當(dāng)前位置：文章首頁 >> 理論探討 >> 鄉(xiāng)村建設(shè) >> 一、農(nóng)民參與農(nóng)村土地征收過程的理論基礎(chǔ)
城市化、工業(yè)化之初, 傳統(tǒng)的以行政模式為主導(dǎo)的農(nóng)村土地征收模式在農(nóng)民參與方面的特征表現(xiàn)在: 一是征收相關(guān)信息資源封閉, 公眾缺乏知情權(quán);二是征收政策中制定主體、議題建構(gòu)都被政府壟斷,城市化過程中是否征用農(nóng)地、何時(shí)征用、如何征用及征用的范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)通常是由行政主體單方面決定的, 而與土地征收有直接利害關(guān)系的農(nóng)民被排除在土地征收政策的制定之外; 三是土地征收實(shí)施的強(qiáng)制性, 缺乏與被征地農(nóng)民的協(xié)商。征地行為以行政權(quán)的方式強(qiáng)制推行加劇了地方政府與被征地農(nóng)民之間權(quán)利義務(wù)的不對(duì)等狀態(tài)。隨著行政體制改革的深入, 政府職能的轉(zhuǎn)變, 政府主導(dǎo)的土地征收模式所帶來的弊端日益顯露。
傳統(tǒng)土地征收模式的弊端引起了部分學(xué)者對(duì)土地征收制度及行政法理論基礎(chǔ)的反思。如果說土地征收是一種強(qiáng)制取得所有權(quán)的行政行為, “那么規(guī)范土地征收行為的土地征收制度不應(yīng)當(dāng)理解為保障政府強(qiáng)制取得土地的制度, 而應(yīng)當(dāng)將其理解為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)制度, 其存在的根本目的在于限制國(guó)家權(quán)力的濫用, 保護(hù)農(nóng)民或其他土地權(quán)益者的權(quán)利。”〔1〕從其建構(gòu)的理論根基來看, 土地征收制度作為一種行政法律制度既不能完全建立在控權(quán)模式之上, 也不能完全建構(gòu)在管理模式之上。“基于現(xiàn)代行政法所處的法治社會(huì)背景中多元利益的并存與沖突, 公共權(quán)力與公民個(gè)人權(quán)利此消彼漲的既對(duì)立又互相依賴等現(xiàn)實(shí), 行政法律制度在內(nèi)容設(shè)置上開始注重體現(xiàn)行政權(quán)與公民權(quán)的平衡精神, 即行政法在調(diào)整法律關(guān)系主體之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的過程中, 同時(shí)追求公權(quán)力與私權(quán)利、公共利益與個(gè)人利益、行政效率與個(gè)案公正等關(guān)系之間的平衡, 羅豪才教授將其提煉總結(jié)為‘平衡論’”�！�2〕該理論總的原則是在上述關(guān)系中實(shí)現(xiàn)“公正”的平衡( Just balance) , 即行政法的運(yùn)行應(yīng)強(qiáng)調(diào)對(duì)行政相關(guān)人權(quán)利的保護(hù)以此抗衡行政權(quán)的濫用。在農(nóng)村土地征收實(shí)踐中, 由于我國(guó)尚未完全建立能夠有效的限制政府機(jī)關(guān)、集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)村土地的實(shí)際支配權(quán)的法律制度, 而現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)主體制度的不清晰導(dǎo)致被征地農(nóng)民合法的土地權(quán)益受到侵害, 在巨大的經(jīng)濟(jì)利益與政績(jī)利益的誘惑下, 單靠執(zhí)政者的內(nèi)省和自制很難從根本上解決問題。因此, 當(dāng)務(wù)之急是通過賦予被征地農(nóng)民在農(nóng)村土地征收中的參與權(quán)來抗衡和限制地方政府及其他主體對(duì)農(nóng)村土地的不法行為以及無限擴(kuò)大的權(quán)力。只有農(nóng)民依法享有土地征收中的參與權(quán), 成為農(nóng)村土地及其土地利益的真正支配者, 才能限制土地征收權(quán)的濫用從而避免被征地農(nóng)民被動(dòng)的城市化、維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。
二、當(dāng)前農(nóng)民參與農(nóng)村土地征收的現(xiàn)實(shí)困境
1. 參與主體的范圍不明確
《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》對(duì)參與主體僅規(guī)定了“被征土地的所有權(quán)人和使用權(quán)人”。而根據(jù)我國(guó)《憲法》規(guī)定農(nóng)村土地屬于集體所有, 對(duì)于何謂“集體所有”理論上存在爭(zhēng)議, 中國(guó)民法學(xué)界提出從“共有”到“總有”再到“合有”等八種解釋�！�3〕理論解釋的困境帶來實(shí)踐操作的混亂, 雖然《土地管理法》第十條試圖在理論上進(jìn)一步明確集體的界限, 規(guī)定“集體”可以有鄉(xiāng)( 鎮(zhèn)) 、村、村民小組三級(jí), 在不同程度上它們都是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的所有者代表, 然而現(xiàn)有法律規(guī)范對(duì)“三級(jí)集體”相互之間權(quán)利義務(wù)不明確以及行使權(quán)力的方式不明確, 嚴(yán)重違背了產(chǎn)權(quán)的排他性原則, 實(shí)際形成了“人人所有、人人無權(quán)”的現(xiàn)象。進(jìn)一步分析, “無論是作為政治自治組織的村民委員會(huì), 還是作為經(jīng)濟(jì)組織的各種各樣的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)集體, 在沒有賦予農(nóng)民以退出權(quán)和土地等財(cái)產(chǎn)分割權(quán)之前, 它們都只是盧梭的‘公意’理論的化身, 只是抽象的‘虛擬物’。”〔4〕農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體不明確, 直接影響土地征收中參與主體的缺位, 難以真正維護(hù)被征地者的合法權(quán)益。
2. 參與事項(xiàng)范圍狹窄
現(xiàn)行農(nóng)村土地征收的法律規(guī)范中, 對(duì)農(nóng)民參與土地征收的范圍規(guī)定比較籠統(tǒng)和狹窄, 在一些事關(guān)農(nóng)民重大權(quán)益的事項(xiàng)上沒有規(guī)定農(nóng)民的參與權(quán), 具體表現(xiàn)在:
( 1) 土地征收的“公共利益”認(rèn)定缺乏農(nóng)民的參與。對(duì)于何為公共利益, 我國(guó)憲法和土地管理法都沒有界定�！秶�(guó)有土地房屋征收與補(bǔ)償條例》首次以列舉的形式界定了公共利益, 但仍然存在列舉形式不夠詳盡具體、在兜底條款中將公共利益的解釋權(quán)擴(kuò)大到行政法規(guī), 擴(kuò)大了公共利益的“解釋權(quán)”等問題�！�5〕這使得政府可以在土地征收時(shí)把一切活動(dòng)都打著“公共利益”的旗號(hào), 無限擴(kuò)大土地征收權(quán),運(yùn)用行政權(quán)力來控制土地資源。雖然《土地管理法》在第44 條、45 條為保證土地征收中合乎公共利益的目的, 規(guī)定了征收農(nóng)用地的辦理、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和征收土地手續(xù), 但因?yàn)閷徟斑M(jìn)行的決策行
為完全由政府一手操作, 被征地農(nóng)民及農(nóng)民集體對(duì)其所征地在審批前不享有知情權(quán)、參與權(quán), 更不用談監(jiān)督。保證土地征收的公共利益目的實(shí)體性和程序性規(guī)定都因?yàn)槠渥陨泶嬖诘拿芎豌Ｕ? 無法保證被征地農(nóng)民的參與, 從而影響著土地征收行為的合法性與合理性。
( 2) 集體土地征收方案和征收補(bǔ)償安置方案的確定缺乏農(nóng)民參與。《土地管理法》對(duì)于土地征收方案只規(guī)定了在批準(zhǔn)后予以公告, 這種告知制度帶有鮮明的“國(guó)家本位”和公權(quán)力優(yōu)先色彩。土地權(quán)利人對(duì)于土地是否被征收, 征收被用于何種用途, 都沒有發(fā)言權(quán), 只能被動(dòng)接受�？梢�, 在征收土地程序中, 集體土地相關(guān)權(quán)利人從程序一開始就陷入了相當(dāng)被動(dòng)的弱勢(shì)地位。另一方面, 根據(jù)《土地管理法規(guī)》48 條的規(guī)定: 征地補(bǔ)償安置方案確定后, 有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告, 并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。從規(guī)定中我們可以看出土地權(quán)利人沒有權(quán)利參與補(bǔ)償安置方案的制定, 無權(quán)參與擬定土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付方式和支付時(shí)間以及農(nóng)業(yè)人員的具體安置方式等發(fā)表意見。
3. 參與形式的弱組織化
在當(dāng)前的農(nóng)村土地征收的農(nóng)民參與機(jī)制中, 組織載體的缺失使農(nóng)民利益表達(dá)和利益維護(hù)陷入困境。幾千年的中國(guó)封建社會(huì)的自給自足的自然經(jīng)濟(jì),把農(nóng)民牢牢限制在土地上, 與農(nóng)民利益密切相關(guān)的組織除了宗族組織和幫會(huì)等秘密結(jié)社組織以外, 向來缺乏基于利益主體的契約化組織, 更不可能產(chǎn)生類似西方利益集團(tuán)的農(nóng)民利益表達(dá)組織。雖然村民委員會(huì)在憲法上被定位為代表農(nóng)民利益的基層群眾自治性組織, 但實(shí)踐中村民委員會(huì)往往異化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu), 行政化傾向嚴(yán)重。馬克思對(duì)這種農(nóng)民缺乏組織聯(lián)系的特點(diǎn)作了非常生動(dòng)的比喻, 說他們“便是由一些同名數(shù)相加形成的, 好像一袋馬鈴薯是由袋中的一個(gè)個(gè)馬鈴薯所集成的那樣”�！�6〕真正代表農(nóng)民利益的農(nóng)民自治組織的缺乏,導(dǎo)致在農(nóng)村土地征收中農(nóng)民的參與權(quán)的行使缺乏組織載體, 即使受征地影響的農(nóng)民人數(shù)眾多, 分散的利益表達(dá)方式, 也使其在國(guó)家政治生活中影響微弱,從而形成導(dǎo)致農(nóng)村土地征收中農(nóng)民利益易遭損害的重要原因。
4. 參與過程缺乏程序性保障
( 1) 信息公開程序不具體。土地征收中的信息公開程序不具體主要體現(xiàn)在公告程序規(guī)定的原則性較強(qiáng), 難以操作。土地征收法律規(guī)范中對(duì)征地公告及征地補(bǔ)償安置公告的內(nèi)容作了一些規(guī)定, 但這些規(guī)定相對(duì)簡(jiǎn)單, 僅規(guī)定公告中應(yīng)告知土地權(quán)利人被征土地用途、位置、征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)等, 并沒有這些應(yīng)告知事項(xiàng)的詳盡程度作出規(guī)定, 行政機(jī)關(guān)在土地征收中有了較大的操作空間, 該公開的信息以抽象性規(guī)定予以掩蓋, 侵犯農(nóng)民的知情權(quán)。
( 2) 聽證程序不規(guī)范。首先, 聽證范圍狹窄。我國(guó)專門規(guī)范土地征收聽證的文件《國(guó)土資源聽證規(guī)定》第19 條將土地征收聽證的范圍僅限于征地補(bǔ)償安置方案和非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用基本農(nóng)田方案的, 雖然規(guī)定了“其他情形”,但對(duì)于征收土地目的是否具有公益性以及土地征收決定這些重要事項(xiàng)卻沒有納入聽證范圍。其次, 聽證主持的確定難以保證征收的公正性�！秶�(guó)土資源聽證規(guī)定》第7 條規(guī)定, 聽證主持人在聽證員中產(chǎn)生, 聽證員由主管機(jī)關(guān)選定。因此, 聽證主持人產(chǎn)生的中立性值得懷疑。再次, 聽證筆錄的法律效力不確定�！秶�(guó)土資源聽證規(guī)定》第33 條規(guī)定: 聽證主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄, 作出行政許可決定, 依法作出行政處罰決定。但是如果不根據(jù)聽證筆錄做出行政許可或行政處罰決定要承擔(dān)什么法律責(zé)任呢? 《規(guī)定》沒有規(guī)定, 而且《規(guī)定》本身屬于規(guī)范性文件, 其效力層次低, 更無法保證聽證筆錄的效力, 所以作為聽證重要記錄和結(jié)果的聽證筆錄的效力不確定, 就使得土地征收聽證會(huì)的舉行形同虛設(shè)。
5. 參與結(jié)果的無實(shí)質(zhì)回應(yīng)性
斯塔林( Go ve. st srling ) 在他的《公共部門管理》一書中提出, 回應(yīng)( Respo nsiveness) 意味著政府對(duì)公眾接納政策和公眾提出訴求要作出及時(shí)的反應(yīng), 并采取積極措施來解決問題。農(nóng)民參與土地征收是農(nóng)民將自身利益訴求通過談判、協(xié)商等各種方式向土地征收者傳達(dá), 土地征收者對(duì)公眾的社會(huì)需求和所提出的問題作出積極反應(yīng)和回復(fù)的過程。農(nóng)村土地征收中征收者對(duì)農(nóng)民參與的積極有效的回應(yīng)能防止征收權(quán)的濫用, 保證土地征收政策的制定和執(zhí)行的合法性。我國(guó)農(nóng)村土地征收的法律規(guī)范雖然在很多方面規(guī)定了農(nóng)民的參與權(quán), 但卻是有參與無回應(yīng), 是一種表層的參與。如《征用土地公告辦法》、《國(guó)土資源聽證規(guī)定》中雖然規(guī)定了在征收補(bǔ)償安置方案批準(zhǔn)時(shí)應(yīng)當(dāng)附有公眾意見, 但是對(duì)于采納公眾意見, 并未規(guī)定應(yīng)該以明確的方式通知參與者, 不采納參與者意見, 也未規(guī)定應(yīng)該以明確的方式予以說明理由或解釋原因并告知參與者。因?yàn)樯袥]有這樣的明確的規(guī)定, 導(dǎo)致在實(shí)踐中公眾參與的意見在參與程序結(jié)束后往往石沉大海, 尤其當(dāng)征收實(shí)施中公眾意見未被采納時(shí), 由于沒有與公眾進(jìn)行后來的溝通環(huán)節(jié), 使得公眾無法很好的理解未被采納的原因, 使民眾有一種被愚弄的感覺。這樣必然會(huì)使得公眾參與的積極性下降�！�7〕
三、完善農(nóng)民參與農(nóng)村土地征收的路徑選擇
1. 完善產(chǎn)權(quán)制度, 明確產(chǎn)權(quán)主體
我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的模糊造成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的不穩(wěn)定性、土地所有權(quán)主體的“虛置”。建立產(chǎn)權(quán)明晰化的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度, 可從如下方面入手:《村民委員會(huì)組織法》第2 條規(guī)定村委會(huì)是基層群眾自治性組織, 辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)。因此, 作為關(guān)系到大部分村民利益的土地征收應(yīng)該屬于“全村的公共事務(wù)和公益事業(yè)”而由村委會(huì)來行使土地產(chǎn)權(quán)。明確了村委會(huì)的土地產(chǎn)權(quán)主體地位, 還要進(jìn)一步明確農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)才能實(shí)質(zhì)上維護(hù)農(nóng)民在土地征收中的合法權(quán)利。而土地使用權(quán)是土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的核心, 所以健全農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán), 主要是將農(nóng)民的土地使用權(quán)明確化、穩(wěn)定化。明確農(nóng)民的土地使用權(quán)主要確認(rèn)農(nóng)民對(duì)土地的排他性占有, 通過立法將農(nóng)民的土地使用權(quán)明確化為對(duì)土地的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、租賃權(quán)、開發(fā)權(quán)、收益權(quán); 穩(wěn)定農(nóng)民的土地使用權(quán), 主要是通過立法賦予農(nóng)民永久的土地使用權(quán), 穩(wěn)定農(nóng)民對(duì)土地的長(zhǎng)期收益, 可以促進(jìn)農(nóng)民對(duì)土地進(jìn)行長(zhǎng)期的規(guī)劃, 減少因短期行為帶來的損失, 使土地資源得到更加合理有效的利用�！�8〕
2. 保障農(nóng)民在農(nóng)村土地征收中的參與權(quán)
參與權(quán)作為一項(xiàng)重要的程序性權(quán)利, 是主體行使實(shí)體性權(quán)利的基礎(chǔ)和保障。為維護(hù)農(nóng)民在土地征收中的合法權(quán)利, 必須保障首先確立農(nóng)村在土地征收中的主體地位, 保障農(nóng)民在土地征收中的參與權(quán),將作為參與權(quán)組成部分的知情權(quán)、要求聽證權(quán)、評(píng)議和表決權(quán)及相應(yīng)的訴訟權(quán)進(jìn)行法律化、系統(tǒng)化和具體化。
( 1) 知情權(quán)。在土地未被征用之前, 政府以公告的形式書面陳述需要征地的具體理由, 將征地補(bǔ)償水平明確告知農(nóng)民。這樣做的效果是: 首先, 改變征地信息不對(duì)稱的狀況, 讓農(nóng)民知道自己土地的價(jià)值, 增強(qiáng)農(nóng)民的市場(chǎng)意識(shí)和談判能力; 其次是保證讓被征地農(nóng)民及時(shí)、全面、正確地了解有關(guān)政策法規(guī), 確保政府能夠依法征地。
( 2) 要求聽證權(quán)。為保證土地征收目的的公益性, 政府機(jī)構(gòu)必須舉行聽證會(huì), 確保農(nóng)民的意愿得以充分地表達(dá)。農(nóng)民可以在聽證會(huì)上質(zhì)疑征地理由,將被征地人的意愿表達(dá)納入合法有序的軌道, 對(duì)認(rèn)為侵害自己權(quán)益的征地行為有權(quán)要求政府放棄或糾正。嚴(yán)格按照“正義先行、征地后決”的原則, 對(duì)沒有執(zhí)行聽證程序的要堅(jiān)決停止征地。按聽證程序辦事, 一方面有利于征地目的合法性和透明性; 另一方面通過集體和農(nóng)民的參與, 促使征地機(jī)關(guān)按照互利原則不斷修改征地方案, 使農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)得到應(yīng)有的尊重。
( 3) 評(píng)議和表決權(quán)。被征地農(nóng)民通過農(nóng)會(huì)或村委會(huì)等農(nóng)民集體組織對(duì)征地過程中的涉及自身重大利益的土地征收方案、征收補(bǔ)償方案進(jìn)行評(píng)議, 在評(píng)議的基礎(chǔ)上進(jìn)行表決。被征地農(nóng)民會(huì)議關(guān)于征地過程中的共同事項(xiàng)的決議應(yīng)以被征地農(nóng)民會(huì)議全體參與人2/ 3 以上多數(shù)通過。決議對(duì)參與被征地農(nóng)民會(huì)議的全體農(nóng)民具有法律約束力。
3. 提高農(nóng)民的組織化程度
農(nóng)民的組織化程度不高, 使其在向政府進(jìn)行利益表達(dá)時(shí)缺乏合力, 嚴(yán)重影響了農(nóng)民在土地征收的各種合法權(quán)利。要提高農(nóng)民的組織化程度, 關(guān)鍵是成立能代表農(nóng)民利益的民間組織, 亨廷頓認(rèn)為, 組織是通往政治權(quán)力之路, 是穩(wěn)定的基礎(chǔ), 因而也是政治自由的前提�！�9〕要保障農(nóng)民在土地征收中的合法權(quán)利, 應(yīng)該成立農(nóng)會(huì), 發(fā)揮組織的凝聚、號(hào)召以及強(qiáng)有力的影響功能。在經(jīng)濟(jì)功能上, 農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)在經(jīng)濟(jì)上為農(nóng)民提供生產(chǎn)、營(yíng)銷、信息、技術(shù)、培訓(xùn)等服務(wù); 在政治上, 國(guó)家在制訂涉農(nóng)法律政策時(shí)則要先聽取農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)的意見, 從而避免傷農(nóng)法律政策的出臺(tái)。除了成立發(fā)展農(nóng)會(huì)外, 還應(yīng)發(fā)展各類服務(wù)于農(nóng)民的社會(huì)中介組織。“我國(guó)的中介組織具有‘官民二重性’,不僅可以憑借其處于一線、貼近民眾的優(yōu)勢(shì)成為失地農(nóng)民利益表達(dá)的渠道, 讓失地農(nóng)民有自己的聲音, 而且能夠依靠其與政府機(jī)構(gòu)的特殊關(guān)系表達(dá)和實(shí)現(xiàn)他們的利益, 并為他們爭(zhēng)取更多的權(quán)利。”〔10〕中介組織的這種得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)會(huì)在政府與農(nóng)民之間發(fā)揮橋梁與紐帶的作用, 減少因土地征收所引發(fā)的沖突。
4. 建立健全參與型農(nóng)村土地征收程序
( 1) 對(duì)征地申請(qǐng)進(jìn)行初步審查。征地機(jī)關(guān)在對(duì)征地申請(qǐng)進(jìn)行初步審查過程中, 要做到公開、透明,要保障集體和農(nóng)民的參與。首先, 征地機(jī)關(guān)在接到申請(qǐng)后應(yīng)將征地目的、范圍、期限、面積等內(nèi)容對(duì)被征地農(nóng)民進(jìn)行公告。其次, 被征收的集體和農(nóng)民可以分別對(duì)征收目的的合法性、征地的范圍、期限、面積等通過書面意見書、提供證據(jù)等方式提出自己的意見。再次, 雙方就征地方案和補(bǔ)償方案進(jìn)行磋商。最后, 征地機(jī)關(guān)將審查情況進(jìn)行公告�！�11〕
( 2) 報(bào)上級(jí)部門審批。在上級(jí)部門對(duì)征地材料進(jìn)行審批過程中, 為保證征地的合法和公平性, 如在初步審查階段沒舉行聽證, 可對(duì)征地的目的合法性舉行有專家、農(nóng)民集體或個(gè)人參與的聽證會(huì)。
( 3) 公告、登記。批準(zhǔn)征收后, 縣級(jí)以上人民政府土地管理部門要及時(shí)將審批的征地方案公告,并通知有關(guān)集體和農(nóng)民。
( 4) 簽訂補(bǔ)償協(xié)議�？h級(jí)以上人民政府土地管理部門應(yīng)組織用地單位與集體、農(nóng)民就征地補(bǔ)償費(fèi)直接進(jìn)行協(xié)商; 協(xié)商不成的, 可由縣級(jí)以上人民政府公開裁決。對(duì)裁決不服的, 集體和農(nóng)民可以依法提起行政復(fù)議或訴訟, 拓展參與的程度。
( 5) 足額支付補(bǔ)償費(fèi)用并實(shí)施征收。補(bǔ)償費(fèi)用確定后必須先行足額支付給被征地農(nóng)民才能實(shí)施征收, 違反先補(bǔ)償后征收的先后順序是違法的。
5. 構(gòu)建合理的利益溝通與反饋機(jī)制
第一, 明確利益溝通的基礎(chǔ)是雙方法律地位平等。行政機(jī)關(guān)不能利用其強(qiáng)勢(shì)地位使當(dāng)事人在不自愿的情況下進(jìn)行利益溝通。第二, 利益溝通的前提是行政機(jī)關(guān)必須在法定的權(quán)限范圍內(nèi)行使處分權(quán)。為有效達(dá)成磋商, 談判雙方都必須在各自權(quán)限范圍內(nèi)作出讓步, 對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言不能以犧牲公共利益和其他利害關(guān)系人的利益為代價(jià)來換取農(nóng)戶的同意征收。第三, 對(duì)農(nóng)民提出的意見和建議從國(guó)家和地區(qū)發(fā)展政策進(jìn)行整體考慮, 兼顧農(nóng)民的利益, 就提出的反對(duì)意見、建議或相關(guān)修改建議的答復(fù)出具報(bào)告并公布。第四, 將建立雙方在平等自愿基礎(chǔ)上訂立的協(xié)議賦予其效力。行政機(jī)關(guān)不能以磋商協(xié)議沒有約束力而隨意撤銷、更改甚至廢止, 否則就違反信賴保護(hù)原則要承擔(dān)法定賠償責(zé)任。
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