為何浙江出現(xiàn)撤縣（市）設(shè)區(qū)的阻力作者： 浙大N點(diǎn)
浙江湖州擬將長興“縣改區(qū)” 遭縣里官民集體反對
（轉(zhuǎn)自《南方周末》）
在中國，當(dāng)一個地級市想把下邊的縣變成區(qū)，這個縣會怎么做？A，無條件服從大局；B，同意但要求原有利益格局不變；C，堅(jiān)決不同意但通過組織程序向上反映。擁有63萬人口的浙北小縣長興選擇了更激烈的D：集體抗議。
部分領(lǐng)導(dǎo)干部也站出來說“不”——兩百多名老干部上書縣委，縣委四套班子全部反對。
5月8日，浙江長興因“撤縣變區(qū)”釀就一場風(fēng)波。面對洶涌民意，湖州市決定暫停“撤縣設(shè)區(qū)”計(jì)劃，并派出調(diào)研組進(jìn)駐長興傾聽民意。
在中央“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的大背景下，湖州為何突然要“撤縣設(shè)區(qū)”？“撤縣設(shè)區(qū)”在各地并不鮮見，大多風(fēng)平浪靜，長興為何要集體“犯上”？這場行政區(qū)劃調(diào)整風(fēng)波背后，又折射了地方上怎樣的利益之爭？
“如果不簽， 怎么向企業(yè)交代？”
事前并無任何征兆。長興縣財(cái)政局官員王偉第一次聽說湖州要把長興“撤縣設(shè)區(qū)”，是5月5日。消息在單位傳開后，局里上下沒一個人贊成。“這會把我們拖垮的。”王偉告訴南方周末記者，長興作為浙江財(cái)政“省直管縣”，財(cái)政80%留給自己，20%交給省里。變成區(qū)之后，一半要交給湖州。“假設(shè)長興2013財(cái)政收入70個億，變成區(qū)，就有35億要給湖州。”
財(cái)政局立刻召開黨組會議，把局意見反饋給縣委。長興縣招商局的反應(yīng)更為激烈。5月7日，該局全體17名工作人員向長興縣公安局提出游行申請，認(rèn)為湖州的做法“嚴(yán)重傷害長興人民感情，破壞長興建設(shè)的大好形勢”。
“變區(qū)之后，審批權(quán)、規(guī)劃權(quán)被湖州拿走，長興還怎么活？”長興縣招商局官員陳國慶對南方周末記者說，一個大項(xiàng)目本來要投在長興，但湖州可能會統(tǒng)一規(guī)劃，放到其他區(qū)。
企業(yè)家們更是坐立不安。“在縣里辦事，部門之間經(jīng)常踢‘皮球’，變成區(qū)后，還要跑到30公里外的湖州，那就更難了。”長興某鎮(zhèn)一家熱電材料廠老板不無擔(dān)心地說，“原來一天能辦兩件事，以后可能一件事都辦不了。”這位老板把擔(dān)心告訴了鎮(zhèn)里，沒想到鎮(zhèn)上早就“炸開了鍋”。書記鎮(zhèn)長已經(jīng)在簽名抗議，鎮(zhèn)商會還要召集企業(yè)召開緊急會議。“會員十分震驚，一致反對。”5月7日，商會在向縣公安局發(fā)出的集會申請中稱：“游行規(guī)模：150人，口號：堅(jiān)決抵制長興撤縣設(shè)區(qū)。”
鎮(zhèn)長書記簽的是那封后來廣為流傳的“致中共長興縣委的一封信”，信的下方密密麻麻有數(shù)十個簽名，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部居多。信中這樣寫道：“假如湖州市委、市政府一意孤行，長興縣所有黨政機(jī)關(guān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）的一把手也將集體辭職……”
長興鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，所轄13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有自己的特色產(chǎn)業(yè)。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)來說，他們大部分工作是跟企業(yè)打交道。一位接近某位簽名鎮(zhèn)長的知情人士告訴南方周末記者，這位鎮(zhèn)長說，“他如果不簽，怎么向企業(yè)交代？”
很多長興市民從感情上無法接受。“長興縣一千七百多年的歷史可能就要終結(jié)。”長興一家廣告公司老板王元彬說。在長興人的印象中，湖州雖是地級市，2012年長興縣財(cái)政收入62.2億，但湖州市中心城區(qū)吳興區(qū)只有長興的一半。有關(guān)“撤縣變區(qū)”的討論，迅速鋪滿“長興吧”的首頁并不斷刷新。“長興吧”是長興人最常光顧的虛擬社區(qū)之一。“優(yōu)質(zhì)資源一定向市區(qū)聚集。有一天你小孩要上學(xué)、看病，發(fā)現(xiàn)長興好點(diǎn)的老師、醫(yī)生都得跑到湖州了。”一位網(wǎng)友寫道，長興中學(xué)這幾年已經(jīng)趕超湖州中學(xué)，以后就很難說了。
有網(wǎng)友還想象：“日后大項(xiàng)目大投資都被湖州拿到市區(qū)發(fā)展，這會給長興帶來什么？基礎(chǔ)建設(shè)萎縮，財(cái)政投入縮水，城市發(fā)展停滯，外來投資減少，人才大量流失，房價(jià)下跌……如此惡性循環(huán)。”
“寧市不區(qū)”
沒有人知道湖州市政府是否看到了長興民意，但事后看，他們至少沒能阻止民意匯集。
5月8日早上8點(diǎn)半，長興下起了小雨。游行申請并未獲批，陳國慶和他的同事們相約去“散步”，目的地是長興縣行政中心門前的市民廣場。這時，王元彬熬夜趕制的聲援廣告也開始在市中心幾塊大屏幕上滾動播出。廣告簡單明了 ：幾幅長興風(fēng)景照過后，一條碩大的標(biāo)語占滿整個屏幕：“民意不可違，夢想不可破，堅(jiān)決反對撤縣變區(qū)”。“為什么說夢想不可破，是因?yàn)殚L興一直想建市，而不是變成區(qū)。”王元彬說。
“散步”當(dāng)天，很多標(biāo)語中都有“寧市不區(qū)”字樣。據(jù)長興一位知情官員透露，1996年，浙江給中央上報(bào)了兩個縣要求改成市，但最終因?yàn)槿丝�、�?jīng)濟(jì)等硬指標(biāo)不夠，長興敗給了臨安。當(dāng)時，縣改市正在蘇浙魯?shù)鹊匚等怀娠L(fēng)。公開資料顯示，在井噴期的1994年至1996年，全國共有95個縣改市。跟縣以農(nóng)業(yè)發(fā)展不同，市以非農(nóng)為主，配置資源權(quán)力增大，縣域經(jīng)濟(jì)因此發(fā)展迅猛。一個佐證是，每年全國百強(qiáng)縣基本都被蘇浙魯三省包攬。
上述知情官員稱，初戰(zhàn)折戟后，浙江允諾把長興放到1999年那一批申報(bào)。沒想到1997年，縣改市被民政部緊急叫停——當(dāng)時“縣改市”盲目跟風(fēng)之后弊端逐漸暴露，不少農(nóng)村人口比重過大的縣改為市，帶來了假性城市化。對于湖州來說，這是個好消息。“長興財(cái)政歸省里管，一旦變成市，經(jīng)濟(jì)管理權(quán)會更大，湖州城市發(fā)展空間會更小。”湖州一位要求匿名的官員對南方周末記者說。
在浙江省11個地級市中，湖州的經(jīng)濟(jì)實(shí)力這些年一直在倒數(shù)幾位徘徊。在湖州人看來，跟“省管縣”不無關(guān)系。“除了長興，湖州下轄的另外兩個縣安吉、德清，都是‘省管縣’， 很多審批權(quán)、經(jīng)濟(jì)管理權(quán)都是縣里直接說了算，湖州財(cái)政收入只能靠老城區(qū)吳興區(qū)來維持。”上述湖州官員稱。
很多湖州人很懷念昔日的繁榮，過去湖州隸屬嘉興地區(qū)，是浙江省最富裕的地區(qū)之一。1983年8月，為了響應(yīng)中央“以農(nóng)促工，推行市管縣”的號召，嘉興地委撤銷，拆分成湖州和嘉興兩個市，跟湖州平級的長興、安吉、德清三縣劃入湖州。
但跟其他省不同，浙江在撤地建市同時，保留了原有的“省管縣”財(cái)政體制。據(jù)原浙江省財(cái)政科研所所長鐘楚生后來對《決策咨詢》回憶，1985年，市長派人向省長提出浙江財(cái)政也要由市里管，省里把“球”踢回市縣�？h里最怕市里“拔毛”，因此強(qiáng)烈反對，最后不了了之。之后，浙江非但沒有往回收，還不斷“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”。公開資料顯示，1992年到2002年，浙江先后三次把審批權(quán)和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)下放到縣里。
到2000年，湖州面臨的困境不僅只有薄弱的財(cái)政體系，還有外圍城市圈的夾擊。“在杭州都市圈的擠壓之下，湖州正在被邊緣化。”時任湖州市委宣傳部調(diào)研員李家彬2007年對《蘇州日報(bào)》說，“在上海都市圈和南京都市圈雙重?cái)D壓之下，蘇錫常也被邊緣化。只有蘇錫湖等環(huán)太湖城市圈重新凝聚起來，才能在新一輪競爭中爭得一席之地。”
在此背景下，湖州加速城市擴(kuò)張的步伐。2003年，湖州在市黨代會上提出走向“太湖時代”。一個大動作，就是將有著“上海后花園”之稱的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)南潯鎮(zhèn)變成區(qū)。
2007年，湖州黨代會將“太湖時代”進(jìn)一步具體化，提出“建設(shè)現(xiàn)代化生態(tài)型濱湖城市”。根據(jù)湖州市“十一五”規(guī)劃，為了跟蘇州、無錫形成三足鼎立的局面，湖州打算將太湖西北面長興縣、老城區(qū)吳興區(qū)，以及南潯區(qū)以太湖為紐帶，建成一個組團(tuán)式城市帶。
湖州城市發(fā)展戰(zhàn)略研究會對《蘇州日報(bào)》指出，“這就需要推動長興‘撤縣建區(qū)’，使得湖州形成一市三區(qū)的品字形格局，用四條交通走廊將城區(qū)與太湖緊緊勾連。”
“我們的服務(wù)都是保姆式的”
當(dāng)湖州2007年提出長興“縣改區(qū)”的構(gòu)想時，長興人卻正在為“撤縣建市”積蓄能量。
2007年的長興經(jīng)濟(jì)已經(jīng)初具規(guī)模，財(cái)政收入以每年20%速度遞增，連續(xù)四年進(jìn)入全國百強(qiáng)縣。2011年，更是超過湖州另一個經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣德清，一躍成為湖州第一大縣。
長興跟湖州的差距也在漸漸縮小。長興二百多名老干部上書縣委的材料顯示，1992年湖州市區(qū)財(cái)政收入是長興的四倍——長興財(cái)政收入8100萬，湖州3.2億。到2012年，差距縮小到1.5倍——長興66.2億，湖州市區(qū)97.5億。
長興開放比其他地方晚。1999年，長興被國務(wù)院獲批為對外開放縣，是浙江省對外開放最遲的三縣之一。“長興原來有很多軍事基地，后來國家政策松動，讓我們搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)。”曾擔(dān)任過長興縣稅務(wù)副局長的王坤金對南方周末記者說。發(fā)展初期，長興也曾經(jīng)歷過污染的老路，小蓄電池廠、小煤礦，小石礦遍地開花。長興在2003年擠進(jìn)全國百強(qiáng)縣的同時，也被扣上“重點(diǎn)污染監(jiān)管區(qū)”的帽子。
2004年開始，長興縣砍掉了一大批為長興做過貢獻(xiàn)的小企業(yè)，重點(diǎn)培養(yǎng)龍頭企業(yè)。“有個鄉(xiāng)鎮(zhèn)原先有300多家石粉廠，后來關(guān)停到只剩9家。”陳國慶對南方周末記者回憶，170多家蓄電池企業(yè)縮減到50多家。
效果很意外。以蓄電池產(chǎn)業(yè)為例，企業(yè)產(chǎn)值從2003年的9億上升到2009年的103億元，占全縣工業(yè)的比重從9.2%提高到22.7%。2008年，長興人摘下“重點(diǎn)污染監(jiān)管區(qū)”的帽子，戴上了聯(lián)合國頒發(fā)的“國際花園城市”的稱號。
在陳國慶看來，長興的成功，除了三省交界的區(qū)位優(yōu)勢，也跟政府的“軟實(shí)力”有關(guān)。“我們的服務(wù)都是保姆式的。”陳國慶介紹說，“一個項(xiàng)目進(jìn)來，只要把材料交給我們，我們幫忙跑部委和省里。項(xiàng)目落戶之后，我們還要組成一個班子駐扎到企業(yè)，提供貼身服務(wù)。”
企業(yè)上路后，政府會提供了一系列獎勵政策。去年，王元彬的公司被評為國家二級廣告公司，縣里就獎給他們五萬。“在長興街頭你看到0001-0003號的政府車牌，都是獎勵給企業(yè)的。”陳國慶說，這些“親商富商”的政策，使得長興成為民營經(jīng)濟(jì)最為活躍和發(fā)達(dá)的地區(qū)之一。“一個63萬人口的縣城，法人企業(yè)有2萬多家。”
相比之下，湖州經(jīng)濟(jì)的起色似乎并不明顯。“這跟我們主要發(fā)展高新技術(shù)有關(guān)，污染企業(yè)不知道拒絕過多少個。”湖州開發(fā)區(qū)一位官員告訴南方周末記者，他們跟長興開發(fā)區(qū)都屬于國家級開發(fā)區(qū)，平時沒有往來，而且互相競爭。
“湖州換領(lǐng)導(dǎo)了怎么辦？”
種種跡象表明，長興“撤縣改區(qū)”計(jì)劃是在蘇州“并掉”吳江之后提速的。2012年9月，吳江市被改成區(qū)。兩個月后，一個由湖州市委書記牽頭的湖州黨政代表團(tuán)造訪吳江。
中央政府力推新型城鎮(zhèn)化之后，各地開始把“撤縣（市）設(shè)區(qū)”變成抓手。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，今年以來，全國已批準(zhǔn)10個地區(qū)“撤縣設(shè)區(qū)”、新設(shè)區(qū)或并區(qū)。
浙江也在加快步伐。據(jù)此前媒體報(bào)道，紹興市下屬紹興縣將變更為“柯橋區(qū)”，方案已上報(bào)。有浙江學(xué)者說，浙江一直反思“省管縣”弊端，“省管縣”模式雖然促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但也導(dǎo)致中心城市競爭力不強(qiáng)。
不過，縣改區(qū)能否成功，一個重要指標(biāo)是中心城市的輻射力強(qiáng)不強(qiáng)。“吳江市變成區(qū)，它是‘傍大款’。湖州跟蘇州沒有可比性。”王偉說。2012年，蘇州的GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）高達(dá)1.2萬億，但湖州市只有1661億。
南潯區(qū)被視為“前車之鑒”。當(dāng)年南潯是湖州三縣兩區(qū)的老大，但如今已經(jīng)被長興甩在后頭。2003年南潯撤鎮(zhèn)建區(qū)時，南潯財(cái)政收入7.11億，2012年只有26億，年均增長26.56%；長興2003年財(cái)政收入是10.32億，2012年是62.2億，年均增長50.5%。
王偉說，“南潯變區(qū)之后，相當(dāng)于是‘半級財(cái)政’，土地指標(biāo)約束太大，資源調(diào)配也不太合理。”
也有人認(rèn)為湖州把長興改縣設(shè)區(qū)，是因?yàn)闀和６嗄甑?font face="Times New Roman">“撤縣建市”或?qū)⒅匦麻_閘。一個重要信號是，2013年1月，吉林扶余縣改市、云南彌勒縣改市獲中央批準(zhǔn)。“縣里本來一直在為撤縣建市做準(zhǔn)備，沒想到被湖州‘捷足先登’。”上述長興官員告訴南方周末記者。
湖州市最先征求了長興縣里領(lǐng)導(dǎo)的意見。因?yàn)?/span>“按照程序，此事需由長興縣提交材料，經(jīng)由湖州市四套班子常委會議討論，再由浙江省上報(bào)國務(wù)院，方能下發(fā)文件”，湖州市委相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)此前對媒體稱。
據(jù)了解，為了說服長興，湖州承諾“五不變”——名字不變、區(qū)域范圍不變、財(cái)政體制不變、縣級管理權(quán)限不變、縣級管理體制不變。但在長興官員來看，這個“五不變”很難保證。“湖州換領(lǐng)導(dǎo)了怎么辦？”陳國慶說。
長興多位官員擔(dān)心，盡管湖州市各縣公務(wù)員收入都差不多，但一旦變成了“半級財(cái)政”，收入、福利包括今后的養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)肯定會下降。
對于長興普通人而言，他們關(guān)心的是生活水準(zhǔn)。“長興的公共服務(wù)，我們作為納稅人看得見摸得著，以后子女教育、醫(yī)療、養(yǎng)老肯定會受影響。”一位參與抗議的長興市民告訴南方周末記者。
另一位長興企業(yè)家說：“不管你改區(qū)，還是改市，我只關(guān)心你能不能好好地為企業(yè)服務(wù)。如果改了之后，反而辦事更難了，我為什么要同意你這么做？”
5月8日中午12點(diǎn)，長興市民廣場上，數(shù)千人身穿印有“I愛CX”字樣的T恤，手舉各式標(biāo)語。人群在長興縣委副書記許小月喊話后漸漸散去。“我受書記縣長委托，經(jīng)市委市政府、縣委縣政府研究決定，長興撤縣設(shè)區(qū)不成熟，感謝大家對長興的支持，謝謝大家。”
當(dāng)時是下午2點(diǎn)左右。王偉一直在辦公室跟進(jìn)事態(tài)進(jìn)展。3點(diǎn)多，他去了現(xiàn)場，發(fā)現(xiàn)市民廣場已經(jīng)空空蕩蕩，一個礦泉水瓶都沒有。
不過，據(jù)《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》5月13日報(bào)道，湖州市委相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)表示，長興“撤縣建區(qū)”一事，長期可能難以避免。
紹興縣“撤縣變區(qū)” 新一輪區(qū)劃調(diào)整加速跑
（轉(zhuǎn)自《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》）
5月13日，本報(bào)從權(quán)威渠道獨(dú)家獲悉，紹興市下屬紹興縣將變更為“柯橋區(qū)”，目前方案已上報(bào)。
就在日前，湖州長興縣“撤縣并區(qū)”的設(shè)想引發(fā)當(dāng)?shù)丶ち曳磳�，已�?/font>“暫緩”，但湖州市委有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)則向本報(bào)表示長期可能難以避免。
“從縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向都市圈經(jīng)濟(jì)、城市經(jīng)濟(jì)，我個人認(rèn)為這會是浙江未來城市化的基調(diào)。”浙江省人民政府咨詢委員會委員顧益康在接受本報(bào)采訪時指出。
據(jù)本報(bào)不完全統(tǒng)計(jì)，今年以來，全國已批準(zhǔn)10個地區(qū)“撤縣設(shè)區(qū)”、新設(shè)區(qū)或并區(qū)。
尤其是浙江“鄰居”江蘇，2009年撤南通通州市改為區(qū)、2012年撤蘇州吳江市為區(qū)、2013年撤南京溧水縣、高淳縣為區(qū)都已成事實(shí)，更是對浙江形成沖擊，“而且近期蘇南現(xiàn)代化建設(shè)示范區(qū)規(guī)劃剛獲批，浙江也不甘落后。”浙江大學(xué)教授陳建軍分析道。
但區(qū)別于江蘇“市管縣”的是，浙江十多年一直實(shí)現(xiàn)“省管縣”（包括財(cái)政和縣長、書記的任免等），縣域經(jīng)濟(jì)強(qiáng)大、中心城市反而不強(qiáng)的問題日益突出，碎片化帶來的競爭力弱化趨勢明顯，縣、市之間的矛盾也日益突出。
經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣期待“撤縣設(shè)市”，而中心城市謀劃“撤縣設(shè)區(qū)”的分化體系明顯。也正因此固化的利益格局，浙江“撤縣設(shè)區(qū)”的實(shí)踐過程顯然難度更大。
與此同時，根據(jù)官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，從2003年到2008年，作為浙江經(jīng)濟(jì)的重要支柱，縣域經(jīng)濟(jì)占全省比例從68.42％下降到62.9％。
“因此這些年，浙江省也在反思‘省管縣’的弊端。”陳建軍指出，不論是“中心鎮(zhèn)”試點(diǎn)小城市還是城市群發(fā)展，都需要中心城市帶動，而調(diào)整行政區(qū)劃是目前最容易的操作。
這個調(diào)整中，必然觸及雙方利益，因此為盡量減少阻力，浙江省的原則是財(cái)政體制不變，如已經(jīng)“撤市設(shè)區(qū)”10多年的杭州蕭山、余杭。
對此，不少人質(zhì)疑，既然都不變，“撤縣設(shè)區(qū)”對中心城市又有何意義？陳建軍指出，盡管財(cái)政體制不變，但規(guī)劃建設(shè)、同城化會有較大裨益，“站在宏觀層面，蕭山、余杭這10多年發(fā)展很快，周邊城市與其差距逐漸拉大。”
既然統(tǒng)一起來做強(qiáng)做大更利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，當(dāng)初的蕭山、余杭，如今的長興、紹興為何反對聲音如此大？且傳聞“撤縣設(shè)區(qū)”多年都未能實(shí)現(xiàn)？
陳指出，中國體制中，反對更多來自于官場，任何一個地方領(lǐng)導(dǎo)都會有“土皇帝”思維已不足為怪，“這也是我們區(qū)域規(guī)劃的主要障礙之一。”且這場博弈中，“財(cái)政體制不變只是個過渡手法，最終還是會劃歸市管，但對這些經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣而言，短期痛苦，長期卻還是有好處的。” 接近浙江省高層人士告訴記者。
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