當(dāng)前位置：文章首頁 >> 理論探討 >> 理論精華 >> 黨的十八大政治報(bào)告 指出：“解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問題的根本途徑”。這是我們開展農(nóng)村工作的指導(dǎo)方針。最近，有位外國朋 友拿著十八大文件，指著這兩句話問我：“第一句話，我明白，第二句話，我不懂，為什么說城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問題的根本途徑？”我向他作了解釋。 中國的“三農(nóng)”問題長期解決不好的重要原因，是因?yàn)槌青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的障礙。“推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的實(shí)質(zhì)是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制”[1]。目的是從根本上解決好“三農(nóng)”問題。
一、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的由來
20 世紀(jì)50 年代初期，我們國家進(jìn)行大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)。為了在以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主體的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，我們學(xué)習(xí)蘇聯(lián)社會(huì)主義模式和經(jīng)驗(yàn)，逐步建立并形成了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。這個(gè)體制是一個(gè)龐大的體系，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制是其中的一個(gè)重要組成部分，是為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制服務(wù)的。
所謂中國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，是指：在全國實(shí)行城鄉(xiāng)分治的戶籍制度，把全部居民分成農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，一經(jīng)登記入冊(cè)，一般就不能變更。非農(nóng)業(yè)戶口的人從事二、三產(chǎn)業(yè)，基本上都居住在城鎮(zhèn)，稱為城市居民。農(nóng)業(yè)戶口的人，從事農(nóng)業(yè)，絕大多數(shù)都居住在農(nóng)村，稱為農(nóng)民。1960 年 代初，國家實(shí)行嚴(yán)格的戶籍管理制度以后，農(nóng)業(yè)戶籍人口很難轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，或成為城市居民。政府對(duì)城市、對(duì)市民實(shí)行一種政策，對(duì)農(nóng)村、對(duì)農(nóng)民實(shí)行另一種政 策。例如，在城市實(shí)行生產(chǎn)資料的全民所有制和大集體所有制，在農(nóng)村則實(shí)行生產(chǎn)資料的集體所有制；再如醫(yī)療衛(wèi)生，在城市對(duì)公務(wù)員、干部實(shí)行公費(fèi)醫(yī)療，對(duì)工人 實(shí)行勞保醫(yī)療，在農(nóng)村對(duì)農(nóng)民則實(shí)行合作醫(yī)療，農(nóng)民自費(fèi)。還有像就業(yè)、教育、社會(huì)保障、住房、基礎(chǔ)設(shè)施等民生事業(yè)方面的政策也都是不一樣的，學(xué)者對(duì)此概稱為 “城鄉(xiāng)分治，一國兩策”[2]。
這種中國特有的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)始發(fā)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制初建時(shí)期。早在1949 年6月毛澤東寫的《論人民民主專政》里就說：“嚴(yán)重的問題是教育農(nóng)民。農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)是分散的，根據(jù)蘇聯(lián)的經(jīng)驗(yàn)，需要很長的時(shí)間和細(xì)心的工作，才能做到農(nóng)業(yè)社會(huì)化。沒有農(nóng)業(yè)的社會(huì)化，就沒有全部的鞏固的社會(huì)主義”[3]。他當(dāng)時(shí)的設(shè)想是按蘇聯(lián)集體農(nóng)莊的模式，把農(nóng)民組織起來。1951 年 中共中央做出了在農(nóng)村推行農(nóng)業(yè)互助合作的決定，為此專門成立中共中央農(nóng)村工作部。通過互助組、初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社、高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社、人民公社，一步步地把億萬 農(nóng)民組織了起來。在經(jīng)濟(jì)上實(shí)行全部生產(chǎn)資料集體所有制，集體經(jīng)營、集體勞動(dòng)，按勞動(dòng)工分分配。在政治上實(shí)行政社合一、一大二公，人民公社既是政權(quán)組織，也 是集體經(jīng)濟(jì)單位。又通過城鄉(xiāng)分治的戶籍制度，嚴(yán)格限制農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，確立了城鄉(xiāng)分割的格局，實(shí)際也就是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)體制的形成。
這種體制，來源于蘇 聯(lián)集體農(nóng)莊體制，但并不相同，蘇聯(lián)的集體農(nóng)莊，規(guī)模只相當(dāng)于人民公社之下的生產(chǎn)大隊(duì)，不實(shí)行政社合一，也沒有我們城鄉(xiāng)分治的戶籍制度。我們的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu) 體制和劉易斯的經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)也是不同的。劉易斯的二元結(jié)構(gòu)，是從產(chǎn)業(yè)范疇講的，主要是論述勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)流向二三產(chǎn)業(yè)的原因、過程及其后果。但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu) 這個(gè)概念及其分析框架和方法對(duì)我們學(xué)界有影響。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)這個(gè)概念，在20 世紀(jì)80 年代被引用，到1980 年代后期就有學(xué)者引來分析中國的城鄉(xiāng)關(guān)系問題，到1990 年代以后，這類研究就比較多了，逐漸成為學(xué)界、政界的共識(shí)。
二、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的本質(zhì)特征
中國的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì) 社會(huì)結(jié)構(gòu)的本質(zhì)特征，把全國的公民分成兩類，對(duì)城市居民和農(nóng)民實(shí)行不平等的政策。這個(gè)思想來源于蘇聯(lián)。蘇聯(lián)在城市實(shí)行全民所有制，工人階級(jí)是領(lǐng)導(dǎo)階級(jí)，是 建設(shè)社會(huì)主義的主體。在農(nóng)村、在集體農(nóng)莊實(shí)行集體所有制，集體農(nóng)莊未來也要過渡、轉(zhuǎn)變?yōu)槿袼兄啤Ｋ勾罅衷?ldquo;社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)問題”中說：“農(nóng)民是應(yīng)該向社 會(huì)主義納貢的”。所以蘇聯(lián)政府制定的國家糧食和農(nóng)產(chǎn)品的收購價(jià)格一貫偏低，實(shí)質(zhì)是通過這種工農(nóng)業(yè)剪刀差向農(nóng)民征收高額的稅。毛澤東雖然在1956 年 的《論十大關(guān)系》一文中批評(píng)蘇聯(lián)“把農(nóng)民控得太苦”，所以農(nóng)業(yè)搞不好，強(qiáng)調(diào)處理好重工業(yè)、輕工業(yè)和農(nóng)業(yè)的關(guān)系。但在整個(gè)一五計(jì)劃期間，國家推進(jìn)以重工業(yè)為 主體、資金密集型的工業(yè)化建設(shè)，除了對(duì)農(nóng)業(yè)擠壓和剝奪外，別無他法。一旦這種擠壓和剝奪慢慢成為一種發(fā)展路徑依賴，就形成了城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)體制。
在這樣的社會(huì)結(jié)構(gòu)里，城鄉(xiāng)居民享有不同的社會(huì)福利和公民權(quán)利。例如在1985 年以前實(shí)行棉布定量供應(yīng)的政策，城市居民每人每年發(fā)18 尺布票，而農(nóng)民只發(fā)15 尺布票；又如車禍中軋死了兩個(gè)孩子，一個(gè)市民的孩子要賠20 萬，而農(nóng)民的孩子只賠6 萬多。這種同命不同價(jià)的政策，一直到兩年前才廢止。
長期實(shí)行這種不公平、不合理的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的結(jié)果，嚴(yán)重壓抑了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，束縛了生產(chǎn)力的發(fā)展，致使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期徘徊不前，農(nóng)民生活困苦，連溫飽都不能解決，農(nóng)村落后，城鄉(xiāng)差距越來越大。1978 年農(nóng)民人均純收入只有133.6 元，而城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為343.4 元，城鄉(xiāng)差距為1:2.57。當(dāng)年農(nóng)村的恩格爾系數(shù)為67.7%，處于極端貧困狀況。
城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的 另一個(gè)特征就是城鄉(xiāng)居民之間的社會(huì)區(qū)隔。這種社會(huì)區(qū)隔不僅僅包括城鄉(xiāng)居民就業(yè)、居住區(qū)域的分割，也包括市民和農(nóng)民身份間社會(huì)流動(dòng)的不可逾越性。社會(huì)區(qū)隔理 論是布迪厄用唯物論的方法，通過考察不同階級(jí)之間的生活方式，如飲食、服飾，乃至于生活型態(tài)等方面，建構(gòu)出法國社會(huì)階層狀況的理論。布氏認(rèn)為文化是產(chǎn)生區(qū) 隔最為重要因素。但在中國城鄉(xiāng)居民的社會(huì)區(qū)隔形成過程中，主要是由于戶籍制度人為隔離城鄉(xiāng)居民，使市民和農(nóng)民身份凝固化，進(jìn)而形成了城鄉(xiāng)居民的社會(huì)區(qū)隔。 自20 世紀(jì)60 年 代初戶籍制度成為嚴(yán)格限制農(nóng)民到城市就業(yè)的社會(huì)管理制度以來，由農(nóng)民身份變?yōu)槭忻裆矸輧H有考學(xué)、參軍等很窄的渠道，農(nóng)民向市民身份轉(zhuǎn)化幾乎成為不可逾越的 鴻溝。但縱觀各國由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中，農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化是工業(yè)化發(fā)展的一個(gè)必然。我國盡管在改革開放以后，尤其市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立以來，農(nóng)村人 口向城市流動(dòng)就業(yè)得到了市場(chǎng)的認(rèn)同。但是由于以限制農(nóng)村人口向城市流動(dòng)為主要目標(biāo)的戶籍制度并沒有得到根本性的改革，原有的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)如電腦復(fù)制般 的又嵌入在城市社會(huì)生態(tài)中。城市居民與農(nóng)民工雖然工作、居住一地，但在選舉、保障等各種權(quán)利的享有上依然是二元的。盡管由于市場(chǎng)機(jī)制的介入，城鄉(xiāng)居民社會(huì) 區(qū)隔由以前的剛性特點(diǎn)慢慢出現(xiàn)了彈性，但這種社會(huì)區(qū)隔依然存在。
城鄉(xiāng)居民的這種社會(huì)區(qū)隔直接影響了城鄉(xiāng)勞動(dòng)者的自由流動(dòng)，人為地遏制了中國城市化進(jìn)程。目前我國城市化水平明顯滯后于工業(yè)化水平。按照現(xiàn)代化的各項(xiàng)指標(biāo)計(jì)算，我國工業(yè)化水平基本達(dá)到現(xiàn)代化的中后期，而城市化水平雖然從數(shù)量上看已經(jīng)超過50％，但從發(fā)展質(zhì)量來看，我們的城市化還處于現(xiàn)代化的初期水平。根據(jù)現(xiàn)代化的規(guī)律，城市化本來是伴隨著工業(yè)化的發(fā)展而同步發(fā)展的。因此，盡早破除城鄉(xiāng)居民社會(huì)區(qū)隔的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)體制，是推進(jìn)中國城市化、現(xiàn)代化必須要解決的問題。
三、破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的幾次實(shí)踐
1978 年 改革開放，農(nóng)村率先改革，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。農(nóng)民獲得了土地等生產(chǎn)資料的自主經(jīng)營權(quán)，恢復(fù)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的家庭經(jīng)營形式，農(nóng)民得到了實(shí)惠。不久又解散了 人民公社，重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的體制，這是對(duì)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的一次沖擊。極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)連年豐收，農(nóng)民收入大幅增加。但農(nóng)村改革進(jìn)入到流通 領(lǐng)域、城鄉(xiāng)關(guān)系等重要方面時(shí)，就遭到了強(qiáng)烈的抵制，曾有幾次農(nóng)民要求改革戶籍制度，都遭到了否決。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)體制被保持了下來。
農(nóng)村實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn) 承包責(zé)任制之后，出現(xiàn)了兩個(gè)結(jié)果：一是農(nóng)產(chǎn)品大量增產(chǎn)，二是農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力大量涌現(xiàn)。這應(yīng)該是發(fā)展工業(yè)化、城市化的大好時(shí)機(jī)。但這時(shí)城市的經(jīng)濟(jì)體制改革還 剛剛啟動(dòng)，城市的待業(yè)勞動(dòng)力還很多，特別是戶籍制度改革還沒有動(dòng)，城門還對(duì)農(nóng)民緊閉著。于是就有了三項(xiàng)中國特有的新生事物產(chǎn)生：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，二是農(nóng)民 工，三是小城鎮(zhèn)。這是在戶籍制度改不動(dòng)、城鄉(xiāng)二元體制不變革的背景下，不得已而為之的權(quán)宜之計(jì)。20世紀(jì)80 年代初期到90 年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力有了出路，農(nóng)民收入也有很大增長，一大批小城鎮(zhèn)空前繁榮。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)被譽(yù)為“農(nóng)民的第二個(gè)偉大創(chuàng)造”。
1990 年代，城市經(jīng)濟(jì)體制改革逐步取得成效，特別是鄧小平南巡講話發(fā)表之后，城市的二、三產(chǎn)業(yè)大發(fā)展，需要大量的勞動(dòng)力。于是數(shù)以千萬計(jì)的農(nóng)民工涌入城市，涌向東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，原來的農(nóng)民工是以離土不離鄉(xiāng)為主的，到20 世紀(jì)90 年代中后期，則以離土又離鄉(xiāng)為主了。到2012 年，有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，農(nóng)民工總量為2.626 億人，其中離土又離鄉(xiāng)的農(nóng)民工超過1.633 億 人。這么大量的農(nóng)民工進(jìn)入城市，為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入活力，創(chuàng)造了巨大的財(cái)富，這是中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)繁榮的一個(gè)重要原因。但是，這種農(nóng)民工體制，他們干的是產(chǎn)業(yè) 工人的工作，卻還是農(nóng)村的戶籍、農(nóng)民的身份，收入很低，過著兩棲的生活。農(nóng)民工在城里得不到應(yīng)有的公共服務(wù)，享受不到應(yīng)有的社會(huì)保障和權(quán)利，也融不進(jìn)城 市。從體制上分析，原來的城鄉(xiāng)差別在空間上是分開的，農(nóng)民工常住到城里，我們對(duì)有戶籍的市民實(shí)行一種政策，對(duì)農(nóng)民工實(shí)行另一種政策，實(shí)際就成了城市內(nèi)部的 二元結(jié)構(gòu)。這樣不公平、不合理的體制，致使社會(huì)問題、社會(huì)矛盾乃至社會(huì)沖突多發(fā)、頻發(fā)，成了中國特有的城市頑癥。
進(jìn)入新世紀(jì)，中共十 六大以來，黨中央明確把解決好“三農(nóng)”問題放在全黨工作重中之重的位置，提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方針，建立“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”的長效機(jī)制，徹底廢 除農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，給種糧農(nóng)民多種直接補(bǔ)貼，大量增加對(duì)農(nóng)村的投入，進(jìn)行了大規(guī)模農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，恢復(fù)推行新農(nóng)村合作醫(yī)療，實(shí)行農(nóng)村義務(wù)教育，在農(nóng)村推行低保 和新型工傷保險(xiǎn)制度。所有這些強(qiáng)農(nóng)、裕農(nóng)、惠農(nóng)政策的密集出臺(tái)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了糧食總產(chǎn)九連增，農(nóng)民收入實(shí)現(xiàn)九連 加。農(nóng)民生活有了很大的提高，農(nóng)民是滿意的，對(duì)此作了很高的評(píng)價(jià)。
這十年，黨和政府一 開始就把解決好“三農(nóng)”問題列為全黨工作的重中之重，并付諸實(shí)踐，貫徹落實(shí)了，也切實(shí)解決了一部分問題，這是應(yīng)該充分肯定的。但是，我們還應(yīng)該看到：我們 雖然取得了很大成績，我們?yōu)榇送度肓撕芏嗔α�，作了很大努力，付出了很大的代價(jià)，而成效則不如我們的預(yù)期。例如：早在2002 年中共十六大報(bào)告中，就提出要逐步扭轉(zhuǎn)工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別擴(kuò)大的趨勢(shì)。十幾年過去了，這三大差別不僅沒有縮小，反而是擴(kuò)大了。2001 年的城鄉(xiāng)居民收入差距為1:2.9，2012 年擴(kuò)大為1:3.13。又如：我們想解決農(nóng)民工的問題，為此，2006 年 還專門發(fā)了文件，確實(shí)也解決了一部分問題，農(nóng)民工的處境有所改善。但是，現(xiàn)在農(nóng)民工越來越多，在新形勢(shì)下，農(nóng)民工問題越來越復(fù)雜，由農(nóng)民工引起的社會(huì)矛盾 和問題也越來越多，就因?yàn)檗r(nóng)民工體制并沒有從根本上得到改革。更有甚者，隨著經(jīng)濟(jì)快速增長，城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，人民生活水平不斷提高，再加上我國總?cè)丝诒?多，每年仍有600 多萬人的純?cè)鲩L，對(duì)糧食和農(nóng)產(chǎn)品的需求增長很快，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的壓力很大。近幾年，我國每年純進(jìn)口6000 多萬噸糧豆，有人折算，相當(dāng)于進(jìn)口了6 億畝耕地的產(chǎn)量�，F(xiàn)在農(nóng)產(chǎn)品的供求現(xiàn)狀已相當(dāng)嚴(yán)峻，既定的糧食和主要農(nóng)產(chǎn)品基本自給的方針，受到了嚴(yán)重挑戰(zhàn)。
四、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑
自從我們開展大規(guī)模經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)以來，從第一個(gè)五年計(jì)劃開局，至今正好60 年， 一個(gè)甲子。歷屆黨和政府，一貫重視農(nóng)業(yè)，關(guān)注農(nóng)村、農(nóng)民問題的解決，為此投入了大量的人力、物力和財(cái)力。因此，取得了很大成就，保證了糧食和主要農(nóng)產(chǎn)品對(duì) 十多億人口的生活和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的供給，才有了今天中國的繁榮和興旺，這可以說是發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的一條基本經(jīng)驗(yàn)。但是，直到現(xiàn)在，我國的“農(nóng)業(yè) 基礎(chǔ)仍然薄弱，最需要加強(qiáng)；農(nóng)村發(fā)展仍然滯后，最需要扶持；農(nóng)民增收，仍然困難，最需要加快”[4]。2012 年，全國仍有34%的勞動(dòng)力在從事農(nóng)業(yè)，生產(chǎn)的糧食和主要農(nóng)產(chǎn)品已不敷供給，當(dāng)年只創(chuàng)造10.1%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，占總?cè)丝诮?/span>50%的農(nóng)民人均純收入只有城鎮(zhèn)居民可支配收入的31.9%，農(nóng)村和城市的差距仍然很大。這一切同我國已是世界第二大經(jīng)濟(jì)體的地位，同經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已處于工業(yè)社會(huì)中期階段的水平，同我國整個(gè)經(jīng)濟(jì)仍在持續(xù)快速發(fā)展的要求，是很不相稱的。
我們?nèi)绱酥匾暯鉀Q “三農(nóng)”問題，為什么總是解決不好，解決不了呢？歷史的經(jīng)驗(yàn)表明，凡是一個(gè)問題不是一地一縣存在，而是普遍存在，不是一時(shí)存在，而是長期存在，而且是久而 不決的問題，那就不是一般的工作問題，而一定是體制性問題、結(jié)構(gòu)性問題。這類問題靠改進(jìn)工作、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)是解決不了的，必須通過改革體制，調(diào)整結(jié)構(gòu)才能解 決。“三農(nóng)”問題就是這樣一類的問題。
“三農(nóng)”問題之所以 難解決，是我國農(nóng)村從土改以后就按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的要求，把農(nóng)民組織到高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社、人民公社的體系里，逐步形成了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)體制的結(jié)果。這 種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，是為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)服務(wù)的，限制、束縛了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展。改革開放以后，中國實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)過三十多年的努力，在城 市、在二三產(chǎn)業(yè)方面已經(jīng)破除了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的束縛，已經(jīng)基本建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但因?yàn)楦鞣N原因，城鄉(xiāng)分治的戶籍制度和集體所有的土地制度等重要 體制還沒有改革，所以在農(nóng)村城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制還繼續(xù)在進(jìn)行著，這就是我國三農(nóng)問題久解不決的根本原因。
黨的十八大報(bào)告指出：“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問題的根本途徑。......加 快完善城鄉(xiāng)一體化體制機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。”在完善的 社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條件下，這應(yīng)是題中之義。城鄉(xiāng)的體制機(jī)制理應(yīng)是一體的，城鄉(xiāng)要素理應(yīng)平等（等價(jià)）交換，公共資源理應(yīng)在城鄉(xiāng)均衡配置。十八大所以要強(qiáng) 調(diào)這幾條，就因?yàn)楝F(xiàn)在的體制機(jī)制還不一體，要素交換還不平等，資源配置還不均衡，這就是還存在著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制。因此，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，就一定 要破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制，這是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。
早在上個(gè)世紀(jì)80 年代后期，我國的學(xué)者就提出城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的癥結(jié)所在，并提出了要破解的建議，至今已二十多年了。2002 年，十六大報(bào)告中就指出“城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)還沒有改變”的問題；2003 年中共十六屆三中全會(huì)明確提出要“建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的體制”；2007 年中共十七大報(bào)告提出“要形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化的新格局”；2008 年 中共十七屆三中全會(huì)專門討論“三農(nóng)”問題，并就若干重大問題做了決定，指出：“特別是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的深層次矛盾突出”，明確點(diǎn)出了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是“三 農(nóng)”問題的病根，并且指出：“我國總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，加快進(jìn)入改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時(shí)刻，進(jìn)入著力破除 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的重要時(shí)期”。這是一個(gè)很重要的解決“三農(nóng)”問題的文件，可以說是新世紀(jì)以來最好的一個(gè)“三農(nóng)”文件，可 惜，文件剛剛傳達(dá)、公布，國際金融危機(jī)接踵而至，人們都轉(zhuǎn)向應(yīng)對(duì)金融風(fēng)暴去了，這個(gè)會(huì)議的文件精神和任務(wù)就沒有來得及很好地貫徹落實(shí)，有些應(yīng)該解決的問題 又拖延了下來。
五、根除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的三項(xiàng)重要舉措
總體來說，經(jīng)過多年 探索，“三農(nóng)”問題的病根是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，解決好“三農(nóng)”問題根本途徑是必須破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。這幾點(diǎn)，在實(shí)踐第一線的同志們，在學(xué)界、 政界，上下之間，已經(jīng)逐步取得共識(shí)，應(yīng)該說這是一大成就。至于如何破除這個(gè)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，我們現(xiàn)在還在探索，還存在不同的意見和做法。多 年來的實(shí)踐表明，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)滲透到中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的方方面面，特別是還同城鄉(xiāng)社會(huì)各階層的利益關(guān)系糾結(jié)在一起，真可謂是根深蒂固、盤根錯(cuò)節(jié)。城鄉(xiāng)二元 結(jié)構(gòu)體制可以說是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制在農(nóng)村的最后一個(gè)堡壘，改革的難度很大、阻力很大。但又非改不可，不破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，“三農(nóng)”問題就解決不好，解決不了。 必須從根本上徹底地破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，才能使農(nóng)村也轉(zhuǎn)到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的軌道上來，實(shí)行城鄉(xiāng)一體化的體制機(jī)制，才能從根本上解決“三農(nóng)”問題。這里 可以用一句古話來形容：“魯難未已，國無寧日”，用來形容當(dāng)今中國存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的狀況，是很恰當(dāng)?shù)摹?span>
前面講過，我們?cè)?jīng) 實(shí)踐過，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的框架下采取權(quán)宜之計(jì)，用變通的辦法，辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、建小城鎮(zhèn)、用農(nóng)民工體制，雖然一時(shí)取得了很大的成績，但付出了很大的代價(jià)，產(chǎn)生 了很多問題，留下了很多很嚴(yán)重的后遺癥，實(shí)踐證明，這并不是成功的，因?yàn)檫@不符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律。前述十六大以來，我們采取了諸多強(qiáng)農(nóng)、裕農(nóng)、惠農(nóng)政 策，投入了很大的力量，但效果也并不理想。好比一個(gè)人得了重病，不先治病，而是給他吃大補(bǔ)的營養(yǎng)品，最多是事倍功半，治不好病的。針對(duì)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制， 也有過幾次改革。早在,20 世紀(jì)90年代中后期，主管戶籍的公安部門，就醞釀探索過戶籍制度的改革，石家莊、鄭州等城市也實(shí)踐過本地戶籍制度的改革，打開城門，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度，但是因?yàn)槌青l(xiāng)分治的戶籍制度是全國性的，一省一市放開，馬上就會(huì)引來很多問題，只好又把城門關(guān)上。2007 年，經(jīng)中央批準(zhǔn)，在成都、重慶成立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，做了不少城鄉(xiāng)融合的工作，2010 年 成都推出戶籍制度改革方案，在本市范圍內(nèi)實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的登記制度，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)人口可以轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，還可以保留農(nóng)村自留地、宅基地，城市戶籍的人也可以轉(zhuǎn) 到農(nóng)村去。但響應(yīng)者了了，比預(yù)想的要少得多，結(jié)果也沒有解決問題。近幾年出現(xiàn)的新情況，是城市戶籍的人要轉(zhuǎn)為農(nóng)村戶籍也難了，特別是要轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的 農(nóng)村就更難，許多考上北京等大城市的農(nóng)村籍大學(xué)生，一般都不肯轉(zhuǎn)戶口，主要是因?yàn)閷?shí)行物權(quán)法后，農(nóng)村的承包地和宅基地值錢了，一旦轉(zhuǎn)出，以后想轉(zhuǎn)回去，就 難了。
回顧總結(jié)三十多年來我們?cè)谵r(nóng)村改革發(fā)展中的實(shí)踐，可以得出以下幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)：
（1）“三農(nóng)”問題所以久解不決的原因，主要是因?yàn)榇嬖诔青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的障礙。不破除這個(gè)障礙，“三農(nóng)”問題就不可能解決好。
（2） 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制已滲透到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的方方面面，企圖繞過城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，或采取變通、權(quán)宜之計(jì)等辦法，想把“三農(nóng)”問題解決好，最后都是不成功的。要解決好 “三農(nóng)”問題，就必須破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，使農(nóng)村領(lǐng)域也轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，所以城鄉(xiāng)一體化既是發(fā)展的目標(biāo)，也是破除城鄉(xiāng) 二元結(jié)構(gòu)的手段。
（3）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制是自上而下建立起來的，是由法律、法規(guī)、政策支撐形成的一整套體制、機(jī)制，而且是全國性的。某省、某市、某縣可以做試點(diǎn)、做實(shí)驗(yàn)，但要根本上破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)必須由中央作出決定，做好頂層設(shè)計(jì)，有計(jì)劃、有組織、有步驟地進(jìn)行，才能有效地實(shí)現(xiàn)。
（4） 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制是由城鄉(xiāng)分治的戶籍制度、土地集體所有制和財(cái)政制度這三項(xiàng)主要體制和一系列經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的體制、機(jī)制形成的龐大的體系�，F(xiàn)在正在進(jìn)行的就 業(yè)、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面的改革，實(shí)現(xiàn)這些方面的城鄉(xiāng)一體化，是有意義的，也有一定效果，但不可能破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。實(shí)踐證明：戶籍制度、土地集體 所有制、財(cái)政制度這三項(xiàng)是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的基本框架、基本制度，不通過改革，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的戶籍制度、土地制度和財(cái)政制度，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制是破除不 了的。
經(jīng)過這么多年的實(shí)踐探索、研討、比較，我們已經(jīng)積累了破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的認(rèn)識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，要從根本上破除這個(gè)體制，應(yīng)該而且必須從改革戶籍制度、土地集體所有制和財(cái)政金融體制這三項(xiàng)制度入手。
第一，改革城鄉(xiāng)分治的戶籍制度是破除城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)體制的首要之舉。戶籍制度改革，專家學(xué)者雖已呼吁多年，各地實(shí)踐也可謂是政策頻出。但目前來看，改革實(shí)際推行的效果有限。20 世紀(jì)80 年 代中期，全國社會(huì)結(jié)構(gòu)主要是城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，城市之間和農(nóng)村之間的差異不大。這時(shí)若進(jìn)行戶籍制度改革，附加在戶籍上的各城市之間的就業(yè)機(jī)會(huì)、公共服務(wù)和 社會(huì)福利上的差異不大，是戶籍制度改革的一個(gè)好時(shí)期。但是當(dāng)時(shí)的不利的條件是城鄉(xiāng)之間的歷史鴻溝遠(yuǎn)未填平和人們受計(jì)劃體制觀念影響還很嚴(yán)重。因此，錯(cuò)過了 戶籍制度改革的一個(gè)好時(shí)機(jī)。后來，隨著各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的擴(kuò)大，各地社會(huì)發(fā)展水平的差異也逐步呈現(xiàn)。公共服務(wù)水平、社會(huì)福利政策的差距逐步擴(kuò)大，而這些恰 恰是以戶籍為載體。一旦擁有某地戶籍，自然作為區(qū)域利益群體成員之一，享有本地各種社會(huì)福利和公共服務(wù)。隨著不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的差異逐步擴(kuò)大，各 地戶口的“市場(chǎng)價(jià)格”也在逐步拉大，改革的難度也在加大。因此，我們應(yīng)盡早進(jìn)行戶籍制度的改革，盡快抹平戶籍背后的各種利益差距。
對(duì)于戶籍制度改革， 從推進(jìn)主體來看，應(yīng)該由中央推進(jìn)，全國各地統(tǒng)一進(jìn)行。全國人口大流動(dòng)，僅是少數(shù)幾個(gè)地區(qū)的戶籍制度改革是沒有辦法進(jìn)行的。改革具體可以從兩個(gè)維度來進(jìn)行。 一個(gè)維度就是從戶籍放開的區(qū)域進(jìn)行改革方案設(shè)計(jì)。根據(jù)目前全國各地實(shí)際情況和戶籍制度改革難易程度，把全國各地分成幾類，設(shè)計(jì)每類地區(qū)戶籍制度改革的具體 步驟。另一個(gè)維度就是從戶籍制度背后的各種利益著手，逐步剝除附著在戶籍背后的各種權(quán)益，為戶籍制度改革奠定基礎(chǔ)。在各種權(quán)益的享有資格上，規(guī)定戶籍不再 是享有各種權(quán)益的唯一要件，與其并行的其他條件也可以享有同樣權(quán)益。如規(guī)定繳稅一定年限就可以享受當(dāng)?shù)厣鐣?huì)福利，就讀一定年限可以異地高考等。當(dāng)然，這些 規(guī)定雖然還是反映出戶籍本身的含金量，但是企圖一蹴而就的戶籍制度改革非但不現(xiàn)實(shí)，也會(huì)帶來巨大的社會(huì)問題。因此，分地區(qū)分階段的逐步戶籍制度改革是目前 中國社會(huì)比較現(xiàn)實(shí)可行的辦法。戶籍制度改革應(yīng)該與城鄉(xiāng)、區(qū)域間的公共服務(wù)和社會(huì)保障一體化改革相互推進(jìn)，這既是解決不同利益群體矛盾，也是實(shí)現(xiàn)我國社會(huì)公 平，城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵性舉措。
第二，要改革集體所 有制的土地制度。所謂集體所有制，是蘇聯(lián)按計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)的杜撰，名為公有制的一種，明確定為是過渡性的，將來是要轉(zhuǎn)變?yōu)槿袼械�。誰是“集體”，集體 成員的邊界是不定的。集體內(nèi)部成員之間是不平等的，誰是領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)集體的財(cái)產(chǎn)就有支配權(quán)、決定權(quán)。現(xiàn)在我們農(nóng)村的土地實(shí)行集體所有制，名為本村農(nóng)民集體所 有，但農(nóng)民只有承包使用權(quán)，而村主任、支部書記對(duì)土地有實(shí)際的支配權(quán)。這些年來，支部書記、村主任把土地賣了，農(nóng)民還不知道。這種土地所有制，引出了許許 多多的矛盾，必須改革。隨著農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和新型合作醫(yī)療制度的改革與完善，土地對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能有了現(xiàn)代社會(huì)保障制度的銜接，土地經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)功能回 歸是自然而言的事情。恢復(fù)土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能，必須清晰界定其產(chǎn)權(quán)，這是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。農(nóng)村土地到底歸誰所有，學(xué)者、政府和利益相關(guān)者對(duì)此看法 不一。根據(jù)我國的國情和社情，實(shí)行“土地國有，永包到戶”的方案比較好。把土地的所有權(quán)統(tǒng)一收為國有，實(shí)行城鄉(xiāng)一體化的土地國有制；農(nóng)村土地承包、轉(zhuǎn)讓、 租借、轉(zhuǎn)變用途、征占都要制定法律，由相關(guān)的管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。“永包到戶”，考慮到農(nóng)村土地已經(jīng)基本都承包到戶的事實(shí)，國家可確定某一個(gè)時(shí)間，經(jīng)過核實(shí)確定 誰承包的地塊，確權(quán)頒證，國家和農(nóng)民簽訂承包的契約，從此就不再變了。從此就生不增，死不減。農(nóng)村現(xiàn)在有些地方還在不停地調(diào)整土地是不對(duì)的。土地永包到戶 以后，農(nóng)民的土地承包權(quán)就是物權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，再發(fā)生變動(dòng)，應(yīng)制定相關(guān)的法律、法規(guī)加以規(guī)范。
第三，實(shí)行財(cái)政體制 的改革。我國現(xiàn)行的財(cái)政體制，是在城鄉(xiāng)分治的格局下逐步形成的，雖然經(jīng)過幾次改革，但對(duì)城市、對(duì)居民實(shí)行一種政策，對(duì)農(nóng)村、對(duì)農(nóng)民實(shí)行另一種政策的格局沒 有根本改變，對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民發(fā)展很不利。應(yīng)該按照十八大報(bào)告提出的“要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁 榮。堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針。”通過調(diào)整改革，逐步實(shí)行城鄉(xiāng)一體化的財(cái)政體制。應(yīng)該看到，城鄉(xiāng)分治的財(cái)政體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的 產(chǎn)物，是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的經(jīng)濟(jì)支柱，不調(diào)整改革這種財(cái)政體制，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)就不可能根本破除，農(nóng)業(yè)的弱勢(shì)地位就不可能改變，農(nóng)民也富裕不起來，城鄉(xiāng)差距 不可能縮小，更談不上城鄉(xiāng)共同繁榮。改革是需要成本的。在近期，財(cái)政更應(yīng)向農(nóng)村傾斜，財(cái)政部門要加快財(cái)政體制改革的步伐，使長期困擾我們的“三農(nóng)”問題從 根本上得到解決，使農(nóng)村走上社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的康莊大道。
總之，只有從戶籍制 度、土地所有制和財(cái)政體制上進(jìn)行改革，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，才能根本破除城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)體制。從根本上破除了城鄉(xiāng)二元社會(huì)體制，農(nóng)業(yè)才有望實(shí)現(xiàn)中國特色 的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，農(nóng)村才有望實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的美麗和諧鄉(xiāng)村，農(nóng)民才有望成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的經(jīng)營者，成為現(xiàn)代社會(huì)主義國家的公民。
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