目前,行政法學(xué)界對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)關(guān)注不夠,尤其是對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的政府行為缺乏系統(tǒng)研究。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)涉及多項政府行為,包括土地流轉(zhuǎn)的政策與法律制定、監(jiān)督檢查、公共服務(wù)等。目前,我國一些政府在上述行為中存在大量不到位和不當(dāng)之處,致使我國一些地方出現(xiàn)較嚴(yán)重的土地危機和土地管理權(quán)力腐敗。本論文在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上,對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的深層問題以及這些問題與政府行為的關(guān)聯(lián)性作了較全面研究,目的是提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化程度,維護土地流轉(zhuǎn)當(dāng)事人雙方的合法權(quán)益,并最終有利于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營,推進我國城鄉(xiāng)一體化進程。
一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的概念、背景及其意義
本論文所用“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)”概念是指在土地承包經(jīng)營權(quán)有效存在且不改變土地所有權(quán)性質(zhì)和土地農(nóng)業(yè)用途的前提下,經(jīng)平等協(xié)商,享有土地承包經(jīng)營權(quán)的集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶依法自愿將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等方式流轉(zhuǎn)給受讓方并獲得收益的行為。本概念來源于我國《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》第32條、第33條、第34條的規(guī)定,反映了該類農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的三個法律特征:第一,土地流轉(zhuǎn)的主體是土地承包方,即依法享有土地承包經(jīng)營權(quán)的集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶。土地承包方在自己的土地承包經(jīng)營權(quán)存續(xù)期間,有權(quán)自主決定該權(quán)利是否流轉(zhuǎn)、采用何種方式流轉(zhuǎn),并有權(quán)獲得轉(zhuǎn)包金、租金、轉(zhuǎn)讓費等流轉(zhuǎn)收益,任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。第二,土地流轉(zhuǎn)的客體是土地承包經(jīng)營權(quán)而不是土地所有權(quán),且流轉(zhuǎn)不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途,不得將農(nóng)用地用于非農(nóng)建設(shè)。第三,土地流轉(zhuǎn)方式多種多樣,且土地流轉(zhuǎn)過程必須基于承包方和受讓方的平等協(xié)商。我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的背景是“城鄉(xiāng)一體化改革”的推進。進入20世紀(jì)90年代后,我國城鄉(xiāng)差距日益拉大,城鄉(xiāng)一體化改革啟動,并隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點地區(qū)的增加而不斷推進。城鄉(xiāng)一體化改革只是一種過程和手段,其根本目的則在于實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。在法學(xué)視角中,城鄉(xiāng)一體化是指通過制度變革的漸進過程,更好地解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題,打破并最終消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的壁壘,促使城鄉(xiāng)均衡發(fā)展,使農(nóng)村與城市獲得平等的發(fā)展機會,使農(nóng)民與市民享有平等權(quán)利,享受平等的物質(zhì)文明、政治文明和精神文明。城鄉(xiāng)一體化改革是一場重大而深刻的、復(fù)雜的、漸進的社會變革。其深刻在于,我國自古就是農(nóng)業(yè)國家,有著幾千年的農(nóng)耕文明,從農(nóng)耕文明向工業(yè)文明轉(zhuǎn)變是一種帶有根本性的轉(zhuǎn)變;其復(fù)雜在于,城鄉(xiāng)一體化改革是一個系統(tǒng)工程,不僅需要財力的支持,而且需要各種政治、經(jīng)濟、法律制度的支持,這些制度中的任何一種制度不到位、不配套、不科學(xué),都會給改革帶來阻力,使改革結(jié)果充滿不確定性;其漸進在于,盡管城鄉(xiāng)一體化改革是我國社會發(fā)展到一定階段的必然選擇,但這項改革規(guī)模之大畢竟前所未有,因而從哪些問題切入并逐步推進改革,就成為改革設(shè)計者不得不首先解決的問題。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)即是城鄉(xiāng)一體化改革的切入點之一,其直接意義主要有二:
其一,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對于發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營具有重要意義。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在特定歷史時期,對于改變?nèi)嗣窆珞w制的弊端,推動農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展,提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量,增加農(nóng)民收入等都發(fā)揮了重要作用。進入20世紀(jì)90年代后,伴隨市場經(jīng)濟的發(fā)展,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制逐漸顯露出一些困境,農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營難以實現(xiàn)即是這些困境之一。因此,尋找新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式,推進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營,成為我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟更好、更快發(fā)展的必然選擇。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實質(zhì)是農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的市場化,即在市場化進程加快的背景下,以不改變農(nóng)村土地所有權(quán)為前提,農(nóng)民可以根據(jù)自己的意愿轉(zhuǎn)讓自己的土地承包經(jīng)營權(quán),從而實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。這既是對土地戶均分配所造成的分散化、零碎化等現(xiàn)象的突破,也是農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)機械化和先進技術(shù)應(yīng)用的基礎(chǔ)條件。
其二,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對于增加農(nóng)民收入具有重要意義。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實施后的十幾年間,我國農(nóng)民收入增長顯著,其后由于多種原因,農(nóng)民收入增長緩慢。統(tǒng)計表明,1997至2000年,農(nóng)民人均純收入年均增長4·0%,比1979至1996年年均增長16.0%回落了12個百分點。更為嚴(yán)重的是,1997年以來,農(nóng)民人均純收入年均增長呈逐年下降趨勢。1997年為8.5%,1998年為3.4%,1999年為2.2%,2000年進一步降到了2.1%。[1]農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改變了農(nóng)村土地“得不償失”的現(xiàn)狀,一方面,農(nóng)村土地價值在市場自由交易中實現(xiàn)了增值,在土地增值的帶動下,農(nóng)民基于土地的收益也隨之增加。另一方面,農(nóng)民在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去后,可以向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移或者進城務(wù)工,既可以參與工業(yè)化、城市化進程,也可以得到土地收益之外的第二筆收益。可見,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)使增加農(nóng)民收入真正落到了實處。
二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的一些深層問題
我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的歷史可以追溯到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制建立之初,但在20世紀(jì)90年代中期以前,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)生率一直偏低。2000年后,全國土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和數(shù)量隨著經(jīng)濟的發(fā)展呈不斷上升趨勢。2000年我國以各種形式流轉(zhuǎn)的土地約占承包土地總面積的7.7%,發(fā)達(dá)地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的比例更高,約為8%-10%,有些縣市已達(dá)到了20%-30%。2008年10月12日,中共十七屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》,指出:“建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場,按照依法自愿有償原則,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”。隨著該決定的發(fā)布,預(yù)測將有更多的土地承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。從表面看,土地承包經(jīng)營權(quán)從承包方流轉(zhuǎn)到受讓方是平等主體間的民事行為,但這一民事行為觸動了許多深層社會問題,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的強制流轉(zhuǎn)、改變土地農(nóng)業(yè)用途、流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范、流轉(zhuǎn)價格不合理、流轉(zhuǎn)糾紛大量存在等問題,或多或少都與這些深層問題有關(guān)。從本課題組在重慶市九龍坡區(qū)以及全國其他一些地方調(diào)查的情況看,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中折射出的深層社會問題主要有四個方面:
(一)第三次土地制度的存與廢
1978年以后,我國開始了繼土地改革、人民公社之后的第三次土地制度改革。1982年中共中央1號文件明確認(rèn)定,包產(chǎn)到戶和其他一些形式的生產(chǎn)責(zé)任制“都是社會主義集體經(jīng)濟的生產(chǎn)責(zé)任制”;1983年中共中央1號文件進一步指出,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制采取統(tǒng)一經(jīng)營與分散經(jīng)營相結(jié)合的原則,使集體優(yōu)越性和個人積極性同時得到發(fā)揮;1984年中共中央1號文件決定將土地承包經(jīng)營期延長到15年。至此,以集體所有、家庭承包經(jīng)營、穩(wěn)定土地承包關(guān)系為主要內(nèi)容的第三次土地制度正式確立。如前所述,進入20世紀(jì)90年代后,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制逐漸顯露出一些困境,因而如何評價這種農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式,是否維持第三次土地制度成為推進農(nóng)村改革首先必須面對的問題。我國一些地方出現(xiàn)的盲目下達(dá)土地流轉(zhuǎn)指標(biāo)、違背農(nóng)民意愿強制推行土地流轉(zhuǎn)的情形,其深層問題是一些基層政府對堅持現(xiàn)行土地制度的必要性與重要性認(rèn)識不足,對現(xiàn)行土地制度持否定態(tài)度,認(rèn)為只有廢除現(xiàn)行土地制度,才能追求農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和推進農(nóng)村改革。這種認(rèn)識忽視各地農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的客觀條件,必然導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的急功近利。
(二)糧食安全與社會可持續(xù)發(fā)展
我國《土地管理法》第4條將土地按照用途劃分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地,包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等。依據(jù)法律規(guī)定,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途,不得將農(nóng)用地用于非農(nóng)建設(shè)。但是,從實際情況看,土地流轉(zhuǎn)改變土地農(nóng)業(yè)用途的情形大量存在。一方面,一些土地受讓方為了達(dá)到短期內(nèi)實現(xiàn)土地增值的目的,對農(nóng)用地進行掠奪式經(jīng)營,不僅縮減了糧食種植面積(比重),甚至將耕地用于植樹、挖魚塘、建圈養(yǎng)牲畜房舍、旅游開發(fā)、辦廠、燒磚瓦等;另一方面,一些地方政府對改變土地農(nóng)業(yè)用途的違法行為疏于管理,監(jiān)督檢查不嚴(yán),甚至政府行為失范,由政府主導(dǎo)將農(nóng)用地變成市政公園、濕地、開發(fā)區(qū)、建設(shè)用地等。上述改變土地農(nóng)業(yè)用途的情形,其深層問題是我國糧食安全以及社會可持續(xù)發(fā)展面臨巨大威脅。糧食安全是指確保所有社會成員在任何時候都能買得到、買得起所需的基本糧食。這一概念包含了糧食安全的三個具體目標(biāo),即有足夠數(shù)量的糧食,有穩(wěn)定供應(yīng)的糧食,需要糧食時能隨時獲得糧食。獲得糧食的渠道無非是本國生產(chǎn)和國外進口。我國是世界人口最多的國家,解決好十幾億人口的吃飯問題始終是治國安邦的頭等大事。對糧食進口持謹(jǐn)慎態(tài)度,實現(xiàn)糧食基本自給是我國保障糧食安全的基本方針。但是,土地流轉(zhuǎn)改變土地的農(nóng)業(yè)用途,縮減耕地和糧食種植面積(比重),直接造成糧食增產(chǎn)速度下降,甚至出現(xiàn)負(fù)增長,這對糧食安全構(gòu)成了巨大威脅,從長遠(yuǎn)看也將對社會可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成巨大威脅。原因是,社會可持續(xù)發(fā)展需要以糧食安全為前提。從這點看,我國一些地方政府對改變土地農(nóng)業(yè)用途的違法與糧食安全、社會可持續(xù)發(fā)展的關(guān)聯(lián)性缺乏認(rèn)識,對這種違法可能帶來的嚴(yán)重后果缺乏預(yù)見和應(yīng)有警惕。
(三)土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的程序性權(quán)利
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體是依法享有土地承包經(jīng)營權(quán)的集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶,土地流轉(zhuǎn)中存在的流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范、流轉(zhuǎn)價格偏低且各地差異巨大、流轉(zhuǎn)收益無保障、流轉(zhuǎn)糾紛難裁處等問題,都會對農(nóng)民合法權(quán)益造成損害。例如,土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵是確定土地價格,一些地方政府不建立土地價格參照制度,不提供土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價格,同時又不允許市場價格競爭機制進入土地流轉(zhuǎn)市場,造成各地土地流轉(zhuǎn)價格差異巨大,農(nóng)戶難以維護自己在土地流轉(zhuǎn)中的價格優(yōu)勢。又如,土地流轉(zhuǎn)在促進城鄉(xiāng)一體化和農(nóng)民增收的同時,也帶來了大量的土地糾紛案件。由于現(xiàn)行糾紛處理機制單一,一些糾紛長期得不到解決,既不利于保障土地流轉(zhuǎn)當(dāng)事人雙方的合法權(quán)益,也不利于社會的長治久安。上述情形的深層問題是土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民程序性權(quán)利的缺失。農(nóng)民程序性權(quán)利是指農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的信息獲取權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、獲得服務(wù)與指導(dǎo)權(quán)等,程序性權(quán)利缺失將導(dǎo)致信息不對稱和暗箱操作,使農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中處于不利境地。
(四)城鎮(zhèn)(市)化進程中的“平等保護”
我國2001年公布的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》首次在國家規(guī)范性文件中使用了“城鎮(zhèn)化”概念,指出:“隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的提高和工業(yè)化進程的加快,我國推進城鎮(zhèn)化的條件已漸成熟,要不失時機地實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”。在我國法律語境中,城鎮(zhèn)化與城市化是同一概念,是指以城市、建制鎮(zhèn)和企業(yè)為依托,實現(xiàn)農(nóng)村人口由第一產(chǎn)業(yè)向第二、第三產(chǎn)業(yè)的職業(yè)轉(zhuǎn)換過程,居住地由農(nóng)村區(qū)域向城鎮(zhèn)區(qū)域(主要為農(nóng)村小城鎮(zhèn))遷移的空間聚集過程,伴隨這一過程,農(nóng)民生活質(zhì)量不斷改善,科技文化素質(zhì)不斷提升。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的結(jié)果之一是有更多的農(nóng)民離開土地而進入城鎮(zhèn),是農(nóng)民身份向市民身份的轉(zhuǎn)換,是國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進。但是,從我國許多地方的實際情況看,為數(shù)眾多的農(nóng)民進城后,不僅身份難轉(zhuǎn)變,而且在就業(yè)、工資、住房、子女入學(xué)、社會保障等方面無法享受市民待遇,尤其缺少表達(dá)自己利益和要求的權(quán)利。這種情形的深層問題是農(nóng)民與市民的不平等,是對平等保護法律原則的背離。平等保護法律原則要求“凡被法律視為相同的人,都應(yīng)當(dāng)以法律所確定的方式對待之”。這種情形不改變,農(nóng)民只能采取“兼業(yè)”方式,一面經(jīng)營非農(nóng)業(yè),一面保留小塊土地,以求進可得、退可守。這種由于體制原因造成的農(nóng)民的“兩棲性”,限制了農(nóng)民非農(nóng)化過程,但歸根結(jié)底是限制了我國從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國家向現(xiàn)代工業(yè)國家演變的歷史進程。
三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的政府行為
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)觸動的深層社會問題從各方面折射出政府行為的缺位,因而破解這些深層社會問題,必須從改進政府行為入手。也就是說,關(guān)注并及時解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的問題是各級政府尤其是基層政府的職責(zé),這對于保護農(nóng)民權(quán)益、推進農(nóng)村改革都是非常必要的。
(一)政府的抽象行為———政策制定與法律制定
2007年前后,我國啟動了新一輪城鄉(xiāng)一體化改革,國務(wù)院批準(zhǔn)重慶、成都等城市為國家“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點地區(qū)”,一些地方也確定了本地改革試點地區(qū)。我國城鄉(xiāng)一體化改革的基本路徑是先局部試點,后全國推廣,地方(尤其是試點地方)處于這一改革的前端,而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)則是這一改革的切入點之一�？梢�,解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的問題,應(yīng)當(dāng)將土地流轉(zhuǎn)放置在城鄉(xiāng)一體化改革的整體框架中作通盤考慮而不能就土地流轉(zhuǎn)論土地流轉(zhuǎn),而城鄉(xiāng)一體化改革必須政策、法律先行,即必須首先解決政策、法律保障問題,否則改革不僅會混亂無序,而且極易侵犯農(nóng)民權(quán)益,甚至引發(fā)新的、更難于解決的社會問題。因此,在推進城鄉(xiāng)一體化改革過程中,我國各級政府應(yīng)當(dāng)高度重視改革的政策、法律保障問題,這個問題的解決會連帶土地流轉(zhuǎn)中一些問題的解決。在這方面,重慶市九龍坡區(qū)《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展綜合改革先行示范總體方案》、《農(nóng)民變市民推進方案》等一系列文件以及日本的“結(jié)構(gòu)改革特區(qū)”經(jīng)驗值得借鑒。九龍坡區(qū)是重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革先行示范區(qū),該區(qū)根據(jù)中共中央對重慶未來發(fā)展的總體部署,在改革之初就制定了一套系統(tǒng)的、符合地區(qū)實際的、體現(xiàn)平等保護原則的改革方案,內(nèi)容包括農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、社會保障制度的構(gòu)建、三峽庫區(qū)移民就業(yè)工程的促進、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的突破等,該方案對于推進包括農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在內(nèi)的城鄉(xiāng)一體化改革起了至關(guān)重要的作用。日本的特區(qū)改革始于2002年,改革的內(nèi)容是在特定地區(qū)推行符合該地區(qū)實際的特定規(guī)制。該項改革的突出特點是法律先行,法律盡可能詳細(xì)地規(guī)定改革內(nèi)容,以防止行政機關(guān)的執(zhí)行偏差,避免由于政府更迭改變已有的特區(qū)制度。[2]需要注意的是,政府制定城鄉(xiāng)一體化改革的政策與法律,必須與上位法和國家政策保持一致,例如不能強制農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)、不能動搖現(xiàn)行土地制度等,對此《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出:“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制,是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制、符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點的農(nóng)村基本經(jīng)營制度,是黨的農(nóng)村政策的基石,必須毫不動搖地堅持。賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán),現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”。
(二)政府的具體行為———嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度
對于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中擅自改變土地農(nóng)業(yè)用途的問題,有關(guān)政府部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度,特別是耕地保護制度。耕地是農(nóng)用地的精華和最重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料,是絕大多數(shù)農(nóng)民的基本生活保障和主要謀生手段,同時也是國家糧食安全的保障,即糧食安全需依托耕地安全。為了保護耕地安全,嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地,我國《土地管理法》規(guī)定了耕地保護的兩大制度,即土地用途管制制度和占用耕地補償制度。但是,占用耕地補償制度的執(zhí)行效果并不好,近20多年來,我國耕地面積持續(xù)減少,一些年度甚至是大幅度減少。據(jù)國土資源部發(fā)布的《2007年中國國土資源公報》顯示,盡管2007年我國耕地減少的速度趨緩,但全國耕地仍凈減少4.07萬公頃(61.01萬畝)。
占用耕地補償制度執(zhí)行效果不好的重要原因是制度本身缺乏執(zhí)行的基礎(chǔ)。首先,我國是一個農(nóng)業(yè)國家,有著幾千年的農(nóng)耕文明,在經(jīng)歷了世世代代的種植開墾之后,境內(nèi)可用作耕地的后備土地資源本已嚴(yán)重不足。據(jù)統(tǒng)計,全國現(xiàn)有宜耕后備土地資源1·2億畝,按照60%的懇殖率計算,可開墾耕地7200萬畝,其中60%以上分布在西北干旱、半干旱地區(qū),質(zhì)量差、生態(tài)脆弱、開發(fā)利用的難度極大。其次,近些年來,一些地方進行房地產(chǎn)開發(fā)、城市建設(shè)、各類園區(qū)建設(shè)以及其他一些建設(shè),大量占用的都是基本農(nóng)田,但所補償?shù)膮s是些劣質(zhì)地、丘陵山地等。這些新開墾耕地大多沒有形成新的耕作層,土地肥力低,耕作難度大,以致無法耕種。可見,一方面是可用作耕地的后備土地資源開墾殆盡,另一方面則是“補得了數(shù)量、補不了質(zhì)量”的流于形式的占用耕地補償。法律制度的執(zhí)行基礎(chǔ)薄弱,法律的執(zhí)行及其執(zhí)行效果就會偏離法律制度設(shè)計的初衷。
根據(jù)以上分析,在保護耕地安全的兩大制度中,比較有執(zhí)行基礎(chǔ)的是土地用途管制制度,該制度的嚴(yán)格執(zhí)行某種程度上也能達(dá)到保護耕地安全的目的。對于各級政府而言,執(zhí)行土地用途管制制度的基本要求有二:第一,政府必須嚴(yán)格約束自己的批地行為,即不能作出越權(quán)批地、不按土地利用總體規(guī)劃批地、違反法定程序批地、接受商業(yè)賄賂批地等違法行為。因國家重點建設(shè)項目選址確實需要占用耕地的,應(yīng)當(dāng)遵循“比例原則”,即遵循最大限度保護耕地的原則選址。第二,政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格土地執(zhí)法,加強日常監(jiān)督檢查,對在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中擅自改變土地農(nóng)業(yè)用途,將耕地轉(zhuǎn)為非耕地的違法行為,有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定予以行政處罰,構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。
(三)政府的服務(wù)與指導(dǎo)行為———程序性義務(wù)的積極履行
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的程序性權(quán)利對應(yīng)著政府的程序性義務(wù),農(nóng)民程序性權(quán)利缺失,說明政府履行程序性義務(wù)不到位。因此,為了保護農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的合法權(quán)益,政府必須積極履行程序性義務(wù),諸如信息提供義務(wù)、告知義務(wù)、說明理由義務(wù)、聽取意見義務(wù)、價格指導(dǎo)義務(wù)、糾紛裁處義務(wù)等。在履行上述義務(wù)方面,我國一些地方政府已有積極探索。例如,重慶市九龍坡區(qū)政府發(fā)布了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理試行辦法》,規(guī)定鎮(zhèn)成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和農(nóng)村土地承包仲裁委員會,村成立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)站,并明確規(guī)定了這些機構(gòu)的職能,包括指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂、土地流轉(zhuǎn)合同備案,土地流轉(zhuǎn)價格指導(dǎo)、監(jiān)控受讓方履約、調(diào)解和仲裁流轉(zhuǎn)糾紛等。在國家層面,2009年6月27日,十一屆全國人大常委員第九次會議通過了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》,該法于2010年1月1日正式施行,對于公正、及時解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛,維護土地流轉(zhuǎn)當(dāng)事人雙方的合法權(quán)益,促進農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展都將起到積極作用。可見,政府加強服務(wù)與指導(dǎo)行為,積極履行各項程序性義務(wù),我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)才能規(guī)范、有序、健康的發(fā)展。
根據(jù)《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》對國情社情的判斷,我國總體上已進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段,已進入破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會發(fā)展一體化新格局的重要時期。進入這樣的階段和時期,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模、方式、速度等較之以往都將發(fā)生較大的變化。對于這些變化以及土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的新老問題,我國各級政府應(yīng)有清晰的問題意識并及時予以化解,以適應(yīng)農(nóng)村改革發(fā)展的新形勢,順應(yīng)億萬農(nóng)民過上美好生活的新期待,這是一個負(fù)責(zé)任的政府的應(yīng)有之義。
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