信訪的分類治理研究*
陳柏峰
內(nèi)容摘要：面對高漲的上訪潮，信訪工作制度不斷強(qiáng)化信訪人的權(quán)利和基層政府的職責(zé)。從調(diào)研來看，這并沒有給基層政府提供合法有效的治理技術(shù)，基層政府陷入非法運(yùn)作的邊緣。當(dāng)前的困局在于，信訪渠道出現(xiàn)了淤塞，面對成千上萬的信訪者，政府未能通過有效的制度裝置區(qū)分上訪問題的性質(zhì)。分類治理可能是疏通信訪渠道的有效思路。根據(jù)上訪訴求的合法性程度，目前的上訪可以分為有理上訪、無理上訪、協(xié)商型上訪三大類及若干具體小類。若能建立正確的分類原則，建立合理的配套措施，信訪渠道就可以疏通，成為轉(zhuǎn)型期社會利益的表達(dá)渠道和協(xié)商空間，發(fā)揮出其應(yīng)有的功能。信訪制度因此可以成為中國特色社會主義法治的重要組成部分。
關(guān)鍵詞：上訪 分類治理 無理上訪 協(xié)商型上訪
一、信訪潮與相關(guān)制度建設(shè)
新中國成立以來，有多次上訪高潮，但中央采取相關(guān)措施以后，信訪局勢都得到了緩解，高潮得以回落。然而，進(jìn)入1990年代以后，信訪數(shù)量一直居高不下，形成了第五次信訪高潮，且這次高潮至今尚未完全退去。這種狀況使得信訪制度改革日益成為全社會的關(guān)注焦點(diǎn)。
自1993年開始，全國信訪總量持續(xù)增高。在農(nóng)村，1990年代農(nóng)民負(fù)擔(dān)日趨沉重，農(nóng)民對政策的滿意程度下降，農(nóng)村干群關(guān)系比較緊張，日漸對基層干部表現(xiàn)出不滿情緒。在城市，經(jīng)濟(jì)體制開始了巨大變革，各類社會矛盾和利益沖突加劇，人們的不公平感日漸增長。因此，遇到問題時，城鄉(xiāng)居民不斷走上信訪的道路，將信訪視為優(yōu)于司法的補(bǔ)救方式。
面對這種情況，在“精簡機(jī)構(gòu)”的大背景下，中央不斷強(qiáng)調(diào)“信訪工作只能加強(qiáng)，不能削弱”，在全國建立起了體系化的信訪工作機(jī)構(gòu)，著力于加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。2000年2月，中共中央、國務(wù)院辦公廳信訪局升格為副部級單位，更名為國家信訪局。同時，國家不斷明確信訪職能分配，著力于相關(guān)制度建設(shè)。1991年5月新修訂的《中央各部門歸口分工接待群眾來訪辦法》，進(jìn)一步明確了信訪問題歸口分工的責(zé)任，所有問題均按來訪人反映問題的性質(zhì)或所屬系統(tǒng)，分別歸口中央有關(guān)部門接談處理。1995年頒布的《信訪條例》更是明確寫下了“分級負(fù)責(zé)、歸口辦理，誰主管、誰負(fù)責(zé)，及時、就地、依法解決問題與思想疏導(dǎo)教育相結(jié)合”這一原則。全國各地也陸續(xù)制定了信訪方面的地方法規(guī)和工作辦法、規(guī)定、細(xì)則等政策文件，出臺了比較完整規(guī)范的省級信訪法規(guī)30部，市級500余部、縣級達(dá)2000多部，[①]很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)也制定了政策文件。這標(biāo)志著信訪工作完成了向法制化方向的轉(zhuǎn)變。
然而，上述制度建設(shè)并沒有遏制住上訪量的上升勢頭，上訪越來越危及到社會穩(wěn)定，其中最關(guān)鍵的是，1990年代中后期集體上訪增速驚人。在農(nóng)村，農(nóng)民狀告鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會的集體信訪越來越多；在城市，企業(yè)改制所導(dǎo)致職工大批下崗失業(yè)引發(fā)的集體信訪此伏彼起；甚至出現(xiàn)了城鄉(xiāng)串聯(lián)、跨縣串聯(lián)的民辦教師信訪和轉(zhuǎn)業(yè)軍人信訪事件。集體信訪如果得不到恰當(dāng)和及時的處理，很容易演化升級為群體性事件。在這種情形下，盡管中央不斷要求地方政府慎重對待上訪，加強(qiáng)信訪工作，但收效甚微。從1993年到2005年，十二年間全國信訪數(shù)量連續(xù)高漲，“信訪洪峰”成了中國政治社會生活中的常態(tài)，且矛盾焦點(diǎn)不斷向中央聚集。上訪的增幅越來越呈現(xiàn)“倒金字塔”形。根據(jù)國家信訪局的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，2003年國家信訪局受理信訪量上升14%，省級只上升0.1%，地級上升0.3%，縣級反而下降了2.4%。另外，中央和國家機(jī)關(guān)受理信訪量上升4.6%，省、地、縣直屬部門增幅較少，有的還是負(fù)增長。[②]
現(xiàn)狀需要中央盡快作出反應(yīng)。
在這種背景下，“大接訪”登上了歷史的舞臺，并被制度化、常規(guī)化。2005年5月，公安部率先部署在全國公安機(jī)關(guān)開展集中處理群眾信訪問題工作，全國3000多個縣市區(qū)公安局長親自接待上訪群眾，親自協(xié)調(diào)解決信訪問題。一些地方的法院、檢察院也不斷加入了“大接訪”的行列。[④]2008年3月，湖北省則率先在全國開展縣（市、區(qū)）委書記大接訪活動，受到中央領(lǐng)導(dǎo)人的充分肯定和推介。2008年6月，中央發(fā)出通知在全國開展“縣（市、區(qū)）委書記大接訪”活動，要求“為北京奧運(yùn)會成功舉辦創(chuàng)造良好和諧的社會環(huán)境”。這些“大接訪”大多屬于“一過性”活動，問題可能在接訪后重新產(chǎn)生和出現(xiàn)。也許正是基于這種考慮，2009年4月，中央轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部定期接待群眾來訪的意見》，將市縣兩級黨委書記（和主要干部）定期接待群眾來訪制度化，并對突出問題要實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)包案，包掌握情況、包思想教育、包解決化解、包息訴息訪的“四包”責(zé)任制。此外，中央還轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于中央和國家機(jī)關(guān)定期組織干部下訪的意見》、《關(guān)于把矛盾糾紛排查化解工作制度化的意見》等文件，將定期接待群眾來訪的主體拓寬到各級各部門領(lǐng)導(dǎo)干部，將組織中央和國家機(jī)關(guān)干部下訪規(guī)范化，并強(qiáng)化矛盾糾紛化解的日常工作制度。
新《信訪條例》及“大接訪”等“配套措施”帶來了整頓信訪秩序的熱潮，取得了一些效果。2005年全國信訪秩序就有好轉(zhuǎn)傾向，信訪總量同比下降6.5%，是經(jīng)過12年持續(xù)攀升后的第一次下降，“倒金字塔”式的增幅狀況得到改變，集體訪批次基本持平，人次下降14%，初信初訪下降9.1%。[⑤]2006年全國信訪總量、集體上訪量、非正常上訪量和群體性事件發(fā)生量實(shí)現(xiàn)“四個下降一個好轉(zhuǎn)”，特別是信訪總量繼2005年首次下降后再次下降15.5%，全國信訪形勢明顯好轉(zhuǎn)。[⑥]到2009年，全國信訪總量同比下降2.7%，連續(xù)5年保持了下降的態(tài)勢。[⑦]
盡管如此，信訪潮并未完全退去。在北京城南，聚集著大量的上訪民眾，附近的村莊成為名副其實(shí)的“上訪村”。據(jù)報(bào)道，上訪村的借住人口2005年10月還有2500人，這是當(dāng)年最高數(shù)字。而在2002年和2003年，上訪村人口曾經(jīng)達(dá)到3000人。[⑧]2009年8月，中央政法委有關(guān)負(fù)責(zé)人說，雖然全國多數(shù)地方的涉法涉訴信訪高發(fā)勢頭得到遏制，總體上呈現(xiàn)穩(wěn)中有降的局面，但進(jìn)京訪、重復(fù)訪仍然偏多。[⑨]為此中央決定向地方派遣巡查組來解決問題。而且，新《信訪條例》實(shí)際上強(qiáng)化了地方政府的信訪治理困境，之前不斷涌向北京的信訪案件被壓到了地方，而問題未必能夠被解決。以山東威海為例，市縣兩級的信訪案件不斷增長，2005年增長了12.85%，2006年繼續(xù)增長了1.41%。[⑩]
總結(jié)來說，在高漲的信訪潮面前，信訪制度日趨法治化，強(qiáng)化上訪人的權(quán)利和接訪人的職責(zé)。這種制度建設(shè)的要點(diǎn)有二，一是強(qiáng)化地方政府在信訪工作中的責(zé)任和主動性，二是強(qiáng)化地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任和主動性。尤其是“暢通信訪渠道”的“大接訪”、“包案”等措施，其實(shí)質(zhì)是讓最方便解決問題的地方政府、最有權(quán)解決問題的政府官員直接面對信訪問題，并要求他們解決問題。
二、分類治理思路的提出
（一）效度有限的基層治理技術(shù)
面對上訪潮，僅僅建立相關(guān)信訪工作制度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。中央無法直接面對上訪問題，因此需要敦促基層政府“將問題解決在基層”。首先當(dāng)然是從行政上施加壓力，主要體現(xiàn)在中央對地方政府、上級對下級政府的考評上，這主要通過目標(biāo)責(zé)任管理來實(shí)現(xiàn)，它構(gòu)成了壓力型體制的主要運(yùn)作手段。上級政府將上訪治理指標(biāo)、任務(wù)進(jìn)行層層分解，將其分派給下級政府，在激勵—績效的壓力下，下級政府可以更加盡職地進(jìn)行上訪治理。當(dāng)前很多地方，市、縣、鄉(xiāng)、村四級中毗鄰的兩級都要簽訂信訪工作目標(biāo)管理責(zé)任書，其目標(biāo)一般包括杜絕赴京上訪、杜絕赴省集體上訪、嚴(yán)格控制赴省個人訪，等等。信訪工作屬于維護(hù)社會穩(wěn)定的范疇，其考察標(biāo)準(zhǔn)是“一票否決”，只要維穩(wěn)工作出現(xiàn)紕漏，基層政府就受到否定評價(jià)。然而，壓力型考評體制并沒有給基層政府提供有效的信訪治理技術(shù)。實(shí)踐中，基層政府有很多治理技術(shù)，卻未必有效。具體有以下三類：
1．綜合治理。綜合治理最早出現(xiàn)在社會治安與犯罪預(yù)防領(lǐng)域，它主要是指在黨委和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以政法機(jī)關(guān)為骨干，依靠人民群眾和社會各方面的力量，分工合作，綜合運(yùn)用法律、政治、經(jīng)濟(jì)、行政、教育、文化等各種手段，懲罰犯罪，改造罪犯，預(yù)防犯罪，以達(dá)到維護(hù)社會治安的目的。隨著信訪工作的日益突出，這種方法已被廣泛運(yùn)用到信訪治理中。信訪的綜合治理主要包括同級部門聯(lián)動機(jī)制和領(lǐng)導(dǎo)干部包保責(zé)任制。前者要求各相關(guān)部門（包括信訪、綜治、司法、民政、人民調(diào)解、法庭、公安等）一起來應(yīng)對社會不穩(wěn)定因素，在黨委的組織下，它們定期一起召開信訪工作例會，通報(bào)信訪情況，排查信訪苗頭，研究解決疑難信訪案件等。后者要求特定干部包掌握情況、包解決困難、包教育轉(zhuǎn)化、包穩(wěn)控管理、包依法處理，它是政府內(nèi)部明確責(zé)任、促進(jìn)工作的重要機(jī)制。
2．灰色手段�；疑侄味嗍遣幻黠@違法而又具強(qiáng)制效果的方法，它在基層信訪治理中有多種表現(xiàn)形式：（1）跟蹤上訪人，保證其在視線之內(nèi)卻不強(qiáng)制限制其人身自由，當(dāng)他有上訪動向時進(jìn)行勸說，勸說無效時不惜給各種好處。有一年國慶節(jié)期間，我在湖北某鎮(zhèn)調(diào)研，鎮(zhèn)上的信訪干部一直在與上訪人周旋，陪他們喝茶、吃飯、打麻將、釣魚等。（2）通過“講感情”以促使上訪人息訪，力圖以情感人，以情動人，這有時會導(dǎo)致“干部講感情、農(nóng)民講政治”的怪異局面。（3）通過“找軟肋”來給上訪人施加壓力，尋找上訪人是否有根據(jù)法律和政策可能受到選擇性懲罰的違法事由，然后以懲罰或加重懲罰為由要挾上訪人息訪，如未經(jīng)審批砍伐林木、違反計(jì)劃生育政策、宅基地面積超標(biāo)等。找到上訪人的“軟肋”，常�？梢员破壬显L人放棄繼續(xù)上訪。（4）設(shè)置陷阱引誘上訪人違法，然后啟動相關(guān)合法懲罰措施。我在河南某鎮(zhèn)調(diào)研時發(fā)現(xiàn)這樣一起個案：信訪干部安排一個人向上訪人無理找茬，在沖突打架后，讓派出所將上訪人拘留，從而達(dá)到阻止其上訪的目的。
3．違法手段。違法手段，包括非法拘禁上訪人、利用“黑社會”阻止上訪人等。利用“黑社會”的對價(jià)可能是金錢，也可能是其它好處或機(jī)會。最近，沸沸揚(yáng)揚(yáng)的“安元鼎保安公司”事件就是利用“黑社會”進(jìn)行上訪治理的典型案例。[11]對于基層政府而言，利用“黑社會”對付上訪人，不需要區(qū)分上訪問題的性質(zhì)，可以從治理上省去了很多“麻煩”�；鶎诱S意動用暴力，可能帶來行為不合法、不正義問題；而“黑社會”不用講理講法，可以直接用暴力或暴力威脅去阻攔上訪者。這樣，基層政府借用黑社會的力量，可以降低信訪治理成本，獲得短期利益，不過，喪失的卻是政治正義。
上述治理技術(shù)不是由中央提供的，而是基層政府在實(shí)踐中摸索出來的，除了綜合治理以外，都帶有灰色甚至非法性質(zhì)。非法手段的廣泛運(yùn)用，表明了基層政府利用合法手段解決問題的能力正在喪失，利用合法手段解決問題的空間也越來越小。在中央信訪治理越來越法治化，制度建設(shè)越來越健全時，基層的治理技術(shù)卻顯得越來越詭異，原因在于中央未能提供有效的治理技術(shù)，基層也未能摸索出合法的治理技術(shù)。
（二）分類治理的實(shí)踐意義
申端鋒在鄉(xiāng)村經(jīng)驗(yàn)研究中發(fā)現(xiàn)，基層政府在信訪治理中面臨的難題是對上訪案件進(jìn)行分類，然后在此基礎(chǔ)上給予有效治理。他提出的解決方案是，運(yùn)用各種手段（村莊規(guī)范、村莊結(jié)構(gòu)等）對治理對象（農(nóng)民）做出區(qū)分，并強(qiáng)化治權(quán)以達(dá)到有效治理。[12]這種思路為上訪治理開辟了一種可能的路徑。目前上訪問題難以解決，原因之一就是缺乏合法有效的分類治理體系。正如王啟梁所說，“分類，是人類最基本的能力，如果沒有分類的能力，人類將無法生存和采取行動。分類是我們采取行動時需要依靠的一個重要指針。”[13]沒有好的分類體系，問題就會雜亂無章、一團(tuán)亂麻。因此，建立良好的分類體系，是上訪有效治理的前提和基礎(chǔ)。
目前基層政府對上訪的分類往往依據(jù)上訪事項(xiàng)的法律性質(zhì)進(jìn)行的，各地大同小異。我們調(diào)研的安徽某縣將上訪案件分為：失地農(nóng)民保障、涉軍群體、非法集資、教育系統(tǒng)問題、拆遷補(bǔ)償安置、土地承包問題、涉法上訪、企業(yè)改革改制、民間糾紛、人事勞資、社會治安、信訪老戶、其它事項(xiàng)。這種分類最多只能將上訪案件按部門歸口。申端鋒主張對治理對象（農(nóng)民）進(jìn)行分類，這種對人不對事的分類方式，潛在地帶有懲罰特征，與法治時代顯得有些格格不入；而且，即便對農(nóng)民的分類有效，由于無法對市民進(jìn)行同樣的分類，這種分類模式也難以發(fā)揮全局性效用；而對農(nóng)民和市民區(qū)別對待，難免帶有歧視色彩，因此在當(dāng)代很難具有實(shí)踐性。
新中國成立后，根據(jù)當(dāng)時的具體情況，毛澤東對上訪、鬧事進(jìn)行了區(qū)分，“對于鬧事，要分幾種情況處理。一種是鬧得對的，我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)錯誤，并且改正。一種是鬧得不對的，要駁回去。鬧得有道理，是應(yīng)當(dāng)鬧的；鬧得無道理，是鬧不出什么名堂的。再有一種是鬧得有對有不對的，對的部分我們接受，不對的部分加以批評，不能步步后退，毫無原則，什么要求都答應(yīng)。”[14]這段話蘊(yùn)含著從實(shí)踐出發(fā)的合理分類思想，將上訪鬧事區(qū)分為有理、無理和部分有理三種。當(dāng)然，其背后還存在敵我矛盾和人民內(nèi)部矛盾的區(qū)分，以及具體的分類治理方式。[15]雖然時代不同了，人民內(nèi)部矛盾的內(nèi)容有了很大不同，但這種分類模式在當(dāng)下仍有啟發(fā)意義。當(dāng)前社會現(xiàn)狀與建國初期有了很大的不同，這決定了我們很難直接照搬這種分類治理體系，但這種分類思想可以啟發(fā)我們思考適合的治理技術(shù)。
盡管上訪人越來越多地涌向北京，但由于距離所帶來的信息不對稱，以及中央并沒有能力對上訪案件進(jìn)行質(zhì)性把握，因而只能強(qiáng)調(diào)“將問題解決在基層”。然而，上訪人涌向北京，本來緣于基層未能解決問題，他們希望借助中央給地方政府施壓。中央只能堅(jiān)持“穩(wěn)定壓倒一切”，并以此對地方政府進(jìn)行考評，對上訪實(shí)行“屬地管理，分級負(fù)責(zé)”，要求地方政府將不穩(wěn)定因素消滅在萌芽狀態(tài)，將矛盾化解在基層，同時在意識形態(tài)話語上要求基層政府“克服官僚主義”。這種處境下，將問題和矛盾上交，意味著地方官員無能，他們的職位可能因此不保。這就出現(xiàn)了一個悖論，底層民眾因?yàn)榛鶎诱涣藛栴}而上訪，中央反過來堅(jiān)持要求基層政府解決問題�；鶎诱虼酥荒苁贡M所有解數(shù)，通過合法和非法的治理技術(shù)將上訪人困在基層，不讓他們?nèi)ケ本�，卻少有辦法徹底解決問題。
這種悖論的出現(xiàn)，說明信訪渠道已經(jīng)淤塞。信訪制度的有效運(yùn)行，是以中央政府、地方政府、底層民眾三方之間形成一個有效的平衡為基礎(chǔ)的。三方力量的平衡，使得上訪維持在一個相對穩(wěn)定的數(shù)量上，從而保持信訪渠道的暢通。通過這一渠道，中央政府可以了解底層民眾的訴求，解決他們的問題，約束地方政府的行為，使其依法有效行政。[16]但是，目前狀況表明信訪渠道已經(jīng)很難起到這種作用，中央和地方政府都因過多的上訪而疲于奔命。站在中央或地方政府的位置和立場上，也能理解甚至同情他們的作為。中央如果不要求將問題解決在基層，自身根本承受不了。地方政府用盡一切辦法將上訪人困在基層，緣于中央的要求，有其在壓力型考評體制下的“苦衷”。
信訪渠道淤塞的原因在于，面對成千上萬的上訪者束手無策。中央無法通過一套制度裝置來對上訪問題性質(zhì)進(jìn)行區(qū)分；基層政府雖然可能具備區(qū)分能力，但沒有區(qū)分的動力，因?yàn)樵谥醒氲膲毫ο�，即使區(qū)分也不能區(qū)別對待。國家信訪局長說，80%的上訪是有理上訪，無理取鬧的只占小部分。從對基層政府構(gòu)成壓力而言，這種表達(dá)是有意義的；但作為對事實(shí)的描述，卻沒有多少意義。如果制度裝置無法區(qū)分上訪類型，或者即使可以區(qū)分，卻沒有辦法區(qū)別對待，那么說多少上訪是無理上訪，這是沒有意義的。這樣，分類對于信訪治理的意義就有所凸顯。如果可以對上訪案件進(jìn)行有效分類，并可以按類別進(jìn)行治理，淤塞的信訪渠道就可能被疏通。
由于缺乏有效的制度裝置和分類體系，人們傾向于將所有的上訪都當(dāng)作維權(quán)。上訪因此自然地具有正當(dāng)性。無論何種情況下，政府人員必須熱情接待上訪人，不能有“官僚主義”，必須尊重上訪人的權(quán)利，必須抽象地符合法治原則。媒體不時有政府官員侵犯上訪人權(quán)利的報(bào)道，它會激起社會和民眾的強(qiáng)烈不滿，相關(guān)官員會受到上級追責(zé)。各級政府也不能對上訪人采取任何強(qiáng)制性措施，否則就會遭到媒體和社會的譴責(zé)，甚至?xí)獾揭恍﹪H人權(quán)組織的指責(zé)。如果這種強(qiáng)制性措施（如勞動教養(yǎng)）符合當(dāng)前法律法規(guī)，那么法律法規(guī)本身也會受到質(zhì)疑。而根據(jù)下節(jié)的分類，僅僅其中的有理上訪才能稱得上是維權(quán)；無理上訪則建立在濫用權(quán)利的基礎(chǔ)之上，其訴求根本沒有合法依據(jù)；協(xié)商型上訪的訴求在于爭取有利的權(quán)利配置。權(quán)利配置問題未能達(dá)到共識，如何談得上維權(quán)？
單一的認(rèn)識框架，以及有效分類體系的缺乏，使得信訪渠道淤塞，很多問題被遮蔽，反而不利于底層民眾。毫無原則地強(qiáng)調(diào)權(quán)利，可能擴(kuò)張了底層民眾的上訪需求，使得真正的維權(quán)行動無法受到重視。不能否認(rèn)基層社會中有很多權(quán)利被侵害的現(xiàn)象存在。同樣不可否認(rèn)，無理上訪在目前情勢下被催生或擴(kuò)張，消耗了大量的信訪工作力量。有理上訪因此被淹沒在信訪大潮之中。毫無原則地強(qiáng)調(diào)權(quán)利，導(dǎo)致信訪渠道的淤塞，還使得底層民眾的訴求表達(dá)難以得到重視，信訪制度的功能難以真正發(fā)揮出來�；鶎诱疅o法對問題進(jìn)行區(qū)分，而又必須解決問題，因此只有動用各種非法辦法，從而喪失了政治正義性，更多的問題因此生發(fā)出來。缺乏有效的治理技術(shù)，毫無原則地強(qiáng)調(diào)維權(quán)，實(shí)際上無助于上訪問題的真正解決。
三、上訪的分類嘗試
2003年，針對重復(fù)上訪，胡錦濤曾批示：“問題仍得不到解決，究屬何原因？是不符合政策規(guī)定，還是我們官僚主義？能否做點(diǎn)具體分析。”[17]本文的分類嘗試可以看作是響應(yīng)“具體分析”號召的努力。為了行文方便，這里主要討論上訪的分類，這種分類對來信訪也大體適用。今天，對上訪的區(qū)分應(yīng)當(dāng)主要以是否符合法律規(guī)定為標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)訴求的合法性程度，上訪可以分為三類：有理上訪、無理上訪、協(xié)商型上訪。上訪人的訴求部分有理、部分無理的，從大方向上講，也屬于有理上訪。
（一）有理上訪
有理上訪是當(dāng)事人合法權(quán)益受到侵犯的上訪。這種類型的上訪中，當(dāng)事人的目的是維權(quán)。應(yīng)該說，有理上訪在信訪潮中占有很大的比例。在當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型時期，公民的權(quán)益常常遭遇到無端侵害，甚至赤裸裸的剝奪，這樣的案例在現(xiàn)實(shí)中非常普遍。在社會各個領(lǐng)域，人們權(quán)益都可能遭到侵犯，并導(dǎo)致上訪。當(dāng)人們權(quán)益受到侵犯后，因得不到執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)的糾正，也可能導(dǎo)致上訪，且容易將矛頭指向政府或司法機(jī)關(guān)。
有理上訪就是學(xué)者和媒體通常所講的維權(quán)型上訪。當(dāng)然，如果探究上訪人的心理，很難簡單說他們的行為動機(jī)就一定是維權(quán)。對于中國人而言，“維權(quán)”是來自西方文化的概念，難以完全涵蓋上訪人的動機(jī)，盡管它已經(jīng)被中國社會廣為接受。更為本土性的概念也許是“申冤”。有理上訪，往往既有“維權(quán)”的成分，也有“申冤”的成分。“維權(quán)”和“申冤”是源自中西不同文化的兩種概念，代表了不同的意義世界，兩者的邏輯有所不同。[18]申冤意味著遇到了不公，權(quán)利受到侵害是一種不公，但并非所有的不公都是權(quán)利受到了侵害，因?yàn)橛行┎还珒H僅源自心理感受。人們因各種紛爭要求政府介入主持公道，卻可能并非主張權(quán)利。當(dāng)事人所說的“維權(quán)”，有時不過是借用“侵權(quán)—維權(quán)”話語而已。
（二）無理上訪
無理上訪是上訪訴求明顯不合法、不合理的上訪。從實(shí)踐看來，至少可以有以下幾種：
1．謀利型上訪。這種類型的上訪中，當(dāng)事人借上訪謀取利益，他們的上訪往往很難說合法，也很難說合理，但他們能夠抓住基層政府的弱點(diǎn)并借此謀利。上訪人起先往往是由于自己的合法權(quán)益遭到侵害而上訪，在上訪與政府互動的過程中逐漸掌握了基層政府的弱點(diǎn)，知道基層政府的軟肋之所在。只要上訪人善于纏、鬧，或者威脅去上訪，常常就能得到利益。他們知道纏、鬧只要不違法，踩線不越線，政府官員根本沒有辦法。他們知道政府官員怕上訪，尤其是進(jìn)京上訪，因此只要威脅說去上訪，政府官員常常愿意“花錢買平安”。在湖南邵陽調(diào)研時，我曾遇見這樣一例上訪：某領(lǐng)導(dǎo)人視察時曾與一個農(nóng)民合影，此后這個農(nóng)民拿著合影到處上訪赤裸裸地要求好處，并威脅說縣鄉(xiāng)政府如果拒絕，他就要去北京上訪。此后只要一到重要時刻，縣鄉(xiāng)政府都必須給他準(zhǔn)備一份“禮物”。當(dāng)個別人通過上訪和威脅上訪能夠獲取利益時，便會產(chǎn)生示范效應(yīng)，其他人也出來效仿。在個別調(diào)查點(diǎn)，由于謀利型上訪太多，近來甚至有形成“上訪產(chǎn)業(yè)”的態(tài)勢。[19]
謀利型上訪的產(chǎn)生和存在有兩個方面的原因。一是上訪人發(fā)現(xiàn)，“會哭的孩子有奶吃”�；鶎诱谔幚硇旁L問題時會“制度性拖延”，并以此來衡量信訪問題的嚴(yán)重程度，當(dāng)上訪人發(fā)現(xiàn)這個“秘密”后就會在制度空間內(nèi)施展策略，讓自己的問題得到重視并獲得解決，[20]甚至獲得額外好處。二是壓力型體制下，政府對穩(wěn)定問題的高度重視，“穩(wěn)定”是“一票否決”的。在這種壓力下，基層政府往往不得不“委曲求全”，以經(jīng)濟(jì)利益換取穩(wěn)定。因?yàn)橐坏┥显L人真的去了北京，官員的政治前途就可能不保，甚至去北京“接訪”的支出也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于“花錢買穩(wěn)定”的成本。
2．精神病人上訪。這種類型的上訪中，上訪人是精神病人，這是一種非常特殊的上訪。建國初期，就有精神病人上訪。1955年長期滯留北京的無理取鬧和患精神病的來訪人占到京訪總數(shù)的3.7%，1956年至1957年則上升為8%。[21]這種統(tǒng)計(jì)將精神病人與“無理上訪”放在一起，大約因?yàn)榫癫∪伺c其他無理上訪者一樣，其“無理”是顯而易見的。目前的統(tǒng)計(jì)資料沒有專門對精神病人上訪的統(tǒng)計(jì)。但可以肯定精神病人的上訪普遍存在。我在河南內(nèi)黃縣調(diào)研時，曾遇到過精神病人上訪。申端鋒曾對河南某鄉(xiāng)的精神病人上訪作了詳細(xì)的考察，2004—2008年，全鄉(xiāng)有8名精神病人上訪，且有3人赴京上訪。[22]侯猛在最高法院信訪辦調(diào)研時也曾遇見精神病人上訪。[23]精神病人上訪已經(jīng)成為了基層信訪治理中的難題。如果賦予基層政府送治精神病人的權(quán)力，很可能被非法用來進(jìn)行信訪治理，將那些難以對付的上訪人強(qiáng)制送到精神病院去，從而侵犯人權(quán)。實(shí)踐中確實(shí)有這種情況發(fā)生。[24]
3．偏執(zhí)型上訪。這種類型的上訪中，當(dāng)事人不是法定權(quán)利受到了侵犯，沒有通過要挾政府來謀利的主觀動機(jī)，其上訪訴求也不具有后文所說的協(xié)商性質(zhì)，卻偏執(zhí)地要求政府滿足其訴求。而在法律和政策框架內(nèi)，根本沒有能力或不應(yīng)該滿足其訴求。這些上訪人中，相當(dāng)一部分人最初的上訪訴求得到了解決或部分解決，后來在重復(fù)上訪中不斷有不合理的要求；也有一部分人的上訪訴求從一開始就不合理。一些上訪訴求涉及到市場經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)、訴訟風(fēng)險(xiǎn)甚至日常生活風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)本該當(dāng)事人自己承擔(dān)，政府本來就無能為力。我在多個地方調(diào)研都曾聽說，有村民因妻子與人私奔，而向信訪辦尋求幫助。有的人做生意虧本了，或者在外受騙上當(dāng)，也去找信訪辦；甚至有人家里電線斷了，也去找信訪辦。信訪辦當(dāng)然沒有辦法也不應(yīng)該解決這些問題。一些上訪人也許是真的走投無路，但無論如何，強(qiáng)求信訪辦解決這些問題，只能說是偏執(zhí)的表現(xiàn)。
（三）協(xié)商型上訪
協(xié)商型上訪是合法性比較模糊的上訪，上訪人沒有明確的合法權(quán)益受到侵犯，卻認(rèn)為相關(guān)法律和政策不合理，因此上訪“協(xié)商”，這種上訪有改變法律和政策的潛在可能性。協(xié)商型上訪的訴求非常多樣，這正體現(xiàn)了轉(zhuǎn)型期中國信訪問題的復(fù)雜性。從實(shí)踐看來，協(xié)商型上訪至少可能有以下幾種訴求：
1．意識形態(tài)訴求。這種類型的上訪，其動力不是法定權(quán)利，也不是法律和政策，而是抽象的意識形態(tài)。它并不是法治意識形態(tài)，而是“為人民服務(wù)”的社會主義意識形態(tài)。據(jù)此，上訪人有困難就求助于政府。這種上訪既不是權(quán)利被侵犯而維權(quán)的有理上訪，也不是利用政府弱點(diǎn)進(jìn)行謀利的無理上訪。上訪人的心理狀態(tài)不是維權(quán)和抗?fàn)�，而是向國家和政�?ldquo;求援”，他們認(rèn)為政府有責(zé)任伸出援助之手。他們的求援行動有著道義性和正當(dāng)性，基層政府也認(rèn)為求援行動“天經(jīng)地義”，并不否認(rèn)這種正當(dāng)性。農(nóng)民和政府都不會考慮所謂的“合法性困境”[25]。新中國建立以來，共產(chǎn)黨在基層最得人心的口號就是“為人民服務(wù)”，這既是黨和政府的許諾，也是其對自身的定位，人民也據(jù)此來看待與國家的關(guān)系。在相關(guān)上訪中，政府沒有法定責(zé)任，卻因“為人民服務(wù)”的社會主義意識形態(tài)而必須承擔(dān)責(zé)任，這給農(nóng)民提供了一個協(xié)商的空間。
意識形態(tài)訴求的協(xié)商型上訪，在現(xiàn)實(shí)中非常普遍。在湖北荊門農(nóng)村，每當(dāng)抗旱形勢緊迫，農(nóng)民就會上訪求助于政府；而政府和農(nóng)民一樣著急，不僅因?yàn)榕罗r(nóng)民因干旱而來上訪，也是怕出現(xiàn)嚴(yán)重干旱而自己“脫不了責(zé)任”，正因此，政府常常會積極抗旱。[26]在安徽長豐縣，農(nóng)民上訪要求救濟(jì)、低�；蛭灞５姆浅６唷�(yīng)該說，這種訴求與照顧弱勢群體的社會主義傳統(tǒng)密切相關(guān)。新中國成立后，就確立了五保戶制度和困難戶救助制度，改革開放后又增加了低保制度，這些制度深受群眾擁護(hù)。值得一提的是，要求低�；蚓葷�(jì)的上訪人，也并非都是真正的貧困無助者，因?yàn)?/span>上訪者常常會通過陳述來構(gòu)建“苦難—救援”的情境。[27]因此，意識形態(tài)訴求的協(xié)商型上訪有時需要謀利的無理上訪加以區(qū)分。
2．政策訴求。這種類型的上訪，訴求并不符合政策，上訪人沒有明確的合法依據(jù)，其動機(jī)是促動政策向有利于己的方向改變。上訪人往往可以找到抽象法律依據(jù)（如憲法或法律的原則性規(guī)定），但缺乏具體的法律和政策依據(jù)。上訪人雖然于法無據(jù)，但他們并沒有利用基層政府的弱點(diǎn)進(jìn)行謀利的動機(jī)。他們有通過上訪改變政策的愿望，事實(shí)上也存在這種可能性。中國正處在社會大轉(zhuǎn)型時期，政治、經(jīng)濟(jì)和社會改革處于摸索階段，法律和政策需要逐漸完善并合理化。不同社會階層、利益群體的不斷溝通、交涉，是促進(jìn)法律和政策完善的必由之路和有效手段。這種背景下，上訪可以被理解為弱勢群體與國家、社會進(jìn)行溝通、交涉的工具，也應(yīng)當(dāng)成為表達(dá)其利益訴求的有效手段。正因此，應(yīng)當(dāng)給政策訴求的協(xié)商型上訪留下一定的空間。
政策訴求的協(xié)商型上訪，在現(xiàn)實(shí)中非常普遍。目前土地征收及房屋拆遷補(bǔ)償、企業(yè)改制、轉(zhuǎn)業(yè)軍人安置、民辦教師安置等諸多領(lǐng)域，相關(guān)政策都還談不上非常完善，各地政策也可能有所差異，這給特定利益群體的政策訴求和協(xié)商留下了空間。在江西安遠(yuǎn)調(diào)研時，村里有個早年被辭退的民辦教師，后來聽說鄰縣對民辦教師有特殊補(bǔ)助政策，他頓感不公，因此而上訪，甚至串聯(lián)全縣的辭退民辦教師聯(lián)合起來。這可能推動該縣辭退民辦教師的補(bǔ)助政策的改變和完善。城郊農(nóng)民想通過上訪獲得更高的征地拆遷補(bǔ)償，這可以理解；下崗工人試圖通過上訪來爭取對己有利的安置補(bǔ)償政策，也無可厚非。當(dāng)前我國法律和政策尚難說完全契合社會現(xiàn)實(shí)，因此它們只是衡量上訪合法性的主要依據(jù)，而非絕對依據(jù)。
3．地方性規(guī)范訴求。這種類型的上訪，其訴求沒有明確的合法依據(jù)，甚至與法律相抵觸，但受地方性規(guī)范支持。中國是一個后發(fā)現(xiàn)代化國家，法律肩負(fù)著改造社會的歷史重任。中國式法治的顯著特征是，由國家先行立法，然后通過政權(quán)體系將法律貫徹下去，讓其成為全社會接受的規(guī)范。這個過程中，法律與地方性規(guī)范會有種種沖突，立法在基層社會未必合理，未必能被廣大民眾所接受。不接受法律制度安排的人，就可能上訪，根據(jù)地方性規(guī)范來敘說其利益訴求。法律應(yīng)當(dāng)建立在恰當(dāng)?shù)拿癖娬J(rèn)同和社會基礎(chǔ)之上，因此常常需要根據(jù)地方性規(guī)范作出調(diào)適。這種上訪因此可能促進(jìn)法律的完善。正因此，盡管地方性規(guī)范訴求的協(xié)商型上訪缺乏符合法律的依據(jù)，卻不應(yīng)當(dāng)簡單歸結(jié)為無理上訪。這種上訪在土地糾紛中頗為常見。在一些地方農(nóng)村，當(dāng)國家立法規(guī)定土地承包關(guān)系“三十年不變”以后，農(nóng)民紛紛上訪，要求縣鄉(xiāng)政府按照人口變化進(jìn)行土地調(diào)整，其根據(jù)就是以生存?zhèn)惱砗凸接^念為基礎(chǔ)的地方性規(guī)范。[28]這種訴求顯然與《農(nóng)村土地承包法》相違背，但一些縣鄉(xiāng)政府迫于上訪農(nóng)民的壓力而調(diào)整土地，甚至有縣政府專門為此頒發(fā)文件。
4．情感訴求。這種類型的上訪，其動力主要是情感因素，如“氣”、“面子”等。當(dāng)事人由于受了很大的“氣”[29]，心理不平衡，因此要通過上訪找到平衡感。《秋菊打官司》中，秋菊憋足了一股勁不斷上訪、訴訟，其中一個重要原因就在于她感覺受了“氣”，且在與村長的互動中“氣”越來越大。[30]在應(yīng)星看來，“氣”在當(dāng)代鄉(xiāng)村集體行動中起到了獨(dú)特的作用，對集體上訪有較大解釋力。[31]這種類型的上訪中，情感訴求是支配上訪人堅(jiān)持上訪的主要原因，但并不排斥還存在其它原因。由于存在情感訴求，上訪人會想方設(shè)法找各種理由去上訪，舊的問題解決了，也可能找出新的問題。情感訴求不解決，息訪就很困難。當(dāng)然，其它類型的上訪中也可能有情感訴求，但它不占最主要位置。
情感訴求的協(xié)商型上訪在現(xiàn)實(shí)中并不少見。北方村莊的派性政治中，“在野”的一派就可能找“在臺上”一派的任何弱點(diǎn)而不斷上訪告狀，包括選舉、財(cái)務(wù)中的問題，甚至只是一點(diǎn)點(diǎn)瑕疵。比如，在外打工的村民，選舉時村干部沒有給他留選票，這件事情就可能被他所屬的派系用來作為選舉權(quán)被剝奪的上訪依據(jù)。[32]上訪的背后是不同派系的互相不服氣。在一起個案中，一個村民因?yàn)樵谌粘Ｉ钪惺芰舜逯?ldquo;氣”，因此找各種理由上訪，他動員的集體上訪，基礎(chǔ)也是村莊分化導(dǎo)致的村民不平衡感。[33]很多上訪人所爭議的標(biāo)的毫不足道，尤其是與上訪所不斷投入的財(cái)產(chǎn)以及曠日持久的時間相比，是情感訴求促使他們風(fēng)餐露宿地堅(jiān)持在上訪的道路上。最極端的一個例子是，1970年代一位農(nóng)民因生產(chǎn)隊(duì)少分給他
四、分類原則與治理方法
面對成千上萬的上訪人，在信息有限的情況下，信訪機(jī)關(guān)如何進(jìn)行具體分類，這需要很高的技術(shù)，且很難在短時間內(nèi)保證分類完全正確。因此，信訪機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立一種信訪分類的動態(tài)機(jī)制。信訪機(jī)關(guān)對上訪案件的初步分類，僅僅是一種工作分類，并非上訪案件的最終定性。信訪機(jī)關(guān)最初接待上訪人時，一般只可能根據(jù)上訪人的書面陳述、口頭陳述及其提供的有限材料進(jìn)行判斷，其信息來源于單方當(dāng)事人，據(jù)此作出的初步分類不可能有很高的準(zhǔn)確性。隨著對案件的調(diào)查逐漸深入，信訪機(jī)關(guān)可以對之前的案件性質(zhì)定位進(jìn)行調(diào)整。在著手處理案件之前，信訪機(jī)關(guān)需要對案件性質(zhì)進(jìn)行大體上的判斷，以決定初步處理時對案件適用不同的方法。
上訪案件的最初分類，應(yīng)當(dāng)遵循一條原則——有理推定原則，即起初要將所有的案件預(yù)設(shè)為有理上訪。這決定了信訪機(jī)關(guān)在接待上訪人時，必須態(tài)度熱情端正，“克服官僚主義”，必須尊重當(dāng)事人的信訪權(quán)利。遵循有理推定原則，意味著信訪機(jī)關(guān)對無理上訪的認(rèn)定要非常謹(jǐn)慎。如果信訪機(jī)關(guān)將有理上訪或協(xié)商型上訪認(rèn)定為無理上訪，不但解決不了上訪問題，還會降低民眾對分類治理的認(rèn)可度。通常來說，上訪人提供的信息對自己有利，如果這些信息確實(shí)表明上訪人的訴求缺乏合理合法依據(jù)，才可以將這種上訪歸結(jié)為無理上訪。相對于有理上訪和無理上訪，大多數(shù)協(xié)商型上訪更好被區(qū)分出來。協(xié)商型上訪缺乏具體的法律和政策依據(jù)，但它往往訴求于社會主義意識形態(tài)、政策或地方性規(guī)范等，這些較容易從上訪人的陳述中發(fā)現(xiàn)。而且，這些訴求往往出現(xiàn)在較為特定的事項(xiàng)中，在特定時間段內(nèi)多發(fā)，如農(nóng)民請求政府抗旱的上訪、工人不滿企業(yè)改制的上訪、教師不滿待遇的上訪、轉(zhuǎn)業(yè)軍人要求待遇的上訪等。當(dāng)然，情感訴求的協(xié)商型上訪屬于例外，因?yàn)榍楦性V求一般不會被上訪人明確地表達(dá)出來。
對上訪作出初步分類后，上訪案件就可以進(jìn)入治理環(huán)節(jié)。分類之后如果沒有良好有效的治理，分類的意義就會喪失。分類之后的治理，需要對不同類型的上訪，用區(qū)別的方法加以解決。
對于有理上訪，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決依法維護(hù)上訪人的權(quán)利。如果地方政府站在公正立場上，比較好依法處理。當(dāng)存在明顯枉法侵權(quán)的情形時，由上級政府或媒體出面監(jiān)督，問題解決起來并不難。即使暫時存在資本勾結(jié)黑社會等嚴(yán)重非法情形，最終也是可能得到糾正的。當(dāng)然，不能否認(rèn)，當(dāng)前社會中也存在一些長期得不到糾正的案件甚至冤屈。信訪機(jī)關(guān)在治理有理上訪時，對于那些適合由司法機(jī)構(gòu)處理的問題，可以引導(dǎo)上訪人通過司法途徑解決，如有必要最好能為上訪人提供法律援助。對于那些不適合由司法機(jī)構(gòu)處理的問題，信訪機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)做好協(xié)調(diào)工作，促成并監(jiān)督案件問題的最終解決。有理上訪針對的常常是基層政府，因此由基層政府信訪機(jī)構(gòu)去解決問題，有很大的難度。這需要完善信訪治理的相關(guān)配套制度，來對基層政府進(jìn)行有效制約。
并非所有依法維權(quán)的有理上訪，政府都能完全解決。在土地問題上，依據(jù)法律要求土地權(quán)利的上訪者可能在村莊社會中遭到排斥，因?yàn)樯显L者違反了村莊地方性規(guī)范。例如，出嫁婦女的土地權(quán)益與村莊習(xí)慣和實(shí)踐可能發(fā)生沖突，因此無法在現(xiàn)實(shí)中得以落實(shí)。即使出嫁婦女上訪，問題最終的解決還得回到村莊中來，如果大多數(shù)村民就是不按照國家法律辦，政府也很難辦。因此，有些問題即使政府想解決，也未必能在基層社會中落實(shí)。對這類極個別很難依法解決的有理上訪，信訪機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)批轉(zhuǎn)并監(jiān)督有關(guān)機(jī)構(gòu)盡量做好調(diào)解工作，并將問題向立法機(jī)關(guān)、上級政府反映，以便法律和政策的完善。
對于無理上訪，需要通過加強(qiáng)基層治權(quán)建設(shè)來加以解決，從而使基層政府有足夠的能力應(yīng)對。[35]人民內(nèi)部矛盾主要適用說服教育的方法處理，但并不排斥強(qiáng)制性的處罰。無論是說服教育還是強(qiáng)制處罰，都應(yīng)當(dāng)建立在社會主義法治的基礎(chǔ)上。可以以公共秩序?yàn)榛A(chǔ)賦予基層政府治權(quán)，構(gòu)筑相關(guān)強(qiáng)制處罰措施，對于堅(jiān)持無理上訪而破壞了公共秩序者，可以處以警告、罰款、行政拘留、勞動教養(yǎng)等。法治國家需要良好的社會公共秩序，不能容忍破壞。對于上訪過程中的輕微違法破壞行為，說服無效的，應(yīng)當(dāng)采取必要的行政處罰，這也是為了達(dá)到積極教育和勸誡的目的。對于上訪中的精神病人，可以在經(jīng)過醫(yī)療機(jī)構(gòu)嚴(yán)格認(rèn)定的基礎(chǔ)上，決定送精神病院治療。為了防止強(qiáng)制措施被基層政府濫用，應(yīng)當(dāng)在法治框架下對基層政府施加必要的監(jiān)督和約束。當(dāng)事人對處罰或決定不服的，有權(quán)向法院起訴，法院擁有最終的裁決權(quán)。
在無理上訪的治理中，政府是否能夠合理運(yùn)用強(qiáng)制措施，事關(guān)重大。運(yùn)用得好，有利于解決上訪問題，疏通信訪渠道；運(yùn)用得不好，會嚴(yán)重影響政府信譽(yù)，使信訪治理工作進(jìn)一步陷入被動局面。因此，強(qiáng)制措施的運(yùn)用不但要嚴(yán)格依法，還應(yīng)當(dāng)遵循民主原則，取得民眾的理解。上訪問題非常復(fù)雜，并非權(quán)利話語所能簡單概括。上訪治理也需要向媒體和社會展現(xiàn)無理上訪的荒誕性，及其對社會秩序的危害，這有助于民眾全面理解上訪潮，從而理解政府采取強(qiáng)制措施，加強(qiáng)治權(quán)建設(shè)。在起步階段，每次采取強(qiáng)制措施，可以在特定的社區(qū)和農(nóng)村范圍內(nèi)召開群眾代表會議進(jìn)行說明、普法、聽證和討論。這看起來會增加信訪個案治理的工作負(fù)擔(dān)，但從長遠(yuǎn)看，無疑有利于減少無理上訪，降低信訪治理的成本，有利于信訪渠道的暢通。
對于協(xié)商型上訪，需要通過完善協(xié)商機(jī)制和政策制定機(jī)制來加以解決。協(xié)商型上訪的訴求，由于缺乏符合法律和政策的依據(jù)，很難簡單地依法處理，但也不能粗暴地動用強(qiáng)制手段進(jìn)行壓制。上訪人在意識形態(tài)、政策或地方性規(guī)范方面的訴求指向，具有一定的合理性。也許訴求暫時無法全部滿足，但只要地方政府下功夫，是可以得到緩解或部分解決的。在宏觀結(jié)構(gòu)上，這類問題需要在發(fā)展中用發(fā)展的辦法逐步加以解決；在微觀個案中，基層政府應(yīng)當(dāng)有真誠的態(tài)度和務(wù)實(shí)的手段。協(xié)商型上訪訴求涉及法律和政策的改變或變通適用，問題的解決需要在權(quán)利配置層面上討論，各級政府信訪工作會議應(yīng)當(dāng)在此層面上研究解決方案。對一段時間內(nèi)突出的問題，可以召集有關(guān)部門一起研究完善政策；必要時召開有各方面人士參加的聽證會，以民主的辦法尋求解決之道。國務(wù)院及相關(guān)部委機(jī)構(gòu)也可以就全國性的突出上訪問題展開研討，制定統(tǒng)一的政策。
情感訴求的協(xié)商型上訪可能有些特殊，由于上訪的動力主要來自于情感，相當(dāng)不好解決，還有的可能解決舊的問題必然導(dǎo)致新的問題產(chǎn)生。由于爭議背后有情感的驅(qū)動，法律和政策上的問題解決了，情感問題沒有解決，當(dāng)事人可能尋找新的上訪理由。有時一方當(dāng)事人因情感訴求滿足而息訪，另一方當(dāng)事人又出現(xiàn)了情感訴求而開始上訪。案件中雙方當(dāng)事人可能有多年的積怨，要完全平息沖突頗為不易。很多曠日持久的宅基地糾紛、涉法上訪案件，背后都有延伸性事實(shí)，摻雜了當(dāng)事人甚至親朋好友的感情，信訪機(jī)構(gòu)很難厘清并讓雙方都滿意地將問題解決。因此，解決這類糾紛主要還是得將工作做細(xì)致，消除當(dāng)事人的情感對立。
分類治理要能有效運(yùn)作，必須有一些輔助措施。缺乏這些措施，基層政府就缺乏動力運(yùn)用分類技術(shù)和治理方法，分類治理的效果也難以得到穩(wěn)定保障。
第一，逐步縮小“穩(wěn)定”的范圍。“壓倒一切的是穩(wěn)定”是鄧小平1980年代末在非常特殊的國內(nèi)外環(huán)境中提出的，后來維護(hù)社會穩(wěn)定成為政府的一項(xiàng)重要工作。1990年代以后，隨著改革的深入，各種社會矛盾日漸加劇，政府逐漸擴(kuò)大了“穩(wěn)定”的范圍，對穩(wěn)定提出了非常高的要求。在壓力型體制下，“穩(wěn)定壓倒一切”給當(dāng)前基層政府增加了很大壓力，這不利于某些上訪案件的真正解決和上訪渠道的疏通。在不影響中國社會穩(wěn)定大局的前提下，可以適當(dāng)縮小“穩(wěn)定”的范圍，將上訪逐漸從“穩(wěn)定”事務(wù)中剝離。在分類治理初見成效，信訪渠道不再淤塞時，可以先將特定類型的上訪從“穩(wěn)定”中剝離，然后穩(wěn)步推開。這樣，基層政府可以逐漸從籠罩性的壓力下解放出來，對上訪進(jìn)行分類治理。
第二，建立信訪治理分類考評機(jī)制。中央和上級政府建立了科學(xué)的分類考評機(jī)制，基層政府就不用再“唯穩(wěn)定馬首是瞻”，而是會根據(jù)上訪案件的不同類別而尋找適合的治理方法，主觀積極性得到了提高、創(chuàng)造活力可以被激活，一些不合理的考評枷鎖可以被卸下。分類考評機(jī)制應(yīng)當(dāng)對有理上訪、無理上訪、協(xié)商型上訪分開考評，定量與定性相結(jié)合。有理上訪治理的考評指標(biāo)應(yīng)當(dāng)主要圍繞權(quán)利侵害和侵權(quán)救濟(jì)，因?yàn)橛欣砩显L主要因?yàn)樯显L人權(quán)利受到侵害，侵權(quán)者常常是基層政府，上訪治理的目標(biāo)是侵權(quán)救濟(jì)。無理上訪治理的考評指標(biāo)應(yīng)當(dāng)主要圍繞依法行政，包括依法作為和依法不作為，因?yàn)闊o理上訪治理的目標(biāo)是依法讓上訪人息訪。協(xié)商型上訪治理的考評指標(biāo)應(yīng)當(dāng)主要圍繞協(xié)商措施和效果，包括協(xié)商制度創(chuàng)新和行政效果，因?yàn)閰f(xié)商型上訪治理的目標(biāo)主要是在協(xié)商中完善政策和法律，盡力解決上訪問題。
第三，啟動信訪熱點(diǎn)事項(xiàng)的政策研究機(jī)制。信訪制度的原初功能就在于，讓政府發(fā)現(xiàn)群眾的要求和社會中存在的問題，讓中央發(fā)現(xiàn)地方政府的問題。當(dāng)分類治理體系初見成效，信訪渠道暢通后，就可以讓信訪制度回復(fù)其原初功能。政策研究主要針對協(xié)商型上訪，因?yàn)閰f(xié)商型上訪牽涉到權(quán)利配置的問題，處于需要討論的問題領(lǐng)域。如果政府能夠從這個領(lǐng)域抓住社會問題，并加以全面研究，制定更加合理的政策，上訪問題就可以得到更好的解決，信訪制度就可以走上良性運(yùn)作軌道。
五、結(jié)語
即使有好的分類治理體系，也不可能將所有的上訪問題都解決。無理上訪的訴求，當(dāng)然無法滿足；協(xié)商型上訪的訴求，往往也只能得到部分滿足；有理上訪的訴求，也未必都能得到滿足。無論是何種類型的上訪，本身也具有復(fù)雜性。這些案件中，有的上訪者訴求有一定合理性，某方面的權(quán)利受到侵害，但所占的“理”或權(quán)利并不絕對，爭議對方的訴求也許同樣有相當(dāng)?shù)暮侠硇裕挥械氖钱?dāng)事人在爭議事件中投入了太多的成本和感情，不愿意輕易收手，因此無論政府和司法系統(tǒng)如何處理，總是有人不滿而上訪；有的則是法律和政策在現(xiàn)實(shí)中行不通，因此法定權(quán)利與地方性規(guī)范會發(fā)生嚴(yán)重沖突，問題的解決只能在兩者中尋求平衡。如果說上訪中“80%是有理上訪”，那也只能說，80%的上訪訴求有其合理性。因此，奢望一種制度來解決處于巨大轉(zhuǎn)型期中國社會的各種問題，這是不切實(shí)際的。
然而，建成了有效的分類治理體系，就可以疏通當(dāng)前幾乎被淤塞的信訪通道，這無疑有助于新時期人民內(nèi)部矛盾的解決�？陀^地說，上訪不僅僅是當(dāng)事人維權(quán)的空間，甚至主要不是這樣一個空間，更是一個不同社會群體（主要是弱勢群體）爭奪利益的空間。其中有合法權(quán)利的成分，但更多的則處在模糊地帶。而當(dāng)前社會巨大轉(zhuǎn)型時期，各種利益群體都被釋放出來。對于底層民眾（尤其是弱勢群體）而言，上訪是不多的可能有效的爭奪途徑。正因此，應(yīng)當(dāng)讓這個渠道和空間保持通暢，積極地在這個空間中解決底層民眾所遇到的具體問題，完善其中涉及的各種政策。
在分類治理的過程中，對有理上訪的處理，處于較為關(guān)鍵的地位，它不僅關(guān)涉當(dāng)事人的受侵害權(quán)利的救濟(jì)，更是關(guān)涉到分類治理的合法性問題。如果有理上訪得不到較好的處理，甚至基層政府在處理過程中還侵犯有理上訪人的合法權(quán)益，它就會在社會和公眾心中喪失信譽(yù)。這樣，基層政府動用強(qiáng)制力量處理無理上訪就喪失了合法性，即使完全合理合法且必要，也很難獲得社會和公眾的認(rèn)可。在分類治理的過程中，最能體現(xiàn)功效的應(yīng)該是對協(xié)商型上訪的處理。因?yàn)閰f(xié)商型上訪集中反映了轉(zhuǎn)型期中國社會的各種矛盾和利益分配問題，信訪制度是這些問題的重要表達(dá)渠道和協(xié)商空間，它需要直面這些問題。如果能較好地解決這些問題，信訪制度才算履行了其本來的功能，從而成為法律制度的重要補(bǔ)充，成為中國特色社會主義法治的重要組成部分。
作者：陳柏峰，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院（武漢，430073）
* 本文是中央高�；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金項(xiàng)目（批準(zhǔn)號：2011002）和教育部人文社會科學(xué)研究項(xiàng)目“和諧社會背景下健全農(nóng)村信訪治理機(jī)制研究”（批準(zhǔn)號：10YJCZH142）的成果。
[①] 中國行政管理學(xué)會信訪分會編著：《信訪學(xué)概論》，第22頁，中國方正出版社，2005年版。
[②] 參見于建嶸：《信訪的制度性缺失及其政治后果》，《風(fēng)凰周刊》，2004年第32期。
[③] 包蹇：《信訪走向法治化——新的<信訪條例>解析》，《人民日報(bào)》，
[④] 參見吳金鵬：《親歷“大接訪”》，《法律與生活》，2006年第13期。
[⑤] 王學(xué)軍：《以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng) 努力開創(chuàng)信訪工作新局面》，《人民信訪》，2006年第3期。
[⑥] 王學(xué)軍：《全力抓好<意見>的貫徹落實(shí) 以優(yōu)異成績迎接黨的十七大召開》，《人民信訪》2007年第3期。
[⑦] 國務(wù)院新聞辦公室：《2009年中國人權(quán)事業(yè)的進(jìn)展》，
[⑧] 《上訪潮難平，中央要求出臺政策要兼顧各方利益》，
[⑨] 裴智勇：《中央政法委就加強(qiáng)和改進(jìn)涉法涉訴信訪工作意見答記者問》，《人民日報(bào)》
[⑩] 張修成：《1978年以來中國信訪工作研究——以山東威海為個案》，第115頁，中共中央黨校博士論文，2007年。
[11] 龍志、楊藝蓓：《安元鼎：北京截訪“黑監(jiān)獄”調(diào)查》，《南方都市報(bào)》，
[12] 申端鋒：《鄉(xiāng)村治權(quán)與分類治理》，《開放時代》，2010年第6期。
[13] 王啟梁：《法律：一個安排秩序的分類體系》，朱曉陽、侯猛編：《法律與人類學(xué)：中國讀本》，第191頁，北京大學(xué)出版社，2008年版。
[14] 《毛澤東選集》第五卷，第354頁，人民出版社，1977年版。
[15] 詳細(xì)請參見陳柏峰、申端鋒：《無理上訪與基層治理》，《中國社會科學(xué)內(nèi)部文稿》，2011年第1期。
[16] 賀雪峰：《國家與農(nóng)民關(guān)系的三層分析》，《天津社會科學(xué)》，2010年第6期。
[17] 《國家信訪局關(guān)于開展群眾重復(fù)上訪問題專項(xiàng)治理工作的通知》，國信發(fā)[2003]5號。
[18] 梁治平：《申冤與維權(quán)》，《二十一世紀(jì)》，2007年第6期。
[19] 田先紅：《從維權(quán)到謀利——農(nóng)民上訪行為邏輯變遷的一個解釋框架》，《開放時代》，2010年第6期。
[20] 應(yīng)星：《大河移民上訪的故事》，三聯(lián)書店2001年版；陳柏峰：《纏訟、信訪與新中國法律傳統(tǒng)》，《中外法學(xué)》，2004年第2期。
[21] 刁杰成：《人民信訪史略》，第73頁，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1996年版。
[22] 申端鋒：《治權(quán)與維權(quán)：和平鄉(xiāng)農(nóng)民上訪與鄉(xiāng)村治理》，第241-283頁，華中科技大學(xué)博士論文，2009年。
[23] 侯猛：《生命的尊嚴(yán)：涉訴訪民的心態(tài)與表達(dá)》，《中外法學(xué)》2011年第1期。
[24] 張濤：《內(nèi)蒙古一民警因上訪被強(qiáng)送精神病院》，
[25] 應(yīng)星：《草根動員與農(nóng)民群體利益的表達(dá)機(jī)制》，《社會學(xué)研究》2007年第2期，第2頁。
[26] 焦長權(quán)：《政權(quán)懸浮與市場困局：一種農(nóng)民上訪行為的解釋框架》，《開放時代》2010年第6期。
[27] 狄金華：《被困的治理》，第193-202頁，華中科技大學(xué)博士論文，2011年。
[28] 陳柏峰：《地方性共識與農(nóng)地承包的法律實(shí)踐》，《中外法學(xué)》，2008年第2期。
[29] “氣”是人們在生活中，未能達(dá)到期待的常識性正義衡平感覺時，針對相關(guān)人和事所生發(fā)的一種激烈情感。陳柏峰：“‘氣’與村莊生活的互動”，《開放時代》，2007年第6期。
[30] 陳柏峰：《秋菊的氣與村長的面子》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2010年第3期。
[31] 應(yīng)星：《氣與中國社會的集體行動》，《開放時代》，2007年第6期。
[32] 陳柏峰：《北方村莊的派性政治與日常生活》，《開發(fā)研究》，2008年第1期。
[33] 陳鋒、袁松：《富人治村下的農(nóng)民上訪：維權(quán)還是出氣？》，《戰(zhàn)略與管理》，2010年第3、4期合刊。
[34] 刁杰成：《人民信訪史略》，第7頁，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1996年版。
[35] 陳柏峰、申端鋒：《無理上訪與基層治理》，《中國社會科學(xué)內(nèi)部文稿》，2011年第1期。
本文原載《政治學(xué)研究》2012年第1期。
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