當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 政策評(píng)論 >> 鄉(xiāng)土評(píng)論 >> 土地制度改革是經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期永恒的話題，特別是在當(dāng)前土地問(wèn)題牽扯面廣、土地財(cái)政備受爭(zhēng)議的背景下，對(duì)十一月份將召開(kāi)的十八屆三中全會(huì)有關(guān)土改問(wèn)題的討論與期待成為熱點(diǎn)。事實(shí)上，有關(guān)中國(guó)土地制度改革的導(dǎo)向問(wèn)題，相關(guān)討論中已經(jīng)有了基本輪廓：有關(guān)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的問(wèn)題以哪種方式解決？城鎮(zhèn)化“熱”起來(lái)了，下一階段中國(guó)城鎮(zhèn)化的用地問(wèn)題是何種導(dǎo)向？吸引了全國(guó)人民眼球的房地產(chǎn)市場(chǎng)問(wèn)題，政府的態(tài)度及改革方向?yàn)楹�？這些問(wèn)題將成為近期及未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間土地制度改革的核心內(nèi)容。
農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)
以小范圍試點(diǎn)模式推開(kāi)
農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的話題在中國(guó)已經(jīng)討論了數(shù)十年，從根源上看，這是個(gè)綜合性問(wèn)題。農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)之所以會(huì)成為問(wèn)題在于中國(guó)的城鄉(xiāng)土地二元產(chǎn)權(quán)機(jī)制。這個(gè)機(jī)制按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家的理解，緣于國(guó)家機(jī)器對(duì)農(nóng)村剩余的占有，聯(lián)系到中國(guó)特殊的建國(guó)歷程及發(fā)展歷程，二元產(chǎn)權(quán)制度在過(guò)去幾十年的發(fā)展“合理但不合法”。其合理性在于從國(guó)家整體來(lái)看，抽取農(nóng)村剩余發(fā)展核心城市和核心產(chǎn)業(yè)，有助于經(jīng)濟(jì)體的快速?gòu)?fù)蘇；其不合法性在于農(nóng)村土地是中國(guó)農(nóng)民的生存之基，如果市場(chǎng)化全面鋪開(kāi)，農(nóng)民仍然面臨著與市民不一樣的市場(chǎng)機(jī)會(huì)，從法理角度看是行不通的。
正是基于此，有關(guān)放開(kāi)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的呼聲越來(lái)越大，以至于業(yè)界對(duì)《土地管理法》修改的期待也重點(diǎn)圍繞該方面展開(kāi)。然而，期待已久的《土地管理法》改革沒(méi)有如期出臺(tái)，但這只是一個(gè)時(shí)機(jī)問(wèn)題，農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)從長(zhǎng)期來(lái)看，必然是要放開(kāi)的。應(yīng)值得探討的是，放開(kāi)的方式為何，放開(kāi)的時(shí)間點(diǎn)如何把握，放開(kāi)又是以哪種節(jié)奏、以一種什么樣的遞次順序應(yīng)對(duì)中國(guó)差異巨大的地域特點(diǎn)。
從根源上看，公開(kāi)的土地一級(jí)市場(chǎng)穩(wěn)定性與地方政府賴以為生的土地財(cái)政，決定了上述問(wèn)題的答案。地方政府通過(guò)土地財(cái)政進(jìn)行區(qū)域發(fā)展，基礎(chǔ)在于城市土地的有限性及政府對(duì)土地市場(chǎng)的壟斷。如果農(nóng)村建設(shè)用地可以合法流轉(zhuǎn)，這個(gè)市場(chǎng)將變?yōu)橐粋�(gè)“次公平”的市場(chǎng)，在這個(gè)市場(chǎng)上政府的競(jìng)爭(zhēng)力無(wú)疑是無(wú)法保證的，這就成為地方政府管理市場(chǎng)能力的挑戰(zhàn)。決定農(nóng)村建設(shè)用地能否全面流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，在于能否有效解決上述核心問(wèn)題。
從當(dāng)前的中國(guó)國(guó)情來(lái)看，土地財(cái)政短期內(nèi)無(wú)法有效退出，因此，農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)也必將以一種小范圍試點(diǎn)的模式推開(kāi)，事實(shí)上有關(guān)嘗試一直在江浙一些發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行，相關(guān)的制度探索也一直在推進(jìn)，但是作為一個(gè)具體制度的改革，必然是“服從且服務(wù)于大局”。
新型城鎮(zhèn)化用地
轉(zhuǎn)向“后土地財(cái)政”
發(fā)展中國(guó)家的城鎮(zhèn)化歷程，大多也是該國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的過(guò)程，中間的投資拉動(dòng)效應(yīng)不可忽視。然而，中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)在城鎮(zhèn)化的帶動(dòng)下以每年近百分之十的速度增長(zhǎng)了十?dāng)?shù)年，接下來(lái)將進(jìn)入城鎮(zhèn)化的平穩(wěn)發(fā)展期，這一階段的城鎮(zhèn)化政策導(dǎo)向，將成為影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度與發(fā)展模式的重要因素。
事實(shí)上，決策層的闡述已經(jīng)表明，城鎮(zhèn)化在下一階段的發(fā)展，是一個(gè)存在頗多矛盾的問(wèn)題。地方政府已經(jīng)習(xí)慣了通過(guò)城鎮(zhèn)化口號(hào)，大量圈地之后通過(guò)土地一級(jí)市場(chǎng)的批租行為，實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)的短期爆發(fā)。然而事實(shí)也證明這種模式的不可持續(xù)性，尤其是大規(guī)模地方債務(wù)給全國(guó)金融系統(tǒng)帶來(lái)潛在風(fēng)險(xiǎn)，大量征地導(dǎo)致社會(huì)矛盾等。然而，這種城鎮(zhèn)化用地模式是有其背景的——地方官員的任期制。這種以五年為期限的任職模式，導(dǎo)致手握大權(quán)的地方官員可以不顧地方實(shí)際，拋開(kāi)個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)去短期發(fā)展城鎮(zhèn)化，以“賺取”政績(jī)，以圖升遷。因此，過(guò)去十年的城鎮(zhèn)化用地模式實(shí)際是長(zhǎng)官意識(shí)主導(dǎo)的“竭澤而漁”模式。那么，新一屆政府又將如何把握這個(gè)帶著中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)命運(yùn)的浩大工程？未來(lái)城鎮(zhèn)化用地模式又該如何控制？
實(shí)際上，學(xué)院派的一些人已經(jīng)間接回答了這些問(wèn)題，生態(tài)城市、健康城市、以人為本、長(zhǎng)效可持續(xù)等詞匯已經(jīng)表達(dá)了個(gè)中深意——城鎮(zhèn)化必須以一種可持續(xù)的良性發(fā)展模式推進(jìn)。筆者贊同上述觀點(diǎn)，然而，這究竟是一種口號(hào)、一種社會(huì)引導(dǎo)，最重要的是需要行而有效的措施。尤其事關(guān)城鎮(zhèn)化用地模式，各地方也推出一些創(chuàng)新機(jī)制，但這些機(jī)制或者是一種征地的變形，或者太依靠地域特點(diǎn)，很難推廣。
當(dāng)前城鎮(zhèn)化應(yīng)該關(guān)注的是其內(nèi)部的政策優(yōu)化，戶籍、社保、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)等，尤其是要發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，通過(guò)政策扶持，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的長(zhǎng)效增長(zhǎng)。另一方面，有關(guān)城鎮(zhèn)化用地應(yīng)控制節(jié)奏，當(dāng)前已逐步進(jìn)入后土地財(cái)政時(shí)期，應(yīng)從政策層面控制地方政府對(duì)土地資產(chǎn)的依賴性，強(qiáng)制其將發(fā)展眼光轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)。鑒于此，本屆三中全會(huì)有關(guān)城鎮(zhèn)化的表述可能會(huì)相當(dāng)審慎，以免引起社會(huì)及市場(chǎng)對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的誤解。
房地產(chǎn)市場(chǎng)
向二三線城市分流
中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的有特色之處在于，價(jià)格絕對(duì)值上的全球領(lǐng)先及社會(huì)難以估量的住房剛需。這里要探討的是現(xiàn)階段中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的性質(zhì)。1998年住房市場(chǎng)改革帶來(lái)了中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)的全面發(fā)展，十多年后，房地產(chǎn)業(yè)儼然已經(jīng)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，但隨之而來(lái)的一系列的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。房?jī)r(jià)高得讓老百姓覺(jué)得離譜，由于住房資產(chǎn)引起的貧富差距急劇拉大；上下游產(chǎn)業(yè)依賴性過(guò)強(qiáng)，導(dǎo)致國(guó)民經(jīng)濟(jì)被房地產(chǎn)業(yè)“綁架”，一定程度上遲滯了中國(guó)的改革步伐等。那么，中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)當(dāng)前是一個(gè)什么狀態(tài)？問(wèn)題的根源又是什么？
就筆者看來(lái)，中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)大致可分為兩個(gè)層次：一線主要城市，如北京、上海、廣州、深圳等超大城市；二、三線中小城市。大城市實(shí)際參與市場(chǎng)的個(gè)體心理已經(jīng)逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位。
以北京為例，當(dāng)前北京四環(huán)內(nèi)基本沒(méi)有增量住房供給，相對(duì)比較活躍的是二手房市場(chǎng)，也就是個(gè)人手中的存量住房交易。這就帶來(lái)了一個(gè)問(wèn)題，四環(huán)內(nèi)生活、工作的相對(duì)便利，導(dǎo)致只要有負(fù)擔(dān)能力，有住房需求的人會(huì)首選四環(huán)內(nèi)，但是四環(huán)內(nèi)是存量交易市場(chǎng)，實(shí)際是個(gè)體與個(gè)體間的交易，這種交易缺乏規(guī)模效應(yīng)，很難形成公平的市場(chǎng)價(jià)格。在沒(méi)有有效的地區(qū)指導(dǎo)價(jià)的情況下，賣房個(gè)體間的相互叫高價(jià)導(dǎo)致四環(huán)內(nèi)房?jī)r(jià)一直在上漲。五環(huán)、六環(huán)目前階段還是增量市場(chǎng)狀態(tài)，但四環(huán)內(nèi)高房?jī)r(jià)對(duì)剛需的“擠出”，導(dǎo)致五六環(huán)的房?jī)r(jià)也在上漲。這樣環(huán)內(nèi)帶動(dòng)環(huán)外，使全北京的房?jī)r(jià)呈現(xiàn)出連續(xù)上漲態(tài)勢(shì)。這就是筆者認(rèn)為大城市心理市場(chǎng)特點(diǎn)導(dǎo)致市場(chǎng)趨勢(shì)，而且這種心理市場(chǎng)對(duì)政策調(diào)控的反應(yīng)很遲鈍。這也就一定程度上解釋了為什么以中國(guó)大城市為代表的房?jī)r(jià)越調(diào)越漲。
與一線大城市不同，二三線城市在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)相對(duì)低迷的情況下已經(jīng)表現(xiàn)出了一定的供過(guò)于求的狀況，事實(shí)上，政策層真正應(yīng)該擔(dān)心的是這些城市的住房市場(chǎng)。房地產(chǎn)資產(chǎn)對(duì)流動(dòng)性的吸納效應(yīng)很強(qiáng)，這些流動(dòng)性當(dāng)前還在住房市場(chǎng)上，二三線城市過(guò)多過(guò)快地發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)，如果超過(guò)人口與經(jīng)濟(jì)的承受能力，最后結(jié)果就是房?jī)r(jià)的區(qū)域性“跳水”。房地產(chǎn)價(jià)格下跌對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)及金融體系會(huì)形成沖擊，特別是關(guān)聯(lián)到地方債務(wù)，放大負(fù)面效應(yīng)。這種“跳水”引起連鎖反應(yīng)，導(dǎo)致流動(dòng)性離開(kāi)房地產(chǎn)業(yè)，當(dāng)范圍大到一定程度后，就會(huì)對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系造成沖擊。
上述問(wèn)題是多年積累而成的，而且一定程度上是中國(guó)過(guò)去十年謀取快速發(fā)展的代價(jià)，短期內(nèi)可能沒(méi)有有效的解決方案，只有經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期發(fā)展，不斷的從發(fā)展思路上糾偏，通過(guò)政策引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)二、三線城市對(duì)大城市的人口、資本的“分流效應(yīng)”，長(zhǎng)期發(fā)展下去，才能逐漸實(shí)現(xiàn)中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)的“軟著陸”。
總之，目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)面臨著一個(gè)可上可下的戰(zhàn)略選擇，土地問(wèn)題作為上一個(gè)十年的增長(zhǎng)“驅(qū)動(dòng)器”，是需要首先解決的問(wèn)題。無(wú)論是土地流轉(zhuǎn)、城鎮(zhèn)化用地還是房地產(chǎn)市場(chǎng)，背后都有土地財(cái)政的驅(qū)動(dòng)因素。這三個(gè)現(xiàn)象性問(wèn)題也是最需要做出方向性把握的。把問(wèn)題解決在“路上”，遠(yuǎn)比對(duì)其進(jìn)行“善后”要明智的多。未來(lái)發(fā)展一定是基于公平效率基礎(chǔ)上設(shè)置土地制度。最終形成城鄉(xiāng)一個(gè)土地市場(chǎng)，多元化供應(yīng)模式，消除城市土地壟斷，形成產(chǎn)權(quán)平等、稅收調(diào)節(jié)、多方博弈的土地市場(chǎng)。這就需要大力推動(dòng)減少交易成本、消除壟斷、保護(hù)產(chǎn)權(quán)人權(quán)益為導(dǎo)向的土地改革。
(作者：中國(guó)人民大學(xué)土地政策與制度研究中心主任)
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