當前位置：文章首頁 >> 理論探討 >> 鄉(xiāng)村建設 >> 原文載于《中國農業(yè)大學學報（社會科學版）》2013年第4期，曾被人大復印資料《體制改革》2014年第2期全文轉載。
[摘 要] 文章以實地調查經(jīng)驗材料為基礎分析了農地大規(guī)模流轉的風險分擔機制。研究發(fā)現(xiàn)，在農地大規(guī)模流轉過程中，當事各方從擔保人制度、承包人選擇、地租和租期的確定等方面設計了一整套風險分擔機制。但由于農村既有的政治社會環(huán)境和權力關系格局未能得到相應的重置和優(yōu)化，農地大規(guī)模流轉往往演變?yōu)閮?yōu)勢階層謀求自身利益的一個平臺。再加上市場行情、管理成本等因素的影響，農地大規(guī)模流轉的績效大大降低。眾多大戶紛紛將土地轉手的事實使得農地大規(guī)模流轉的風險急劇增加。為使農地大規(guī)模流轉平穩(wěn)有序地推行，不僅需要設計周密的風險分擔機制，而且應該著力改善和優(yōu)化鄉(xiāng)村社會政治環(huán)境，調整國家的土地流轉政策，禁止激進的農地大規(guī)模流轉行為。
[關鍵詞] 土地；大規(guī)模流轉；風險分擔機制
風險是人們在社會生活中所遭遇的可能給自己帶來潛在利益損害的因素。由于人類生存、生活環(huán)境的不確定性，我們隨時都可能遭遇各種風險，比如自然風險、市場風險和社會風險。尤其是在現(xiàn)代社會，隨著社會分工的日益復雜，人們生活的不確定性增強，每個人所可能遭遇的風險也迅速增多。以至于德國著名社會學家烏爾里希·貝克認為，“在發(fā)達的現(xiàn)代性中，財富的社會生產系統(tǒng)地伴隨著風險的社會生產”[1]15�，F(xiàn)代社會就是一個風險社會，人類無時無刻不是生活在風險之中。在經(jīng)濟學領域，風險問題一直是經(jīng)濟學家們關注的重要主題。尤其是在新制度經(jīng)濟學對合約的研究中，風險規(guī)避始終被認為是影響人們選擇合約形式的重要變量。經(jīng)濟學家張五常認為，“人們選擇不同的合約安排，是為了在交易成本的約束條件獲得較優(yōu)的風險分布。”[2]
近年來，為發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)、促進農民增收，全國眾多地方政府都在爭先恐后地推動農地大規(guī)模流轉。對于農地大規(guī)模流轉，支持者有之，反對者亦有之。支持者認為它有利于土地集約規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，且不會導致社會不穩(wěn)定[3-5]。反對者則認為，農地大規(guī)模流轉將帶來大量的政治社會風險，危及國家政治社會穩(wěn)定[6-8]。無論是支持還是反對的學者，都未能深入實踐去分析農地大規(guī)模流轉的風險分擔機制。這使得他們的觀點具有邏輯上的貫通性，但缺乏對我國當下農地大規(guī)模流轉經(jīng)驗事實的關照。一些學者甚至用想象和意識形態(tài)爭辯替代嚴肅的學術討論。
我們認為，從理論和意識形態(tài)層面去理解農地大規(guī)模流轉的風險利弊問題固然重要，但深入實地觀察其真實的風險邏輯或許可以給我們提供關于該問題的更為真切的認知。所謂農地大規(guī)模流轉的真實風險邏輯，即農地大規(guī)模流轉到底存在哪些風險？各個當事利益主體是如何通過創(chuàng)制一系列制度設置來規(guī)避這些風險的？為使土地大規(guī)模流轉得以順利運行，需要具備哪些降低風險的條件？本文將以我們在A 省S 市G 村的農地大規(guī)模流轉經(jīng)驗材料為基礎，對上述問題進行探討。我們希望本研究能夠為學界提供更多的關于農地大規(guī)模流轉的實證啟示，澄清一些意識形態(tài)化爭辯。
一、G 村的土地大規(guī)模流轉簡況
G 村隸屬于S 市T 鎮(zhèn)，距離鎮(zhèn)區(qū)約2 公里，距S 市區(qū)15 公里，村旁有206 國道縱穿而過。全村轄10 個村民小組，擁有土地9000 多畝，人口4100 人。近年來，S 市正在大力推進“兩區(qū)”建設（即國家農業(yè)綜合改革試驗區(qū)和國家現(xiàn)代農業(yè)示范區(qū)）。土地集中流轉就是“兩區(qū)”建設的重要內容。2009 年，G 村開始實行大規(guī)模土地流轉，成為所在鎮(zhèn)最早進行土地大規(guī)模流轉試點的村莊。
2009 年3 月，G 村正式啟動了土地大規(guī)模流轉工作。土地流轉先從村莊北邊的5 個村民小組開始。村民先跟村黨支部書記劉華榮簽訂合同，將土地流轉到他手里。第一期流轉了4000 多畝土地。剩下少量農戶也在觀望一年之后將土地流轉給了劉華榮。劉華榮再將土地轉包給其他流轉大戶。同年，村里的另一個大老板王青山在李苑村民小組流轉了1200 畝土地（據(jù)我們調查，此數(shù)據(jù)為該公司計劃流轉畝數(shù)，目前流轉面積僅為560 畝）。在隨后的兩年多時間里，G 村又先后流轉了約2000 畝土地。截至2012 年上半年，G 村共流轉了7000多畝土地，其中劉華榮已經(jīng)在G 村流轉土地6000 多畝。按照規(guī)劃，G 村余下的2000 多畝土地將于2012 年下半年全部流轉完畢。屆時，G 村將有約8000 畝土地由劉華榮流轉，他將成為村里最大的“地主”，是名符其實的“大地主”、“大資本家”。
二、風險的過濾：村級組織的擔保角色
推行農地大規(guī)模流轉，必須解決資本與農戶的對接問題。在中國農村，由于農戶數(shù)量眾多且高度分散，任何一個公司、企業(yè)或大戶如果直接與農戶打交道，都將面臨巨大的困難，付出高昂的成本。因此，資本與農戶的對接，必須依靠中介組織來進行。而當前最現(xiàn)實、最有效率的中介就是行政力量，包括地方政府和鄉(xiāng)村基層組織，尤其是村兩委。
在G 村，外來資本并非直接進入村莊流轉土地，跟農戶簽訂流轉合同，而是先由農戶將土地流轉給村支部書記劉華榮，劉華榮再把土地轉包出去。換言之，資本與農戶并沒有建立直接的交往關系，而是通過村級組織來牽線搭橋。村級組織成為資本與農戶之間的中介。農戶跟村支部書記劉華榮簽訂合同，地租也由劉華榮支付。如果農戶有其它要求，比如要提高地租水平或者收回土地等事宜，也是直接跟劉華榮協(xié)商。
村民之所以讓村支部書記擔當農地大規(guī)模流轉的擔保人，主要是基于降低風險的考慮。進入村莊流轉土地的外來資本并非村社共同體的一員。農戶與資本之間關系并非熟人社會內部的交往關系，而是陌生人之間的關系。在面對外來的陌生資本時，農戶自然會擔心將土地流轉出去是否安全，比如地租是否能夠有保障、土地是否能夠按時收回等等。若農戶直接與資本打交道，將由他們自己獨自承擔風險。而選擇村干部作為擔保，則可由村干部來分擔一部分風險。萬一出現(xiàn)任何問題，農戶都可找村干部論理。如此，農戶不僅不需要獨自承擔風險，而且可以將自己的風險降到較低狀態(tài)。所以，村級組織介入農地大規(guī)模流轉是村民的需要。
村干部能夠成為農地大規(guī)模流轉的中介，又得益于兩方面條件。一是村干部的官方身份。二是村干部的富人身份。就前者而言，盡管村兩委并沒有被納入官僚體制之內，村官不是“官”，但村兩委卻是黨委和行政的最基層組織。大到國家大政方針，小到村民日常糾紛，都離不開村兩委干部的介入。如果離開了村兩委，那么基層社會的治理成本將大大提升。所以，村干部具有一定的官方性質。農戶也正是看重了村兩委的官方身份，才愿意將土地流轉出去。如果萬一出現(xiàn)任何問題，他們可以找村干部，或者再往上級尋求問題的解決。就第二點而論，G 村支部書記劉華榮自己開辦了面粉公司，經(jīng)濟實力較強。他的資產足夠支付和抵償農戶的地租。這給農戶提供了退路。如果農戶未能及時足額獲得地租，他們可以向劉華榮要求補足地租。
就這兩個條件而言，村干部強大的經(jīng)濟實力可能在激勵農戶流轉土地中發(fā)揮著更為重要的作用。調查時，G 村村民單喜光跟我們講到：“我們流轉土地，只跟書記說話，書記擔保的，我們的地就交給書記。書記如果沒有面粉廠，不是村里的干部，老百姓也不得放心。”
G 村的土地流轉大戶徐大力也說道：“如果自己去找農戶，肯定不行，弄不好，你沒法擔保，別人不信。沒有村里這一塊，老百姓不一定信任你。劉書記有幾百萬的收入，夠把①這些承包費。如果劉書記不是富翁，沒有面粉廠，群眾也信不過。”可見，村干部強大的經(jīng)濟實力，讓農戶能夠放心地交出土地。農戶承擔的風險大大降低。
當然，在G 村的農地大規(guī)模流轉中，村干部并非僅僅作為資本和農戶的中介，他們自身也是農地大規(guī)模流轉的當事人和受益者。劉華榮成為名義上的土地流轉大戶。農戶跟劉華榮簽合同，相當于農戶將土地流轉給他。他的大戶身份具有“合法律性”。從劉華榮手中流轉土地的大戶都屬于二手流轉大戶。村民需要村干部做擔保人來規(guī)避風險，而村干部則適時利用這一機會，并樂于充當農地大規(guī)模流轉的擔保人，趁機從中獲利。村干部的利益表現(xiàn)在兩個方面，一是凸顯自己的政績，二是獲得一些物質實利。在政績方面，G 村是全鎮(zhèn)最早開展農地大規(guī)模流轉工作的村莊，也是土地流轉數(shù)量最多的村莊。正因如此，它成為全鎮(zhèn)的典型村，村支部書記在鎮(zhèn)領導面前也攢足了面子。在物質利益方面，由于農戶是直接跟村支部書記劉華榮簽訂流轉合同，劉華榮是一手土地流轉大戶，所以政府的許多惠農政策都優(yōu)先對接到劉華榮那里。這些優(yōu)惠政策包括糧食直接補貼、農業(yè)機械配套和農田基礎設施配套等等。
近年來，劉華榮作為流轉大戶先后獲得400 多萬元的農田基礎設施配套資金，200 多萬元的農業(yè)機械配套資金以及每畝100 元的直接補貼款等等。盡管這些項目資金并非都以現(xiàn)金方式提供，劉華榮也無法將其全部納入囊中，但毫無疑問他是最大的贏家。所以，盡管劉華榮承擔著較大的風險，但他所獲得利益也非常可觀。
三、風險的最小化：土地承包人的選擇
選擇承包人是農地大規(guī)模流轉中的重要一環(huán)。因為承包人的選擇事關地租能否及時足額兌現(xiàn)、土地能否按時收回等問題。質言之，它關系到農戶能否有效降低風險。從G 村的案例來看，農戶選擇承包人主要遵循兩套邏輯，即鄉(xiāng)土邏輯和資本邏輯。
所謂鄉(xiāng)土邏輯，即農戶傾向于以鄉(xiāng)村熟人社會內部成員作為土地承包人的優(yōu)先選擇對象。比如，在G 村，農戶實際上是將土地流轉給了村莊熟人社會內部的兩位成員。一位是村支部書記劉華榮，另一位是李苑組村民王青山。村民之所以傾向于將土地流轉給本村人，就跟熟人社會的特征和性質密切相關。在熟人社會中，人們相互之間都非常了解。誰的道德品質如何，誰的家庭經(jīng)濟狀況怎樣，大家都心知肚明。如費孝通所言：“這是一個熟悉的社會，沒有陌生人的社會。„„熟悉是從時間里、多方面、經(jīng)常的接觸中所發(fā)生的親密的感覺。這感覺是無數(shù)次的小摩擦里陶煉出來的結果。”[9]9-10 在信息較為充分的條件下，人們往往更能確信自己的選擇是否合適和可靠。與熟人社會不同，在陌生人社會中，大家的信息都是隱蔽的，相互交往要付出極高的成本。人們往往無法確定自己的行為決定是否妥當和可靠。所以，跟陌生人相比，人們更傾向于選擇跟熟人交往。相應地，農戶也更愿意將土地流轉給村莊熟人社會內部的成員，而不是流轉給外來資本。正是在這樣的邏輯支配下，才會出現(xiàn)如G村村民單喜光所說的那樣：“外邊的人如果再有錢，老百姓也不放心把土地交給他。”信息的充分能夠產生高度的信任，降低行為選擇的風險。相反，如果信息不完全，那么交易的成本和風險將更高。
G 村村民將土地流轉給本村內部成員，除了相互間熟悉情況而產生的信任之外，還在于鄉(xiāng)土熟人社會的交往中是摻雜著情感的。這種情感是“自己人”的情感，是一種“我們感”。這一情感使得我們在行事時往往遵循特殊主義的行為邏輯。正如金耀基所言：“在倫理社會的文化邏輯下，就要依乎特殊的關系結構而‘做人’。„„凡屬于特殊之‘倫’的關系者，則意味著此人或其相與者皆占有特定的身份，„„有特殊之義務。”[10]同樣地，這種情感也能夠對土地流轉雙方形成一定的約束。在流出方這邊，他們更能夠理解和體諒流入方，不至于像對待外來資本那樣百般刁難，千方百計阻撓。而在流入方這邊，他們也會顧及本村老百姓的權益，拖欠農戶地租的可能性大大降低。他們在雇傭農業(yè)工人等方面也會更加照顧本村村民。在這種情感的潤滑下，雙方能夠較為容易地達成合約。
村干部擔當農地大規(guī)模流轉的中介，實際上也是一種鄉(xiāng)土邏輯的體現(xiàn)。因為村干部是鄉(xiāng)村熟人社會中的一員。村民對村干部的個人品德、經(jīng)濟實力等各方面情況都非常熟悉�？芍^知根知底。這種知根知底促成了村民對村干部的充分信任。他們也清楚，劉華榮作為同村的“老少爺們”，不太可能會欺騙自己。同時，村干部也憑借自己的熟人身份而更容易地獲得村民們的信任。這也進一步說明了為什么村民需要或者愿意讓村干部作擔保人。
所謂資本邏輯，就是農戶在選擇承包人時必須重點考慮對方的經(jīng)濟實力。只有具備較強的經(jīng)濟實力，才能降低農戶的風險，讓他們放心流轉土地。如果對方經(jīng)濟實力太差，缺乏足夠能力支付地租，自然會增加農戶的風險。在G 村，兩個土地流轉大戶都是村莊中的富人。他們擁有雄厚的經(jīng)濟實力，能夠支付起農戶的地租。不僅農戶在選擇土地承包人時將熟人和富人作為首要條件，以盡可能將風險降到最低，而且劉華榮再轉包土地時也是以熟人和富人為優(yōu)先選擇對象。土地流轉大戶徐大力說：“劉書記找承包大戶也是要看人的，要有資歷。”所謂資歷，核心就是經(jīng)濟實力。缺乏經(jīng)濟實力，就無法獲得流轉土地的資歷。據(jù)我們調查，劉華榮轉包土地的對象都是跟他關系較好、相互間比較熟悉的人。他們或多或少跟劉華榮有點沾親帶故的關系。而且，這些人的經(jīng)濟條件都非常優(yōu)越，具備支付地租的基本能力。將熟人和富人作為轉包土地的對象，可以降低劉華榮自己的風險，從而也能降低整個農地大規(guī)模流轉系統(tǒng)的風險。
以上已經(jīng)闡釋了農戶在選擇土地承包人時的鄉(xiāng)土邏輯和資本邏輯。那么，這兩種邏輯之間的關系如何呢？即哪一種邏輯更重要，或者說哪一個因素在農戶選擇承包人時更重要？在實踐中，鄉(xiāng)土邏輯與資本邏輯之間可能并不存在誰主誰次的關系，而是都在農戶選擇承包人中發(fā)揮著重要作用。更可能的是，有的農戶更看重熟人關系，受鄉(xiāng)土邏輯支配，而有的農戶更看重經(jīng)濟條件，受資本的邏輯支配。當然，無論是哪一種邏輯，都必須能夠同時滿足兩個條件，即既需要一定的熟人關系，又要有一定的經(jīng)濟實力。如果只有經(jīng)濟實力而缺乏熟人關系，那么需要再造出一種類熟人關系，或者需要熟人作擔保，比如G 村村干部在農地大規(guī)模流轉中扮演的角色那樣。由于這兩種條件并不一定能夠同時得到滿足，而且時常是難以得到滿足，所以鄉(xiāng)土邏輯與資本邏輯之間存在一定的張力。我們在村莊中調查時也時常了解到，有的村民盡管有意愿承包土地，但因為自身經(jīng)濟條件較差而無法獲得資歷，有的外來資本希望進入村莊承包土地，但因缺乏熟人關系而作罷。
四、風險的控制：地租的確定和支付
地租涉及土地流轉雙方的利益，是農地大規(guī)模流轉中的核心問題。它不僅直接關切土地流入方的經(jīng)營成本，而且事關農民的經(jīng)濟收益尤其是風險控制問題。因此，農地流轉各方必然會圍繞地租問題而展開激烈的博弈。這涉及地租額、地租支付方式的確定等等。
（一）有彈性的地租
我們發(fā)現(xiàn)，土地流轉各方確定的地租并不是剛性不變的，而是時常可以變化、充滿著彈性的。在G 村土地流轉合同中，雙方約定如果糧食（主要是小麥）價格上漲了，那么地租必須隨之上調。如果糧食價格下降，那么地租不能往下跌，而必須保持簽訂合同時的原價。簡言之，就是“地租只能漲不能跌”。若按照經(jīng)濟學的常識，“地租只漲不跌”顯然不合常理，違背了供需和價值規(guī)律。然而，從社會學視角來看，“地租只漲不跌”則有其一定的合理性。
當前，土地還在一定程度上承擔著農民社會保障的功能。地租對于農戶而言，不僅意味著一份收入，而且意味著一種社會保障。如果地租降低，無法保障農民生活，必然帶來巨大社會穩(wěn)定隱患。因此，在大規(guī)模土地流轉中，并不能一味追求效率，對效率的追逐必須以降低風險為前提。流轉土地時，必須確保農戶能夠得到相對合理的地租收入。同時，農戶作為經(jīng)濟資源和社會地位相對弱勢的一方，他們經(jīng)受不住市場波動的打擊。只有將風險降低到最小，確保農戶旱澇保收，才能穩(wěn)定他們的預期，打消他們的顧慮，他們才愿意將土地流轉出去。若地租下降，不僅使農戶遭遇挫折感，誘發(fā)他們的不滿，而且打擊他們流轉土地的積極性，不利于土地流轉工作的順利開展。
我們看到，盡管經(jīng)濟學所揭示的土地自然條件、供需關系和投入產出狀況等因素可能都會影響地租水平，但真正對地租起決定作用的，卻是另一套邏輯，即降低風險的邏輯。由于地租承擔了社會保障和風險分擔的功能，它必須隨著糧食市場行情上漲而上調。這是地租“變”的一面。若市場行情下降，則地租必須維持原來水平不變。這是地租標準的底線。若超越這一底線，則農戶（尤其是貧弱農戶）生活將陷入困境。所以，地租“變”與“不變”的辯證法，背后實質在于地租的風險分擔和社會保障功能。
（二）有保障的地租支付方式
地租的風險分擔功能，除了體現(xiàn)在地租的“變”與“不變”上面，還表現(xiàn)在地租的支付方式上。在G 村，地租的支付分為兩半，一半在夏收之前支付，另一半在秋收之前支付。之所以如此確定，就是要降低農戶的風險。因為，在現(xiàn)實中，已有不少地方出現(xiàn)土地流入方拖欠甚至拒付農戶土地租金的先例。一旦地租無法兌現(xiàn)，農戶將遭受巨大損失，也將引發(fā)社會不穩(wěn)定。而合約規(guī)定地租必須在農作物收獲之前交付，就給農戶加了一個保險栓。如果流入方未能及時支付地租，那么農戶可以自行到地里去收割農作物。用農戶的話語來說就是：“（承包大戶）跑也跑不了，跑得了和尚跑不了廟。你不給錢，我就收麥。”“如果錢（地租）沒有提前給，老百姓就自己收莊稼了。”如此，可以保障農戶在失去地租的同時能夠得到農作物。此外，約定地租在收割農作物之前支付，防止出現(xiàn)拖欠農戶地租的情況，也降低了地方基層干部的風險。如果流入方拖欠地租，那么農戶很可能首先找基層干部論理，因為基層干部充當了土地流轉的中介，他們是直接責任人。而規(guī)定收割農作物之前支付地租，則給基層干部做流入方工作提供了更大的回旋余地，也避免了相應的行政責任。
（三）附加地租的約定
在G 村的地租合約中，約定土地流入方除了必須支付地租之外，還應該優(yōu)先招募作為土地流出方的農民到農場里務工。之所以這樣約定，主要有兩方面的考慮。其一，政治和治理因素的考量。在官方意識形態(tài)中，轉移農村剩余勞動力、促進農民增收是一種政治正確。農地大規(guī)模流轉之后，交出土地的農民的出路和就業(yè)問題擺在了地方基層政府面前。由于大部分農民無法在城市里面獲得新的就業(yè)機會，而必須在農村內部自行消化。而通過農場雇工就成為消化剩余勞動力的一條重要途徑。以到農場務工為誘餌，讓農民“既當?shù)刂鳎之旈L工”也是地方基層政府在推動大規(guī)模農地流轉時給農民許下的一份美好諾言。所以，農民自然會提出流轉土地之后必須享有到農場務工的優(yōu)先權。在這樣的意識形態(tài)和道義壓力下，地方基層政府也會盡力幫助農民去爭取這項權利。其二，農民傳統(tǒng)土地觀念的作用。在農民看來，地權與勞動權是一體的。“是誰的土地，誰就有權利優(yōu)先在農場里做工”。盡管土地已經(jīng)流轉出去，但土地仍然是農戶自己的，只是暫時歸流入方經(jīng)營而已。“我給你提供土地，那么我理所當然可以在你農場里打工”。地權構成了優(yōu)先獲得農場務工權利的前提。如果農場主不優(yōu)先招募流出土地的農民到農場做工，必然引起農民的不滿。
要求大農場必須優(yōu)先雇傭流出土地的農民，有利于解決農村剩余勞動力的問題，使農民生活更加充實，增加了農民的收入，從而能夠在一定程度上平抑農民的不滿情緒，維護社會安全與穩(wěn)定�？梢�，地租并不僅僅是一個經(jīng)濟變量，而且是一個社會變量。它擔當著繁重的社會風險功能。與其說土地大規(guī)模流轉中的地租是一種收入，毋寧視之為一種風險分擔制度。土地流轉合同是一個降低風險的合約。不過，這樣一種合約卻同樣面臨著風險。如果糧食或者其他農產品價格下跌，土地承包方虧本，那么勢必影響他們支付地租的能力。如果農產品價格下跌到突破承包方的底線時，農戶仍然堅持原來的合同約定，不愿意降低地租，那么承包方很可能選擇毀約，不再承包土地。所以，這種合約實際上是不可持續(xù)的合約。合約的困境，恰恰彰顯了土地流轉風險與收益之間的矛盾。
五、風險的處置：租期的約定
已有一些研究揭示了土地租佃期限與風險分配之間的關系。比如，張五常認為，租期長短的選擇就在于使交易成本最小化。我們的調查也發(fā)現(xiàn)，土地流轉期限的約定跟人們對風險處置之間的考慮有著密切關系。[2]
在G 村，除了王青山流轉李苑組村民的土地期限為30 年之外，其余由劉華榮流轉的土地期限均為5 年。5 年租期滿后，雙方再視情況是否續(xù)租。較短的租期意味著農民與土地之間關系沒有完全斷裂，具有一定的伸縮性。如果農戶想再次耕種土地，那么他在經(jīng)歷一個短暫的租期之后就可以收回土地。同時，由于租期較短，給流轉雙方留下了更大的回旋空間，使雙方能夠根據(jù)自身處境調整流轉意愿。萬一租約變動，比如流入方要求退出承包，或者農民要求收回土地，涉及的損失不至于太大。對流入方來說，如果流轉土地經(jīng)營虧本，那么他們可以在較短時間內退出。對于農民而言，如果需要耕種土地，也可以更快地把土地收回。比如G 村的絕大部分土地流轉大戶在承包土地之后，都因為市場波動、自然災害和管理不善等原因而大量虧本，他們本來打算退出承包，但因為有租期的約定，如果提前退租，就需要賠償農戶損失，最終他們只得把土地轉包他人，待5 年租期滿后再退出。如果租期過長，那么土地流入方將要承擔更大的損失，擔當更高的風險。再如，在短租期的條件下，如果出現(xiàn)宏觀經(jīng)濟不景氣的情況，大量外出農民工無法在城市就業(yè)而被迫返鄉(xiāng)種地，他們也可以在較短時間內要回土地。即使要賠償流入方的損失，也可以使損失降到較低程度。反之，若租期太長，那么農戶可能無力也不愿意賠償損失，進而會釀出更大的不穩(wěn)定隱患。所以，短租期也是盡量減少損失、降低風險的一種制度安排。相反，如果租期較長，比如達到20、30 年，那么農戶跟土地之間關系被割裂，農地關系不再具有伸縮性。萬一發(fā)生不可預料和無法抗拒的風險，那么，無論是流入土地的資本，還是流出土地的農戶，都將要承擔大得多的損失。
當然，正如許多經(jīng)濟學者揭示的那樣，短租期也會影響承租土地方的預期，進而降低其長期投入的積極性。[11-12]承租者為了在短租期內獲得盡可能多的利潤，會想方設法利用地力，甚至破壞性地利用土地。這將給流出土地的農戶帶來一些新的隱性風險。承租期滿后，農戶收回土地時需要花費較多的投入來恢復地力。
六、風險的轉移：流轉大戶的生存條件和策略
在農地大規(guī)模流轉中，除了農戶需要承擔風險外，土地流轉大戶也要承擔一些風險，包括自然風險和市場風險。自然風險主要是因為自然災害，比如洪澇災害、旱災等，給大戶生產經(jīng)營帶來的風險。對于自然風險，流轉大戶主要是通過購買農業(yè)保險或者申請政府補貼來規(guī)避。盡管自然風險的可預見性和規(guī)避性較弱，但相對于市場風險而言能夠得到更好地補償。市場風險是由于市場行情波動帶來的風險。受供需關系等因素的影響，農產品價格常常發(fā)生波動，一旦市場行情較差，流轉大戶生產的農產品價值低廉，將使其陷入虧損狀態(tài)。在G 村，農地流轉大戶種植的農作物主要有兩大類，一類是主糧作物，比如小麥和玉米等等，另一類是經(jīng)濟作物，比如蔬菜、瓜果、花卉、盆景等等。相對而言，主糧作物市場行情較為穩(wěn)定，且國家設置有最低保護價。種植主糧的大戶所承擔的風險并不大。但是，由于主糧價格較低，利潤空間較小，所以，許多大戶都不愿意種植主糧作物，而傾向于種植價值較高的經(jīng)濟作物。經(jīng)濟作物價值較高，利潤空間大，但其弊病是市場行情極不穩(wěn)定。市場行情較好時，有一定利潤空間，而市場行情低迷時，則虧得血本無歸。我們了解到，G 村的大戶種植主糧的包括鐘啟山、徐大力、徐世友和趙明等人。他們主要進行良種繁育，良種價格比一般的糧食品種要稍高一些，市場行情也較為穩(wěn)定，且有國家保護價。而王青山、謝軍等大戶則多以種植蔬菜、瓜果、花卉等經(jīng)濟作物為主。這些種植經(jīng)濟作物的大戶都因為市場行情不穩(wěn)等原因而大幅度虧本。許多大戶都已經(jīng)或者正在醞釀將承包的土地轉手他人。
流轉大戶承擔的上述風險，給農地大規(guī)模流轉帶來更多的不確定因素，使其成為一個充斥著大量風險的系統(tǒng)。大戶的風險控制失當，也將傳導到整個農業(yè)經(jīng)營系統(tǒng)中，進而轉嫁給農民。
七、結語及政策建議
上文已經(jīng)剖析了農地大規(guī)模流轉中的風險分擔機制。我們看到，農地大規(guī)模流轉系統(tǒng)是一個充斥著各種風險的系統(tǒng)。農地流轉各方通過采取各種措施、創(chuàng)制各種制度安排來盡可能降低風險。
不過，有些風險卻是內在于農地大規(guī)模流轉系統(tǒng)的，人們無法通過制度裝置來完全避免之。比如，由于效益較差等原因，G 村許多流轉大戶都將土地轉手他人，且轉手次數(shù)較多，形成了一個冗長、復雜的分級承包體系。隨著轉手次數(shù)的增加，農地大規(guī)模流轉中的風險也不斷增大。只要任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，比如地租拖欠等等，將快速波及到整個流轉系統(tǒng)中，帶來不可估量的社會穩(wěn)定風險。
此外，農地大規(guī)模流轉后，流轉大戶對土地進行了改造和平整，許多農戶的地界、位置都已發(fā)生變化。還有一些流轉大戶以種種名義改變土地用途，比如發(fā)展旅游觀光農業(yè)、生態(tài)農業(yè)等，在耕地上建了大量建筑物。如果土地流轉大戶不再承包土地或者農戶要求重新分回土地，那么如何重新丈量、分配和復墾土地將是一個巨大的難題。如若處理不好，極可能引發(fā)大量地權矛盾和糾紛。
更為重要的是，由于農村既有的政治社會環(huán)境和權力關系格局未能得到相應的重置和優(yōu)化，農地大規(guī)模流轉往往演變?yōu)閮?yōu)勢階層（主要是鄉(xiāng)村社會的權力和資本精英）謀求自身利益的一個平臺。許多流轉大戶的真實意愿并非發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，而是借流轉土地之名從事利潤更高的非農產業(yè)或者賺取國家補貼。再加上農業(yè)大規(guī)模經(jīng)營極易受市場行情、管理成本等因素影響，經(jīng)濟效益并不顯著，使流轉大戶利用土地從事農業(yè)開發(fā)的動力大打折扣。G 村眾多大戶先后將土地轉手他人便是農地大規(guī)模流轉深陷困境的明證。隨著土地轉包次數(shù)的增加，農地大規(guī)模流轉的利益鏈條不斷延長，其內涵的風險也日益加大。
為更好地規(guī)避農地大規(guī)模流轉的風險，確保該項政策能夠平穩(wěn)有序地推行，我們應該重點在以下幾方面著力：
首先，改善和優(yōu)化鄉(xiāng)村政治社會環(huán)境。最核心的是要調整圍繞農地大規(guī)模流轉的利益分配格局，規(guī)范利益分配行為，改變鄉(xiāng)村權力和資本精英壟斷農地流轉利益分配體系的局面，讓更多的財政資源對接到真正的種糧大戶手上，使國家的惠農政策真正惠及農民。
其次，禁止激進的農地大規(guī)模流轉。當前，各地盲目鼓勵農地大規(guī)模流轉的政策潛藏著巨大風險。國家應該改革政績考核制度，避免將土地流轉規(guī)模作為政績考核的主要標準。對于流轉成千上萬畝面積土地的大戶，應該進行適當干預，禁止激進的土地大規(guī)模流轉行為。
再次，改革扶持土地流轉的政策。國家要改變原先按照農地流轉規(guī)模提供財政補貼的方式，加大土地流轉面積核查力度，杜絕通過虛報土地流轉面積套取補貼的現(xiàn)象。對那些虛報土地流轉面積的大戶和公司企業(yè)，要采取高強度的懲罰措施。一旦發(fā)現(xiàn)其騙取財政補貼行為，即取消其流轉土地資格。情節(jié)嚴重者，還可移交司法機關查處。對負有相關責任的地方基層干部，也要進行追究，給予相應的處罰。此外，國家應該減少財政直接補貼數(shù)額，以間接補貼為主，比如提高種子補貼、農田水利設施補貼和農業(yè)機械補貼等等的比例。
最后，有選擇地發(fā)展大戶經(jīng)營。在某些土地資源稟賦較好的地方，尤其是在人均耕地面積較大的地區(qū)，可以適度發(fā)展農業(yè)規(guī)模經(jīng)營。通過實施大面積的機械化操作，采用先進農業(yè)科技，降低生產成本，為市場提供物美價廉的農產品尤其是特色農產品。同時，大戶經(jīng)營可以瞄準中高端農產品消費市場，滿足中上層顧客需求。
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