如何治理上訪釘子戶？
近些年來，信訪問題愈來愈成為國家治理的難點問題，其中的核心問題又是如何治理上訪釘子戶的問題。信訪難題之所以形成，既與現(xiàn)行的信訪體制的固有缺陷有關(guān)，也與未能準確認識上訪釘子戶的性質(zhì)相關(guān)。有效治理上訪釘子戶，應(yīng)在全面認識釘子戶的利益訴求、行為邏輯的基礎(chǔ)上，適當(dāng)調(diào)整信訪治理體制。
1.上訪釘子戶是如何形成的？
上訪釘子戶的形成既是基層治理弱化的結(jié)果，也是信訪體制形塑的結(jié)果，假設(shè)基層治理比較有力，大部分的基層矛盾、糾紛就不至于涌入信訪軌道，假設(shè)現(xiàn)行的信訪體制無法提供糾紛解決的功能，也無法滿足釘子戶的利益訴求，以利益追逐為目標的鬧訪、纏訪的信訪專業(yè)戶也不會形成。
新中國成立初期，信訪體制只是既有國家治理體制的補充，其主要功能在于為群眾提供表達訴求的通道，但真正解決問題仍需通過正式的官僚體制。隨著政治運動的開展，信訪往往成為群眾揭發(fā)的重要渠道，因此，信訪成為沖擊官僚體制的重要手段，但是，信訪體制并沒有完成科層化，也沒有將既有的官僚體制的治理功能取而代之�？傮w上說來，信訪制度的重要特點是，它只是國家治理體制的補充，很大程度上屬于群眾路線的一部分，屬于一種政治制度安排，而非獨立的治理體制。
但是，近些年來，信訪制度越來越體制化，已經(jīng)成為國家治理體制的重要組成部分。一方面，農(nóng)村稅費改革后，基層治理能力不斷弱化，原有“小事不出村、大事不出鄉(xiāng)”的糾紛解決機制漸漸失效，越來越多的基層矛盾開始通過信訪體制上交；另一方面，為了減輕上級機關(guān)信訪的壓力，國家著力將信訪制度規(guī)范化，越來越嵌入到原有的官僚體制中。2008年，為了應(yīng)對愈來愈嚴重的赴京上訪大潮，中央有關(guān)部門做出了關(guān)于加強對在京非正常上訪行為依法處理工作和完善非正常上訪人員勸返接回機制的實施意見，其核心機制是“屬地管理、分級負責(zé)，誰主管、誰負責(zé)”的原則，維穩(wěn)、截訪/接訪成為基層政府的中心工作之一。
由于信訪制度只完成了工作機制的官僚化，上下級之間構(gòu)筑了一套壓力型體制；與此同時，信訪制度未能提供一套行之有效的工作方法，它無法對信訪問題有效地分類治理，因此，信訪權(quán)利與信訪秩序之間存在巨大張力。一方面，信訪體制承認群眾上訪的權(quán)利，另一方面，基層政府負有規(guī)范群眾上訪秩序的責(zé)任，一旦出現(xiàn)非正常上訪，需要追責(zé)的往往是基層政府，而非訪民。為了免于追責(zé)，基層政府傾向于息事寧人，盡量安撫上訪群眾，這就為“信訪經(jīng)濟學(xué)”創(chuàng)造了空間：一些機會主義者瞅準信訪制度的缺陷，傾向于非正常上訪，以迫使基層政府作出較大的讓步，從而獲得更多的利益。吊詭之處在于，越是老上訪戶，越是能掐準基層政府在信訪制度中的痛處，也越是能獲得更大的利益，一批鬧訪、纏訪的上訪專業(yè)戶開始形成，是為上訪釘子戶。
2.上訪釘子戶的訴求
很少有上訪戶一開始就具備釘子戶的特質(zhì)。上訪釘子戶的形成，需要具備特定的條件，比如，上訪戶需要有堅毅的性格，熟悉具體政策，尤為熟悉上訪流程。大體說來，大多數(shù)上訪釘子戶并非一開始就是無理上訪，他們多少有些冤屈，因此，支撐其鬧訪、纏訪的必備條件往往是一股氣。在這個意義上，上訪釘子戶的訴求大致有三類：獲取經(jīng)濟利益、恢復(fù)名譽，“出氣”。
獲取經(jīng)濟利益的上訪釘子戶最多，也是最能表現(xiàn)當(dāng)前信訪體制缺陷的方面。這種類型的釘子戶一開始或許只有普通的利益訴求，且已得到了滿足，但是，在與各級政府打交道的過程中，釘子戶慢慢發(fā)現(xiàn)了“信訪經(jīng)濟學(xué)”的基本原理。這一原理在于，基于社會主義意識形態(tài)，在最低限度上，只要上訪，表達自己的困難，一般都可以從政府獲得一定的經(jīng)濟救助，且不會受到任何追責(zé)，并且，上訪越多，訴求越頻繁，獲取的經(jīng)濟利益就越多。假設(shè)上訪戶的技術(shù)較為嫻熟，比如，選擇在特定時間以特定方式上訪，基層政府的維穩(wěn)壓力就比較大，這樣，無論上訪戶是否有足夠的理由，都可以獲得不菲的經(jīng)濟利益作為補償。如果一個地方的官民矛盾較復(fù)雜，這些有經(jīng)驗的上訪戶還可以通過“代理”普通訪民上訪，成為維權(quán)精英，既獲得代理費，又可以進一步從地方政府手中獲取經(jīng)濟利益。
要求恢復(fù)名譽的上訪釘子戶往往屬于“歷史遺留問題”，上訪戶的直接目的并非獲取經(jīng)濟收益，而是恢復(fù)名譽并享受相當(dāng)政治及經(jīng)濟待遇。近些年來，這一類型的上訪釘子戶已慢慢減少，但相似的上訪釘子戶不斷涌現(xiàn)。比如，退伍軍人待遇問題，民辦教師待遇問題，老村干部生活補助問題，就上訪戶的訴求而言，這些上訪理由基本上是歷史造成的，由于沒有相關(guān)配套政策，地方政府沒有權(quán)力，也沒有能力滿足上訪戶的訴求。在統(tǒng)一的國家政策沒有出臺之前，地方政府傾向于在別的制度渠道內(nèi)給予安撫，比如，對這些群體中的上訪積極分子額外安排低保指標；一旦政策配套齊全，這類問題就可以基本解決。麻煩在于，此類問題具有群體性，而這些群體在爭取權(quán)益的過程中，已有相當(dāng)組織性，因此，即便政策上給予適當(dāng)解決，滿足這些群體的部分訴求，也不能終止這些群體的上訪行為。因為，一旦這些群體認為政策不能反映其利益訴求，繼續(xù)上訪就在所難免，比如，一旦國家的提高工資標準，這些群體就會跟著要求提高待遇。在這個意義上，這類上訪群體的利益訴求沒有上限，因此，他們一定是上訪釘子戶。
“出氣”是基層矛盾糾紛爆發(fā)最為常見的理由之一，當(dāng)事人基于對情理、公平的理解，判斷自己受到了不公，因此需要“出氣”。在民間糾紛解決機制較為完備的鄉(xiāng)土社會，村民的“氣”可以通過村落公共空間釋放出來，可以特定的公共儀式撫平村民的不公感。但是，隨著信訪機制越來越完備，一些學(xué)者甚至主張進一步完善信訪的糾紛解決機制，很多基層的矛盾糾紛進入了信訪渠道。很多案例表明，情理和法理之間往往存在巨大裂痕，信訪制度并不能為上訪者提供“出氣”的渠道。更有甚者，一些上訪者因為不能獲得政府的道義支援，很容易將“氣”撒在基層政府身上，他們也就成為追尋抽象正義的上訪釘子戶。
絕大多數(shù)上訪釘子戶都秉持著特定的公平觀，都有相對剝奪感，因此，經(jīng)濟利益的訴求并非上訪的唯一取向。即便是那些謀求經(jīng)濟利益的職業(yè)上訪者，在上訪過程中也有一套符合社會主義意識形態(tài)的情感訴求，比如，要照顧自己的家庭困難，自己在歷史上為國家做出貢獻，現(xiàn)在需要國家補償?shù)鹊�。某種意義上，上訪釘子戶的這些情感訴求，并不主要來自于其特定的生活遭遇，而是基于對抽象的社會正義的理解，而這恰恰是作為糾紛解決機制的信訪制度所無法承受的。只要把信訪制度定性為維穩(wěn)或糾紛解決機制，它就不可能回應(yīng)一些上訪戶的政治或情感訴求，上訪釘子戶的存在就不可避免。
3.信訪制度的內(nèi)在矛盾
由于信訪制度并不可能真正解決部分群眾的上訪訴求，因此，信訪秩序與信訪權(quán)利之間的矛盾就不可避免，基層政府就不得不承擔(dān)起治理上訪釘子戶的責(zé)任。從常理來看，在和諧社會的背景下，“維穩(wěn)”是非常態(tài)的，但因為信訪制度中壓力型體制的存在，使得治理上訪釘子戶具有“維穩(wěn)”內(nèi)涵，基層政府被迫啟動非常態(tài)的治理機制。地方政府面臨的矛盾是：單一的治理手段難以匹配剛性的“維穩(wěn)”任務(wù)。
信訪工作中的“屬地管理、分級負責(zé)，誰主管、誰負責(zé)”的原則是一條典型的科層設(shè)置，其最終結(jié)果只能是基層政府承擔(dān)維護信訪秩序的責(zé)任，置身事外的主管部門則只考慮考核目標的設(shè)置，故有維穩(wěn)工作一票否決之說。維穩(wěn)任務(wù)的剛性主要表現(xiàn)在，信訪秩序主要著眼于控制非正常進京上訪行為，“正常”與“非正常”的分類過于簡陋，地方政府無法對此進行有效治理，事實上，信訪類型包括兩個層次，一是現(xiàn)象上的“正常”與“非正常”歸類，是集體上訪還是個體上訪、是有理上訪還是無理上訪、是老上訪戶還是新上訪戶，對界定非正常上訪有重要意義，同樣是非正常上訪，一個有理的超過5人的集體上訪，可能要比無理的只有一個人的老上訪戶要容易解決得多；二是性質(zhì)上的“違法”行為與兩種矛盾類型之間的關(guān)系，“非正常上訪”是一個中性詞，無法對至關(guān)重要的矛盾性質(zhì)進行定位，某種意義上，只要是非正常上訪，都不同程度存在違法行為，但是，大部分非正常上訪行為并不能采用專政工具鎮(zhèn)壓，因為絕大多數(shù)上訪背后的問題都是人民內(nèi)部矛盾，而一些無理上訪，即便其上訪行為是正常的，卻也可能反映一定程度上的對立關(guān)系。由于對非正常上訪，尤其是赴京上訪存在剛性規(guī)定，反映在考核指標上就是，一刀切地將赴京上訪視為地方維穩(wěn)工作不力的表現(xiàn)，在此情況下，地方政府也只能按照實用主義的邏輯用盡一切辦法控制赴京上訪行為，而不顧這些上訪行為及其背后矛盾的復(fù)雜性。
維穩(wěn)任務(wù)的剛性還表現(xiàn)在，將信訪秩序維護的常態(tài)機制發(fā)展成維穩(wěn)應(yīng)急機制，迫使地方政府在短時間內(nèi)解決問題。從中央到地方組建的處理信訪突出問題及群體性事件聯(lián)席會議本非常態(tài)工作機構(gòu)，更接近于應(yīng)急預(yù)案，但2008年將完善在京非正常上訪人員勸返接回機制納入其中之后，截訪問題卻主導(dǎo)了聯(lián)席會議的工作，省、市兩級聯(lián)席會議成立了駐京勸返工作組，共同負責(zé)在京非正常上訪勸返工作。很顯然，處理群體性事件的應(yīng)急機制主導(dǎo)了截訪工作，極為強調(diào)時效性，其中規(guī)定，凡從北京、分流中心接出的非正常上訪人員，當(dāng)?shù)芈?lián)席會議駐京勸返工作組三小時內(nèi)接走。超過三小時未接走的，通知當(dāng)?shù)芈?lián)席會議辦公室主任；超過四小時未接走的，通知當(dāng)?shù)攸h委或政府辦公室主任；超過五小時未接走的，通知當(dāng)?shù)芈?lián)席會議召集人。一些敏感時期，各地還應(yīng)根據(jù)實際工作需要，從人力、物力、財力上加強駐京信訪工作，健全工作機制，配強工作人員，保證工作用車，提供必要經(jīng)費，落實相應(yīng)措施。
由于截訪工作具有應(yīng)急機制的特征，對于地方政府，尤其是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，出現(xiàn)任何一起赴京上訪案例，都無異于一個重大事件，都應(yīng)舉全鎮(zhèn)之力去應(yīng)付。問題是，對于真正的應(yīng)急事件而言，地方政府可以調(diào)動一切可以調(diào)動的行政力量，包括武裝力量去應(yīng)對，但赴京上訪問題卻不可能調(diào)動過多的行政力量，只能在常規(guī)行政力量范圍中去解決具有準應(yīng)急特征的問題，截訪手段顯得過于單一了。截訪的準確表述是“勸返”赴京上訪人員，所使用的方法只能是教育說服，嚴格說來，截訪工作不可能有任何的行政強制力。問題在于，但凡赴京上訪的人員，很大一部分是經(jīng)過多次“教育”死不悔改的長期鬧訪、纏訪人員，要在其在京非正常上訪期間說服其回原籍，幾乎是不可能的，因此，幾乎所有截訪工作都帶有強制性。
4.治理上訪釘子戶
由于剛性的截訪任務(wù)是不可改變的，相反，隨著信訪形式越來越嚴峻，各地的信訪（維穩(wěn)）工作的剛性越來越大，地方政府只能把單一的“教育說服”方法發(fā)揮到極致。比較簡單，也是最為常用的辦法是在“情理之中、法度之外”的前提下，以照顧困難的名義給予上訪戶經(jīng)濟補償，此即所謂的“人民內(nèi)部矛盾人民幣解決”�？蓡栴}是，這一辦法往往治標不治本，是備受詬病的“小鬧小解決、大鬧大解決、不鬧不解決”病癥的根源。很顯然，這一辦法還需要其余的工作方法加以配合，地方政府為此發(fā)展出了一套行政技術(shù)。比如，實行定領(lǐng)導(dǎo)、定專人、定方案、定時限的“四定”責(zé)任制度，切實做到案案有人管、件件有人辦、事事有結(jié)果。采取包調(diào)查、包處理、包息訴、包穩(wěn)控的“四包”辦法，將人員穩(wěn)控在當(dāng)?shù)�。為了對重點對象做到二十四小時監(jiān)控，很多地方在監(jiān)控過程中出現(xiàn)了許多鬧劇，比如，在敏感時期為了防止上訪戶進京上訪，采取人盯人、陪吃喝、塞“紅包”、免費旅游等方法息訪，河北省鹿泉市大河鎮(zhèn)杜童村甚至還爆出在上訪戶門口安裝攝像頭進行監(jiān)控的新聞。即便這些辦法都加上，仍然不能解決赴京上訪的問題，并且，一旦已經(jīng)發(fā)生了赴京上訪，短時間內(nèi)很難運用這些行政方法，因為它無法保證上訪戶會相信地方政府，乖乖地被勸返。
很顯然，仍然應(yīng)該找回地方行政的強制性。根據(jù)公安部《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》（2006年公安部令第88號），對實施違法行為的非正常上訪人員，如由違法行為人居住地公安機關(guān)管轄更為適宜的，可以由居住地公安機關(guān)帶回依法處理。地方政府可以援用的主要法律依據(jù)是《治安管理條例》，赴京上訪人員在重點地區(qū)非正常上訪的，可認定為擾亂公共場所秩序，按以下規(guī)定處理：對初次實施的，予以登記、訓(xùn)誡；對再次實施的，處以警告或二百元以下罰款；對第三次實施的，處五日以上十日以下拘留，并處五百元以下罰款；對聚眾實施的首要分子，或教唆、引誘他人實施的，初次實施即可直接處十日以上十五日以下拘留，并處1000元以下罰款；對屢教不改、情節(jié)嚴重的，依法實施勞動教養(yǎng)；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。盡管有法可依，但地方政府并不愿意啟用這些強制措施，原因有二，一是真正符合采用強制措施（拘留或勞教）的案例極少，道理很簡單，這些措施只適用于少數(shù)老上訪戶，也即至少是第三次上訪的人員，但老上訪戶往往有經(jīng)驗，輕易不會違反法律，而那些新上訪戶又只能采取訓(xùn)誡、警告等非強制措施，況且，2013年初，中央政法工作會議宣布將改革勞教制度，上訪人員不再適用勞教；二是即便對少數(shù)屢教不改的老上訪戶采取強制措施，可能達到“處理極個別，教育大多數(shù)”的目的，但對老上訪戶本人而言，教育意義同樣不大。
由此看來，由于信訪制度改革的取向越來越傾向于將之定性為糾紛解決機制，導(dǎo)致信訪體制無法回應(yīng)部分上訪戶的政治和情感訴求。由于信訪制度的完善，使得它具備了壓力型體制的典型特征，這不僅創(chuàng)造了信訪經(jīng)濟學(xué)，產(chǎn)生了上訪專業(yè)戶，還讓基層政府在信訪秩序與信訪權(quán)利之間無所適從，單一的維穩(wěn)手段無法匹配剛性的維穩(wěn)任務(wù)。多重矛盾的交合，讓上訪釘子戶的治理陷入困境。
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