)活力，從而完善社會(huì)建設(shè)的社區(qū)化路徑，以點(diǎn)帶面地將社會(huì)建設(shè)做實(shí)、做大、做強(qiáng)。
1. 引入利益主體，踐行社區(qū)共治
社區(qū)治理從政府的行政化管理到“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”合作共治已經(jīng)成為一種基本共識(shí)，在社會(huì)管理和社區(qū)治理的過程中，理應(yīng)充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)三大部門各種組織的優(yōu)勢(shì)，使它們形成合力，共同管理社會(huì)和社區(qū)公共事務(wù)。24因此，促進(jìn)社區(qū)治理主體由單一化向多元化轉(zhuǎn)變，促進(jìn)社區(qū)治理過程由行政控制向多元民主協(xié)商轉(zhuǎn)變，促進(jìn)社區(qū)組織體系由垂直科層結(jié)構(gòu)向橫向網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，促進(jìn)社區(qū)治理關(guān)系由依附與庇護(hù)向信任與互惠轉(zhuǎn)變，才能促進(jìn)社區(qū)建設(shè)的多元化、豐富化和完善化，才能實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理作為社會(huì)建設(shè)著力點(diǎn)的目標(biāo)。
在引入利益主體、踐行社區(qū)多元共治的過程中，必須注意兩個(gè)問題：一是引入的參與主體必須與居民具有較高的利益相關(guān)性。雖然可以參與社區(qū)治理的各種社會(huì)力量很多，但首先應(yīng)該是與居民切身利益相符、與社區(qū)治理和發(fā)展主體相關(guān)、具備一定的活力和動(dòng)力的社會(huì)組織。在這方面，物業(yè)公司無疑是一個(gè)典型的主體，它依托于社區(qū)存在的地域條件，關(guān)注居民社區(qū)生活的物質(zhì)條件，同絕大多數(shù)甚至是全體社區(qū)居民具有利益聯(lián)系，因而能夠成為社區(qū)多元治理的主要參與方之一，也能對(duì)社區(qū)建設(shè)產(chǎn)生切實(shí)的作用。因此，只有與廣大居民利益高度相關(guān)、有切實(shí)影響力的社會(huì)組織的納入，才能為社區(qū)的多元共治提供切實(shí)有效的合作力，從而使社區(qū)治理成為社會(huì)建設(shè)切實(shí)有效的突破口。
二是社區(qū)各自組織彼此間的相對(duì)獨(dú)立性。社區(qū)多元共治期盼更多社會(huì)力量的參與，而這些力量只有彼此間具有一定的獨(dú)立性才能互相影響、互相制約，從而實(shí)現(xiàn)復(fù)合共治。事實(shí)上，中國(guó)社區(qū)的自組織較多地從屬或依附于其他自組織，如黨支部、居委會(huì)，受到它們的“領(lǐng)導(dǎo)”、“指導(dǎo)”或“管理”，這種傳統(tǒng)行政社區(qū)的“路徑依賴”不僅限制了社區(qū)自組織自身的發(fā)展，也從根本上為居民自組織參與社區(qū)治理制造了障礙，社區(qū)的多元共治因而可能會(huì)陷入名存實(shí)亡的發(fā)展困境。因此，多元主體的引入應(yīng)該以利益相關(guān)為準(zhǔn)繩，以相對(duì)獨(dú)立為原則，相互制約而又形成合力，使復(fù)合多元共治的社區(qū)治理得到真正的推行。
2. 完善地域平臺(tái)，加速組織化進(jìn)程
在國(guó)家與社會(huì)的二元化格局下,公眾參與是體現(xiàn)國(guó)家的民主化水平和社會(huì)群體地位與功能作用的一個(gè)重要標(biāo)志，也是社會(huì)建設(shè)與社會(huì)管理能夠有效有序?qū)崿F(xiàn)的基本條件。但在社會(huì)陌生化與原子化進(jìn)程不斷加快的當(dāng)代中國(guó)，孤立的社會(huì)個(gè)體與強(qiáng)大的行政組織處于嚴(yán)重不對(duì)等的地位之上，根本無法對(duì)話。因此，將孤立的民眾組織起來的組織化過程無疑成為實(shí)現(xiàn)民眾廣泛參與的首要條件，非政府組織也因此而成為現(xiàn)代社會(huì)的重要權(quán)力源。25在推進(jìn)民眾組織化的進(jìn)程中，社區(qū)因其地緣共同體的屬性特征而具有先天的優(yōu)勢(shì)。依托社區(qū)發(fā)展民眾自組織，能夠構(gòu)建同質(zhì)群體，集中社會(huì)力量，擴(kuò)大居民的廣泛參與，從而為社區(qū)治理進(jìn)而為社會(huì)建設(shè)提供新生力量，加速社區(qū)建設(shè)和社會(huì)建設(shè)的進(jìn)程。
因此，我們應(yīng)當(dāng)立足基層社區(qū)這一地域平臺(tái)，完善社區(qū)條件，發(fā)展多方面、多元素、多層次的社會(huì)組織，以加速社區(qū)范圍內(nèi)的組織化進(jìn)程。這具體要從以下幾個(gè)方面著手：一是應(yīng)當(dāng)加大對(duì)社區(qū)建設(shè)的投入，完善配套設(shè)施，構(gòu)建良好的社區(qū)治理平臺(tái)，為發(fā)展社會(huì)自組織提供必要的物質(zhì)基礎(chǔ)；二是應(yīng)當(dāng)放寬對(duì)社會(huì)組織的限制，加大幫扶力度，鼓勵(lì)社會(huì)組織的成立和發(fā)展，擴(kuò)大社會(huì)組織的涵蓋面和發(fā)展方向，促進(jìn)社會(huì)組織的“百花齊放”；三是通過有序和有效的宣傳引導(dǎo)，加強(qiáng)民眾自我組織化的意識(shí)和能力，完善社會(huì)組織化的程序與機(jī)制，不斷加強(qiáng)社會(huì)組織的內(nèi)部協(xié)調(diào)和外部溝通能力，為組織化進(jìn)程的推進(jìn)提供根本動(dòng)力。只有依托社區(qū)的共享地域空間以及多元化組織的發(fā)展，才能夠弱化社區(qū)的行政共同體色彩，構(gòu)建實(shí)質(zhì)上的地緣共同體，為社區(qū)建設(shè)和社會(huì)建設(shè)提供更多的可能性。
3. 培育基層共識(shí)，構(gòu)建社區(qū)共同體
社區(qū)是微觀的社會(huì)，社區(qū)建設(shè)同社會(huì)建設(shè)一樣，不僅需要社區(qū)成員的組織化條件，更需要社區(qū)組織公共能力，而公共能力得以形成的基本前提是成員間的共識(shí)。在目前社區(qū)建設(shè)嚴(yán)重行政化的狀態(tài)下，基層社區(qū)的共識(shí)很難達(dá)成，需要花大力氣去培育。因此，社區(qū)建設(shè)不僅要關(guān)注社區(qū)行政性和生活性的建設(shè)，更應(yīng)該關(guān)注社區(qū)的本義，以人為本，滿足人的需要，提高人的生活質(zhì)量，營(yíng)造健康而充滿活力的社區(qū)生活。在這個(gè)意義上,社區(qū)建設(shè)過程同時(shí)也是增進(jìn)社區(qū)認(rèn)同、加強(qiáng)社會(huì)共識(shí)和社會(huì)團(tuán)結(jié)的過程。26以地域?yàn)閱挝唬嘤鶎庸沧R(shí)，實(shí)現(xiàn)從國(guó)家治理單元到生活共同體的轉(zhuǎn)變，在一定程度上也就培育了社會(huì)建設(shè)的主體及其能力。
社區(qū)基層共識(shí)的培育和社區(qū)共同體的構(gòu)建，要注意從以下方面做起：首先，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建利益引導(dǎo)的形成機(jī)制。通過建立社區(qū)自組織，居民之間可以在地緣關(guān)系的基礎(chǔ)上形成密切合作的鄰里關(guān)系，在合作和社區(qū)參與中謀求共同利益，最終形成高同質(zhì)性的群體，從而孕育共同利益取向的基層共識(shí)和社區(qū)認(rèn)同。其次，應(yīng)當(dāng)完善分層分類的市場(chǎng)選擇。社區(qū)的階層化是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的必然產(chǎn)物，由此，具有相似經(jīng)濟(jì)資本積累的社會(huì)成員實(shí)現(xiàn)了地域的同質(zhì)化。資本的相似性和地域同質(zhì)性為階層化社區(qū)內(nèi)部共識(shí)的形成提供了現(xiàn)實(shí)條件，雖然這并不一定有利于階層間共識(shí)的形成，但卻非常有利于社區(qū)共同體的構(gòu)建，最終促進(jìn)社區(qū)內(nèi)部治理的力量整合。最后，基層共識(shí)的培育依托于社區(qū)地域而存在，也可以“脫域”而在社區(qū)的虛擬環(huán)境中得到進(jìn)一步的發(fā)展。虛擬平臺(tái)如網(wǎng)絡(luò)社區(qū)、通訊局域網(wǎng)等的不斷發(fā)展，為現(xiàn)實(shí)議題的解決提供了更多的可能性，為在地域范圍內(nèi)聚集在一起的居民擴(kuò)大了地緣范圍，提供了更為便捷的溝通方式和更為廣闊的交流平臺(tái)。虛擬社區(qū)依托實(shí)體社區(qū)而存在，同時(shí)成為實(shí)體社區(qū)的補(bǔ)充，能極大地促進(jìn)社區(qū)居民基層共識(shí)的形成和不斷發(fā)展，為真正的社區(qū)共同體的建立提供全新的推動(dòng)力。
注釋：
① 鄭杭生：《社會(huì)建設(shè):改善民生與公平正義》,載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)院院報(bào)》，2007-11-15。
② 陸學(xué)藝：《關(guān)于社會(huì)建設(shè)的理論和實(shí)踐》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2008（2）。
③ 鄭杭生：《社會(huì)學(xué)視野中的社會(huì)建設(shè)與社會(huì)管理》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2006（2）。
④ 鄭杭生：《我國(guó)社會(huì)建設(shè)社會(huì)管理的參照系及其啟示——一種中西比較的視角》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2011（6）。
⑤ 鄭杭生：《中國(guó)特色社區(qū)建設(shè)與社會(huì)建設(shè)——一種社會(huì)學(xué)的分析》，載《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版），2008（6）。
⑥ 參見中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院課題組編著：《外國(guó)非政府組織概況》，北京，時(shí)事出版社，2010。
⑦ Barry Wellman.“The Community Question—the Intimate Networks of East Yorkers.”American Journal of Sociology, 1979 (84).
⑧ 李培林、蘇國(guó)勛等：《和諧社會(huì)構(gòu)建與西方社會(huì)學(xué)社會(huì)建設(shè)理論》，載《社會(huì)》，2005（6）。
⑨ 柳建文：《現(xiàn)代化進(jìn)程中的適度社會(huì)動(dòng)員——發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定的重要條件》，載《社會(huì)科學(xué)》，2005（1）。
⑩ [日]溝口三雄：《中國(guó)的公與私·公私》，北京，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2011，第83-84頁(yè)。
11 何艷玲、汪廣龍：《“政府”在中國(guó)：一個(gè)比較與反思》，載《開放時(shí)代》，2012（6）。
12 陳映芳：《行動(dòng)者的道德資源動(dòng)員與中國(guó)社會(huì)興起的邏輯》，載《社會(huì)學(xué)研究》，2010（4）。
13《馬克思恩格斯選集》（第3卷），北京，人民出版社，1995，第95頁(yè)。
14 [德]尤爾根·哈貝馬斯：《公共領(lǐng)域》，載汪暉、陳燕谷主編：《文化與公共性》，北京，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2005，第126頁(yè)。
15 項(xiàng)飚：《普通人的“國(guó)家”理論》，載《開放時(shí)代》，2010（10）。
16 白平則：《如何認(rèn)識(shí)我國(guó)的社會(huì)組織》，載《政治學(xué)研究》，2011（2）。
17 楊敏：《作為國(guó)家治理單元的社區(qū)——對(duì)城市社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)過程中居民社區(qū)參與和社區(qū)認(rèn)知的個(gè)案研究》，載《社會(huì)學(xué)研究》，2007（4）。
18 佀傳振、崔琳琳：《從單位制到社區(qū)制:國(guó)家與社會(huì)治理空間的轉(zhuǎn)換——以現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)為視角》，載《武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2007（5）。
19 Benjamin L. Read. State, Social Networks and Citizens in Chinas Urban Neighborhoods. Harvard University Department of Government, Ph. D. Dissertation. 2003.
20 俞可平：《中國(guó)公民社會(huì):概念、分類與制度環(huán)境》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2006（1）。
21 姜振華：《城市老年人社區(qū)參與的現(xiàn)狀及原因探析》，載《人口學(xué)刊》，2009（5）。
22 孫柏瑛：《我國(guó)公民有序參與:語境、分歧與共識(shí)》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2009（1）。
23 楊敏：《公民參與、群眾參與與社區(qū)參與》，載《社會(huì)》，2005（5）。
24 鄭杭生：《合作共治與復(fù)合治理：社會(huì)管理與社區(qū)治理體制的復(fù)合化》，載《社區(qū)》，2012（20）。
25 郭道暉：《政府治理與公民社會(huì)參與》，載《河北法學(xué)》，2006（1）。
26 楊敏、王建民：《在社區(qū)建設(shè)中重鑄社會(huì)認(rèn)同》，載《天津社會(huì)科學(xué)》，2009（3）。
原文載于：社會(huì)學(xué)評(píng)論第三期
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