中國經(jīng)過了三十余年的經(jīng)濟大發(fā)展后，社會建設(shè)、社會發(fā)展的課題不可避免地被提上了議事日程，成為近年來的熱門話題及學(xué)界普遍關(guān)注的研究領(lǐng)域，《社會》雜志就該主題組織筆談，可以說是恰逢其時。我想就有關(guān)中國城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀和未來面臨的挑戰(zhàn)提出幾個基本判斷，以此來組織我的討論，并將相應(yīng)的政策性意義和思考穿插和蘊含在這些討論之中。
一、基本判斷之一：中國城鎮(zhèn)化過程是一場意義深遠(yuǎn)的社會變革
目前關(guān)于城鎮(zhèn)化的許多討論集中在經(jīng)濟領(lǐng)域，將城鎮(zhèn)化看做是第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向第二、三產(chǎn)業(yè)的過程，或是經(jīng)濟發(fā)展的新增長點。在我看來，城鎮(zhèn)化更為重要的意義在于，它將是一個引起深刻社會變革的過程，將會加速推進中國社會運行和中國國家治理模式的轉(zhuǎn)型，對中國未來發(fā)展軌跡產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。我們可以從幾個大趨勢來解讀中國社會正在發(fā)生著的深刻變化。
首先，城市本身的多元化發(fā)展。與改革開放前的三十年相比，城市社會的多元化發(fā)展伴隨著中國改革開放進程已經(jīng)發(fā)生多年，至今已經(jīng)達(dá)到了相當(dāng)高的程度。我們已經(jīng)可以看到這一過程在各個方面展開的線索：在人口構(gòu)成上，除了傳統(tǒng)城市居民外，郊區(qū)農(nóng)民的城市居民化，農(nóng)民工的流動人口，其他外地包括海外流動而來的就業(yè)人口等占到了越來越大的比重。在經(jīng)濟活躍的一些城市，外來人口接近甚至超過本地戶籍人口。在組織制度上，雖然傳統(tǒng)單位制在一些領(lǐng)域仍然有著強大的生命力，但大多數(shù)民眾的日常生活和工作已經(jīng)脫離傳統(tǒng)的單位制，這意味著城市居民大多置身于傳統(tǒng)管理體制之外。而在城市生活中新出現(xiàn)的各類組織在形式上趨于扁平化、網(wǎng)絡(luò)化、非正式化，與傳統(tǒng)的正式組織中的權(quán)威關(guān)系迥然有別。在觀念制度上，隨著全球化過程和通訊技術(shù)發(fā)展，中國社會與其他文化發(fā)生著全方位的交流，一統(tǒng)的觀念體制難以為繼，而形形色色的利益共同體、共識社區(qū)以不同形式在城市的不同領(lǐng)域中大量出現(xiàn)。所有這些趨勢都意味著，傳統(tǒng)的國家與社會關(guān)系、組織內(nèi)外的權(quán)威關(guān)系以及民眾對權(quán)威的認(rèn)同和順從正經(jīng)歷著一個深刻的變化。
其次，中國的城鎮(zhèn)化過程。城鎮(zhèn)化過程不僅僅是農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用瘢瑥霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域轉(zhuǎn)到城市就業(yè)領(lǐng)域，而且意味著中國社會基本結(jié)構(gòu)和社會制度的轉(zhuǎn)型。在漫長的歷史文化過程中，中國社會基本上是一個鄉(xiāng)土社會，農(nóng)村宗法制度和鄉(xiāng)鄰互助的社會關(guān)系提供了維系中國社會長期穩(wěn)定、緩慢延續(xù)的基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)社會的分散居住、村自為政的生活方式及相應(yīng)的風(fēng)尚習(xí)俗、人際關(guān)系，在很大程度上積淀成為中國傳統(tǒng)文化的淵源，塑造了中國社會的基本特點：封閉性、局部性、本土性。在傳統(tǒng)的“政不下縣”的國家治理模式中，中國農(nóng)村在很大程度上自為而治，借用歷史學(xué)家杜贊奇的概念來說，即由各種宗法關(guān)系和社會群體間穩(wěn)定的關(guān)系搭建起了權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)，形成了自身特有的社會組織制度和解決內(nèi)部問題的能力。正是在這些基層社會的文化網(wǎng)絡(luò)中蘊藏著中國社會與國家運行的深層密碼。雖然國家政權(quán)在當(dāng)代社會的延伸對鄉(xiāng)村社會產(chǎn)生了很大影響，但并沒有從根本上改變這一制度。從大歷史的角度來看，１９５８－１９７６年期間的集體化過程只是小農(nóng)經(jīng)濟的一個短暫中斷。雖然集體化階段的遺產(chǎn)至今仍然繼續(xù)，但傳統(tǒng)農(nóng)村社會的社會制度和關(guān)系即使在集體化過程中仍然以各種隱蔽的方式持續(xù)著，并在后集體化時期得以再生擴展。改革開放時期的市場經(jīng)濟拓展主要發(fā)生在城市范圍中，農(nóng)村改革特別是土地承包的實質(zhì)可以說是回歸到傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的模式。在這一大背景下，農(nóng)村和農(nóng)民長期以來徘徊于中國政治運行過程的邊緣。
但是，隨著城鎮(zhèn)化過程的進程和農(nóng)業(yè)商品化，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會生活在物理空間、人際關(guān)系和生活方式等方面都在發(fā)生重大改變，傳統(tǒng)社會制度正在從根本上發(fā)生動搖，城市化過程的社會學(xué)意義正在清晰地浮現(xiàn)出來。我們不妨比較一下傳統(tǒng)鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)化后社區(qū)的組織形態(tài)。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村中，村民不僅在物理空間上聚居一處，而且還形成一種以傳統(tǒng)的宗法制度為基礎(chǔ)的有機的集體，這種集體又通過田間勞作的互助和日常生活中的交往而不斷延續(xù)和強化，通過村莊間集市貿(mào)易、婚姻親友關(guān)系形成區(qū)域性社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。換言之，農(nóng)村社會不僅僅是一村一居住地的物理空間，也是一個與鄰近區(qū)域有著千絲萬縷聯(lián)系的社會空間。即使農(nóng)民外出打工，會暫時脫離原有的社會網(wǎng)絡(luò)，但一旦回到家鄉(xiāng)，就會立即融入其中；而且他們在外出打工過程中，還會將這個社會網(wǎng)絡(luò)帶進城市，在異地繼續(xù)延伸、修補和重新組合傳統(tǒng)的社會空間。與此相比，城市化過程將導(dǎo)致和固化一個新的物理空間：也許一個村莊的村民整體地搬入（或就地進入）一個城市小區(qū)的各個樓房，或者一個村莊共同體的成員分散到不同的樓盤、社區(qū)。即使他們的物理空間變化不大，但是其社會空間卻可能發(fā)生重大變化。沒有了田間勞作互助的需要，日常生活被城市打工、上班的節(jié)奏所重新安排，新一代的社會交往和婚姻家庭也會隨著新的生活、工作和社會活動范圍的變化而發(fā)生質(zhì)的改變。這一過程其實伴隨著農(nóng)民工大量流動的態(tài)勢已經(jīng)在悄悄發(fā)生，而城鎮(zhèn)化過程使得它們匯集成巨大的洪流。農(nóng)村征地、農(nóng)民進城、社會福利等一系列新問題伴隨城鎮(zhèn)化過程將農(nóng)村推向了中國政治的前沿和中心。
城市業(yè)已發(fā)生的多元化過程與日漸加速的城鎮(zhèn)化過程匯合在一起，將對中國社會已有的傳統(tǒng)組織和正式組織產(chǎn)生重大影響，這一城鎮(zhèn)化過程的重要特點是傳統(tǒng)中國的社會自我組織機制、解決問題的能力隨其社會基礎(chǔ)的變化而弱化甚至消失。與此同時，有一系列問題亟須我們解答：在城市化過程中，隨著傳統(tǒng)農(nóng)村社會的解體，新的組織方式是怎樣的，其解決問題的能力何在？城市社區(qū)中社會交往、人際關(guān)系、群體的組合和邊界是如何產(chǎn)生和變化的？無論這些問題的答案如何，有一點是可以肯定的，即城鎮(zhèn)化過程中所產(chǎn)生的新型社會群體、社會關(guān)系、社會組織和社會問題將左右中國社會的長期發(fā)展趨勢。
二、基本判斷之二：政府的當(dāng)務(wù)之急是“適應(yīng)”而不是“統(tǒng)領(lǐng)”社會發(fā)展
我的第二個基本判斷是，中國社會過去三十年的多元化發(fā)展已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了政府組織機構(gòu)試圖統(tǒng)而管之的能力。社會建設(shè)的基本狀況是，政府的城市治理機制大多落后于社會的多元發(fā)展，主要表現(xiàn)為疲于應(yīng)付各種危機和追求急功近利的短期目標(biāo)。從這個意義上說，各地政府所面臨的挑戰(zhàn)首先不是如何“管理”社會，而是如何改變自身以便更好地“適應(yīng)”社會；不是將已經(jīng)在多方位有所擴展的市民社會重新納入傳統(tǒng)的管理體制，而是如何改變政府管理模式，鼓勵、推動新的組織形式來適應(yīng)城市社會的發(fā)展趨勢。我以為，這應(yīng)該是政府在今后的社會建設(shè)中的基本定位。
過去三十年以來，中國政府在經(jīng)濟發(fā)展中起到了重要的統(tǒng)領(lǐng)作用。今天，這一邏輯自然而然地延伸到了社會建設(shè)領(lǐng)域，政府成為城市化過程的主體。毫無疑問，在今后相當(dāng)長一段時間里，塑造中國社會發(fā)展的最大力量當(dāng)是各級屬地政府及其官僚體制。目前社會建設(shè)的基本趨勢是，各屬地政府發(fā)展起新的組織功能，如社區(qū)管理機構(gòu)、社會保障、公共醫(yī)療等機構(gòu)設(shè)施，試圖將社會方方面面納入其直接行政管理網(wǎng)絡(luò)或委托代理的管理網(wǎng)絡(luò)之中。以政府為主導(dǎo)的中國城市化過程具有規(guī)模大、速度快、整體性強的特點。然而，政府在經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展中面臨的困難是十分不同的，具體來說，中國官僚體制的社會管理有兩方面的困難。
第一，各地政府成為利益主體，追求其自身財政收入最大化和政績最大化目標(biāo)。中國政府在此前的改革過程中所體現(xiàn)出的作用與通常公共管理意義上政府所扮演的推動、協(xié)調(diào)角色有所不同，其自身即是經(jīng)濟發(fā)展的主體。在上述自身目標(biāo)和利益的驅(qū)動下，城市規(guī)劃以經(jīng)濟活動為中心進行宏觀功能區(qū)域布局，追求土地價值最大化和經(jīng)濟產(chǎn)出最大化，而不是以長遠(yuǎn)社會發(fā)展為目標(biāo)對社會人文環(huán)境的優(yōu)化作出整體的考慮。由此，造成的結(jié)果將會是，在政府規(guī)劃意志下，城市空間布局在物理空間上將社會分層和社會不平等加以固化。例如，有些城市出現(xiàn)了一方面是價格昂貴、戒備森嚴(yán)的高檔住宅區(qū)，另一方面是某產(chǎn)業(yè)幾十萬工人的集中居住區(qū)。在這一政府規(guī)劃的大浪潮中，鄉(xiāng)土基礎(chǔ)上的社會結(jié)構(gòu)、群體邊界和內(nèi)聚力以及觀念制度都不可避免地發(fā)生急劇變化，這無異將對未來的中國社會發(fā)展格局產(chǎn)生長久影響。
我們不妨從比較的角度來解讀這一歷史過程的意義。在美國以及南美的大城市中，由于社會群體的空間隔離，造成了貧民窟區(qū)域，使得社會治安、城市發(fā)展、社會不平等等一系列問題長期累積，積重難返。而在我以前任教居住的一個美國小城鎮(zhèn)，當(dāng)?shù)卣瘏⒆h會為了避免出現(xiàn)集中的貧困居住區(qū)，要求發(fā)展商在建設(shè)居住區(qū)時提供不同檔次的房屋，使得收入不等的家庭可以在空間上交叉融合，由此避免發(fā)展出貧富懸殊、互為隔離的社區(qū)。在其他國家（如韓國），快速的城市化過程造成了農(nóng)村人口的無產(chǎn)階級化并由此形成相應(yīng)的群體意識，為以后的集體抗?fàn)�、社會運動帶來了鮮明的特點。從其他國家走過的城市化道路的案例中，我們可以得出的啟示是，城市化過程是一個傳統(tǒng)群體解體、新的群體（階層、階級）構(gòu)成并通過物理空間和社會空間安排而得以固化的過程。在歷史上，傳統(tǒng)社會的解體和轉(zhuǎn)變往往經(jīng)過漫長的自然過程，但是，在當(dāng)下中國的現(xiàn)實背景下，這一過程被大大加快了，政府“財政收益最大化”的利益驅(qū)動和其強力推進有可能會造成社會分層的長期固化，由此產(chǎn)出的大量矛盾無法得以及時吸收消化。如果任其持續(xù)地堆積沉淀，將成為今后長期社會緊張的淵源。
第二，中國城市的管理模式脫胎于計劃經(jīng)濟的窠臼，官僚體制的實質(zhì)是一個自上而下的指令執(zhí)行機構(gòu)，其基本特點是制度的剛性。中國官僚制度的另一特點是長官意志的隨意性。這一體制雖然有著執(zhí)行自上而下指令的優(yōu)勢以及大刀闊斧地推進落實各種政令的效率，但是，如今，它很難適應(yīng)自下而上、多方不一的訴求。在經(jīng)濟發(fā)展中，政府面對的是數(shù)目有限、相對集中和目標(biāo)類似的經(jīng)濟團體（如廠家、商家）。與此相反，在社會生活中，政府面對的是高度分化多元的民眾群體和林林總總的日常生活需求。官僚體制在經(jīng)濟發(fā)展方面可以有一個相對明確的高低快慢的考核衡量標(biāo)準(zhǔn)，如ＧＤＰ指標(biāo)等，但社會發(fā)展則無法用某一個甚至幾個單一的標(biāo)準(zhǔn)來衡量判斷。經(jīng)濟發(fā)展有著明確的目標(biāo)和共識，有著他人的成功模式可以借鑒，中國經(jīng)濟起飛的“后發(fā)優(yōu)勢”通過政府主導(dǎo)的資源動員和推動得以淋漓盡致的發(fā)揮。但社會發(fā)展有著多重目標(biāo)、受當(dāng)?shù)靥鞎r地利人和等綜合條件的約束，在這方面，難以復(fù)制他人成功經(jīng)驗。城市化過程中形成的社會群體間的利益分化、日常生活中的多方面訴求，現(xiàn)代通訊技術(shù)所提供的多渠道表達(dá)方式等等，與現(xiàn)行官僚機制的權(quán)威關(guān)系和指令傳遞機制存在不兼容，這難免要造成磕磕碰碰甚至引發(fā)各種摩擦和緊張局面。由此而見，以經(jīng)濟發(fā)展為中心的官僚體制邏輯難以應(yīng)對社會多元化趨勢，難以適應(yīng)城市民眾多元生態(tài)環(huán)境的復(fù)雜性、多變性，近年來，許多城市中涌現(xiàn)出的有關(guān)環(huán)保、城管、業(yè)主利益等諸多利益訴求和抗?fàn)幨录词敲髯C。
簡言之，伴隨城鎮(zhèn)化過程進一步展開的大背景是傳統(tǒng)城市管理模式的滯后和式微。就現(xiàn)行的管理體制而言，即便是一個積極進取試圖有所作為的政府也難以滿足多方不一的社會訴求。可以預(yù)計，隨著城鎮(zhèn)化過程的進展，各種利益訴求還會大幅度增加，城市公共管理體制將面臨更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。這意味著，如何改造這一體制以適應(yīng)中國社會發(fā)展的大趨勢，成為進一步深化改革的一大挑戰(zhàn)。
三、基本判斷之三：城鎮(zhèn)化發(fā)展為中國社會轉(zhuǎn)型提供了新的契機
如果說國家與經(jīng)濟組織（企業(yè)、資本）之間關(guān)系是前三十年經(jīng)濟發(fā)展中的一條主線的話，那么，國家與民眾關(guān)系將成為今后社會發(fā)展（特別是城鎮(zhèn)化過程中）的主線。當(dāng)代社會的一個大趨勢即是民族國家的興起，國家直接面對民眾，承擔(dān)了越來越多的社會功能，如社會福利、救濟保障等。在中國當(dāng)代史上，這一趨勢在毛澤東時代業(yè)已發(fā)生，但那時的國家與社會關(guān)系的特點是單方向的，即國家自上而下地控制社會，按其目標(biāo)意圖來動員、組織社會。而今天，社會正在以其日益獨立的身份、聲音出現(xiàn)。城鎮(zhèn)化過程使得國家更為直接地面對由不同群體組織起來的廣大民眾，中國社會進入了國家與民眾互動的一個新的試錯過程，它呼喚著新的治理機制和模式。如何建構(gòu)權(quán)力與社會的關(guān)系，健全地方性權(quán)力制衡機制，這是社會建設(shè)之制度安排的核心。
我以前提出過這樣一個觀點，即中國改革開放的持續(xù)深化需要找到一條可以分散改革風(fēng)險、分散改革壓力，同時又能不斷保持改革動力的道路。這一思路在社會建設(shè)領(lǐng)域尤其具有現(xiàn)實意義。近年來，頂層設(shè)計的理念在政策研究領(lǐng)域中頗受青睞。在我看來，這一思路也有著集中風(fēng)險、集中壓力于頂層、抑制多方自主性的隱患。而且，頂層設(shè)計牽一發(fā)而動全身，殊難適應(yīng)各地狀況。中國地域廣闊、歷史文化背景不同，風(fēng)土民情差異極大。在長期的歷史過程中，官吏關(guān)系、官商關(guān)系、官民關(guān)系在日常生活中滋養(yǎng)生長，因地而異，各得其所，正所謂“一方水土養(yǎng)一方人”。近年來，國家與社會關(guān)系隨著區(qū)域性發(fā)展而呈現(xiàn)出多元化發(fā)展的趨勢，許多研究成果已經(jīng)清楚地表明，不同城市的社區(qū)建設(shè)有著不同模式，針對抗?fàn)幨录奶幚硪灿兄煌膰L試。各地政府在探索新的治理模式和解決問題的能力，積極尋找新型城市社區(qū)管理和建設(shè)的途徑和做法，使得各地城市化過程帶有明顯的地域性差異和不同方向的試驗，各種新的組織機制隨之出現(xiàn)，如ＮＧＯ、各類中介組織、業(yè)主組織等。在這個意義上，城鎮(zhèn)化過程推動下的社會建設(shè)為中國社會轉(zhuǎn)型提供了新的契機。
社會建設(shè)一方面關(guān)系到千家萬戶百姓民眾的日常生活，另一方面有著鮮明的地方性、區(qū)域性特點。這將是一個因地制宜、不斷調(diào)整、不斷發(fā)現(xiàn)和解決新問題的過程。如果能夠在社會建設(shè)上給予各地政府一個寬松的政策環(huán)境和自主能動性，促進各個地區(qū)、城市的各種嘗試和不同方向上的試錯，探索中國社會因地而治的途徑，或許為突破傳統(tǒng)的自上而下模式和單一的官僚管理體制走出一條或多條成功道路。不同方向的探索一方面可以適應(yīng)各地具體情況，能夠提高尋找到行之有效方案的可能性，另一方面，這一過程中發(fā)生的問題和挫折具有范圍�。ň植啃缘模�、震動性小、政治風(fēng)險小的特點，不至于引起大的動蕩和起伏；而國家機構(gòu)也可以在這一過程中逐步積累其在社會領(lǐng)域中進行宏觀政策調(diào)控的能力和經(jīng)驗。因此，社會建設(shè)的基本政策取向應(yīng)該是允許和鼓勵不同城市、區(qū)域在民眾參與、權(quán)力制衡等領(lǐng)域中不同方向上的探索和嘗試，以便尋找政府與民眾良性互動的機制和經(jīng)驗。
最后，簡單總結(jié)一下本文的主要觀點。中國正在經(jīng)歷的社會發(fā)展正面臨著兩個基本狀況或趨勢：一是傳統(tǒng)中國社會自治機制的弱化和公共管理體制的滯后；二是鄉(xiāng)土中國特有的社會組織能力和解決問題的能力在城鎮(zhèn)化過程中將會發(fā)生什么樣的轉(zhuǎn)變，抑或被什么樣的機制所替代？在這個意義上，社會建設(shè)為重新塑造國家與民眾關(guān)系、中央與地方關(guān)系探索新的治理機制提供了契機，這正是中國目前正在發(fā)生的社會建設(shè)和城鎮(zhèn)化過程所蘊含的深遠(yuǎn)意義。（載于《社會》2013年3期）
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