提要 稅費改革乃至取消農(nóng)業(yè)稅應該從國家政權(quán)深入鄉(xiāng)土社會并不成功這一角度去理解，其深層原因在于鄉(xiāng)土社會中邊緣人大量轉(zhuǎn)換為釘子戶沖擊代理人體制。邊緣人大量轉(zhuǎn)換為釘子戶之緣由在于：一是基層治理中代理人與邊緣人的互動關(guān)系，代理人體制式微而基層政權(quán)又難以直接治理釘子戶，二是中央與地方政府的互動關(guān)系，中央秉持的政治邏輯并不同于基層政權(quán)的治理邏輯。中央是保護貧困戶確立意識形態(tài)合法性支點的邏輯，后者是治理釘子戶的邏輯，征稅過程中釘子戶借助貧困戶內(nèi)涵反制基層政權(quán)，稅費改革中央政權(quán)介入征稅技術(shù)，不過最終政治邏輯壓倒地方的治理邏輯。
關(guān)鍵詞 稅費改革 邊緣人 釘子戶 代理人 國家政權(quán)建設(shè)
呂德文先生的著作最初是從稅費改革的邏輯開始引出問題的，他借以表述的經(jīng)驗是90年代末以來持續(xù)的以農(nóng)民負擔為表征的三農(nóng)危機。20世紀末持續(xù)升溫的三農(nóng)危機最終演變?yōu)槎愘M改革乃至最終取消農(nóng)業(yè)稅，其中的深層次邏輯是什么。取消農(nóng)業(yè)稅這一重大變革并不是意外事件，而必須放到90年代末的國家與農(nóng)民互動關(guān)系中去理解。因此他的學術(shù)命題，對理解稅費改革的邏輯有巨大的沖擊力。
他的研究表明，邊緣人并不亞于地方精英在推進國家政權(quán)建設(shè)方向中的作用，而邊緣人的作用方式并不總是公開的反抗，而是在日常治理中的反抗，即充當國家政策執(zhí)行中的釘子戶，導致國家政權(quán)建設(shè)受到阻礙，最終國家不得不主動調(diào)整政策方向。單純的稅費改革并不能避免治理釘子戶困境，因此中央不得不取消農(nóng)業(yè)稅來回避這一困境。
顯然作者的學術(shù)抱負不僅僅在于解釋20世紀末期愈演愈烈的三農(nóng)危機，它真正的學術(shù)抱負在于對20世紀的革命與改革在基層的微觀作用機制進行挖掘，他要進入基層治理中形形色色的具體角色的互動情境中去。通過將“釘子戶”引入對國家與農(nóng)民關(guān)系的討論中，從而從經(jīng)驗上把現(xiàn)有的“權(quán)力/文化”研究思路與“抗爭/底層政治”研究思路整合起來，因為它們均涉及一個問題，即如何有效規(guī)制邊緣人的問題[i]。
本文不在于對理論回應部分進行一個系統(tǒng)的總結(jié)，而僅僅把作者所表述的稅費改革的邏輯呈現(xiàn)出來。作者毫無疑問在政策/制度實踐的社會基礎(chǔ)的角度來觀察，從而沉入經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)制度實踐的隱秘。后稅費時代是三農(nóng)學界研究是一個熱點，而對后稅費時代與稅費時代之間的過渡時期“稅費改革”缺乏理解。歷史并非的斷裂的而是有連續(xù)的，本文核心在于呈現(xiàn)這種連續(xù)性的問題。
稅費改革的目的是從根本上解決農(nóng)民負擔過重的問題。90年代以來，以農(nóng)民負擔為標志的三農(nóng)危機愈演愈烈，為什么會出現(xiàn)三農(nóng)危機？又為什么出現(xiàn)意外地的從稅費改革到取消稅費的政策跳躍？大多數(shù)學者并未注意到從稅費改革到取消農(nóng)業(yè)稅費的政策轉(zhuǎn)換具有本質(zhì)的不同，呂德文注意到這一點。作者不僅細致地解釋了導致稅費改革的農(nóng)業(yè)負擔過重的原因，還解釋了單純技術(shù)上的稅費改革為什么無法根本解決這一問題，從而必然導向最終取消農(nóng)業(yè)稅費這一政策結(jié)果。稅費改革是中央介入到具體征稅技術(shù)中，但是中央發(fā)現(xiàn)釘子戶難以治理，并沒有通過征稅技術(shù)的改進來改變基層治理困境，因此便產(chǎn)生了取消農(nóng)業(yè)稅的決策。
學術(shù)界解釋三農(nóng)危機的思路大約有三。一種解釋是宏觀制度安排的結(jié)果，農(nóng)民是現(xiàn)代化過程中的“受害者”。溫鐵軍認為三農(nóng)危機是一個后發(fā)現(xiàn)代化國家追求工業(yè)化而創(chuàng)立的一些列制度的結(jié)果，因此三農(nóng)危機的爆發(fā)具有必然性，解決三農(nóng)危機的辦法在于農(nóng)外的工業(yè)化和城市化，擴大農(nóng)民農(nóng)外就業(yè)，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，從而最終解決三農(nóng)問題。溫鐵軍的思路是長時段的[ii]。曹錦清也是如此，認為三農(nóng)問題要放入社會轉(zhuǎn)型的長時段去理解，放到一個后發(fā)現(xiàn)代化國家的現(xiàn)代化追求中去理解，這是一個基本的立場問題。
另外一種解釋是基層政權(quán)的不受約束的權(quán)力之“惡”。因此機構(gòu)精簡及政府職能的轉(zhuǎn)變被認為是改善干群關(guān)系、安撫弱者的手段。稅費改革則被認為是治本之道，它不僅是斬斷農(nóng)民負擔不斷加重的根本，而且是“倒逼”鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的重要手段。與之相關(guān)的是制度主義的研究則從基層政權(quán)的行為邏輯中觀察到國家政權(quán)建設(shè)并沒有完成，因為基層政權(quán)不斷表現(xiàn)出來的“惡”很容易讓人聯(lián)想到國家控制權(quán)力的單項度的擴張，而公共服務(wù)的功能并沒有表現(xiàn)出來。張靜認為國家政權(quán)建設(shè)不僅僅是擴張到基層，還在于基層權(quán)力性質(zhì)的公共規(guī)則取向[iii]。
第三種解釋則是過程—事件分析中所呈現(xiàn)出的，基層政權(quán)的行為邏輯，這一邏輯要義在深入到對鄉(xiāng)土社會的社會學分析，厘清政策的社會基礎(chǔ)，從而能夠檢驗政策之所以無法執(zhí)行的基礎(chǔ)，從而理解什么性質(zhì)的稅費改革才能最終根除農(nóng)業(yè)負擔的問題。過程—事件不同于制度主義的分析，而在觀察政策實施的載體代理人體制與治理對象農(nóng)民之間的互動，從而發(fā)現(xiàn)過程—事件背后的隱蔽的規(guī)律性機制。這一分析把國家政權(quán)建設(shè)帶入國家與農(nóng)民的具體互動關(guān)系中，從而可以操作為經(jīng)驗研究。
呂德文正是延續(xù)了第三種研究的思路，在國家與農(nóng)民關(guān)系分析的思路下把握三農(nóng)危機發(fā)生的經(jīng)驗邏輯。在作者看來，以農(nóng)民負擔過重為表征的三農(nóng)危機之所以發(fā)生，表明基層治理陷入政策無法執(zhí)行下去的困境，農(nóng)民負擔重并不必然導向征稅無法進行，征稅無法進行的直接表現(xiàn)是既有的政策執(zhí)行遭遇大量的釘子戶阻礙。那么問題就轉(zhuǎn)換成為，釘子戶是如何生產(chǎn)出來，釘子戶大量生產(chǎn)的邏輯是什么？
理解釘子戶的生產(chǎn)邏輯是關(guān)鍵。一般意義來理解，釘子戶是現(xiàn)代社會的產(chǎn)物，尤其是在現(xiàn)代化過程中，國家政策承載了現(xiàn)代化建設(shè)的任務(wù)，而國家政權(quán)建設(shè)則使得國家權(quán)力的觸角觸及每一個人身上，二者為“釘子戶”的產(chǎn)生創(chuàng)造條件。另一個一般的規(guī)律是釘子戶產(chǎn)生于鄉(xiāng)土社會的邊緣群體。雖然從國家政策實施的過程來看，釘子戶的產(chǎn)生具有偶然性，但從基層治理的角度來看，釘子戶具有相當穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)，這種穩(wěn)定性表現(xiàn)在釘子戶的主體來源于文化邊緣人。[iv]
稅費政策作用于每一個農(nóng)民身上。征稅過程中必然會出現(xiàn)釘子戶，這并不要緊，要緊的是釘子戶如果不被壓制則有擴散效應，導致“集體行動瓦解”，政策最終難以執(zhí)行。釘子戶并不是總是公開反抗，而是在日常治理中隱蔽地反抗，呈現(xiàn)出斯科特所述的“日常抵抗”的特征。在鄉(xiāng)村秩序已經(jīng)深深嵌入國家治理體系的背景下，釘子戶隱蔽的日常抵抗是缺乏合法性的，然而如果他們不被壓制則釘子戶就有可能沖擊主流文化，從而形成“誰交稅費誰傻”的新的文化價值。最終征收稅費變得不可能。正如作者所述的“農(nóng)民的日常抵抗之所以說會累積成為影響國家政治的顛覆性力量，并不在于村莊內(nèi)部是否存在邊緣人，而在于邊緣人的亞文化不斷沖擊主文化，從而使得村莊的主流秩序難以維持。”[v]
釘子戶如何擴散的？釘子戶是在地方社會中被確認的，而不是在正式制度的譜系中加以確定，因此治理釘子戶需要調(diào)動代理人體制，因為基層政權(quán)難以確認真正的釘子戶，即從貧困戶中區(qū)分出真正的需要治理的釘子戶。問題在于基層政權(quán)一方面依賴代理人調(diào)用各種資源治理釘子戶，一方面吸納地方精英的代理人體制具有內(nèi)在的張力：無論代理人是充當社區(qū)的保護人還是贏利性經(jīng)紀還是撞鐘者，均難以實現(xiàn)國家治理的目標。因此國家既要通過代理人征收稅費，又要監(jiān)控代理人，村級代理人必須有足夠的自主性才能有效地調(diào)動各種治理資源治理釘子戶，但這同時意味著代理人無法被基層政權(quán)監(jiān)控。
作者給出一個極為敏銳的判斷認為，由于國家政權(quán)建設(shè)和經(jīng)濟社會變遷，傳統(tǒng)的“集權(quán)的簡約治理”維系的鄉(xiāng)土社會基礎(chǔ)不復存在，因此代理人體制就需要調(diào)用復雜的資源，這便是綜合治理。于是治理實踐中不僅正式權(quán)力被調(diào)動，非正式的權(quán)力也大量被調(diào)用，公開的合法的資源被調(diào)用，隱蔽的灰色的資源也大量被調(diào)用。簡約治理不可維系的前提下如果再過度依賴代理人體制則必然導向一個鄉(xiāng)村利益共同體的形成，極端的是例如引入惡人征收稅費，從而激化干群關(guān)系，基層政權(quán)合法性流失，農(nóng)民對基層政權(quán)更不信任，從而更多的邊緣人轉(zhuǎn)換為釘子戶。
以上是關(guān)于代理人體制的內(nèi)在張力問題，作者力圖呈現(xiàn)鄉(xiāng)土社會內(nèi)生秩序衰弱的基礎(chǔ)上邊緣人不斷沖擊代理人體制，代理人體制則無法靈活地調(diào)用資源加以治理的狀況。這一基層治理的另一個塑造力量是中央，官僚制內(nèi)部的邏輯是自上而下的壓力型體制。之所以基層治理出現(xiàn)治理釘子戶困境，還由于當中央施加過大的壓力，基層治理釘子戶就束手束腳，釘子戶無法被治理的結(jié)果是邊緣人不斷轉(zhuǎn)化為釘子戶，基層治理更加難以進行。
在農(nóng)業(yè)負擔問題上，中央與地方政府的邏輯是不同的。中央不考慮如何征收稅費的具體技術(shù)過程，即不關(guān)心具體治理技術(shù)，中央關(guān)心的是保護貧困戶，維護中央政權(quán)的合法性，地方政府則考慮如何治理釘子戶，把稅費能夠收上來。一直到稅費改革，中央才介入到具體征稅技術(shù)上來。那么在治理釘子戶的過程中，中央與地方的兩重邏輯是如何并行的。呂德文呈現(xiàn)出了精彩的釘子戶是如何借用貧困戶的政治意涵來獲得合法性，隱蔽地推動基層治理變革。
在基層治理中，釘子戶是為代理人從真正的貧困戶中區(qū)分出來的，這也是釘子戶治理激活代理人體制的原因所在，代理人通過調(diào)動各種治理資源治理釘子戶，具有靈活性，同時這種靈活性要為其治理困境負責：因為村莊代理人對困難農(nóng)戶的有意照顧為邊緣人刁難代理人提供了口實，由此產(chǎn)生大量的釘子戶。作者論述到：與特困戶不同，釘子戶在熟人社會語境中沒有任何道義優(yōu)勢，如果不解決釘子戶問題，就沒有維系熟人社會內(nèi)的公正感，從而導致大部分農(nóng)民反抗，使得稅費無法收取。基層政權(quán)尤其是村組兩級組織是清楚的，大量的農(nóng)業(yè)稅費尾欠，關(guān)鍵不在于農(nóng)民負擔太重，而在于釘子戶的存在，換言之，治理釘子戶已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)稅費征收過程的中心工作。
一旦缺乏合法的無論是國家橫暴權(quán)力還是社會的教化權(quán)力，則需要激勵村干部動用各種私人力量，鄉(xiāng)村關(guān)系利益紐帶顯得重要。激勵村干部的表現(xiàn)是調(diào)高村提留和鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌的比例，不僅有利于激勵村組干部積極工作，而且還可以解決因為加大工作力度而帶來的稅費征收成本，填補特困戶和釘子戶帶來的稅費缺額。這就是要增加農(nóng)民負擔。隨著治理釘子戶的成本增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機構(gòu)膨脹，鄉(xiāng)村債務(wù)的增加，干群關(guān)系惡化等治理性危機就會產(chǎn)生。
故稅費改革發(fā)生的原因表層原因在于稅費政策已經(jīng)難以執(zhí)行，其深層原因在于治理釘子戶成為基層政權(quán)的中心工作，依靠既有的代理人體制難以治理釘子戶，基層政權(quán)直接面對釘子戶，又難以準確地動用橫暴權(quán)力�；鶎诱䴔�(quán)不得不以利益激勵村干部從而結(jié)成利益共同體，農(nóng)業(yè)負擔加重，越來越農(nóng)民進入貧困戶，從而為更多的釘子戶的生產(chǎn)提供了條件，稅費改革不得不進行。
稅費改革對征稅技術(shù)的改進，本身并不能讓基層政權(quán)從收錢收糧中解脫出來，這是由于農(nóng)民負擔問題根本在治理釘子戶問題，而不在于征稅技術(shù)，治理釘子戶之所以成為一個“問題”是因為釘子戶日常抵抗無法被壓制，最終沖擊了主流文化價值。站在基層政權(quán)的角度來看，稅費改革并不是減輕農(nóng)民負擔的根本之道。因此免稅這個有點突兀的政策便順其自然的推出來。從稅費改革和免稅的整個過程來看，中央治理特困戶的邏輯一步步地取代基層政權(quán)治理釘子戶的邏輯。免稅只是實質(zhì)回避了治理釘子戶的問題而沒有根本上解決它。
實際上本著作也沒有給出一個完整的答案，而在于從經(jīng)驗上指出基層治理陷入困境的實質(zhì)，不能簡單化地從基層政權(quán)之惡或者泛泛地從取消農(nóng)業(yè)稅的前提—國家財政已經(jīng)具備反哺三農(nóng)的能力來討論，關(guān)鍵是要討論征稅本身為何陷入難以為繼的困境，而這個困境并不是唯有征稅過程才有的。作者最后說道：免稅實際上是在回避釘子戶的治理問題，因而，稅費改革和取消農(nóng)業(yè)稅以后，以治理釘子戶為核心的基層治理現(xiàn)狀并無根本改變，釘子戶仍然在隱蔽地決定著基層治理中的權(quán)力和技術(shù)，并進而影響國家政治生活
作者的整本著作實際上在回應一個國家政權(quán)建設(shè)在20世紀的成效問題，并借助治理釘子戶的基層治理實踐來檢驗，表明20世紀末期發(fā)生的三農(nóng)危機，與20世紀上半葉發(fā)生的國家政權(quán)內(nèi)卷化的邏輯有相似之處。國家與農(nóng)民關(guān)系的實踐形態(tài)是對國家政權(quán)建設(shè)這一框架的經(jīng)驗操作，作者正是在國家與農(nóng)民關(guān)系的實踐這一框架下展開對90年代末的基層治理實踐進行分析。那么從該著作來看，應該如何認識國家政權(quán)建設(shè)的成效及其路徑？在作者看來，釘子戶是檢驗國家政權(quán)建設(shè)的晴雨表，是否能夠治理釘子戶是檢驗國家政權(quán)建設(shè)成效的一個重要指標（當然不是唯一指標）
中國工業(yè)化的過程，伴隨著國家政權(quán)建設(shè)的過程，作為一個后發(fā)現(xiàn)代化國家，工業(yè)化需要從農(nóng)業(yè)中提取資源，實現(xiàn)自我剝削和積累資本，這個汲取資源的過程改變了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中國無為而治，提取極少量農(nóng)業(yè)剩余的狀態(tài)。沒有成功的國家政權(quán)建設(shè)，就沒有成功的中國工業(yè)化，這是為新中國以來的工業(yè)化進程所證明的。新中國通過人民公社把廣大分散的農(nóng)民組織起來，國家工業(yè)化依賴提取大量農(nóng)業(yè)剩余而初步建立完整體系，并同時成功地維持了基層社會的秩序。其原因在于人民公社高度組織化的形態(tài)，通過意識形態(tài)的高度動員壓制了邊緣人，維持了主流秩序。
20世紀90年代以來，治理釘子戶的問題重新出現(xiàn)。人民公社的高度組織化和高度動員的意識形態(tài)已經(jīng)消逝，伴隨著不斷的自上而下的現(xiàn)代化的達標升級任務(wù)，加重了農(nóng)民的稅費負擔。為了能夠收取稅費，就需要把征稅稅費過程中阻礙政策執(zhí)行的釘子戶進行邊緣化，但是這同時受到兩個方面約束，第一是鄉(xiāng)土社會內(nèi)部的治理資源不再有效，鄉(xiāng)土社會變遷動搖了傳統(tǒng)的教化秩序，第二是橫暴權(quán)力并不為國家政權(quán)所許可，因為它一旦錯誤地使用就損害國家政權(quán)合法性。
與張靜等僅僅從抽象的公共規(guī)則要求規(guī)范基層政權(quán)的行為方式相比，呂德文的優(yōu)勢是在經(jīng)驗意義上理解基層政權(quán)的治理行為的實踐。張靜并沒有錯，錯在她教條地理解中國國家政權(quán)建設(shè)的經(jīng)驗，而試圖把經(jīng)驗的邏輯納入她所設(shè)定的秩序的軌道。在張靜的理論譜系中，國家政權(quán)建設(shè)并沒有完成，因為基層政權(quán)還未轉(zhuǎn)變?yōu)樽裱餐?guī)則的公共政權(quán)性質(zhì)。呂德文同樣質(zhì)疑國家政權(quán)建設(shè)，然而其質(zhì)疑是從基層治理陷入治理釘子戶的困境這一經(jīng)驗意義上進行質(zhì)疑的。是真正在國家政權(quán)建設(shè)的末端來檢視國家政權(quán)建設(shè)的成效。呂德文的研究沒有給出確切的一個答案，這個答案在之后的研究中給出。重要的是理解現(xiàn)實。
9-5日
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