城市工商資本正大規(guī)模進入農業(yè)，幾乎每一個農業(yè)生產的鏈條都活躍著資本的身影。但《瞭望》新聞周刊記者調查采訪發(fā)現(xiàn)，工商資本投資經營農業(yè)水平參差不齊，目的各異，缺乏有效的引導和規(guī)范，個別地區(qū)甚至出現(xiàn)資本通過土地流轉，改變耕地用途的現(xiàn)象。
本刊不久前披露的“重慶九龍坡區(qū)金鳳鎮(zhèn)博士農業(yè)科技園成別墅區(qū)”的報道即是典型，這一項目租用金鳳鎮(zhèn)白鶴村1000畝土地，計劃修建二層管護房和溫室大棚，其中包括500畝別墅，目前已經修建了上百套。
中國社科院農村發(fā)展研究所宏觀經濟室主任黨國英接受本刊記者采訪時指出，應對資本進入農業(yè)設置明確細致的門檻和標準，相關政策規(guī)范要進一步具體細化，讓真正致力于農業(yè)發(fā)展的組織和個人入場。
中國人民大學農業(yè)和農村發(fā)展學院、國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副教授仝志輝則擔心，大規(guī)模資本進入農業(yè)領域，幾乎占據(jù)了農業(yè)生產的全部鏈條，從個案和具體時間段觀察，可能有利于促進農民增收，但“從長遠和全局考慮，它削弱了農民從全產業(yè)鏈條獲取利益的能力，導致農戶后續(xù)自我發(fā)展動力和能力不足，不利于農業(yè)深層問題的解決”，他對本刊記者表示。
受訪專家指出，要從根本上解決農民增收、農業(yè)發(fā)展的難題，著力點在于激活農村自有資本，加強農業(yè)綜合服務體系的建設，維護好農民在農業(yè)生產中的根本利益。
農民的經營主體地位如何維護
土地資源的異化是人們對于資本入農的普遍擔憂。
政策上中國實行最嚴格的耕地管理制度，但實踐中，由于不同地方土地監(jiān)管力度的差異、利益糾葛等因素，一些資本以投資參與農業(yè)生產的名義，通過發(fā)展旅游農業(yè)、生態(tài)農業(yè)等手段，開發(fā)房地產等其他產業(yè)，變相改變了土地用途。
針對上述提及的“重慶九龍坡區(qū)金鳳鎮(zhèn)博士農業(yè)科技園成別墅區(qū)”事件，接受本刊記者采訪時，農業(yè)部農村經濟研究中心主任宋洪遠說，政策上不能提倡，資本大量集中農民土地，進行大面積長時間直接租種行為。
他分析，這是由中國資源稟賦特點所決定的，限于地少人多的現(xiàn)實國情，資本占據(jù)過大面積的土地，將導致大量失地農民出現(xiàn)，反而達不到資源優(yōu)化配置的目的。
黨國英也認為，不能允許資本直接和農民在“田間地頭較量”。他進一步指出，規(guī)模經營要把握好尺度，因地制宜。“過大規(guī)模不一定效益就高，種一千畝的效益可能比種十畝地效益高，但不一定比一百畝高。”他說。
宋洪遠強調，在這一過程中要維護農民在農業(yè)經營中的主體地位，不能一個主體取代另一個主體。
就資本投資農業(yè)分布領域，尚無權威的全國性調查數(shù)據(jù)，但從部分省市的數(shù)據(jù)分析，目前直接參與農業(yè)生產的資本已經是一個比較龐大的體量。
在農業(yè)比較發(fā)達的浙江省，2010年以來工商資本投資現(xiàn)代農業(yè)的資金累計超過200億元，其中投入糧食功能區(qū)和現(xiàn)代農業(yè)園區(qū)的達到109.64億元。在2011年工商資本的90億元投資中，種養(yǎng)業(yè)的比例達到了47.33%，農產品流通加工占33.67%、觀光休閑農業(yè)占18.9%。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點區(qū)成都市2012年工商資本進入農業(yè)領域的項目61個，投資總額為172.7億元。其中的21個項目從事規(guī)�；N養(yǎng)業(yè)、投資額度34.12億元。
受訪專家指出，盡管今年中央“一號文件”特別指出，鼓勵和引導城市工商資本到農村發(fā)展適合企業(yè)化經營的種養(yǎng)業(yè)，但由于具體執(zhí)行中何為“適合企業(yè)化經營”缺乏明確的規(guī)定，導致實踐中難以對資本形成有效的規(guī)范和制約。
從經濟效益出發(fā)，目前，資本投資農業(yè)更多傾向于蔬菜、水果、花卉等價值較高的經濟作物，造成農業(yè)生產非糧化趨勢加強。譬如，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革走在前列的重慶市，從2007年起先后確立了十大城市資源下鄉(xiāng)示范項目，但無一涉及糧食生產。
進一步而言，部分受訪專家認為，站在農民立場分析，即使資本致力于加工、銷售等生產之外的環(huán)節(jié)，對于農民增收潛力的挖掘亦不樂觀。
仝志輝說：“農業(yè)最賺錢的領域是生產之后的加工、購銷、流通等環(huán)節(jié)，目前，這些環(huán)節(jié)的利潤基本上是被資本占有了，農戶獲利的比例很低，這不利于他們的長遠發(fā)展。”
黨國英和仝志輝還有一個共同的擔憂，如果當前大規(guī)模資本入農成為一種政績考核指標，地方政府出于短期政績需要，則可能和資本形成利益同盟，這必然損害當?shù)剞r民長期發(fā)展的動力和利益。
農業(yè)投資門檻如何細化
諸多現(xiàn)實問題向政策制定者提出了一個嚴肅的課題，如何有效規(guī)范和引導城市資本進入農業(yè)。
宋洪遠總結了一些基本原則，其一，在土地流轉中，要充分尊重農民意愿，嚴禁政府以任何行政命令的方式去推動土地流轉，保證農民的土地承包權;其 二，耕地用途不變是發(fā)展農業(yè)規(guī)模經營的前提;其三，農業(yè)規(guī)�；洜I中，所在地區(qū)必須具備規(guī)模化經營的條件，包括農業(yè)自然條件、市場銷售環(huán)境和土地收益狀況 等。
對此，受訪專家認為，要加強對于土地流轉的監(jiān)管，嚴格落實《農村土地承包法》等一系列法律法規(guī)，對違法流轉土地、改變土地用途等違法行為實施有力的法律制裁。
除此之外，應建立和完善對于投資農業(yè)資本的考察和認定，以充分發(fā)揮土地的價值。“對每一個單個的土地規(guī)模經營者而言，經營土地的規(guī)模要按照他們的技術水平、投資能力、經營管理能力而定。”宋洪遠說。
但現(xiàn)實中缺乏明確具體的制度設計和法律規(guī)范，今年7月，由農業(yè)部產業(yè)政策與法規(guī)司副司長賀軍偉等撰寫的一份調查報告指出，進入農業(yè)領域的企業(yè)身份復雜，涉及房地產、建筑、紡織、電子、醫(yī)藥、商貿物流、食品加工、運輸?shù)榷鄠�領域。
報告說，這些企業(yè)多數(shù)以前對農業(yè)并不了解，有的是看到國家對農業(yè)的財政扶持，有的是以為搞農業(yè)比其他產業(yè)可能容易一些，有的是基于樸素的農業(yè)情結，有的是想到農村“跑馬圈地”。
對此，今年“一號文件”提出“鼓勵和引導城市工商資本到農村發(fā)展適合企業(yè)化經營的種養(yǎng)業(yè)”等一系列路徑。
專家表示，實踐中需要盡快將今年“一號文件”中提出的“探索建立嚴格的工商企業(yè)租賃農戶承包耕地(林地、草原)準入和監(jiān)管制度”規(guī)范化、具體化，為資本入農設立詳細的標準，以正確引導和規(guī)范現(xiàn)實中的種種亂象。
上述報告認為，企業(yè)準入制度應包括以下幾個方面：一是對企業(yè)資質進行審核，查驗企業(yè)是否具備應有的農業(yè)經營能力、資金實力、技術力量和管理團隊 等;二是對經營項目進行審核，是否符合產業(yè)政策，是否符合當?shù)氐漠a業(yè)規(guī)劃，是否有利于農業(yè)安全和生態(tài)環(huán)境保護;三是對土地流轉等工作進行審核，檢查土地流 轉是否依法有償自愿，合同簽訂是否規(guī)范，確保農民權益不受損害;四是對土地利用進行審核，確保不改變土地用途，不破壞農業(yè)綜合生產能力。
城市資本入農能否治本
如果在一個更加宏觀和長遠的背景下分析，一些受訪專家認為，大規(guī)模城市資本進入農業(yè)，難以從根本上解決“三農”中的深層問題，尤其是農民職業(yè)能力發(fā)展和收入增加難題。
仝志輝以為，當前農業(yè)商業(yè)化和農業(yè)產業(yè)化主要表現(xiàn)為農產品交易市場的擴大、龍頭企業(yè)的出現(xiàn)，這樣的農業(yè)市場化是將農戶邊緣化的，實際上是一種由農戶以外的資本力量主導的農業(yè)市場化。
這一現(xiàn)實導致分散的農戶經濟要實現(xiàn)自己的利益存在巨大的困難：一是由外界資本主導的商業(yè)化，使農戶與市場對接時必然面對巨額的外生交易費用;二是在面對龍頭企業(yè)時，農戶處在談判的弱勢地位，無力通過爭取合理價格贏得自身合理利潤。這一趨勢會不斷削弱分散小農從農業(yè)全產業(yè)鏈獲取利益的能力，導致后者對于資本的依賴性日益加大。
梳理國內目前資本與農戶合作的形式主要有以下幾種，一是通過政府直接征地，讓農民變?yōu)槭忻窕蜣r業(yè)工人，資本占據(jù)土地進行經濟經營;其二，戶企合 作，農戶以土地入股，企業(yè)以技術、廠房等入股，實行保底分紅;其三，產業(yè)園區(qū)模式，企業(yè)流轉農戶土地，支付流轉費，農民在園區(qū)打工，收入來源于土地租金和 勞務性收入;其四，社企合作模式，農戶成立合作社，合作社與企業(yè)聯(lián)合。
審視上述合作方式，農民尤其小農都處于被動地位，難以幫助他們加入到生產環(huán)節(jié)之外的加工、銷售等利潤豐厚的領域，獲取足夠的經濟回報。
盡管“一號文件”明確指出，推動龍頭企業(yè)與農戶建立緊密型利益聯(lián)結機制，采取保底收購、股份分紅、利潤返還等方式，讓農戶更多分享加工銷售收益，但是部分受訪專家認為，由于在信息、經營、技術等方面的巨大差距，在大部分地區(qū)，分散的小農不具備與大資本公平談判的能力。
受訪專家同時表示，并不是要否定資本參與到現(xiàn)代農業(yè)中來，而是要鼓勵和引導他們投向更加需要和適合的農業(yè)領域中去。仝志輝舉例說，可以引導城市資本在農業(yè)技術推廣、信息化建設等方面發(fā)揮優(yōu)勢。
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