當(dāng)前位置：文章首頁 >> 政策評論 >> 鄉(xiāng)土評論 >> 理解中國土地制度：歷史、現(xiàn)實與未來
——由《耕者有其田——中國耕地制度的現(xiàn)實與邏輯》引發(fā)的思考
邢成舉，高萬芹
張路雄先生新近出版的《耕者有其田——中國耕地制度的現(xiàn)實與邏輯》一書由中國政法大學(xué)出版社出版。該書對于土地制度的歷史、現(xiàn)實與未來走向的觀點可謂是“旗幟鮮明”，這么說并不意味著本書只是固守于意識形態(tài)的舊有框架，而是拿出了充分的證據(jù)和足夠的論證來支持自己的觀點。該書通過對土地政策的變遷及其與農(nóng)地現(xiàn)實之間的勾連與互動，給我們清晰地展現(xiàn)了土地變遷的當(dāng)代中國史，也讓我們對土地的未來走向有了自己清晰的判斷和慎重的選擇，那就是要堅定不移地繼續(xù)堅持統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營土地體制，要堅持土地集體所有、分戶承包經(jīng)營的土地制度。
馮友蘭曾經(jīng)在《中國哲學(xué)簡史》中提到：“在一個農(nóng)業(yè)國家里，財富的首要基礎(chǔ)是土地。因此，在中國歷史上，一切社會、經(jīng)濟(jì)思想以致政府的政策措施都以土地的分配和利用為中心。”從這個意義上講，中國的現(xiàn)代史就是土地制度變革的歷史，而能否正確理解和認(rèn)識歷史則是擺在我們面前的棘手問題。我們對土地制度變遷歷史的研究不僅僅是為了更完滿地去理解和認(rèn)識歷史，更是從歷史當(dāng)中找到未來道路與變革所可能依賴的歷史積淀。如何理解學(xué)術(shù)界和政策界關(guān)于土地制度未來走向及其現(xiàn)實安排走向的爭論呢？一方主張繼續(xù)強化集體所有的土地制度并要切實聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制當(dāng)中的雙層經(jīng)營制度，而另一方則主張要擴大農(nóng)民的土地權(quán)利，主要土地制度的私有化發(fā)展方向�？此撇豢烧{(diào)和的觀點與爭論其實只是因為出發(fā)點和研究視角的不同，而從本質(zhì)上講，只要是為著社會健康發(fā)展和多數(shù)農(nóng)民獲利的方向前進(jìn)的話，都是可以坐下來討論和交流的。以下，我們將作者討論的問題歸結(jié)為5個方面的思考，以集中展現(xiàn)作者在書中闡發(fā)的核心觀點。
1、何為“耕者有其田”？
作者使用“耕者有其田”作為著作的名稱，可見其對現(xiàn)有土地制度歷史淵源的熟知和體認(rèn)。耕者有其田，不僅僅是近代以來的社會發(fā)展與運動思想，更是古代社會就早已有之的一種社會理想，尤其是在農(nóng)民社會當(dāng)中。正如作者所言，“本人的觀點基于一個簡單的邏輯：耕地歸耕作者所有是最合理的制度。因為這種制度最有利于調(diào)動耕作者的積極性。”（張路雄，2011：2）但是作者強調(diào)的“耕者有其田”并不僅僅局限于古代社會和傳統(tǒng)社會的語境下，而是對其含義進(jìn)行了辯證的理解和思考。隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的發(fā)展，曾經(jīng)為得到土地而歡欣鼓舞、熱情高漲的農(nóng)民，開始越來越多地走出了農(nóng)村，也離開了土地。當(dāng)費孝通先生在20世紀(jì)20年代感慨，中國還是“earthbound China”時，農(nóng)民的社會流動程度是很低，而不足100年后的今天，農(nóng)民的社會流動與分層已經(jīng)到了無可附加的地步。當(dāng)全社會都在為“留守老人、婦女和兒童”而疾呼的時候，農(nóng)民并沒有停下他們離開農(nóng)村而外出打工的腳步。這被一些研究者稱為是“離農(nóng)化”現(xiàn)象。當(dāng)越來越多的人開始走出農(nóng)業(yè)而在消費主義聒噪下的生活邏輯中尋找更多的收入和金錢時，農(nóng)業(yè)本身出現(xiàn)了衰退的跡象，拋荒、產(chǎn)量下降、品質(zhì)下降等都是農(nóng)業(yè)衰弱的表征。隨著，農(nóng)業(yè)勞動力的外流和轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)出現(xiàn)了“老年化”和“女性化”的趨勢。隨著離開農(nóng)村人口的增加，一部分耕作者變成了土地的出租者，其變成了地租收益人；而同時還有另一部分人，留下來了，變成了從他人手中租入土地從而改善其農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)境況并堅守著農(nóng)村的廣闊天地。曾經(jīng)的土地耕作者的分化使得耕地與耕作者發(fā)生了分離，而這種分離是不利于“耕者有其田”原則實現(xiàn)的。為什么這么說呢？“耕者有其田，這個概念中還包含著一層意思，就是不耕者不能占有耕地。”（張路雄，2011：2）只有同時滿足了讓愿意耕作者擁有土地，同時不愿意耕作者不能占有并閑置土地兩方面要求的情況下，才能夠真正地實現(xiàn)耕者有其田的制度。
耕地對于農(nóng)民來講，是一種基本的社會保障，也是實現(xiàn)生存經(jīng)濟(jì)的物質(zhì)基礎(chǔ)。之所以，強調(diào)耕者有其田是因為，在以往，農(nóng)民的基本生活就是依靠農(nóng)業(yè)和土地的，若是沒有耕地就沒有了生存。耕地的意義不僅僅體現(xiàn)了對個人農(nóng)民生命與基本發(fā)展的價值和意義，同時也體現(xiàn)出對社會穩(wěn)定和政府執(zhí)政合法性的巨大意義。對于新中國來講，耕者有其田是中國共產(chǎn)黨的一種承諾，同時也是獲得群眾認(rèn)同與支持的戰(zhàn)略手段，因而在建國之初實行的是小農(nóng)的私有土地制度。但是，復(fù)雜多變的社會政治環(huán)境以及國際環(huán)境的變化都使得小農(nóng)土地私有制度并不符合建國初期的經(jīng)濟(jì)與政治要求，因而耕地制度先是變成了集體所有、生產(chǎn)隊經(jīng)營再到集體所有集體經(jīng)營，到最后的集體所有，農(nóng)戶承包經(jīng)營的土地制度。土地制度的變化體現(xiàn)了時代的烙印，同時也給農(nóng)民的土地耕種帶來了不同的影響。但是總體而言，我們對耕者有其田原則的堅持和落實還是較好的。不過，新的社會形勢比如打工經(jīng)濟(jì)的不斷深化以及從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機會成本的不斷提高使得耕者有其田只是變成一種理想層面的“社會事實”，而少有人對此進(jìn)行客觀而充分的研究。張路雄先生則對這個問題進(jìn)行了很深入的探索和挖掘，其將耕者有其田的原則進(jìn)行了二分并且指出，在工業(yè)化和城市化發(fā)展的背景下，離農(nóng)者占有土地的情況對真正的土地耕作者是不利的。我們可以理解其含義也就是，耕者有其田并不意味著耕者的身份不會改變，也不意味著耕地就是簡單的平均主義，而是有選擇有側(cè)重地給予并保護(hù)耕者的耕作權(quán)利。正是因為，耕者身份的變化，所以耕者有其田的原則并不是建立在長期不變的土地承包期限基礎(chǔ)上的。
2、耕地長期承包到底是對誰有利？
從國家政策的角度講，耕地長期承包是為了調(diào)動耕作者的積極性。或許在政策層面，其在早期是發(fā)揮了調(diào)動耕作者積極性的效果的。不過，在農(nóng)民出現(xiàn)分化即出現(xiàn)純農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶、以農(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)戶、以非農(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)戶和非農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶的情況下，土地承包期的延續(xù)并不足以跳動大部分農(nóng)民的耕地種植積極性。十五屆三中全會決議中對土地的意義是這樣強調(diào)的，“土地是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)資料，又是農(nóng)民最基本的生活保障。穩(wěn)定土地承包關(guān)系，才能引導(dǎo)農(nóng)民珍惜土地，增加投入，培育肥力，逐步提高產(chǎn)出率，才能消除農(nóng)民的后顧之憂，保持農(nóng)村穩(wěn)定”。在張路雄先生看來，這些表述的基本邏輯是：“長期承包就是為了調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，只有承包關(guān)系長期才能調(diào)動農(nóng)民的積極性”。 （張路雄，2011：3） 在作者看來，長期承包關(guān)系并不能保證調(diào)動農(nóng)民的積極性。為什么呢？作者認(rèn)為：“當(dāng)承租者與耕作者分離時，如何堅持承包者與耕作者一致的原則。而目前，在高速城市化、工業(yè)化的時期耕地承包者與耕作者的分離是必然的，而且數(shù)量和比例也會越來越大”。 （張路雄，2011：4）這樣的情況在作者看來，就產(chǎn)生了與耕地長期承包本身相矛盾的效果。因為，在一些農(nóng)戶不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并開始出租土地的情況下，也就不存在調(diào)動耕作者積極性的問題了。
政策最初動機與期望效果的實現(xiàn)是有一定的前提條件的，當(dāng)這些條件不再存在或是改變的時候，政策設(shè)計的最初設(shè)想與期望的效果就無法實現(xiàn)了。土地是農(nóng)業(yè)的最基本生產(chǎn)資料，這是毋庸置疑的。但是土地是否還是農(nóng)民的最基本的生活保障，或者說土地是否還是所有農(nóng)民的最基本的生活保障呢？這就需要我們思考了。經(jīng)歷了改革開放后30多年的市場化歷程和工業(yè)化發(fā)展過程后，農(nóng)民早已經(jīng)不是均質(zhì)性的社會成員而是發(fā)生了明顯的經(jīng)濟(jì)與社會分化。一些農(nóng)民徹底脫離了土地并從農(nóng)業(yè)之外獲得其全部的生存與發(fā)展資料，同時大部分農(nóng)民的生活來源和開支則以農(nóng)業(yè)外收入構(gòu)成。正是從這種變化的社會背景與農(nóng)村場域上講，我們才對耕地長期承包對調(diào)動農(nóng)民積極性的問題進(jìn)行了反思和重新的研究。只有對變化的社會形勢與農(nóng)民分化狀況進(jìn)行理解，我們才能理解張路雄先生對耕地承包30年不變的質(zhì)疑和批評，而這種情況所反映出的政策層面的“一刀切”現(xiàn)象則是作者更為質(zhì)疑和批評的。其對新中國以來土地制度政策變遷過程的歷史回顧與總結(jié)，使得作者發(fā)現(xiàn)土地制度方面的政策越發(fā)地表現(xiàn)出了“一刀切”的特點。作者之所以反對30年不變的土地制度，還有另一層面的含義即在本質(zhì)上實現(xiàn)耕者有其田原則的基礎(chǔ)上反對長期土地承包。為什么呢？長期土地承包制度穩(wěn)定了土地租出者的穩(wěn)定感，也讓他們沒有什么后顧之憂，但是對于那些希望更多地租入土地并擴大自己經(jīng)營土地面積的農(nóng)戶，他們因為無法獲得較為長期的土地承包和流轉(zhuǎn)合同，而缺乏足夠的穩(wěn)定感，這樣就沒法子調(diào)動其積極性。這樣看來，長期土地承包制度沒有實現(xiàn)對耕作者的真正調(diào)動積極性和給予穩(wěn)定感，而反倒是對非耕作者和離農(nóng)者進(jìn)行了保護(hù)和鼓勵，其最終的結(jié)果是“耕者有其田”的無法實現(xiàn)，農(nóng)業(yè)的安全也不能保障。正如作者所分析的那樣，導(dǎo)致政策及其現(xiàn)實結(jié)果之間矛盾的原因在于，“一種是，沒有考慮到城市化、工業(yè)化引起的人口和勞動力的轉(zhuǎn)移，沒有看到耕作者與承包者的分離。另一種是，明明想實行耕地私有，但又不好明說，只好實行長期承包。”（張路雄，2011：2） 當(dāng)承包者與耕作者出現(xiàn)分離的時候，長期承包政策調(diào)動的并不是耕作者的積極性，也就不能充分發(fā)揮和合理使用土地資源，而調(diào)動承包者也就是土地出租者的利益則并不是對耕作者積極性的發(fā)揮，也不能優(yōu)化土地的培育和科學(xué)使用。
3、什么樣的制度可以更好地實現(xiàn)“耕者有其田”的原則？
所謂更好地實現(xiàn)耕者有其田的原則是指，這種制度既能夠?qū)崿F(xiàn)耕作者合理地占有耕地，不耕作者不占有耕地，同時又能夠避免在城市化和工業(yè)化發(fā)展過程中出現(xiàn)的土地拋荒和耕作者無法擴大耕地經(jīng)營規(guī)模的問題。作者認(rèn)為，這樣的制度就是耕地集體所有、分戶承包經(jīng)營的制度。盡管改革開放以來，我們實行的就是這樣的制度，但是其具體制度并不是十分明朗的。作者多年的研究發(fā)現(xiàn)要使得該制度發(fā)揮有效的作用，我們應(yīng)該堅持一些具體原則：首先是，承包者的耕地只要一直在耕種，就可以由該農(nóng)戶一直承包。耕者有其田一定要保證耕作者對土地的占用和使用是保持穩(wěn)定的。耕地調(diào)整制度其實就是為了讓耕作者占有土地和非耕作者不能占有土地，或者是為了盡可能均衡地占有土地而實行的一種制度。而在二輪土地延包之后，村組的土地調(diào)整權(quán)利被終止了，其造成的后果是：土地不僅僅出現(xiàn)了越發(fā)嚴(yán)重的耕作者與承包者的分離，同時也出現(xiàn)了耕地資源的浪費、破壞和不合理使用。土地調(diào)整權(quán)利是土地集體所有的基本內(nèi)涵，但是集體無法調(diào)整土地的使用，土地集體所有制度就變成了一種名義上的制度。土地不僅僅肩負(fù)著保證農(nóng)民基本生活的責(zé)任，同時其還要發(fā)揮為集體大眾提供基本公共品基礎(chǔ)的作用。以往在村組內(nèi)部進(jìn)行道路和公共工程建設(shè)時，不需要跟農(nóng)民就征地補償進(jìn)行談判，也沒有征地補償，只要通過土地調(diào)整就能夠解決農(nóng)民土地不均的問題。而現(xiàn)在則是只要有一戶農(nóng)民不愿意自己土地被占用，工程和公共品就沒辦法提供。這就出現(xiàn)了“反公地悲劇”的現(xiàn)象。
耕作者占有耕地也意味著不耕作者不能占有耕地。集體應(yīng)該有權(quán)利收回不耕地自己承包地的農(nóng)戶的耕地。對于那些進(jìn)行城市并順利轉(zhuǎn)化為市民的農(nóng)民，集體收回其承包地是容易被接受的。對于連續(xù)拋荒的土地，集體有權(quán)收回并將其轉(zhuǎn)讓給耕作者繼續(xù)使用。集體所有、分戶承包經(jīng)營的制度還意味著應(yīng)該適當(dāng)?shù)赜械胤叫缘卮_定承包期限。既然土地是集體所有，承包期限的問題就應(yīng)該交給集體來決定，或者說是交給村集體當(dāng)中的多數(shù)成員來決定。之所以強調(diào)，有區(qū)別且地方化的耕地承包期限，是因為不同地域的種植情況和輪作期是不同的，同時承包者不耕作土地的情況也是多樣的，如果一刀切地使用30年不變的政策，則集體就無法調(diào)整土地。而若是將土地承包期限變短一點，則集體就能夠在下個承包期到來的時候調(diào)整土地。不耕作者的土地調(diào)整給務(wù)農(nóng)戶使用，而土地則仍保留有該農(nóng)戶返回耕作的權(quán)利。在上世紀(jì)80年代的相關(guān)文件規(guī)定中，集體的土地調(diào)整權(quán)利是比較明確的，拋荒或是連續(xù)幾年不耕作的話，集體可以收回耕地，甚至還要進(jìn)行一些經(jīng)濟(jì)處罰。但是隨著時代的發(fā)展，政策層面對集體土地權(quán)力的表述越加地模糊和曖昧，最終是集體土地權(quán)力的極大萎縮和扭曲。作者對臺灣和日本土地的研究發(fā)現(xiàn)，耕地私有制既不能保證耕地有其田原則的實現(xiàn)，同時也不能將耕地有效地集中在愿意務(wù)農(nóng)的農(nóng)戶手中從而實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。因此，筆者強烈建議：“要咋現(xiàn)行制度中擴大集體經(jīng)營層次的作用，尤其是在發(fā)包和收回承包地方法的獨特職能。這是中國農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的必要條件。”（張路雄，2011：8）因此，對于未來的發(fā)展道路，作者給我們指出的還是要繼續(xù)堅持統(tǒng)分結(jié)合的雙重經(jīng)營體制。
4、農(nóng)民的土地使用權(quán)侵占集體土地所有權(quán)？
在農(nóng)民當(dāng)中非農(nóng)業(yè)兼業(yè)農(nóng)戶不斷增加，同時非農(nóng)戶和非經(jīng)營戶不斷已經(jīng)不斷增加的情況下，不進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，出租、荒蕪和進(jìn)行工業(yè)生產(chǎn)的土地面積將不斷增加，這樣中國糧食安全的問題就成為了一個現(xiàn)實的問題。當(dāng)我們面對這樣的一種糟糕情況而無法對土地進(jìn)行調(diào)整的時候，這就是農(nóng)民土地使用權(quán)利對集體土地所有權(quán)利的侵占了。“按照法律規(guī)定，在30年承包期內(nèi)，集體幾乎沒有任何權(quán)力。而承包戶都有著30年以內(nèi)的所有權(quán)力，甚至可以一次性出售30年的土地使用權(quán)。”（張路雄，2011：10）這種農(nóng)戶自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)對于規(guī)模經(jīng)營和連片經(jīng)營是沒有什么正面效果的。而村集體無法進(jìn)行土地調(diào)整，則讓土地效益與功能的充分發(fā)揮受到了限制。作者認(rèn)為中國的集體土地是世界上少有的土地制度，這種制度具有諸多的優(yōu)越性。這種制度的良好使用可以使得既能夠給耕作者提供長期穩(wěn)定的使用權(quán)，同時也可以調(diào)整非經(jīng)營和使用的土地，從而在人口流動的背景下實現(xiàn)務(wù)農(nóng)規(guī)模的不斷提升。
但是現(xiàn)有的政策則使得集體無法調(diào)整農(nóng)戶承包的土地，在法規(guī)禁止村組集體調(diào)整土地的情況下，我們看到的是農(nóng)戶從土地承包權(quán)引申而來的類似物權(quán)的土地權(quán)利。集體土地權(quán)利在農(nóng)民分化與農(nóng)業(yè)離散發(fā)展的情況下必須得到加強，要給集體賦予調(diào)整土地的權(quán)利，同時還要賦予集體收回拋荒地的權(quán)利，以使耕地充分利用。最后是，賦予集體在經(jīng)過全體成員討論，確定承包期限的地方期限并確定承包形式的多樣化。強化村集體的土地調(diào)整權(quán)利還意味著完善雙層經(jīng)營體制。農(nóng)戶在許多的生產(chǎn)環(huán)節(jié)無法獨立操作，無論是農(nóng)田水利建設(shè)，統(tǒng)一品種、播種、農(nóng)田植保等都是需要集體發(fā)揮重要作用的。在農(nóng)民分化與分層的情況下，政府應(yīng)該制定相關(guān)制度和法規(guī)以對耕作者的訴求予以保護(hù)，只有這樣才對務(wù)農(nóng)者有利。正如作者所建議的，“對不在村、在村但不務(wù)農(nóng)的農(nóng)戶與務(wù)農(nóng)的農(nóng)戶，在社員大會上的投票權(quán)應(yīng)有所區(qū)別。”（張路雄，2011：13）如果說，農(nóng)業(yè)本身的弱勢地位是為了保證弱勢群體生存與發(fā)展的基本保障的話，相對來講，從事農(nóng)業(yè)發(fā)展的群體都是比較弱勢的，也就是說務(wù)農(nóng)者一般比非務(wù)農(nóng)者弱勢。因此，耕者有其田的原則必須以是否從事耕作為標(biāo)準(zhǔn)對務(wù)農(nóng)與非務(wù)農(nóng)者的土地及其耕作進(jìn)行區(qū)別對待與管理。
5、土地制度是否發(fā)揮了調(diào)解人口自然增長的效果？
中國土地制度之所以堅持現(xiàn)在的“增人不增地，減人不減地”的政策，也是想通過土地來調(diào)解人口的增長率，以穩(wěn)定不變土地面積以及不斷深化的人地矛盾來限制人口的過快增加。這在政策初期也是可以發(fā)揮作用的，因為人口的再生產(chǎn)與家庭的更替主要是依賴農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來源，那個時候農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)業(yè)資源是農(nóng)民可以獲得主要生產(chǎn)與發(fā)展資料。而隨著時代的變化，農(nóng)業(yè)之于農(nóng)民并非生存與發(fā)展的全部，而是變成了獲取生產(chǎn)與發(fā)展資料的一種補充性途徑。只是對于那些純粹的務(wù)農(nóng)戶，土地才能夠發(fā)揮控制人口的效果。
隨著計劃生育制度的長期而深入的實施，全國大部分地區(qū)農(nóng)民的生育觀念已經(jīng)變得相當(dāng)現(xiàn)代，尤其年輕夫妻對國家的計劃生育與優(yōu)生優(yōu)育政策執(zhí)行得很徹底。他們沒有了傳宗接代的觀念，也沒有了重男輕女的思想，反倒是更偏愛生育女兒，因為這可以減輕父母為子女未來進(jìn)行婚嫁的壓力。同時，一些地區(qū)在宗族結(jié)構(gòu)、民間信仰與面子競爭的強大壓力下，仍舊沒有在很大程度上改變傳統(tǒng)的生育觀念，多子和男性生育偏好依舊明顯，筆者調(diào)查過的河南信陽新縣和江西贛南安遠(yuǎn)縣都是這種情況的例證。因此，土地制度的穩(wěn)定與不能調(diào)整并不能在現(xiàn)在以及將來發(fā)揮有效的生育調(diào)節(jié)與控制作用，因而土地制度長期穩(wěn)定的正面功能與意義是日益減少的。因此，我們需要重新思考土地承包關(guān)系長期不變，且全國統(tǒng)一要求執(zhí)行的合理性。目前的土地制度是對土地出租者有利的，而對繼續(xù)耕作者的保障則是欠缺和不利的。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是有真正的耕作者進(jìn)行的，而并非是所有的土地承包者，所以我們要保障生產(chǎn)就要保障就要保護(hù)耕作者的利益，無論是承包期限還是流轉(zhuǎn)模式，還是土地經(jīng)營模式的選擇都應(yīng)該在確保真正的生產(chǎn)者利益的基礎(chǔ)上出臺，這樣才是對中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的負(fù)責(zé)與保護(hù)。
（注：所評著作為：張路雄著，耕者有其田：中國耕地制度的現(xiàn)實與邏輯，北京：中國政法大學(xué)出版社，2011年11月）
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