當(dāng)前位置：|
在今天這個(gè)年代，批評(píng)政府已經(jīng)成為一種習(xí)慣，而且還在接近形成一種強(qiáng)大的單向思維，凡是批評(píng)政府的一律叫好，似乎只有批評(píng)者掌握了真理和實(shí)現(xiàn)真理的無(wú)比正確的方法；凡是贊同政府的一律要咒罵，基本上贊同的人就是"臭五毛"、"死左派"之類(lèi)。對(duì)于土地財(cái)政而言，面臨同樣的境地，在享受著土地財(cái)政帶來(lái)的快速的、高質(zhì)量的城市化的同時(shí)，社會(huì)上對(duì)土地財(cái)政發(fā)出了猛烈的抨擊，似乎土地財(cái)政已經(jīng)成為萬(wàn)惡不赦的重大犯罪。更有一些學(xué)者，站在道德的至高點(diǎn)上，聲淚俱下地控訴著土地財(cái)政背后的農(nóng)民血淚，更讓政府處于十分不堪的道德位置。然而，經(jīng)濟(jì)自有規(guī)律，一味的道德批判并不能解決經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而經(jīng)濟(jì)也不會(huì)因?yàn)榈赖碌呐卸倪\(yùn)行的軌跡，更何況那些對(duì)事情的真相一知半解的所謂批判。 我一向認(rèn)為，學(xué)者的理性立場(chǎng)最難得，應(yīng)該以理性推動(dòng)公正的力量形成。然而，在實(shí)際中，往往出現(xiàn)為了某一觀(guān)點(diǎn)而不惜劍走偏鋒、偏執(zhí)一詞的遺憾局面，激烈之時(shí)，"帽子"滿(mǎn)天飛，疑似重回文革年代。就像當(dāng)前的土地財(cái)政，幾乎是千夫所指，近乎一致的批判，這更需要一些理性的梳理，土地財(cái)政何以形成、農(nóng)民的利益到底如何保障、土地財(cái)政又該向何處等，均是需要冷靜研究的問(wèn)題，需要事實(shí)來(lái)回答，需要實(shí)地的研究來(lái)評(píng)判，絕對(duì)不是道德批評(píng)所能解決的。因而，作為一個(gè)農(nóng)村出身的人和在基層工作過(guò)的人，在讀罷賀雪峰先生的《地權(quán)的邏輯Ⅱ：地權(quán)改革的真相與謬誤》之后，我還是體驗(yàn)到了久違的理性，我雖然沒(méi)有完全同意作者的觀(guān)點(diǎn)，但卻非常同意作者關(guān)于土地問(wèn)題的若干分析。
土地財(cái)政何以形成？本質(zhì)上是二元體制前提下，分稅制后地方財(cái)政短缺背景下增收新渠道的探索，并隨著新世紀(jì)以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的加速騰飛，在城市化加速、房地產(chǎn)市場(chǎng)暴發(fā)的背景下順勢(shì)形成。2006年全國(guó)土地出讓金才5587億元，2007年即猛增至9333億元，2009年1.59萬(wàn)億元，2010年達(dá)到2.71萬(wàn)億元，2011年達(dá)到歷史性的3.15萬(wàn)億元。對(duì)于土地財(cái)政，地方政府可能當(dāng)初并沒(méi)有明確的預(yù)期，但隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的暴發(fā)，在"既要吃飯、更要發(fā)展"的現(xiàn)實(shí)下，只能順勢(shì)而為，也不乏一些地方推波助瀾。
然而，細(xì)翻土地財(cái)政的賬本，政府也可能是冤大頭。網(wǎng)上流傳這樣一個(gè)賬本：全國(guó)土地增值部分的收益分配，有20%-30%留在鄉(xiāng)以下，其中農(nóng)民的補(bǔ)償款占5%-10%；城市政府拿走土地增值20%-30%，一些地方政府的財(cái)政成了土地財(cái)政獨(dú)占鰲頭；各類(lèi)城市房地產(chǎn)公司、開(kāi)發(fā)區(qū)、外商投資公司等等，拿走土地增值收益的大頭，占40%-50%。但是這個(gè)賬本還少另一面，就是出讓金收入的使用。據(jù)來(lái)自住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的信息表明，土地出讓收入中留給地方政府的土地收入凈收益不到土地出讓總收入的30%。而地方政府的土地出讓金收益中有很大一部分比例是投入城市建設(shè)的，據(jù)財(cái)政部門(mén)的統(tǒng)計(jì)，這個(gè)比例大約占到25%，主要用途：城建貸款還本付息、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、補(bǔ)充土地收購(gòu)儲(chǔ)備基金、城鎮(zhèn)廉租房建設(shè)等。
若再進(jìn)一步分析，政府征地有三大用途，并非都能增值。一是工業(yè)用地，各地都在招商引資，地價(jià)很便宜，還要做到九通一平，政府在地上掙不了錢(qián)，可能還要賠錢(qián)，指望著稅收優(yōu)惠三年后的稅收和帶動(dòng)就業(yè)和配套產(chǎn)業(yè)；二是公益用地，建公園，搞綠地，修文化廣場(chǎng)，建學(xué)校醫(yī)院養(yǎng)老院等，這個(gè)更不用說(shuō)，不僅一分錢(qián)掙不了，還要貼大頭，但這是政府的職責(zé)，必須做；三是商業(yè)用地，這就是目前老舉例的政府賺大錢(qián)的一部分，商業(yè)用地價(jià)高是因?yàn)橹虚g包含了工業(yè)用地和公益用地的成本在內(nèi)，而且位置好，配套設(shè)施政府已經(jīng)完善，能吸引投資，從而水漲船高，但與工業(yè)用地、公益用地相比，面積并不大。由此分析，土地收入在地方政府的收入中占比可能較高，但支出比例也高，政府本身并沒(méi)有落到多少"好處"。
盡管土地財(cái)政并沒(méi)有形成政府大的收益，但其在城市經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的巨大作用是顯而易見(jiàn)的--土地收入相當(dāng)于政府的流動(dòng)資金，沒(méi)有這一筆資金，經(jīng)營(yíng)城市、擴(kuò)大城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就難以啟動(dòng)。而實(shí)際上，正是因?yàn)橛辛送恋刎?cái)政，才讓城市化的進(jìn)程有了資金上的充分周轉(zhuǎn)，形成了經(jīng)營(yíng)城市的"地生錢(qián)→錢(qián)促城市→城市擴(kuò)大美化競(jìng)爭(zhēng)力增強(qiáng)→推動(dòng)城市進(jìn)一步擴(kuò)大→再征地生錢(qián)→再擴(kuò)大城市……"循環(huán)。這些年城市的迅速發(fā)展某種程度上可概括為依靠政府主導(dǎo)開(kāi)發(fā)下的農(nóng)民土地征用形成的原始資本紅利來(lái)推動(dòng)的一般模式。可以說(shuō)，土地財(cái)政是近年中國(guó)城市化快速推進(jìn)的秘笈，也是二元結(jié)構(gòu)的重要構(gòu)成部分。在二元體制下，工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的剪刀差幫助中國(guó)完成了工業(yè)化的原始積累，城鄉(xiāng)用工價(jià)格的剪刀差幫助中國(guó)提供了大量的低廉的工業(yè)勞動(dòng)力，同樣是城鄉(xiāng)土地價(jià)格的剪刀差幫助中國(guó)生產(chǎn)出大量的土地紅利。沒(méi)有土地財(cái)政，可能城市的擴(kuò)張不會(huì)這樣快，質(zhì)量也不會(huì)那樣高，達(dá)不到城市像歐洲的程度。
但是，也不必過(guò)度為政府辯護(hù)。那些新聞報(bào)道中頻頻出現(xiàn)的暴力拆遷顯然表明，圍繞土地收益的激烈博弈持續(xù)存在，特別是一些地方對(duì)農(nóng)民權(quán)益的漠視，導(dǎo)致了政府默許下的開(kāi)發(fā)商恣意妄為，嚴(yán)重地?fù)p害了政府的形象，這樣血淚斑斑的城市化，是要絕對(duì)制止的偏執(zhí)政績(jī)觀(guān)，更不要說(shuō)其背后可能隱藏的官商勾結(jié)、權(quán)錢(qián)交易。還有一些地方的城市拆遷，郊區(qū)的農(nóng)民被一而再的"新郊區(qū)化"，不斷遠(yuǎn)離城市的中心而邊緣化，還有弱勢(shì)的農(nóng)民工群體隨著城市"郊區(qū)"的不斷外移而距離城市越來(lái)越遠(yuǎn)！
土地財(cái)政最終可能要消失，但圍繞土地形成的財(cái)稅體制還會(huì)存在，無(wú)非是在房地產(chǎn)市場(chǎng)暴發(fā)期結(jié)束后，調(diào)整土地財(cái)稅的方向和征收辦法，讓有產(chǎn)者為土地付出更多，而不是目前過(guò)度地依賴(lài)農(nóng)民土地的原始紅利來(lái)經(jīng)營(yíng)城市和支撐低成本的工業(yè)化。
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