當(dāng)前位置：文章首頁 >> 政策評論 >> 鄉(xiāng)土評論 >> 一、中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)出很難維持城鎮(zhèn)化的推進
今年已經(jīng)是改革開放的第35個年頭。應(yīng)該說這些年來，我國的城鎮(zhèn)化進程確實取得了重大成就。從數(shù)據(jù)上看非常明顯，1978年的城鎮(zhèn)化率為 17.9%，2012年達到了52.6%，平均每年是一個多百分點的提高。我國推動了人類歷史上規(guī)模最大的城鎮(zhèn)化，這是非常了不起的事情。由于城鎮(zhèn)化的快速推進，創(chuàng)造了更多的非農(nóng)就業(yè)機會，許多農(nóng)民進城務(wù)工經(jīng)商，有兩億多農(nóng)民從耕地上解放出來，轉(zhuǎn)到二、三產(chǎn)業(yè)中就業(yè)，這本身就是一個非常了不起的事情。
首先，大量農(nóng)村勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，給農(nóng)村逐步推進規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了條件。據(jù)了解，現(xiàn)在全國農(nóng)村流轉(zhuǎn)的耕地已經(jīng)超過2.7億畝，占農(nóng)民承包合同耕地的21%左右。一部分人離開了農(nóng)業(yè)，另外一部分人增加了經(jīng)營的土地面積，使農(nóng)業(yè)提高了效率。其次，大量農(nóng)民到城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，創(chuàng)造了增收機會。根據(jù)國家統(tǒng)計局調(diào)查的數(shù)據(jù)，去年我國農(nóng)民人均純收入7917元，其中43.6%是來自于農(nóng)民的工資性收入，也就是農(nóng)業(yè)以外的收入。我相信再過兩三年，農(nóng)民收入中的半壁江山將來自于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的工資性收入。所以說，城鎮(zhèn)化自身取得了巨大的成就，同時為解決 “三農(nóng)”問題提供了有力支持。
城鎮(zhèn)化付出的代價也是巨大的，帶來的問題和挑戰(zhàn)也是非常嚴峻的。下一步城鎮(zhèn)化到底怎么走，確實是值得思考的一件大事。去年召開的“十八”大明確提出，要走新型城鎮(zhèn)化道路，著力提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，這兩句話含義是深刻的。什么叫新型城鎮(zhèn)化道路，什么叫提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，這需要從兩個方面去看。一個是要解決好城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)過程中的問題，比如更好地進行城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)和管理，給廣大市民提供均等的基本公共服務(wù)。另一個就是解決好城鎮(zhèn)化進程中的“三農(nóng)”問題。城鎮(zhèn)化不可能是孤立的，冒進的城鎮(zhèn)化、孤立的城市化是不可能持續(xù)的。年齡大一點的同志還有點記憶，我國歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)過兩次逆城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象。第一次是在上世紀六十年代初，也就是所謂的“三年困難時期”。由于農(nóng)業(yè)的凋敝和衰弱，農(nóng)業(yè)供給的食品滿足不了城鎮(zhèn)居民的需要，當(dāng)時中央不得不采取措施關(guān)停并轉(zhuǎn)部分企事業(yè)單位，讓兩千多萬居民回到鄉(xiāng)村再去過農(nóng)民的生活，以解決他們的吃飯問題。在中國這樣一個人口大國中，如果農(nóng)業(yè)支撐不了，城市化就不得不退回去。第二次逆城鎮(zhèn)化我自己就經(jīng)歷了，那時候搞文化大革命，學(xué)校有兩年不上課，當(dāng)時我初中畢業(yè)留在城里，1968年夏天中央號召上山下鄉(xiāng)，當(dāng)時也沒有多想就去了。上山下鄉(xiāng)真正的高潮是在1968年底到1969年，一直持續(xù)到上世紀七十年代中期�，F(xiàn)在我們明白了，最主要的就是當(dāng)時城里沒有就業(yè)機會，也沒有那么多糧食可以養(yǎng)活你，所以城鎮(zhèn)青年到農(nóng)村去自己解決吃飯問題。當(dāng)時我印象很深，毛主席讓知識青年到農(nóng)村去接受貧下中農(nóng)再教育，但是貧下中農(nóng)的態(tài)度也非常復(fù)雜，主席的號召不能不聽，要歡迎。但是背地里說，村里就這么點兒地，又來了這么多人，城里的知青是到農(nóng)村來搶工分、搶口糧了。這個事實說明，經(jīng)歷了文化大革命的內(nèi)亂，當(dāng)時的城鎮(zhèn)在經(jīng)濟上已經(jīng)是支撐不下去了，所以才要讓城里人到農(nóng)村去找飯吃。因此，能不能處理好“三農(nóng)”問題，是關(guān)系到城鎮(zhèn)化成敗存亡的大問題。我們一定要從國情出發(fā)，汲取歷史經(jīng)驗教訓(xùn)，總結(jié)如何走新型城鎮(zhèn)化道路。我想結(jié)合已有的城鎮(zhèn)化進程和當(dāng)前面臨的一些問題、挑戰(zhàn)，講三個方面的情況和看法，供大家參考。
黨的十六大以來，黨中央高度重視農(nóng)業(yè)，糧食獲得了“九連增”、農(nóng)民收入增長“九連快”。近十年是我國歷史上農(nóng)業(yè)發(fā)展最快，農(nóng)村面貌變化最大，農(nóng)民得實惠最多的十年，特別是糧食產(chǎn)量的增長超乎很多人的意料。全國糧食產(chǎn)量連續(xù)九年增長，新中國成立以來不曾有過。過去我們的糧食生產(chǎn)周期大體是四年一個輪回，通常情況下兩豐一欠一平。2003年，我國糧食總產(chǎn)量8614億斤，經(jīng)過九年的努力，2012年達到了11791億斤，年度產(chǎn)量提高3177億斤。但是很多人也在問，一方面是國內(nèi)糧食產(chǎn)量“九連增”，另一方面以糧食為首的一些重要農(nóng)產(chǎn)品的進口數(shù)量也在不斷增長，這到底怎么回事？我們的糧食產(chǎn)量數(shù)字實不實？進口到底是因為什么？我覺得產(chǎn)量實不實可以有很多方法來檢驗，但如果從供求關(guān)系和市場糧食價格的角度去看，我覺得應(yīng)該和這個情況差的不遠。近幾年的糧價上升，很大程度是政府為了保證農(nóng)民彌補生產(chǎn)成本，采取了每年都適當(dāng)提高糧食最低收購價格的措施。如果市場糧價達不到政府規(guī)定的最低價格，就由政府的儲備部門按照最低價收購。這樣市場糧食流通的數(shù)量減少，價格就會上升。當(dāng)市價高于最低價的時候，政府部門可以退出，讓市場的主體去經(jīng)營糧食。但是當(dāng)它下滑到跌破最低價這個底線，政府還可以再用這個辦法收購。所以農(nóng)民把最低價叫“托底”價，由政府托著糧價。所以這些年來，并沒有出現(xiàn)過糧價不正常的大幅度上漲，因此我認為糧食產(chǎn)量的數(shù)據(jù)基本上是可靠的。
為什么一面豐收一面大幅度的進口？我想原因非常復(fù)雜。一是人口增加。我們在七、八年之前有個基本判斷，進入21世紀，人口平均每年增長 600-700萬，加上生活水平有所提高，每年需要增加70億到80億斤糧食。二是城鎮(zhèn)化水平快速提高。農(nóng)民在農(nóng)村和進城后都要吃飯，但進城后的吃法是不一樣的，進城所有的食物全都要買。從國家統(tǒng)計局對2011年城鄉(xiāng)居民食品消費的調(diào)查統(tǒng)計中可以看到，兩者農(nóng)產(chǎn)品消費的數(shù)量差別非常大。城鎮(zhèn)居民的口糧消費確實比農(nóng)村居民低，但其它農(nóng)產(chǎn)品的消費明顯高于農(nóng)民，其中新鮮蔬菜高出28%、食用植物油高出24%、肉類高出51%、家禽高出136%、禽蛋高出 87%、水產(chǎn)品高出兩倍以上�，F(xiàn)在還沒有關(guān)于進城農(nóng)民工食品消費的專項統(tǒng)計數(shù)據(jù)，但憑直感來說，因為體力勞動強度大，農(nóng)民工消費高脂肪高熱量食品的數(shù)量，可能比城市居民還要高。三是糧食深加工轉(zhuǎn)化需求增加。隨著經(jīng)濟技術(shù)的發(fā)展，糧食的用途多元化了，比如說很多能源產(chǎn)品就來自于糧食，很多化工產(chǎn)品也來自于糧食。
現(xiàn)在糧食進口年年在增加，去年糧食創(chuàng)記錄的進口了7233萬噸，歷史上第一次突破7000萬噸，其中谷物和谷物粉進口1398萬噸，大豆進口了 5838萬噸。這里說明一下，國際上沒有整體的糧食概念，把小麥、大米和玉米合稱為谷物，大豆計算在油料中。我國把大豆算在糧食里面，糧食統(tǒng)計口徑和國際上不一致。如果不算大豆，按國際口徑去統(tǒng)計，我們進口的谷物在自身需求中的比例很低，大約在2%-3%之間。如果把大豆算進來就大了，相當(dāng)于國內(nèi)糧食總產(chǎn)量的12%左右。我國每年對大豆的總需求已經(jīng)超過7000萬噸，2012年自己只生產(chǎn)1320萬噸，對外依存度已經(jīng)超過80%。進口大豆干什么？第一個是榨油。進口大豆出油率在18%-19%；第二是作為飼料中的植物蛋白。世界大豆年產(chǎn)量為2.5億噸左右，能夠用于國際貿(mào)易出口的不超過1億噸，差不多有 60%運到中國了。目前，我國大豆自給率僅為20%，因此國內(nèi)大豆價格實際上由國際市場定，國際價格漲國內(nèi)肯定要漲，大豆價格漲了，植物油價格、豆粕價格、飼料價格也就要漲，結(jié)果是肉禽蛋奶這些產(chǎn)品價格都隨之上漲。這幾年大家有明顯感覺，2008年以來植物油和畜產(chǎn)品價格波動很大，很大程度上是國際大豆價格上漲而我們在調(diào)控國內(nèi)市場方面沒有主動權(quán)。
我國的耕地面積為18.2億畝，占全球的比重不到9%，而我國人口約占全世界的19%。我們現(xiàn)在年產(chǎn)11791億斤糧食，大概占全球糧食產(chǎn)量的 22%。從這幾個數(shù)來看，我國農(nóng)業(yè)的土地產(chǎn)出水平是很高的，居民整體消費水平也略高于全球平均水平，這是我國農(nóng)業(yè)創(chuàng)造的奇跡。城鎮(zhèn)化意味著人們對農(nóng)產(chǎn)品的需求會大量增加，從目前情況看，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量增長速度還趕不上需求的增長速度。沒有更高的產(chǎn)出，城鎮(zhèn)化很難持續(xù)推進。因此，在城鎮(zhèn)化的建設(shè)中，必須高度重視農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。當(dāng)然，在經(jīng)濟全球化深入發(fā)展的今天，我們也沒有必要什么都追求自給，甚至采取各種破壞生態(tài)、損害長遠的手段去提高糧食的自給率。適當(dāng)增加進口，只要不影響我們的安全，也利于緩解國內(nèi)資源環(huán)境壓力，就應(yīng)當(dāng)考慮更加積極的農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略，充分利用國際市場和資源。
二、房價的上漲與供地價格的提高有直接關(guān)系
城鎮(zhèn)化過程中的土地矛盾非常突出，這是很糾結(jié)的事�？陀^講，世界上沒有一個國家的城鎮(zhèn)化可以不占用農(nóng)村的土地，這是我們必須面對的事實。在土地問題上我們至少面臨著三大挑戰(zhàn)：一是糧食安全。糧食產(chǎn)量增長已經(jīng)趕不上需求。城鎮(zhèn)化要占用耕地，有可能使得糧食的播種面積下降。二是宏觀調(diào)控。我國正處在經(jīng)濟快速增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的階段，加強和改善宏觀調(diào)控是保持經(jīng)濟持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展的前提。2003年底，黨中央、國務(wù)院明確提出，土地是宏觀調(diào)控的閘門之一。三是保障農(nóng)民利益。憲法規(guī)定，除法律另有規(guī)定外，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有。而城鎮(zhèn)化要占農(nóng)民的地，在這個過程中只有讓農(nóng)民的生活水平不下降，長遠生計有保障，才能保持社會穩(wěn)定。要想處理好這三大挑戰(zhàn)，難度確實很大。現(xiàn)在議論很多，包括關(guān)于土地制度改革的議論，提出了各種具體的辦法和建議，開展了各種各樣的試驗，這當(dāng)然是好事，但這也充分說明了土地問題的復(fù)雜性。在土地制度上，我們至少面對五方面問題。
現(xiàn)在每天都能看到關(guān)于土地制度改革的各種文章和言論，基本都對當(dāng)前的土地制度很不滿意，呼吁進行土地制度改革。我也覺得確實到了要下大力氣推進土地制度改革的時候。但是，土地制度本身是一個非常復(fù)雜的問題。任何國家只要講土地制度，都有兩個支點，或者叫兩個基本問題。一個是土地的產(chǎn)權(quán)問題。如何清晰產(chǎn)權(quán)，如何保障產(chǎn)權(quán)人的合法權(quán)利，這是土地制度必須考慮的一大基本問題。另一個是用途管制問題。土地的利用不僅關(guān)系到土地權(quán)利人的權(quán)益，而且關(guān)系到公眾、關(guān)系到社會、關(guān)系到國家的未來。就全世界來講，不管土地所有制怎么樣，也不管社會經(jīng)濟制度怎么樣，都實行土地的用途管制，這也是世界各國土地制度的另一大基本內(nèi)容。這是你的地不假，但是怎么使用并不完全由你自己說了算，要由土地利用規(guī)劃來決定，這就是土地制度的復(fù)雜性�，F(xiàn)在討論土地制度改革的時候，有些人只強調(diào)保障土地產(chǎn)權(quán)權(quán)利人的權(quán)益，而沒有土地利用必須服從用途管制的概念，似乎我自己的地怎么用由我說了算。還有些同志不理解，認為土地就是個要素，要素進入市場自由交易，由市場供求決定價格，這在經(jīng)濟學(xué)中是常識，管制土地的用途豈不是計劃經(jīng)濟了嗎？其實，你到經(jīng)濟最發(fā)達的、市場經(jīng)濟體制最完善的國家去看，土地的用途管制比我們不知道要嚴多少。地是你的，怎么用必須聽規(guī)劃的。舉個不恰當(dāng)?shù)睦樱@臺車是你買的，你作為所有者也好，占有者也好，你的合法權(quán)益國家必須保障，無論誰侵犯你的車的合法權(quán)利，都要受到法律懲處。但是，你絕沒有權(quán)利想怎么開車就怎么開，上路不能逆行，不能超速，不能闖紅燈。同樣，完善的土地制度也應(yīng)該實現(xiàn)保護產(chǎn)權(quán)和用途管制這兩方面的平衡。
現(xiàn)在的討論較多側(cè)重土地權(quán)利人的權(quán)益，這里既有歷史的原因，也有現(xiàn)實的原因。過去，我國確實太不注重對土地權(quán)利人的權(quán)益保護，比如被征地農(nóng)民得不到合理的補償，長遠的生計沒有保障等等，甚至包括城鎮(zhèn)居民的房屋被征收也有這樣的問題。但也要仔細想想，如果為了保障土地權(quán)利人的權(quán)益，放棄或者放松了土地管制會是什么狀態(tài)。就算是你把土地公有制改成私有制，難道不需要用途管制了嗎？保障土地權(quán)利人的權(quán)益是必須的，但是任何土地權(quán)利人權(quán)益的實現(xiàn)，只能是在符合用途管制的范圍之內(nèi)，這一條非常重要。
土地權(quán)利人的權(quán)益和政府對土地用途管制的權(quán)力相互平衡，客觀上是私權(quán)和公權(quán)之間的平衡，它又需要一個非常重要的條件，就是規(guī)劃必須科學(xué)、合理、公開、透明。規(guī)劃確定了土地的用途后，也就決定了土地的價值。如果規(guī)劃不改變，農(nóng)地賣一千遍還是農(nóng)地，價格的升值是有限的。過去這塊地不能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，是不毛之地，但是規(guī)劃確定它可以搞建設(shè)，土地價格馬上升值不知道多少倍。由于規(guī)劃對土地價格具有非常重要的決定作用，因此，規(guī)劃的制定一定要廣泛征求社會的意見，要保證任何人都擁有參與規(guī)劃制定過程的權(quán)利。當(dāng)然，規(guī)劃經(jīng)法定程序批準后，任何人都必須遵守。
2006年我專門到美國和加拿大去考察土地制度，了解征地、規(guī)劃、財產(chǎn)稅等問題。西雅圖是農(nóng)業(yè)大州，我到一個縣里具體了解了他們規(guī)劃的形成過程。當(dāng)?shù)刈詈玫霓r(nóng)地，價格為5000美元一英畝，但是如果規(guī)劃紅線畫過來，允許農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，底價可以漲40倍。這樣的利益格局變化如果只讓少數(shù)人來搞，社會非出大問題不可。因此當(dāng)?shù)卣埩烁鞣矫娴膶＜襾碇贫ǔ跏家?guī)劃，之后放在縣議會大廳公布兩個月以上，任何人都可以來提意見，任何人都可以提怎么修改的建議。最后經(jīng)議會投票決定就成事實，沒有什么好說的了。由此可以看到，規(guī)劃的制定過程必須民主，但規(guī)劃經(jīng)法定程序批準后，人人都要遵循。你是土地權(quán)益人不假，但是規(guī)劃確定你的土地是農(nóng)地，就不能搞建設(shè)；規(guī)劃確定你的土地是工業(yè)用地，就不能搞房地產(chǎn)，除非修編規(guī)劃。由于規(guī)劃的改變，土地的用途也隨之改變，地價就可以升值十幾、幾十倍，但政府對此要進行稅收調(diào)節(jié)，絕不可能把土地的增值收益全都歸了原來的土地權(quán)利人。
當(dāng)前關(guān)于土地制度的討論非常熱烈，這對推進土地制度改革非常有必要。在討論土地制度改革的過程中，尤其是經(jīng)濟學(xué)界，既要看到土地的一般商品屬性和生產(chǎn)要素的基本特性，又要看到土地作為一種非常特殊的自然資源，它必須接受用途管制，土地制度中的這兩者關(guān)系不能偏廢。決定土地利用中的這兩個權(quán)要均衡，私權(quán)和公權(quán)之間要有一個均衡機制。這個均衡機制能不能實現(xiàn)，關(guān)鍵就體現(xiàn)在規(guī)劃的制定過程是不是科學(xué)，是不是合理，是不是公開透明。
土地管理法第47條規(guī)定，對農(nóng)民補償?shù)淖罡呦揞~是這塊土地被征收之前平均3年年產(chǎn)出的30倍。比如一塊糧田，按最好的土地可以打1噸糧來算，現(xiàn)在平均產(chǎn)值大概是2500元，30年就是7.5萬元，但實際上絕大多數(shù)土地達不到這個產(chǎn)出水平。農(nóng)地以它原用途來補償，按照現(xiàn)在的法律最多就補這么多。但這怎么能保證失地農(nóng)民生活水平不下降，怎么能保障他的長遠生計？所以很多人批評政府的征地侵犯農(nóng)民權(quán)益，批評政府就是為了搞土地財政，因此要求加快改革征地制度。提的最多的是，能不能讓農(nóng)民的土地直接進入建設(shè)用地市場，讓農(nóng)民直接分享土地開發(fā)的好處？關(guān)于征地制度如何改革，確實需要認真討論。
首先要明確的是，征地制度改革和用途管制是兩個層面的不同問題。將來可能對某些建設(shè)用地可以不實行征收，但這并不是農(nóng)民自己就可以決定讓土地自由進入建設(shè)用地市場。進入建設(shè)用地市場的土地必須符合規(guī)劃，不符合規(guī)劃就不能允許進入。這是用途管制的要求，在全世界都是一樣的，并不是對農(nóng)民的土地所有權(quán)或者是對農(nóng)村集體的土地所有權(quán)有歧視。美國農(nóng)場的土地這么多，但是政府只能批準你在自有的土地上興建你自己生產(chǎn)、生活必須的設(shè)施。你如果要在農(nóng)場上蓋個旅館，那就涉及到規(guī)劃的調(diào)整，審批制度也就不一樣了。有朝一日我國是否對有些建設(shè)用地也不通過政府征收，讓農(nóng)民集體的土地可以直接進入市場和開發(fā)商交易，有這種可能。但是要清楚，絕大部分農(nóng)民集體的土地是進不了這個市場的，因為規(guī)劃不允許，因為農(nóng)業(yè)用地不是用來搞建設(shè)的。
有些人為小產(chǎn)權(quán)房打抱不平，問為什么小產(chǎn)權(quán)房不合法。不是因為是農(nóng)民建的房就不合法，而是因為它違反了規(guī)劃，在不允許搞建設(shè)的土地上建房。這不單指農(nóng)民，任何人違反了規(guī)劃建房都是不行的。如果沒有這一條，清華大學(xué)恐怕也保不住，開發(fā)商來了看這塊地方好，他就能把你買下來讓學(xué)校搬出去。為什么清華大學(xué)、頤和園沒有出現(xiàn)這個情況，因為有規(guī)劃控制，否則所有的風(fēng)景名勝區(qū)都保不住。這就是規(guī)劃、用途管制在起作用。
世界上所有國家在城鎮(zhèn)化進程中，都有對土地進行征收的情況，一般來說，凡用于公益的土地都實行征收，但它有一個階段性的問題�，F(xiàn)在已經(jīng)實現(xiàn)了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的國家，城鎮(zhèn)化率到了75%、80%甚至更高，城市格局基本上定形了，但居民還會向市政府提出各種各樣的要求。比如我們這個地方缺少個小學(xué)，這個地方缺少個醫(yī)院，這個地方缺少個商店等等，市政府會通過研究，按程序調(diào)整規(guī)劃。規(guī)劃調(diào)整后這個地方缺什么就可以建什么。但這時土地的用途非常明確，而土地的用途反過來又決定這個地是征還是不征。公益性用地政府要征收，非公益性用地可以不征收。到了這個階段，這些國家的城市建設(shè)就可以做到，有的地要征收，有的地可以不征收。但征收也好不征收也好，價格基本都是由市場來決定。
但在城鎮(zhèn)化快速推進的發(fā)展中國家，由于大量農(nóng)村人口進城，城鎮(zhèn)建設(shè)面積成倍擴張，情況與已經(jīng)高度城市化的發(fā)達國家有很大區(qū)別。1980年我國全部城市加在一起，建成區(qū)面積只有5000多平方公里。到2011年就達到了46000多平方公里，擴大了八倍多。城市的擴張是呈幾何級數(shù)的，成片的土地劃到城市建設(shè)規(guī)劃區(qū)里。幾十平方公里的地征下來，不可能單一用途。這么多人在里面生產(chǎn)生活，就會有多種需求。除了工廠、寫字樓、百貨大樓等工商業(yè)用地以及住宅用地外，還要有道路、供水、電力、燃氣等設(shè)施，以及綠地、公園、學(xué)校、醫(yī)院、文化體育場所等，否則你搬過來沒法生活。所以，大規(guī)模城市化建設(shè)階段離不開區(qū)片的綜合規(guī)劃。這個時候地價怎么定是非常復(fù)雜的，不同的用途決定不同的價格。有些媒體記者很同情農(nóng)民，抱怨前兩天的地王一畝地賣了多少錢，而給被征地的農(nóng)民才補了多少錢，人們會很氣憤。但實際情況是，地王往往是出在商業(yè)用地和住宅用地上，因為它的價格高。而為了增加就業(yè)，還需要建企業(yè)，企業(yè)用地的價格相對住宅和商貿(mào)用地就要低很多。在新擴建的城區(qū)中，只想居住、購物不考慮增加就業(yè)是不行的。在城市大規(guī)模擴張的過程中，既要大面積改變農(nóng)地的用途，也要進行綜合性的規(guī)劃，這樣才能形成一個對農(nóng)民土地征收的綜合區(qū)片補償標準。黨的十七屆三中全會的決定提出，在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益。但是在城市規(guī)劃區(qū)以內(nèi)的成片開發(fā)土地，只有統(tǒng)一進行綜合性規(guī)劃，才可能最后確定綜合性的區(qū)片補償標準。區(qū)片內(nèi)土地被征收后的用途，可能是大商店，可能是幼兒園，可能是政府辦公機關(guān)或者是工廠，還可能是道路和綠地。要是按每宗地的具體用途與農(nóng)戶一對一地談被征收土地的補償標準，那么有的人可以暴富，有的人可能根本就拿不到錢。
韓國和我國臺灣省的區(qū)段征收的做法比較典型。區(qū)段征收就是為了通過合理的規(guī)劃能夠產(chǎn)出綜合區(qū)段地價。但是補償總要有一個底線，人家為什么愿意把地給你，你得保障失地農(nóng)民的生活水平不下降，長遠生計有保障。甚至在一定程度上，農(nóng)村土地被征收為城市建設(shè)用地的過程，應(yīng)該是一個富裕農(nóng)民的過程。據(jù)我了解，臺灣的相關(guān)法律就明確規(guī)定，區(qū)段征收農(nóng)民的土地，農(nóng)民獲得的補償不能低于增值后地價的40%(或獲得可開發(fā)土地面積的40%)，在臺灣目前的經(jīng)濟發(fā)展階段，農(nóng)民基本上能接受這個比例。韓國略高一點，是40%-50%。
征地制度要改，補償制度要改，但是怎么改，要從我們現(xiàn)在這個階段的實際情況出發(fā)。 “十二五”規(guī)劃明確提出合理確定城市發(fā)展邊界，有朝一日大家覺得城區(qū)面積再也不能擴大了，以后就是城市內(nèi)部改造。這時用誰的地和用來干什么都是清楚的，可以實現(xiàn)根據(jù)宗地的用途確定由政府征收或者通過市場去交易�，F(xiàn)在處于城市大規(guī)模的擴張階段，還做不到按每宗土地的用途一對一的與農(nóng)民談土地補償標準。
蓋寫字樓、商店的老板來了，農(nóng)民都愿意把土地賣給你，搞公共設(shè)施的來了農(nóng)民都不把地賣給你，這個城市還怎么建設(shè)？而實際上土地征收合理補償所面對的問題，比我講的要復(fù)雜得多。
我查了一下去年上半年全國的土地供應(yīng)價格。2012年上半年，全國商貿(mào)用地價格，平均每平方米5728元，住宅用地平均價格每平方米4522 元，而工業(yè)用地每平方米659元，只相當(dāng)于商貿(mào)用地價格的11.5%，相當(dāng)于住宅用地價格的14.6%。供應(yīng)工業(yè)用地政府都要虧本，同時凡公益性用地政府貼的就更多，這在資金上怎么平衡？原來的做法是壓低農(nóng)民的補償標準，現(xiàn)在農(nóng)民不干了，只能逐漸提高補償標準。北京郊區(qū)有的地方的農(nóng)民因此一夜暴富。地價非常高的杭州，征收耕地的土地補償費達到了該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的100倍以上，要不然征不下來。這樣政府對工業(yè)用地補貼的能力就下降，為此就要提高城鎮(zhèn)商貿(mào)用地和居住用地的價格，否則就無法實現(xiàn)區(qū)片綜合價格的平衡。我想大家能夠理解，2009年以來這一輪房價上漲和供地價格的提高是有直接聯(lián)系的。為什么要提高，因為農(nóng)民被征地的補償降不下去，工業(yè)用地價格又提不起來，所以只能提高商貿(mào)和住宅用地價格�，F(xiàn)行的征地制度很難再搞下去的原因，是你把農(nóng)民都得罪了，現(xiàn)在又把城市居民得罪了，房子貴到買不起了。北京四環(huán)路周邊的房子要四萬多塊錢一平方米，這個房子到底是在給誰建呢。這些都跟工業(yè)用地的價格過低有直接關(guān)系。
因此，改革征地制度的同時還必須改革用地制度。如果老是這樣以超低價格給工業(yè)企業(yè)用地，就培育不出來好的企業(yè)。因為工業(yè)用地價格低，企業(yè)當(dāng)然就要得多，規(guī)模越大越好。將來城市發(fā)展了，規(guī)劃調(diào)整了，這地就可能升值了。在上海市級工業(yè)園區(qū)，企業(yè)的平均存活期為八年半，而批給它的土地使用期是40年。即使企業(yè)經(jīng)營不下去了，但你想把地再拿回來，這個代價就不得了。有一些企業(yè)就是這樣，拿住地就保證不會賠錢。超低價格的工業(yè)用地，對于工業(yè)的轉(zhuǎn)型非常不利。而且一打國際貿(mào)易官司，人家就提這一條，你是非市場經(jīng)濟，因為企業(yè)拿的地是超低價格，甚至是零地價。征地制度一定要改，但還要改用地制度，不同用途土地之間的利益關(guān)系理不順，這個狀況就改變不了。
三、在農(nóng)村搞建筑堅持自有自用原則
現(xiàn)在幾乎所有的城鎮(zhèn)都在發(fā)展，都在喊國家給我的建設(shè)用地指標不夠用。由于不敢擅自占用耕地，于是都把眼光轉(zhuǎn)向了農(nóng)村集體建設(shè)用地。拿農(nóng)民的集體建設(shè)用地來發(fā)展城鎮(zhèn)，把農(nóng)村的建設(shè)用地指標賣給城鎮(zhèn)，這里涉及到很大的問題。農(nóng)村集體建設(shè)用地是一個法定概念，指的是經(jīng)過批準、農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自己所有的土地建設(shè)自己使用的建筑。這里的要件是兩個，一是土地是自有的，二是建筑是自用的。而農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)就是要給人家用。給人家用，“自有自用”的概念就被打破了。“自有自用”的概念如果不存在，農(nóng)村集體建設(shè)用地本身也就不存在了�，F(xiàn)在城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標確實不夠，需要認真研究如何解決，但違法的現(xiàn)象絕不能長時間大面積存在。農(nóng)村集體建設(shè)用地跟國有建設(shè)用地的概念不一樣。農(nóng)民的集體，你的集體和我的集體不是一個集體。你只能占用你所在的集體的土地，不能占用到我這里來，在農(nóng)村集體組織之間尚且如此，如果再把農(nóng)村集體的建設(shè)用地開放給社會用，問題就大了。如果“自有自用”的概念被打破，那么誰都可以來用農(nóng)村集體建設(shè)用地的指標，農(nóng)村集體建設(shè)用地跟一般的建設(shè)用地就沒有區(qū)別了。以后農(nóng)民還可不可以經(jīng)批準在自有土地上建自用建筑呢，這是一個大問題。如果允許以后還可以批農(nóng)村集體建設(shè)用地，那就等于把前后門都打開了，前門批準農(nóng)村集體建設(shè)用地，后門就又流轉(zhuǎn)出去，那整個建設(shè)用地的總規(guī)模還怎么控制？原來 “自有自用”的農(nóng)村集體建設(shè)用地，現(xiàn)在變成非本集體組織的成員也可以用了，看起來對農(nóng)民和政府是兩全其美。對政府來說，得到了計劃外的建設(shè)用地指標；對農(nóng)民來說，一畝建設(shè)用地的指標就值十幾萬甚至幾十萬元，可以獲得一大筆收入。這樣的事，政府和農(nóng)民當(dāng)然都愿意做，但就沒有制約了。
農(nóng)村的建設(shè)就是自有自用，全世界都一樣。2011年底，臺灣出了一個大丑聞，叫蘇嘉全豪華農(nóng)舍案。按照臺灣省2000年修改的農(nóng)地法，非農(nóng)民購買農(nóng)地可以從事耕種，但不可以蓋房。蘇嘉全在屏東縣買了農(nóng)地，蓋了一個很漂亮的豪宅。后來到了大選，他想當(dāng)“副總統(tǒng)”，媒體就給他曝光。蘇嘉全只好自己上電視臺講，既然是公眾人物，就要做守法的模范，于是宣布把地和房都無償捐獻給當(dāng)?shù)氐膮^(qū)公所做公益性使用。最后房子捐掉了，也沒有選上，雞飛蛋打。
可見，在農(nóng)村搞建設(shè)，必須堅持建設(shè)用地自有自用的原則。一旦突破這個原則，農(nóng)地是守不住的。從國際上普遍的做法來看，農(nóng)民自有自用的建設(shè)用地是一種審批程序，而農(nóng)地(包括農(nóng)村建設(shè)用地)要轉(zhuǎn)為社會使用，則要進入另一種審批程序。我國這么多人，就這么點地，如果農(nóng)村的建設(shè)用地放棄了“自有自用”的原則，土地管理就無從談起。
農(nóng)業(yè)是最適合家庭經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)，這是一個基本規(guī)律。凡是不搞家庭經(jīng)營的地方，不僅現(xiàn)代農(nóng)業(yè)搞不成，連傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)都守不下去。我們的人民公社就是這樣，前蘇聯(lián)的集體農(nóng)莊也是這樣，因為它違背了農(nóng)業(yè)的規(guī)律和農(nóng)民的本性。農(nóng)業(yè)和別的產(chǎn)業(yè)最大的不同，是它的產(chǎn)品全部都是有生命的東西，每個階段都有它的不同需求；而莊稼又是在大自然里生長的，自然環(huán)境每時每刻都在變化，所以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程極其復(fù)雜，需要經(jīng)營者隨時根據(jù)實際情況及時采取應(yīng)對措施。工業(yè)的流水線設(shè)計好以后，可以隨時檢驗產(chǎn)品是否合格，不合格的可以返工。而種子種下去，種的好不好，要等莊稼長出來才知道，當(dāng)年是無法再返工的。要讓農(nóng)民種好地，最有效的辦法就是讓他從頭管到底，讓他種自己的地打自己的糧。這樣，不用監(jiān)督，農(nóng)民也會好好伺候莊稼，否則就會出工不出力。
盡管美國有些家庭農(nóng)場實行公司制，但這是美國稅法引導(dǎo)的結(jié)果。美國中西部地區(qū)的農(nóng)場一般為三、四千英畝(折合我國1.8到2.4萬畝)耕地，有些實行公司制的農(nóng)場，老爺子是董事長，老太太是總經(jīng)理，兒子是總農(nóng)藝師，兒媳婦是財務(wù)總監(jiān)，其實就他們四個人，還是家庭經(jīng)營。老爺子去世兒子接班當(dāng)董事長，就是更換法人代表，就不需要交遺產(chǎn)稅。為什么最發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)還要實行家庭經(jīng)營，這是有深刻道理的，不能在這方面自作聰明，否則后果非常嚴重。
前年我在一個地方調(diào)查了解到一個案例。有一個老板雄心勃勃要到一個縣租三萬畝地種獼猴桃�？h里說，你不要搞太大，先種一萬畝吧，他答應(yīng)了。他的想法是從農(nóng)民手里把地租過來，再雇農(nóng)民來種樹管樹，我付工資，獼猴桃由我統(tǒng)一收獲。結(jié)果一上手就發(fā)現(xiàn)，絕不是這么回事。獼猴桃的樹苗運來了，挖坑的規(guī)矩是四十公分寬，五十公分長，八十公分深，再規(guī)定要放什么肥料，最后栽好種好。農(nóng)民挖坑種樹當(dāng)然一學(xué)就會。大家扛著樹苗種樹去了，在山坡上走出去幾十米就看不見人了，農(nóng)民種的飛快，很快就種完回來了。技術(shù)員覺得不對勁兒，說肯定沒按照我的要求種，但農(nóng)民堅持說是按你的標準種的，你不信就去看。已經(jīng)種好的樹你怎么看，沒辦法看，只能這樣，就算認了。后來在中耕除草過程中又出了問題。農(nóng)民僅僅把地表以上的草除了，草根都留著，把浮土一推也看不出來，但一下雨草又長出來了。老板非常生氣，于是找農(nóng)民理論。農(nóng)民樂呵呵的說，草根怎么能鋤掉呢，否則明天誰雇我，誰給我發(fā)錢呢。老板感到這樣下去沒法管理了，于是去找鄉(xiāng)鎮(zhèn)找村里的干部。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村里的干部說這很簡單，這塊地從誰手里租的再反包給他，你不用管，讓他自己管，技術(shù)上把控好，規(guī)定什么藥不能用，只有符合標準的果實才優(yōu)質(zhì)優(yōu)價收購。老板采取這個辦法以后，農(nóng)民干活很認真，老板不用辛苦了，公司也獲得好收益，現(xiàn)在成了農(nóng)業(yè)部批準的國家級優(yōu)質(zhì)獼猴桃生產(chǎn)基地。在農(nóng)業(yè)這個特殊產(chǎn)業(yè)中，采取公司制經(jīng)營需要許多特定條件。在沒有這些特殊條件的領(lǐng)域，還是老老實實搞家庭經(jīng)營。當(dāng)然除了堅持家庭經(jīng)營之外，還要建立非常完善的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系。
四、農(nóng)地農(nóng)房做金融抵押物難度很大
目前的擔(dān)保法明確規(guī)定，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)不能用于抵押，對這一問題的討論很熱烈。人家問我贊成不贊成，我說我不贊成，基本原因有兩條。第一條是法律規(guī)定不許搞，那就不可以違法。第二是最簡單不過的道理，可抵押的東西一定是有充分流動性的東西，沒有流動性的東西你怎么可以抵押呢？不能光看經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，大多數(shù)農(nóng)村有誰愿意去？那些地方的房子白給可能也沒有人要。最重要的問題是農(nóng)地農(nóng)房不具有充分的流動性，因此作為抵押物難度是很大的。
但這事如果銀行有積極性，我當(dāng)然也不好反對。你愿意給它抵押貸款，你就抵押吧，不出事最好，出了事，法院只能按《擔(dān)保法》判。2005年高法對城市居民房屋抵押貸款還不上有過司法解釋，可以查處你的房產(chǎn)，可以拍賣，但是有一條，必須得保證讓他有住處。農(nóng)民的“兩權(quán)”抵押，出了問題如何解決也總得有個規(guī)定。
像中國這樣?xùn)|亞地區(qū)典型的農(nóng)村，基本是小農(nóng)戶，都是熟人居住在這個村莊，流動性非常差(現(xiàn)在是一部分勞動力流動了，但家仍在村子里)。在這樣背景下，農(nóng)村金融究竟應(yīng)該怎么搞？我覺得要更多依靠發(fā)展合作金融解決這一難題，因為真正的合作金融可以最充分利用農(nóng)村傳統(tǒng)的信用資源。其實農(nóng)民的信用比城里人更好，因為人熟，丟不起這個臉。所以，在農(nóng)村金融發(fā)育得比較充分的國家，都大力支持合作金融的發(fā)展。但目前我國走的是主要由商業(yè)銀行負責(zé)農(nóng)村信貸的路子。沒有有效抵押物不能貸款，這確實是商業(yè)銀行的規(guī)則，但絕不是整個金融體系的規(guī)則。放著農(nóng)村豐富的信用資源不去開發(fā)，放著富礦不去開發(fā)，老是在抵押貸款這個貧礦里頭費勁挖，效果非常有限。要想叫商業(yè)金融解決小農(nóng)戶的貸款問題，很難做到。你去看日本、韓國以及我們的臺灣，商業(yè)金融基本上連農(nóng)村都進不去，因為農(nóng)民不需要。在財政支持下，農(nóng)民合作金融實力雄厚，給農(nóng)民貸款的條件比你優(yōu)惠多了，商業(yè)金融賺不到什么錢，當(dāng)然就不去農(nóng)村。
到去年年底城鎮(zhèn)總?cè)丝?/span>7.12億人，占全國總?cè)丝?/span>52.6%。但是大家又很清楚，其中大約有三分之一的人沒有城鎮(zhèn)戶口。按照公安部的戶籍統(tǒng)計，城鎮(zhèn)化率只有35.2%，有將近2.4億的城鎮(zhèn)人口只是常住城鎮(zhèn)卻沒有城鎮(zhèn)戶籍，這其中大多數(shù)是農(nóng)村人口。已經(jīng)進了城的這些人怎么辦，這是迫在眉睫的事情，因此整個社會對于推進戶籍制度改革的呼聲非常高。當(dāng)然大家非常理性的知道，這不是換張紙、換個本的事，需要解決的問題遠比我們想像的復(fù)雜。在我看來，最起碼要解決四大問題。
一是就業(yè)問題。國有企業(yè)現(xiàn)在最大的責(zé)任，是不斷增強國家安全和關(guān)系國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的控制力和國際競爭力，擴大就業(yè)不是它的強項。農(nóng)民工就業(yè)主要是靠民營中小企業(yè)、小微企業(yè)和個體經(jīng)濟來解決�，F(xiàn)在全社會就業(yè)增量的90%以上是靠民營經(jīng)濟，所以我們的政策一定要向民營經(jīng)濟、向中小企業(yè)、小微企業(yè)更多傾斜，對此一定要有清醒的認識。
二是住房問題。要把農(nóng)民工轉(zhuǎn)為市民，能住下來是基本條件。2011年，進城農(nóng)民工的住房有52%依靠用人單位提供集體宿舍，包括工地上的工棚，往往就是一個床位。47%租住“城中村”、城鄉(xiāng)結(jié)合部或城近郊區(qū)的農(nóng)民住房，在城鎮(zhèn)擁有自有住房的農(nóng)民工只有0.7%。所有農(nóng)民工中繳納住房公積金的人還不到3%。解決農(nóng)民工轉(zhuǎn)市民后的住房問題，缺口相當(dāng)大。
三是社會保障問題。這幾年農(nóng)村社會保障制度也在建，但是和城鎮(zhèn)的差距非常大。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，全國農(nóng)民工2011年底參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的比重為 16.4%，參加城鎮(zhèn)醫(yī)療保險的為18.6%，參加工傷保險的為27%，參加失業(yè)保險的為9.4%。以武漢市為例，一個農(nóng)民工如參加規(guī)定的城鎮(zhèn)各項社會保險，用人企業(yè)每月需為其繳納516元，農(nóng)民工本人每月需繳納166元(占其本人月工資的12%)，合計為每月682元，每年為8184元。以目前農(nóng)民工的參保率和繳費水平看，缺口相當(dāng)大。如按照80%的缺口計算，1.6億進城農(nóng)民工，每年繳納各項城鎮(zhèn)社會保險的缺口至少在1萬億元以上。
四是隨遷子女的入學(xué)問題。我國現(xiàn)在義務(wù)教育階段的孩子1.5億人，其中2500多萬是城鎮(zhèn)戶籍，1.25億多是農(nóng)業(yè)戶籍人口。去年年底隨農(nóng)民工父母進城到城鎮(zhèn)就讀的義務(wù)教育階段的孩子有1260萬。如果有機會到北京、上海、深圳、廣州這些地方的區(qū)縣去了解一下，分管教育的副區(qū)長頭都要爆了。那里義務(wù)教育的百分之三、四十甚至接近一半的學(xué)生都是農(nóng)民工子女。我說這還是要有點心胸有點眼光才行，農(nóng)村的孩子才來了十分之一，就占了城鎮(zhèn)孩子的一半，如果再來十分之一，加起來百分之二十的話，農(nóng)民工隨遷子女和現(xiàn)在城市義務(wù)教育階段的孩子數(shù)量就一樣多了。因此，義務(wù)教育資源的城鄉(xiāng)布局要抓緊研究，何況解決了農(nóng)民工隨遷子女的義務(wù)教育問題，緊接著的就是高中階段教育和考大學(xué)的問題。
從這四個問題看，我們的城鎮(zhèn)化雖然取得了巨大的成就，但是也有非常大的欠帳。我們有經(jīng)驗也有教訓(xùn)，面臨的任務(wù)會更加艱巨，一手要持續(xù)推進城鎮(zhèn)化，另一手必須把那些該解決但沒有解決好的事認認真真解決好。這里面沒有什么捷徑可走，不要單純?nèi)プ非竽莻�城鎮(zhèn)化率。有人說發(fā)達國家城鎮(zhèn)化率到了80%以上，我們的城鎮(zhèn)化水平還很低，空間很大。這有點盲人摸象，人家的城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計口徑和方法是什么都沒有搞清楚，怎么跟人家比。所以一定要警惕，不要把過去所謂的GDP崇拜轉(zhuǎn)過來成了對城鎮(zhèn)化率的崇拜，那樣會誤大事。
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