家族政治與基層治理
笪素林
來源：人民論壇
權(quán)力濫用和家族政治的根本原因在于權(quán)力難以受到有效制約，而非權(quán)力擁有者來自哪個地方。如果權(quán)力擁有者不能受到有效約束，不論其去何處任職，都難以避免權(quán)錢交易等濫權(quán)現(xiàn)象。反之，即使是本地任職的官員，在本地權(quán)力體系的構(gòu)成因素之間具有相互制衡功能的前提下，也不可能濫用權(quán)力。
家族政治是中國相沿成習(xí)的歷史傳統(tǒng)，其生成與演變是特定的地理環(huán)境、社會結(jié)構(gòu)、民眾生存方式、國家治理模式交互作用的產(chǎn)物。對于當(dāng)代中國而言，家族政治對地方治理具有直接而顯著的影響，研究家族政治的生成邏輯與運作機理，對于改進(jìn)地方治理，進(jìn)而推動社會進(jìn)步，具有重要作用。
歷史傳統(tǒng)：地方治理與家族政治的融合
農(nóng)耕文明與家族本位。東南有浩瀚大海為屏障，西北以無際荒漠、連綿高山作阻隔，以黃河中下游和長江中下游為核心區(qū)域的中國大地氣候溫潤，雨量充沛，土地肥沃。這種地理環(huán)境使得中國先民極早進(jìn)入農(nóng)耕文明。聚族為村，固守家園，氏族村落由此成為農(nóng)業(yè)中國的基本單元和組織方式，以天然的血緣關(guān)系為紐帶、以長期共同生活所形成的情感為基礎(chǔ)、以家長權(quán)威為保障的家庭倫理(情理本位)成了維護(hù)社會運行的“自然法則”。
封建主義與家族政治。生存資源的匱乏，一馬平川的地勢，使得中國早期氏族部落始終處于激烈的戰(zhàn)爭與兼并之中;應(yīng)對自然災(zāi)害、提供諸如灌溉系統(tǒng)等公共設(shè)施的共同需求使得中國很早就建立起了龐大的協(xié)作體系。特殊的地理環(huán)境和成長經(jīng)歷使得中國社會一開始建立的國家就是一個幅員遼闊、人口眾多的龐大帝國�；诋�(dāng)時的技術(shù)條件和已有經(jīng)驗，以血緣為紐帶、以情感為基礎(chǔ)由親到疏、由近及遠(yuǎn)的層層分封并世代相襲的封建體制成了理性選擇。封建主義實為家國體制，實行三層家族政治：天下治理名義上是天子家族政治，封地治理實為領(lǐng)主家族政治，底層治理則是平民家族政治。期間，經(jīng)周公改制和孔孟教化，中國宗法社會基本形成，封建秩序和家庭倫理臻于成熟(后來，漢武帝罷黜百家，獨尊儒術(shù)，家庭本位、我族中心、等級森嚴(yán)的宗法社會和倫理體系空前強化)。
隨著時間的推移，血緣漸疏，情感漸淡，人地矛盾日益加劇，貴族領(lǐng)主之間紛爭不斷，而不斷的分封造成天子羸弱，無力解決糾紛，維持秩序，終致天下崩潰，封建瓦解，皇權(quán)體制于是取代了封建體制。
皇權(quán)主義與家族政治。自秦至清，廢分封，行郡縣，為了實現(xiàn)萬世一系、永享天下的夢想，皇帝家族精心打造并親自掌控三大皇家私器：功能完備、嚴(yán)密有序的政府機構(gòu)，周密嚴(yán)苛、行之全國的法律體系和裝備精良、訓(xùn)練有素的常備軍隊。在設(shè)法壯大自身的同時，極力削弱官僚和民眾：廢除世卿世祿制度和實行分而治之策略。一種社會均衡就此達(dá)成：皇家為了能夠維護(hù)自身利益，在給予民眾最低限度生存保障的同時，對其采取分而治之的策略;由于既無富足的資源，又無集體行動的能力，盡管境況艱難，但是，只要還能維持生存，民眾一般會對皇權(quán)表示忠誠和順從。這種社會均衡一旦實現(xiàn)，往往會自我增強：由于沒有遭遇有效抗?fàn)�，皇�?quán)繼續(xù)實行“庇護(hù)—控制”策略;在“庇護(hù)—控制”策略下，民眾始終缺乏行動能力，只能完全順從。這樣，國家的“庇護(hù)—控制”治理模式與民眾的“忠誠—順從”行為方式之間呈現(xiàn)出了雙向強化的趨勢，只要皇家和民眾的關(guān)系格局沒有發(fā)生根本改變，這種均衡就不會被打破。
超穩(wěn)的社會結(jié)構(gòu)和家國體制由此形成：家國同構(gòu)，家為國的原型和動力，國為家的延伸和放大，相輔相成，雙向強化，家庭倫理社會化，社會關(guān)系家族化，家、國之間的民間組織(公民社會)始終未能發(fā)育，產(chǎn)業(yè)革命根本無法生成。于是，自秦以降，兩千年的皇權(quán)中國，朝代雖有更迭，體制卻無創(chuàng)新;“治—亂”周而復(fù)始，既受制于遼闊的疆域和有限的資源，也得益于分治策略下社會的凝固有序，皇權(quán)只是下沉至縣，縣以下則實行地方自治(實為家族政治)。
國家弱化與社會變革。鴉片戰(zhàn)爭以后，傳統(tǒng)中國自然演變的外部環(huán)境被徹底打破，家國均衡結(jié)構(gòu)瓦解，皇朝帝國隨之崩潰。繼之而起的中華民國雖倡導(dǎo)“主權(quán)在民”的立國原則，卻無力整合國家，中國遂陷入分裂之中。在國家政權(quán)衰退之際，近代工商經(jīng)濟(jì)和民間力量逐步發(fā)展起來，出現(xiàn)了西方意義上的“市民社會”萌芽，但是，農(nóng)業(yè)中國的基本格局一直未變，傳統(tǒng)中國的根基—地方士紳權(quán)威和家族宗法制度并未動搖。
社會基礎(chǔ)：城鄉(xiāng)分治策略與社會結(jié)構(gòu)固化
城鄉(xiāng)分治策略的推行。新中國成立之初，為了能夠在極低的歷史起點上和不利的國際環(huán)境下有效推行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的趕超戰(zhàn)略，政府極力壓低勞動力、原材料等投入成本，以獲得發(fā)展重工業(yè)所要求的高積累率。同時，為了保證低工資下城市居民的生活消費和低價格下加工企業(yè)的原料供應(yīng)，國家又對糧食、棉花和油料等主要農(nóng)副產(chǎn)品實行低價統(tǒng)購統(tǒng)銷政策。而為了確保在低價統(tǒng)購條件下農(nóng)民仍然能將資源投入到國家工業(yè)化所需要的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)中，需要做出一種強制性制度安排，使國家能夠直接控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，于是，農(nóng)業(yè)集體化運動隨之開始并不斷加速，直至1958年建立人民公社制度。
為了實現(xiàn)低報酬下的勞動供給和社會穩(wěn)定，國家在城市和農(nóng)村實行了兩種完全不同的制度。在城市，國家通過國有化、單位制等一系列制度安排對居民進(jìn)行有效控制的同時，也低價甚至免費為其提供食品、住房、教育、醫(yī)療等生活必需品和服務(wù)，使其一直過著雖不豐裕卻也無慮的“優(yōu)越”生活。在農(nóng)村，國家通過戶籍制度和人民公社等制度安排，一方面強化了對農(nóng)村居民的控制，另一方面也為其提供基本生存保障。不過，這份保障只限于最低生存水平，僅能勉強維持生命。國家給予城鎮(zhèn)居民在農(nóng)產(chǎn)品價格、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、就業(yè)、住房等方面的優(yōu)惠待遇，農(nóng)村居民是不能享受的。
社會結(jié)構(gòu)的固化。城鄉(xiāng)分治之下，中國的社會結(jié)構(gòu)幾乎凝固不變。中國城市化率1950年為7.3%，30年之后，1980年僅達(dá)19.4%，1990年也只有26.4%，中國依然還是農(nóng)業(yè)社會�？h域之中，存續(xù)千年的宗族村落社會的基本格局一直未變。千年村落為數(shù)眾多，一般村落也逾百年。村里村外，家族成員或聚或連，盤根錯節(jié)，枝繁葉茂。雖然，宗族組織體系土崩瓦解，但宗族成員血脈相連的人倫關(guān)系無法鏟除，長期共同生活的深厚情感難以消退，積存已久的集體記憶和相沿成習(xí)的傳統(tǒng)規(guī)則無法抹去。民眾自主行動的其他組織資源也完全消解：正式的宗教組織被納入嚴(yán)格的政治管理系統(tǒng)，各種名目的民間宗教不是被取締就是自然消亡，其他名目的互助會社、志趣組織和利益團(tuán)體，如香會、花會以及各種幫會等，被全部取消，連在革命年代由中共一手建立的農(nóng)會組織也停止運行。于是，艱難的生存境況和封閉的生活環(huán)境，使得傳統(tǒng)家族組織的互助體系得以維持甚至得到一定程度強化，這不僅體現(xiàn)在婚嫁、喪葬、建房、看病等家庭大事方面，也體現(xiàn)在日�，嵤庐�(dāng)中。
宗族體系的修整。改革開放以后，特別是近20年以來，中國社會結(jié)構(gòu)急劇深刻變遷，人口流動規(guī)模大、頻率高。轉(zhuǎn)型時期，舊的體制已被打破，但成熟的市場機制和完善的法律體系尚未建立起來，社會信用普遍缺乏，公共權(quán)力常被濫用，公民自主組織極不發(fā)達(dá)，在此情形之下，能夠為民眾尋得機遇、爭取利益、提供保障的，除了一些政治組織，主要還是家族組織或類家族組織。新中國成立60年來，對于一般中國民眾而言，家族組織依然還是家族成員互幫互助、相依為命的文化—利益共同體。因此，既是出于精神慰藉和文化追求，也是出于利益拓展和權(quán)利保障，在嚴(yán)厲的政治管控稍有放松以后，許多家族開始恢復(fù)宗族組織體系，重修宗譜(家譜)、宗祠，重塑祖宗牌位，重建祖塋墓碑。
現(xiàn)實需求：等級現(xiàn)象與職業(yè)選擇
職業(yè)選擇與身份等級。今日中國依然存在嚴(yán)重等級現(xiàn)象，不同的階層、不同的職業(yè)，往往意味著差距巨大的政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)待遇和社會聲譽。
在相當(dāng)長時間里，農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民的發(fā)展機會和就業(yè)權(quán)利極不平等：幾乎所有地區(qū)的國家機構(gòu)、社會團(tuán)體及事業(yè)單位基本不對農(nóng)民“招干”，所有城市都對進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的職業(yè)、行業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格限制，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民大多從事重工業(yè)、制造業(yè)、建筑業(yè)等臟、累、苦、險的體力工作。那些進(jìn)了城、進(jìn)了廠的農(nóng)民，除了極其優(yōu)秀和幸運的少數(shù)人員，絕大部分的政治身份和社會身份還是農(nóng)民，他們享受不到正式工人和普通市民的基本權(quán)利。一定意義上講，對于所在城市，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民就是經(jīng)濟(jì)上的貧民、政治上的棄民、社會上的賤民。極力尋求一份體面工作，乃是中國民眾太過正常的理性追求。
權(quán)力本位與職業(yè)選擇。在現(xiàn)今體制下，政治權(quán)力侵入并控制著社會生活的每個階層、每一領(lǐng)域，獲取政治權(quán)力往往擁有“贏者全得”之效應(yīng)，求助政治權(quán)力、獲取政治權(quán)力也就成了普遍的社會現(xiàn)象。
縣域之內(nèi)，工作體面、待遇豐厚的事業(yè)單位、國有企業(yè)和民營企業(yè)數(shù)量極少，自主創(chuàng)業(yè)的機會和資源也無法與地級以上城市相比，因此，各色人等競相擠入黨政部門進(jìn)而盡快謀就高位，干部子弟自然也不例外，黨政干部之間的聯(lián)姻也往往成為理想的婚姻選擇。在大型城市，尤其是直轄市和省(區(qū))會城市，獲取好工作的機會要多得多。特別是高干子弟，除了黨政部門，大型國企、事業(yè)單位也是不錯選擇，況且，根據(jù)規(guī)定，副處以上干部就可在黨政部門、國有企業(yè)和事業(yè)單位之間自由流動，對于高干子弟而言，謀求一個副處以上職位可謂輕而易舉。此外，效益較好的大型民企、外資企業(yè)也都有美差可選，自主創(chuàng)業(yè)甚至去國外發(fā)展也都更易成功。所以，家族政治在基層與高層一樣存在，只是呈現(xiàn)方式不同而已。
制度空間：政治錄用與權(quán)力結(jié)構(gòu)
干部錄用的渠道。1998年以前，干部錄用渠道較多：畢業(yè)分配，早先中專以上院校學(xué)生，畢業(yè)即獲干部身份，可以直接分配至黨政系統(tǒng)工作;軍隊轉(zhuǎn)業(yè)，軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部(包括志愿兵)，不論級別，可以直接專業(yè)進(jìn)入地方黨政部門;基層晉升，少數(shù)村黨支部書記、村委會主任經(jīng)聘用、提拔進(jìn)入事業(yè)編制或行政編制的干部序列;招干招工，面向社會招考，或?qū)Ρ鞠到y(tǒng)干部、職工子弟定向招考，錄用干部編制或工人編制(日后尋找機會轉(zhuǎn)干);外部調(diào)入，由事業(yè)單位、國有和集體企業(yè)調(diào)入。1998年以后，干部錄用渠道逐步收窄，錄用方式日趨嚴(yán)格，行政編制干部(初次錄用)凡進(jìn)必考，事業(yè)編制職數(shù)大量削減，軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部也只有一定級別以上才能直接進(jìn)入黨政部門，高校選調(diào)生也由原先免試進(jìn)入轉(zhuǎn)為競爭考試、擇優(yōu)錄用(錄用比例高于一般招考)。
權(quán)力空間：權(quán)力結(jié)構(gòu)與運作機制。不論是初次錄用，還是日后晉升，不管是以前還是當(dāng)前，干部子弟都占有明顯優(yōu)勢，現(xiàn)行制度安排為權(quán)力運作提供了很大空間。根據(jù)中國現(xiàn)行制度安排，縱向來看，權(quán)力高度集中于上級，上級決定著下級的職業(yè)發(fā)展和福利待遇，下級對上級存在著事實上的人身依附。橫向來看，社會權(quán)力高度集中于政治組織，而政治權(quán)力高度集中于黨政首長。同時，權(quán)力運作通過“常委會”、“書記會”、“辦公會”、“碰頭會”等形式在狹小圈子甚至個人空間私密進(jìn)行，權(quán)力行使的個人化和隨意化也就難以避免。所以，只要獲得上級領(lǐng)導(dǎo)的信任和支持，一級地方領(lǐng)導(dǎo)或部門首長在其轄區(qū)或系統(tǒng)內(nèi)是很難被有效監(jiān)控的。特別是縣域之內(nèi)，由于地處偏僻，遠(yuǎn)離上級領(lǐng)導(dǎo)和大眾視野，加之縣域民眾行動能力弱小，政治權(quán)力不易監(jiān)督，很難約束，幾乎成為絕對權(quán)力。
為了盡量減少地方因素的負(fù)面影響，確保政治忠誠和上級權(quán)威，提高施政效率，在當(dāng)代中國政治制度的安排上，明確規(guī)定了干部任用的回避制度。2006年8月，中共中央辦公廳印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》等三個文件，其中對領(lǐng)導(dǎo)任職的“地域回避”做出的規(guī)定是，“領(lǐng)導(dǎo)干部不得在本人成長地?fù)?dān)任縣(市)黨委、政府以及紀(jì)檢機關(guān)、組織部門、人民法院、人民檢察院、公安部門正職領(lǐng)導(dǎo)成員，一般不得在本人成長地?fù)?dān)任市(地、盟)黨委、政府以及紀(jì)檢機關(guān)、組織部門、人民法院、人民檢察院、公安部門正職領(lǐng)導(dǎo)成員。”同時，《公務(wù)員法》也明確規(guī)定：“公務(wù)員擔(dān)任鄉(xiāng)級機關(guān)、縣級機關(guān)及其有關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)實行地域回避，法律另有規(guī)定的除外。”這種制度設(shè)計能在一定程度上減少地方因素的影響，提升上級權(quán)威，但并不能夠根本遏制權(quán)力濫用以及家族勢力對地方治理的負(fù)面影響。因為權(quán)力濫用和家族政治的根本原因在于權(quán)力難以受到有效制約，而非權(quán)力擁有者來自哪個地方。如果權(quán)力擁有者不能受到有效約束，不論其去何處任職，都難以避免權(quán)錢交易等濫權(quán)現(xiàn)象。反之，即使是本地任職的官員，在本地權(quán)力體系的構(gòu)成因素之間具有相互制衡功能的前提下，也不可能濫用權(quán)力。
于是，我們看到，某一干部異地任職以后，他的親戚朋友成群結(jié)隊隨之而入，或?qū)で笊虣C，或進(jìn)入仕途，不一而足。而所謂異地任職基本就在同屬一市(省、縣)的鄰縣(市、鄉(xiāng))任職，領(lǐng)導(dǎo)還是原來的領(lǐng)導(dǎo)，與交流到自己原籍任職的干部也大多非常熟悉，有些還是甚至長期共事的同僚，所以，不管是出于人情人面還是出于利益交換，相互幫忙或隔空招呼都是普遍現(xiàn)象。
干部子弟的自身優(yōu)勢：能力與人脈�？傮w來看，干部子弟在從政知識、施政能力方面往往更具優(yōu)勢。干部子弟能夠受到更好的教育，領(lǐng)導(dǎo)的子女在當(dāng)?shù)匾话闵系亩际亲詈玫男W(xué)、初中和高中，進(jìn)入較好大學(xué)的幾率也更高，校內(nèi)校外也能得到更多的歷練，家庭內(nèi)部的言傳身教、耳濡目染，也使他們擁有較多的從政知識和施政技能。同時，領(lǐng)導(dǎo)干部及其子女形成了一個熟人圈子，互相比較了解，干部子弟更易被領(lǐng)導(dǎo)干部群體所熟悉和賞識，在政治運作尚不透明以及干部人選的提名權(quán)、推薦權(quán)依然只有少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)掌控的情況下，即使沒有干部親屬臨時的推介和舉薦，干部子弟無疑也具有更多錄用和晉升機會。
現(xiàn)實狀況：特點與影響
當(dāng)前地方政治家族的基本特點。政治家族的大小，往往和家族核心人物的權(quán)力成正比—核心人物權(quán)力越大，家族內(nèi)出的干部也就越多。也和后代數(shù)量成正比，后代越多，家族內(nèi)出的干部也越多。同時，政治家族子弟具有向核心部門、關(guān)鍵部門聚集的趨向，比如縣紀(jì)委、組織部、縣委辦、縣府辦等。
政治家族有相對弱化趨勢。近年來，干部錄用和晉升制度日漸改進(jìn)，程序日益嚴(yán)格和規(guī)范，過程日益公開和透明，干部錄用和晉升的競爭性和開放性有所提高，權(quán)力違規(guī)運作的空間有所縮小，平民子弟進(jìn)入干部隊伍并獲晉升的機會顯著增加。獨生子女政策也對政治家族具有些許影響。而隨著高等教育的普及，社會開放性和法制化程度提高，加之交通、通訊日益便捷，在大城市發(fā)展的干部子弟越來越多，諸如山西孫太平政治家族那樣的“士族大家”、“政治豪門”很難再現(xiàn)。
政治家族現(xiàn)象短期內(nèi)難有徹底改觀。社會結(jié)構(gòu)還未根本轉(zhuǎn)變，宗族體系依然存在，傳統(tǒng)的思想觀念和行為方式普遍存在，情理高于法理的現(xiàn)象、“血濃于水、親疏有別”的處事方式依然盛行，干部錄用和晉升的權(quán)力操作空間依然存在，年青一代直系親屬雖然減少，但旁系親屬等宗族成員絲毫不少，作為家族體系延伸的同學(xué)、老鄉(xiāng)、朋友、干親數(shù)量未減，家族政治問題依然嚴(yán)重。
地方政治家族的主要影響。政治家族造成了社會不公，損壞了公共權(quán)力的公信力，降低了執(zhí)政黨的合法性。眾多政治家族子弟利用家族成員掌控的公共權(quán)力謀取個人私利，掠奪了本由平民子弟應(yīng)有的職位，使得平民子弟干部感覺不公平、不公正，造成了民眾對公權(quán)部門和領(lǐng)導(dǎo)干部的不信任，家族政治運作中的權(quán)錢交易、利益交換等濫權(quán)和腐敗行為，具有顯著放大效應(yīng)，惡化了社會風(fēng)氣，動搖了執(zhí)政黨的合法性基礎(chǔ)。
政治家族形成了地方利益集團(tuán)和勢力集團(tuán)，常常造成政策執(zhí)行梗阻。同時，政治家族的關(guān)系網(wǎng)和利益鏈，扭曲人事關(guān)系，惡化工作氛圍，影響正常工作的開展。政治家族具有極強的人身庇護(hù)和利益拓展能力，更易造成權(quán)錢交易、巧取豪奪等貪腐、濫權(quán)行為，嚴(yán)重?fù)p害公權(quán)體系、社會肌體和公共利益。
家族政治對鄉(xiāng)村的社會運行和政治發(fā)展往往具有更為直接的負(fù)面影響。例如，操縱或破壞村級選舉;直接干預(yù)鄉(xiāng)村組織決策;抵制有關(guān)政策和法律法規(guī)的執(zhí)行，引發(fā)家族之間甚至村莊之間的械斗和家族成員的內(nèi)訌，不同程度地擾亂鄉(xiāng)村社會正常的生產(chǎn)、生活秩序，對于基層政權(quán)建設(shè)和鄉(xiāng)村政治發(fā)展造成不良影響。
治理策略：完善任用制度和培育公共精神
完善干部任用制度。著眼我國干部任用的現(xiàn)實，應(yīng)努力從兩個方面加以完善：一是擴大公眾參與。長期以來，我國的制度改革和理論探討常常受困于一個典型的虛假判斷：中國民眾尤其農(nóng)民素質(zhì)太低，沒有能力管理復(fù)雜的社會事務(wù)，民主進(jìn)程不能太快。有關(guān)調(diào)查研究及改革實踐均表明：這是站不住腳的理論，很多地方正是通過民主選舉實現(xiàn)了由“亂”變“治”。中國民眾不僅擁有參與公共事務(wù)的權(quán)利，而且具備管理公共事務(wù)的能力。在干部錄用和晉升過程的每一環(huán)節(jié)，都要有廣泛的公眾參與。第一，擴大直選的范圍和層級。在總結(jié)縣鄉(xiāng)人大代表直接選舉經(jīng)驗基礎(chǔ)上，將直選的范圍和層級推至鄉(xiāng)級黨(黨員直選)政領(lǐng)導(dǎo)、部分縣級黨(黨員直選)政領(lǐng)導(dǎo)以及省、市人大代表。第二，改革提名制度，改變干部任用提名權(quán)只有極少主要領(lǐng)導(dǎo)中掌控的情形，賦予人大代表、政協(xié)委員、人民團(tuán)體、社會組織乃至公民個體干部人選提名權(quán)。第三，設(shè)置公眾評議環(huán)節(jié)。第四，吸收公民代表列席、旁觀有關(guān)干部任用的討論、辯論、質(zhì)詢和表決。
二是徹底公開透明。干部任用不是國家秘密和公民私務(wù)，干部任用的一切都應(yīng)徹底公開，包括條件、程序、方式、過程等，特別是擬任人選的相關(guān)信息和干部任用任用的整個工程。擬任人選的相關(guān)信息起碼應(yīng)該包括：個人經(jīng)歷、主要政績、家庭簡況、個人財產(chǎn)等。過程信息應(yīng)該包括：由誰提名或推薦、因何得到提名或推薦、考察和醞釀的方式和結(jié)果、相關(guān)討論情況包括與會人員的發(fā)言、答辯過程、表決情況等等。
重構(gòu)地方治理的制度框架。變權(quán)力自上而下單向運作為自下而上與自上而下雙向運作，改變某些地方官員只對上級領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)不對地方民眾負(fù)責(zé)的狀況;建立起地方黨權(quán)、立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)有效分割、相互制衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)與運行機制，避免絕對權(quán)力的出現(xiàn)。地方黨委首長由所在地所屬組織的黨員選舉產(chǎn)生，他同時向所在地組織的黨員、黨的機構(gòu)以及上級黨委負(fù)責(zé)，接受來自上級和下級的共同監(jiān)督;立法機構(gòu)成員和地方行政首長通過選舉產(chǎn)生，在立法和行政上同時向地方民眾和上級機構(gòu)負(fù)責(zé);司法系統(tǒng)(法院、檢察院)相對獨立，對法律和民眾負(fù)責(zé)，擺脫在人事、財政等方面對于地方黨委和政府的依附地位，發(fā)揮公正的司法職能。金融監(jiān)管機構(gòu)、國家稅務(wù)機構(gòu)、安全監(jiān)管機構(gòu)、國家安全機構(gòu)等中央垂直部門完全從地方政府序列剝離，只代表中央政府行使專屬中央的相關(guān)權(quán)力。這樣，任何權(quán)力都在其他權(quán)力的制約之中，權(quán)力濫用就會降低到最低限度，而權(quán)力的公共性會提升到令人滿意的高度。
培育公共精神。公共精神是指人們關(guān)心和促進(jìn)公共利益的意識和行為，其核心價值包括“政治平等”、“參與和責(zé)任”、“信任和寬容”、“團(tuán)結(jié)和協(xié)作”。發(fā)達(dá)的公共精神是實現(xiàn)良好地方治理的決定因素，也是遏制家族政治的重要力量。培養(yǎng)公共精神，重點在于提升公民品德，主要包括以下幾方面素養(yǎng)：權(quán)利意識、責(zé)任理念、平等精神和法治意識。
培養(yǎng)公民公共精神的基本路徑有二：一是拓寬公共生活。公共精神是在公共生活的實踐活動中逐步習(xí)得的，要吸納公民廣泛參與公共事務(wù)的處理和國家事務(wù)的管理。二是加強公民教育。首先，應(yīng)在價值和理念層面確立公共精神在教育體系中的基石地位，使公共精神成為政策設(shè)計者和直接施教者的思維方式和行為方式。其次，在教育內(nèi)容上加大公共精神教育的份額，進(jìn)行系統(tǒng)的公民訓(xùn)練，既重視培養(yǎng)公民獨立的人格精神，也重視培育以權(quán)利、責(zé)任為核心的公民意識，還特別注重訓(xùn)練公民實踐個人權(quán)利、實現(xiàn)公共利益的行為能力。最后，在教育方法上，應(yīng)改變那種純粹灌輸一些虛化、空乏的道德理念的做法，也不能總是塑造一些常人難以企及的“高、大、全”式的英雄人物讓人們學(xué)習(xí)、效仿，更不能以一種非此即彼的簡單方式將個人權(quán)利與公共利益割裂甚至對立起來，而應(yīng)以更貼近人性的方式，通過實踐、參與和體驗，在潛移默化之中將公共精神化為公民的思維方式和行為方式�！咀髡邽槟暇┐髮W(xué)政府管理學(xué)院副教授】
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