當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 理論探討 >> 村治研究 >> 【關(guān)鍵詞】“分配型政權(quán)”; 惠農(nóng)政策; 基層政權(quán); 運(yùn)作特性
一、既有研究與理論進(jìn)路
基層政權(quán)作為國(guó)家權(quán)力在地方的代表，既是國(guó)家政策的主要執(zhí)行者，體現(xiàn)著國(guó)家的整合意志與建構(gòu)需要，同時(shí)又是地方治理的主要力量，具有不同于國(guó)家權(quán)力運(yùn)作的獨(dú)特特征。如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力與地方社會(huì)的有效對(duì)接，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的善治，一直是理論界關(guān)注基層政權(quán)的學(xué)術(shù)旨趣。眾多學(xué)者從不同層面對(duì)基層政權(quán)的結(jié)構(gòu)與運(yùn)作特性展開(kāi)了研究。
稅費(fèi)改革前，學(xué)術(shù)界對(duì)基層政權(quán)的研究以其汲取特性為主要解釋路徑。研究發(fā)現(xiàn)，基層政權(quán)的行為角色與其作為現(xiàn)代公共服務(wù)部門(mén)的規(guī)范相悖，主要以汲取為目標(biāo)。因此，許多學(xué)者在國(guó)家與社會(huì)的分析框架下，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)視為經(jīng)營(yíng)者，強(qiáng)調(diào)其作為“經(jīng)營(yíng)者”追求自身利益的動(dòng)機(jī)，如戴慕珍( Jean Oi) 把地方政府形容為“企業(yè)家”①，Walder 認(rèn)為“政府即廠商”，②彭玉生提出“村鎮(zhèn)政權(quán)即公司”，③維維恩·舒提出“干部經(jīng)營(yíng)者”④，張靜提出“政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”⑤，楊善華、蘇紅提出“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”，⑥趙樹(shù)凱提出“基層政府公司化”⑦等概念。榮敬本則認(rèn)為以政績(jī)考評(píng)體制為核心的壓力型體制是造成縣鄉(xiāng)政權(quán)行為失范的重要原因。⑧這些研究都將基層政權(quán)放在中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷與社會(huì)轉(zhuǎn)型的歷史背景下進(jìn)行考察( 尤其是財(cái)政體制改革對(duì)基層政權(quán)運(yùn)作的重大影響) ，指明了基層政權(quán)在汲取資源與謀利型經(jīng)營(yíng)等方面的特征，是導(dǎo)致近代國(guó)家政權(quán)內(nèi)卷化的重要原因�；鶎诱䴔�(quán)的經(jīng)營(yíng)特性使其背離了國(guó)家對(duì)它的角色期待，轉(zhuǎn)而依靠行政權(quán)力來(lái)編織其復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，獲取更多的資源，實(shí)現(xiàn)地方收益的最大化。
稅費(fèi)改革后，基層政權(quán)的資源汲取功能逐步弱化。在這一基本事實(shí)的基礎(chǔ)上，學(xué)術(shù)界對(duì)于基層政權(quán)的研究呈現(xiàn)出多樣化的態(tài)勢(shì)。周飛舟認(rèn)為，稅改后基層政府的行為模式由過(guò)去的“要錢(qián)”“要糧”變?yōu)?ldquo;跑錢(qián)”和借債，基層政權(quán)從過(guò)去的汲取型變?yōu)榕c農(nóng)民關(guān)系更為松散的“懸浮型”。⑨饒靜、葉敬宗認(rèn)為，鄉(xiāng)政權(quán)財(cái)政上主要依靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付，沒(méi)有多少實(shí)質(zhì)性的財(cái)權(quán)、人事權(quán)和事務(wù)權(quán)，沒(méi)有力量和動(dòng)力提供公共產(chǎn)品，成為事實(shí)上的縣級(jí)政權(quán)組織的派出機(jī)構(gòu)，成為高度依賴(lài)縣級(jí)政權(quán)組織的“政權(quán)依附者”。⑩歐陽(yáng)靜將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)概念化為“維控型”政權(quán)，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)缺乏回應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理需求的主動(dòng)性與能力，只能援引各類(lèi)權(quán)力技術(shù)，來(lái)完成自上而下的壓力性任務(wù); 同時(shí)，調(diào)動(dòng)一切正式和非正式的力量與技術(shù)手段，應(yīng)對(duì)一些危及鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定的突發(fā)性事件，從而維持鄉(xiāng)村社會(huì)的基本穩(wěn)定。瑏瑡這些研究建立在“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力體系是殘缺而虛弱的”瑏瑢這一基本判斷之上，以稅改前后的政策環(huán)境作為分析背景，以不同的面向展現(xiàn)了基層政權(quán)的運(yùn)作特性與行為特征，是理解基層政治的重要工具; 都將基層政權(quán)置于市場(chǎng)或國(guó)家政治的場(chǎng)域之中展開(kāi)分析，是建立在基層政權(quán)的資源汲取功能基礎(chǔ)上的延展性解釋。這些研究都注意到，在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中，基層政權(quán)的角色行為逐漸減少傳統(tǒng)治理的層面，開(kāi)始向經(jīng)濟(jì)或政權(quán)贏利轉(zhuǎn)向。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革導(dǎo)致基層政權(quán)逐步失去財(cái)政支撐，只能通過(guò)四處借貸、“跑錢(qián)”來(lái)謀求維續(xù)的資本，導(dǎo)致基層政權(quán)在鄉(xiāng)村治理中逐漸失去活力。
目前，這一分析背景已隨著稅費(fèi)改革發(fā)生了顯著的變化。“為了解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，中央政府通過(guò)稅費(fèi)改革倒逼基層政府對(duì)自身進(jìn)行改革，而基層政府被迫以‘弱者的手段’作出回應(yīng)，客觀上形成了向上的反倒逼現(xiàn)象，從而促使中央投放更多的資源來(lái)解決三農(nóng)問(wèn)題。”而后，我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度開(kāi)始發(fā)生根本轉(zhuǎn)型，主要體現(xiàn)在從資源汲取型向資源支持型轉(zhuǎn)變、從管治型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，而國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的整合方式則由“汲取式整合”向“供給式整合”轉(zhuǎn)變，政府的職能轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┕卜⻊?wù)。這意味著資源支持型鄉(xiāng)村治理體制開(kāi)始形成。與此相對(duì)應(yīng)的是，以農(nóng)民權(quán)利為本位的鄉(xiāng)村治理逐步替代以農(nóng)民義務(wù)為本位的鄉(xiāng)村管控。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的這種轉(zhuǎn)型必然引起基層政權(quán)運(yùn)作方式的變化與鄉(xiāng)村關(guān)系的重構(gòu)，進(jìn)而改變?cè)瓉?lái)的國(guó)家與農(nóng)民的行為選擇與互動(dòng)方式。
二、“分配型政權(quán)”: 基層政權(quán)的運(yùn)作特性
隨著國(guó)家惠農(nóng)政策的持續(xù)輸入與惠農(nóng)資源的大量供給，以及國(guó)家通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式來(lái)支持基層組織的運(yùn)行，基層政權(quán)的性質(zhì)與職能開(kāi)始發(fā)生巨大變化，由對(duì)農(nóng)村社會(huì)的資源汲取職能，逐步轉(zhuǎn)化為資源分配職能，即在資源支持型鄉(xiāng)村治理體制下，如何對(duì)國(guó)家輸入的資源進(jìn)行有效分配，將惠農(nóng)政策真正落到實(shí)處，讓惠農(nóng)政策真正“惠農(nóng)”。國(guó)家的“供給式整合”對(duì)基層政府的行為角色提出了更高的要求，即要求基層政府在地方治理中應(yīng)以提供公共服務(wù)為主，對(duì)農(nóng)村社會(huì)資源“少取”或者“不取”甚至“多予”。但是，在主控資源分配導(dǎo)向的治理格局下，“取”與“不取”以及“取多少”等問(wèn)題，基層政府掌握著極大的話(huà)語(yǔ)權(quán)力。在資源分配過(guò)程中，涉及到資源由誰(shuí)分配、如何分配、分配多少等核心問(wèn)題。這些問(wèn)題反映到基層社會(huì)的治理形態(tài)中，體現(xiàn)為資源分配主體與資源分配對(duì)象即基層政府與農(nóng)民之間復(fù)雜的利益博弈過(guò)程。
由于惠農(nóng)政策承載著國(guó)家的建構(gòu)與整合意圖，這使得惠農(nóng)政策出臺(tái)后，必須經(jīng)過(guò)逐級(jí)分解、層層下達(dá)，最終由縣鄉(xiāng)政府落實(shí)完成。在政策的分解、細(xì)化過(guò)程中，盡管上下級(jí)存在嚴(yán)格的權(quán)力制約關(guān)系，但惠農(nóng)政策在行政傳遞并落實(shí)到農(nóng)村社會(huì)過(guò)程中，經(jīng)過(guò)多重管道的過(guò)濾、篩選、沉淀，往往導(dǎo)致最終落實(shí)下來(lái)的政策與國(guó)家意圖存在不同程度上的偏差，使得國(guó)家政策設(shè)計(jì)的最主要目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，甚至與地方政府的政策執(zhí)行產(chǎn)生沖突，背離了國(guó)家政策設(shè)計(jì)的初衷。因此，惠農(nóng)政策的文本性轉(zhuǎn)達(dá)，依然可以憑借地方政府較強(qiáng)的話(huà)語(yǔ)權(quán)力而被選擇性利用。為此，歐博文和李連江將其概念化為“選擇性政策實(shí)施”，即政策執(zhí)行者在執(zhí)行政策時(shí)根據(jù)自己的利益需求對(duì)上級(jí)政策原有的精神實(shí)質(zhì)或部分內(nèi)容任意取舍，有利的就貫徹實(shí)施，不利的則有意曲解乃至舍棄，致使上級(jí)政策的內(nèi)容殘缺不全，無(wú)法完整落到實(shí)處，甚至收到與初衷相悖的績(jī)效。因?yàn)榇蠖鄶?shù)執(zhí)行性政策文件反映了地方的偏好和意志，可能與國(guó)家意志和公眾利益脫節(jié)。有學(xué)者認(rèn)為，基層政權(quán)的“代理人”角色與科層體制的層級(jí)節(jié)制之間的沖突、政策量化標(biāo)準(zhǔn)與政策工具的缺乏、政策實(shí)施的協(xié)調(diào)不暢是導(dǎo)致政策傳遞過(guò)程中產(chǎn)生差異的主要原因。實(shí)際上，在政策執(zhí)行過(guò)程中，國(guó)家也考慮到地方發(fā)展的不平衡性，中央普遍性的政策在執(zhí)行中也往往會(huì)納入地方的特殊性因素，實(shí)際上認(rèn)可了地方政府“因地制宜”地執(zhí)行國(guó)家政策的行為導(dǎo)向，而這也在一定程度上導(dǎo)致了政策執(zhí)行中的偏差，從而使基層政府可以通過(guò)資源分配權(quán)力的掌握而變相獲得收益。于是，“用足政策”、“用活政策”、“打擦邊球”等政策變通行為就成為基層社會(huì)的常態(tài)，成為基層政府直接作用于民眾的地方性規(guī)則。因此，在惠農(nóng)政策執(zhí)行與惠農(nóng)資源分配中，往往由于行政層級(jí)的層層分割與資源損耗的嚴(yán)重，導(dǎo)致最終分配到農(nóng)民手中的資源非常少，且中間經(jīng)歷的環(huán)節(jié)繁多，時(shí)間漫長(zhǎng)，加之信息的不對(duì)稱(chēng)，農(nóng)民很難了解自己在資源分配中的位置，導(dǎo)致惠農(nóng)政策執(zhí)行下來(lái)面目全非，不但沒(méi)有實(shí)現(xiàn)國(guó)家的惠農(nóng)目的，反而激化了基層社會(huì)的內(nèi)部矛盾。
基層政府為了分配資源并治理社會(huì)，在利益的分配上往往會(huì)采取一些策略: 這些資源不是無(wú)差別地分配給符合條件的農(nóng)民，而在一定程度上是一種“利益連帶”式的治理瑏瑨，即將賦予農(nóng)民的一些權(quán)利與利益與農(nóng)民在基層治理中應(yīng)當(dāng)遵循的義務(wù)與規(guī)范勾連起來(lái)。如果農(nóng)民不遵守基層治理中的義務(wù)與規(guī)范，基層政府就會(huì)以各種理由拒發(fā)農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享有的普惠性資源以及其他特殊資源，如在汶川地震后的重建中，基層政府對(duì)那些拖欠農(nóng)業(yè)稅、拒交計(jì)劃生育撫養(yǎng)費(fèi)、水利費(fèi)等的農(nóng)民，通過(guò)抵扣的方式來(lái)截留國(guó)家救災(zāi)的各項(xiàng)資源。盡管這是違背國(guó)家政策的，但在農(nóng)民眼里，卻合情合理。許多農(nóng)民認(rèn)為這些資源是國(guó)家賦予的，本來(lái)就不是自己的，只要不從自己手中抽取東西，自己也不好再說(shuō)什么，而且自己不繳納這些費(fèi)用也不合法，因而對(duì)于基層干部的抵扣行為采取一種默認(rèn)的態(tài)度。
因此，基層政權(quán)作為“資源分配者”角色的重要性，形塑了它不同于稅費(fèi)時(shí)期的行為模式，即它不再通過(guò)強(qiáng)制性的行政手段直接從農(nóng)民手里取走錢(qián)糧，而是通過(guò)對(duì)重要和稀缺資源的掌握，制定有利于自己的分配規(guī)則而占用許多本應(yīng)由鄉(xiāng)村社會(huì)所掌握的資源。這樣，基層政府依然無(wú)法擺脫傳統(tǒng)的資源汲取者角色，只不過(guò)它是通過(guò)資源的分配而轉(zhuǎn)換了汲取的形式。尤其是當(dāng)前基層政府在“土地財(cái)政”的驅(qū)動(dòng)下，各方利益主體圍繞著土地而進(jìn)行的財(cái)政收支活動(dòng)與利益分配行為成為基層社會(huì)的主要博弈形式。在這種博弈中，基層政府作為國(guó)家土地政策的執(zhí)行者與土地經(jīng)營(yíng)的主要推動(dòng)者，盡管從表面上看其作為“資源汲取者”的功能已經(jīng)弱化，但因其掌握著對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)來(lái)講一直就稀缺的資源與權(quán)力，因而在土地收益的分配中占據(jù)主導(dǎo)地位，并通過(guò)“土地財(cái)政”的運(yùn)作而在實(shí)際上成為土地經(jīng)營(yíng)式開(kāi)發(fā)的最大受益者。
在“資源分配”的治理格局下，為了防范基層政府的自利行為，國(guó)家也不得不采取一些措施來(lái)應(yīng)對(duì)基層政權(quán)在惠農(nóng)政策執(zhí)行中的截留與抵扣，如將糧食補(bǔ)貼直接發(fā)放到農(nóng)民手里。在實(shí)際工作中，國(guó)家主要通過(guò)對(duì)基層干部的政績(jī)即惠農(nóng)政策執(zhí)行情況的考核來(lái)規(guī)制官員行為。但是，這種考核不僅因?yàn)楹芏嗾目?jī)效難以量化并定量到領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人，而且因?yàn)檎ぷ骶Φ南拗埔约叭蝿?wù)的沖突而難以真正體現(xiàn)它本身的意義。在土地財(cái)政支配下，政府作為實(shí)際上的土地所有者、管理者與規(guī)制者三重角色的重合，使其很難在土地收益分配中以一種公平公正的態(tài)度來(lái)約束自身的行為。盡管商業(yè)上的拆遷補(bǔ)償看似完全屬于開(kāi)發(fā)商與被拆遷戶(hù)之間的事情，政府不應(yīng)介入到其中的利益分配，但是，中國(guó)土地所有權(quán)與土地使用權(quán)以及宅基地所有權(quán)與房屋所有權(quán)的分離，使得土地的政策規(guī)制與利益分配中摻入了更多的要素。在這一過(guò)程中，政府的行政主導(dǎo)意圖過(guò)強(qiáng)，而公眾的參與機(jī)制卻受到限制，導(dǎo)致其難以通過(guò)規(guī)范性的程序表達(dá)意見(jiàn)，從而使得各方利益難以均衡考量并充分實(shí)現(xiàn)。
三、“分配型政權(quán)”運(yùn)作模式下國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的變化
在支農(nóng)惠農(nóng)時(shí)代，基層政府的權(quán)力運(yùn)作依然在某種程度上承接和延續(xù)著傳統(tǒng)的政治運(yùn)行模式。雖然中央政府為了惠農(nóng)政策的貫徹實(shí)施而采取了各種防范措施，但大量惠農(nóng)資源的輸入仍然要通過(guò)基層干部的分配才得以到達(dá)農(nóng)民手中。正是有了這樣一個(gè)中間環(huán)節(jié)，基層干部才憑借其權(quán)力而在一定程度上成為了資源分配者。這種角色轉(zhuǎn)換為緩和干群關(guān)系，改善民眾對(duì)基層干部的不良印象，重塑農(nóng)民對(duì)基層干部的政治認(rèn)同提供了契機(jī)。在稅費(fèi)時(shí)期，國(guó)家需要強(qiáng)有力的基層政權(quán)來(lái)扮演汲取者的角色，因此需要不斷強(qiáng)化其功能來(lái)達(dá)到國(guó)家的目的，并將農(nóng)民因稅負(fù)沉重而產(chǎn)生的負(fù)面評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)嫁給基層政權(quán)。這在一定程度上加重了農(nóng)民對(duì)基層政權(quán)的認(rèn)同危機(jī)，并強(qiáng)化了農(nóng)民自傳統(tǒng)以來(lái)就存在的對(duì)基層官員根深蒂固的“惡”的印象。韋伯認(rèn)為，“老百姓的憎恨與不信任，主要針對(duì)著與人民實(shí)際接觸最密切的下層統(tǒng)治者。民眾對(duì)政治的冷漠并逃避與‘國(guó)家’的任何接觸( 這種接觸并不絕對(duì)必要) ，在中國(guó)是典型的。”為此，農(nóng)民有一種天然的自閉與抗拒心理，抵制國(guó)家( 包括地方政府及其他一切外來(lái)力量) 對(duì)村莊資源的攫取。
但在資源支持型鄉(xiāng)村治理體制下，惠農(nóng)資源的持續(xù)和大量輸入讓農(nóng)民看到了獲益的機(jī)會(huì)。為了盡可能地獲取更多資源，農(nóng)民利用其“弱者的武器”獲得廣泛的道義支持與輿論同情，實(shí)現(xiàn)利益的最大化。因此，在惠農(nóng)時(shí)代，不僅基層政府向上“跑錢(qián)”，農(nóng)民也開(kāi)始放棄被動(dòng)的參與者的角色，主動(dòng)向基層政府討要各種惠農(nóng)資源。盡管農(nóng)民的博弈行為可能不會(huì)起到立竿見(jiàn)影的效果，但通過(guò)“發(fā)聲”，他們可以獲得享用某項(xiàng)資源的獨(dú)特標(biāo)簽和有價(jià)身份，從而在國(guó)家支農(nóng)惠農(nóng)的政策背景下，為其在以后國(guó)家資源輸入時(shí)獲取救助提供機(jī)會(huì)。因?yàn)樗麄冎�，如果在最初的時(shí)候保持沉默，他們可能在以后國(guó)家補(bǔ)助的大政策下失去關(guān)照; 如果一開(kāi)始不將自己的利益訴求傳達(dá)給基層干部，就會(huì)導(dǎo)致以后可能的甘霖再也不會(huì)降臨到自己身上。在明白了國(guó)家的政策意圖之后，農(nóng)民就利用其慣用的鬧、纏、訪等“刁蠻式”的手段，逼迫基層政府對(duì)其訴求做出回應(yīng)。通過(guò)糾纏式的利益表達(dá)，這些農(nóng)民竭力在基層干部眼里樹(shù)立“弱勢(shì)”、“貧困”的形象，并竭力呈現(xiàn): 他才是最需要和最有資格獲得國(guó)家救助的人。這樣，他才最有希望獲得國(guó)家下?lián)艿母鞣N惠農(nóng)資源，尤其是非普惠性的資源。因此，隨著惠農(nóng)時(shí)代資源流向的變化，即資源由國(guó)家流向農(nóng)村社會(huì)，農(nóng)民的行為模式與訴求對(duì)象也發(fā)生了變化: 不僅是基層政府向國(guó)家訴諸財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，即便是在傳統(tǒng)時(shí)期一直與國(guó)家、基層政府保持疏離與隔膜關(guān)系的農(nóng)民，也主動(dòng)地向基層干部討要各種惠農(nóng)資源，甚至通過(guò)各種途徑“建構(gòu)”起來(lái)的身份( 如“災(zāi)民”與“災(zāi)區(qū)”) 來(lái)付諸行動(dòng)。
因此，在惠農(nóng)時(shí)代，農(nóng)民與基層政府的行為模式有著驚人的相似之處，基層政府向國(guó)家索取資源、農(nóng)民向基層政府索取資源，成為惠農(nóng)時(shí)代基層治理關(guān)系的一種新的變化。這種變化導(dǎo)致農(nóng)民的行為模式發(fā)生了一定的翻轉(zhuǎn)。這就要求，基層政府要更恰當(dāng)?shù)匕盐蘸屠脮r(shí)機(jī)，透徹地了解和利用國(guó)家的各種政策，來(lái)獲得最大額度的財(cái)政支持; 而農(nóng)民也逐步轉(zhuǎn)換原來(lái)的對(duì)國(guó)家政策的消極態(tài)度，通過(guò)現(xiàn)代化的各種媒介，及時(shí)了解國(guó)家的各項(xiàng)政策，并將國(guó)家的政策文本與當(dāng)?shù)氐膶?shí)際聯(lián)系起來(lái)，以國(guó)家的惠農(nóng)政策為依據(jù)，作為向基層政府討要資源的理由。在農(nóng)村調(diào)研時(shí)，一些基層干部經(jīng)常抱怨，現(xiàn)在的農(nóng)民可以通過(guò)電視、網(wǎng)絡(luò)等途徑了解國(guó)家政策，國(guó)家一旦下?lián)苣承┵Y源，基層干部很難再向以前那樣人為地操作資源的分配了。農(nóng)民在對(duì)一些法律的掌握上，甚至比一些基層干部還要了解，他們可以很容易地將某項(xiàng)法律規(guī)定背誦出來(lái)。因此，有些學(xué)者認(rèn)為，惠農(nóng)政策的實(shí)施強(qiáng)化農(nóng)民小農(nóng)意識(shí)，使農(nóng)民養(yǎng)成等、要、靠的思想，農(nóng)民參與村莊公共事務(wù)意識(shí)淡漠。瑐瑠這可能不是惠農(nóng)時(shí)代農(nóng)民行為的常態(tài)，也不符合農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)理性。農(nóng)民行為角色的變化意味著基層政權(quán)不但沒(méi)有“懸浮”，它與農(nóng)民之間的利益博弈使其更加緊密地聯(lián)系在一起�；鶎诱䴔�(quán)的分配特性打破了學(xué)術(shù)界關(guān)于“基層政權(quán)懸浮”的理論解釋?zhuān)瑸榻忉寚?guó)家與農(nóng)民關(guān)系提供了新的分析理路。
然而，盡管惠農(nóng)政策使農(nóng)民對(duì)國(guó)家的政治認(rèn)同達(dá)到了前所未有的高度，但這卻不能消除他們對(duì)基層干部的信任危機(jī)。基層政權(quán)也無(wú)法以“資源分配”的主動(dòng)者自居，他們遇到的問(wèn)題和麻煩甚至超過(guò)了資源汲取時(shí)期。的確，從“汲取”到“分配”是一種從向農(nóng)民“要”到給農(nóng)民“發(fā)”、從“取”到“予”的過(guò)程。在資源分配中，基層政府面臨著諸多棘手的問(wèn)題，一方面是國(guó)家的政策執(zhí)行、政治維穩(wěn)與政績(jī)考核的多重要求，另一方面是民眾對(duì)國(guó)家政策的理解、自身的利益訴求以及對(duì)基層政權(quán)的軟肋深知肚明。在國(guó)家和農(nóng)民的雙重角色期待與壓力之下，基層政權(quán)既位于自上而下的壓力型科層制之下，又置于一個(gè)非程式化鄉(xiāng)村社會(huì)之上。這種“上下之間”的處境使其同時(shí)面臨三種關(guān)系: 壓力體制與科層體制的關(guān)系，壓力型任務(wù)與資源匱乏的關(guān)系，以及科層組織程式化與鄉(xiāng)村社會(huì)非程式化的關(guān)系。瑐瑡一旦農(nóng)民發(fā)現(xiàn)與其相關(guān)的現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)利益，他們就會(huì)立刻變得敏感起來(lái)。他們通過(guò)茶余飯后的交談將其轉(zhuǎn)化為一種社會(huì)輿論，成為基層政府不得不考慮的“民意”，促使基層政府不能再像往常一樣保持默不作聲的態(tài)度，而必須對(duì)他們的需求做出回應(yīng)。由于基層干部無(wú)法在資源分配中做到絕對(duì)的公平公正，而且農(nóng)村復(fù)雜的情況，很難具有可量化的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)恰當(dāng)?shù)匕盐蘸蜏?zhǔn)確拿捏。這些令基層干部頭疼問(wèn)題，在很大程度上取決于基層干部自身的道德素質(zhì)與個(gè)人能力。加上農(nóng)民對(duì)基層干部一直以來(lái)的不信任心理，他們對(duì)自己所分得資源的數(shù)量以及基層干部分配資源的方式等問(wèn)題存在較大爭(zhēng)議。這樣，在基層社會(huì)，農(nóng)民與基層政府之間不斷發(fā)生著無(wú)休止的利益糾纏，使得基層干部疲于應(yīng)付。
四、結(jié)論
第一，農(nóng)業(yè)稅取消后，“基層政府的制度環(huán)境沒(méi)有改變，基層政府的行為邏輯也沒(méi)有改變，政府運(yùn)行機(jī)制的根本變革仍未觸及。”瑐瑢在由“資源汲取者”向“資源分配者”轉(zhuǎn)變過(guò)程中，基層政權(quán)依然延續(xù)了傳統(tǒng)的行為模式，卻改變了汲取的方式，即通過(guò)權(quán)力與資源的掌握來(lái)達(dá)到汲取的目的; 農(nóng)民對(duì)基層干部的認(rèn)同危機(jī)也未發(fā)生根本改善。為此，在國(guó)家建構(gòu)與地方治理的雙重需要下，“探索一個(gè)世紀(jì)之久的基層政權(quán)之現(xiàn)代性改造，仍然是一個(gè)未完成的課題”，基層權(quán)力規(guī)制與基層政權(quán)建設(shè)的任務(wù)仍任重道遠(yuǎn)。
第二，基層政權(quán)的分配型功能打破了“基層政權(quán)功能弱化”的模糊性理論界說(shuō)。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消和國(guó)家資源的持續(xù)輸入，基層政權(quán)對(duì)社會(huì)的汲取功能有所弱化，而其分配功能卻有所強(qiáng)化。在分配過(guò)程中，如何有效執(zhí)行國(guó)家政策、合理配置資源是對(duì)基層政權(quán)的重大考驗(yàn)。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者阿瑟·劉易斯深刻地指出，“收入分配的變化是發(fā)展進(jìn)程中最具有政治意義的方面，也是最容易誘發(fā)妒忌心理和社會(huì)動(dòng)蕩混亂的方面。”為此，基層政權(quán)不僅不能弱化，反而需要進(jìn)一步加強(qiáng)建設(shè)。否則，國(guó)家再好的政策因基層政權(quán)無(wú)法有效落實(shí)、再多的資源因基層政權(quán)缺乏接應(yīng)能力而難以達(dá)到政策設(shè)計(jì)的目的，反而損害了農(nóng)民對(duì)基層政權(quán)合法性的認(rèn)同，降低了其治理能力。因此，國(guó)家政權(quán)建設(shè)必須為基層政權(quán)的生存與發(fā)展提供合理的制度空間，打破“基層干部大多在自上而下的各種指令、任務(wù)、考核、應(yīng)酬中疲于奔命，無(wú)暇也無(wú)興趣關(guān)心當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的疾苦、問(wèn)題和今后發(fā)展”瑐瑥的治理困境，使其擺脫“謀利型政權(quán)”、“依附型政權(quán)”、“維控型政權(quán)”等角色特征，真正促進(jìn)地方治理的可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的有效接應(yīng)。
第三，在惠農(nóng)政策背景下，農(nóng)民并未像傳統(tǒng)時(shí)期一樣對(duì)資源分配保持一種淡漠態(tài)度。為了在分配中獲得盡可能多的收益，農(nóng)民由被動(dòng)的參與者轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的討要者，客觀上改變了農(nóng)民對(duì)國(guó)家與基層政府的隔膜態(tài)度。農(nóng)民通過(guò)與基層政權(quán)的利益博弈，使得基層政權(quán)不但沒(méi)有“懸浮”，反而更加緊密地聯(lián)系在一起。這是農(nóng)民擺脫傳統(tǒng)政治行為模式的重大進(jìn)步，基層干部必須適應(yīng)農(nóng)民對(duì)基層治理的經(jīng)常性與制度化參與，轉(zhuǎn)變治理理念與治理方式，推動(dòng)基層治理轉(zhuǎn)型。
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