英語中的治理一詞（govemance）源于拉丁文和古希臘語， 原意是控制、引導和操縱。長期以來它與統(tǒng)治（govemment）一詞交叉使用，并且主要用于與國家的公共事務相關的管理活動和政治活動中。但是，自從90年代以來，西方政治學和經(jīng)濟學家賦予govemance以新的含義，不僅其涵蓋的范圍遠遠超出了傳統(tǒng)的經(jīng)典意義，而且其涵義也與govemment相去甚遠。它不再只局限于政治學領域， 而被廣泛運用于社會經(jīng)濟領域，不僅在英語世界使用，并且開始在歐洲各主要語言中流行。正如研究治理問題的專家鮑勃·杰索普（Bob Jessop）所說的那樣：“過去15年來，它在許多語境中大行其道，以至成為一個可以指涉任何事物或毫無意義的‘時髦詞語’。”（注：鮑勃·杰索普：《治理的興起及其失敗的風險：以經(jīng)濟發(fā)展為例的論述》，《國際社會科學雜志》（中文版）1999年第2期。）90年代以來，西方學者， 特別是政治學家和政治社會學家，對治理作出了許多新的界定。治理理論的主要創(chuàng)始人之一羅西瑙（J.N.Rosenau ）在其代表作《沒有政府統(tǒng)治的治理》和《21世紀的治理》等文章中將治理定義為一系列活動領域里的管理機制，它們雖未得到正式授權，卻能有效發(fā)揮作用。與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)。（注：參見羅西瑙：《沒有政府統(tǒng)治的治理》，劍橋大學出版社1995年版第5頁；《21世紀的治理》， 《全球治理》雜志1995年創(chuàng)刊號。）
羅茨（R.Rhodes）認為：治理意味著“統(tǒng)治的含義有了變化，意味著一種新的統(tǒng)治過程，意味著有序統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同于以前，或是以新的方法來統(tǒng)治社會”。接著，他還詳細列舉了六種關于治理的不同定義。這六種定義是：1）作為最小國家的管理活動的治理， 它指的是國家削減公共開支，以最小的成本取得最大的效益。2 ）作為公司管理的治理，它指的是指導、控制和監(jiān)督企業(yè)運行的組織體制。3 ）作為新公共管理的治理，它指的是將市場的激勵機制和私人部門的管理手段引入政府的公共服務。4）作為善治的治理，它指的是強調效率、法治、 責任的公共服務體系。5）作為社會—控制體系的治理， 它指的是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動。6 ）作為自組織網(wǎng)絡的治理，它指的是建立在信任與互利基礎上的社會協(xié)調網(wǎng)絡。（注：羅茨：《新的治理》，《政治研究》1996年第154期。）
庫伊曼（J.Kooiman）和范·弗利埃特（M.VanVliet ）指出：“治理的概念是，它所要創(chuàng)造的結構或秩序不能由外部強加；它之發(fā)揮作用，是要依靠多種進行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動。”（注：庫伊曼和范·弗利埃特：《治理與公共管理》，見庫伊曼等編《管理公共組織》，薩吉出版公司1993年版第64頁。）研究治理理論的另一位權威格里·斯托克（Gerry Stoker）對目前流行的各種治理概念作了一番梳理后指出，到目前為止各國學者們對作為一種理論的治理已經(jīng)提出了五種主要的觀點。這五種觀點分別是：
1 ）治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者。它對傳統(tǒng)的國家和政府權威提出挑戰(zhàn)，它認為政府并不是國家惟一的權力中心。各種公共的和私人的機構只要其行使的權力得到了公眾的認可，就都可能成為在各個不同層面上的權力中心。
2 ）治理意味著在為社會和經(jīng)濟問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責任方面的模糊性。它表明，在現(xiàn)代社會國家正在把原先由它獨自承擔的責任轉移給公民社會，即各種私人部門和公民自愿性團體，后者正在承擔越來越多的原先由國家承擔的責任。這樣，國家與社會之間、公共部門與私人部門之間的界限和責任便日益變得模糊不清。
3 ）治理明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在著權力依賴。進一步說，致力于集體行動的組織必須依靠其他組織；為達到目的，各個組織必須交換資源、談判共同的目標；交換的結果不僅取決于各參與者的資源，而且也取決于游戲規(guī)則以及進行交換的環(huán)境。
4）治理意味著參與者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡。 這一自主的網(wǎng)絡在某個特定的領域中擁有發(fā)號施令的權威，它與政府在特定的領域中進行合作，分擔政府的行政管理責任。
5）治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權力， 不限于政府的發(fā)號施令或運用權威。在公共事務的管理中，還存在著其他的管理方法和技術，政府有責任使用這些新的方法和技術來更好地對公共事務進行控制和引導。（注：格里·斯托克：《作為理論的治理：五個論點》，《國際社會科學》雜志（中文版）1999年第2期。）
在關于治理的各種定義中，全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權威性。該委員會于1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，對治理作出了如下界定：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協(xié)調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。（注：參見全球治理委員會：《我們的全球伙伴關系》，牛津大學出版社1995年版第23頁。）
從上述各種關于治理的定義中我們可以看到，治理一詞的基本含義是指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。從政治學的角度看，治理是指政治管理的過程，它包括政治權威的規(guī)范基礎、處理政治事務的方式和對公共資源的管理。它特別地關注在一個限定的領域內維持社會秩序所需要的政治權威的作用和對行政權力的運用。
“治理”（govemance）與“統(tǒng)治”（govemment）從詞面上看似乎差別并不大，但其實際含義卻有很大的不同。在不少學者眼中，區(qū)分治理與統(tǒng)治兩個概念甚至是正確理解治理的前提條件。正如讓－彼埃爾·戈丹（Jean-Pierre Gaudin）所說，“治理從頭起便須區(qū)別于傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治概念”。（注：讓－彼埃爾·戈丹：《現(xiàn)代的治理，昨天和今天：借重法國政府政策得以明確的幾點認識》，《國際社會科學》雜志（中文版）1999年第2期。）治理作為一種政治管理過程， 也像政府統(tǒng)治一樣需要權威和權力，最終目的也是為了維持正常的社會秩序，這是兩者的共同之處。但兩者至少有兩個基本的區(qū)別。
首先，治理與統(tǒng)治的最基本的、甚至可以說是本質性的區(qū)別就是，治理雖然需要權威，但這個權威并非一定是政府機關；而統(tǒng)治的權威則必定是政府。統(tǒng)治的主體一定是社會的公共機構，而治理的主體既可以是公共機構，也可以是私人機構，還可以是公共機構和私人機構的合作。治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作、強制與自愿的合作。治理的主要特征“不再是監(jiān)督，而是合同包工；不再是中央集權，而是權力分散；不再是由國家進行再分配，而是國家只負責管理；不再是行政部門的管理，而是根據(jù)市場原則的管理；不再是由國家‘指導’，而是由國家和私營部門合作”。（注：弗朗索瓦－格扎維爾·梅理安（Francois－Xavier Merrien ）：《治理問題與現(xiàn)代福利國家》， 《國際社會科學》雜志（中文版）1999年第2期。）所以，治理是一個比政府更寬泛的概念，從現(xiàn)代的公司到大學以及基層的社區(qū)，如果要高效而有序地運行，可以沒有政府的統(tǒng)治，但是不能沒有治理。
其次，管理過程中權力運行的向度不一樣。政府統(tǒng)治的權力運行方向總是自上而下的，它運用政府的政治權威，通過發(fā)號施令、制定政策和實施政策，對社會公共事務實行單一向度的管理。與此不同，治理則是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理。治理的實質在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作。它所擁有的管理機制主要不依靠政府的權威，而是合作網(wǎng)絡的權威。其權力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。
就其直接原因而言，西方的政治學家和管理學家之所以提出治理概念，主張用治理替代統(tǒng)治，是他們在社會資源的配置中既看到了市場的失效，又看到了國家的失效。市場的失效指的是僅運用市場的手段無法達到經(jīng)濟學中的帕累托最優(yōu)（Pareto optimum）。市場在限制壟斷、提供公共品、約束個人的極端自私行為、克服生產的無政府狀態(tài)、統(tǒng)計成本等方面存在著內在的局限，單純的市場手段不可能實現(xiàn)社會資源的最佳配置。同樣，僅僅依靠國家的計劃和命令等手段，也無法達到資源配置的最優(yōu)化，最終不能促進和保障公民的政治利益和經(jīng)濟利益。正是鑒于國家的失效和市場的失效，“愈來愈多的人熱衷于以治理機制對付市場和／或國家協(xié)調的失敗”（注：杰索普：《治理的興起及其失敗的風險：以經(jīng)濟發(fā)展為例的論述》，《國際社會科學》雜志（中文版）1999年第2期。）。
治理可以彌補國家和市場在調控和協(xié)調過程中的某些不足，但治理也不可能是萬能的，它也內在地存在著許多局限，它不能代替國家而享有合法的政治暴力，它也不可能代替市場而自發(fā)地對大多數(shù)資源進行有效的配置。事實上，有效的治理必須建立在國家和市場的基礎之上，它是對國家和市場手段的補充。在社會資源配置中不僅存在國家的失效和市場的失效，也存在著治理失效的可能。用杰索普的話來說，“治理的要點在于：目標定于談判和反思過程之中，要通過談判和反思加以調整。就這個意義而言，治理的失敗可以理解成是由于有關各方對原定目標是否仍然有效發(fā)生爭議而未能重新界定目標所致。”（注：杰索普：《治理的興起及其失敗的風險：以經(jīng)濟發(fā)展為例的論述》，《國際社會科學》雜志（中文版）1999年第2期。）
既然存在著治理失效的可能性，那么，如何克服治理的失效、如何使治理更加有效等問題便自然而然地擺到了學者面前。不少學者和國際組織紛紛提出了“元治理”（meta govemance）、“健全的治理”、“有效的治理”和“善治”等概念，作為對上述問題的回答。其中“良好的治理”或“善治”的理論最有影響。
自從有了國家及其政府以后，善政便成為人們所期望的理想政治管理模式，這一點古今中外概莫例外。我國古已稱之的“善政”，大體相當于英語里所說的“good govemment”（直譯為“良好的政府”或“良好的統(tǒng)治”）。在中國傳統(tǒng)政治文化中，善政的最主要意義就是能給官員帶來清明和威嚴的公道和廉潔，各級官吏像父母一樣熱愛和對待自己的子民，沒有私心，沒有偏愛。不過，再抽象地說，善政的內容無論在中國還是在外國、在古代還是在現(xiàn)代都基本類似，一般都包括以下幾個要素：嚴明的法度、清廉的官員、很高的行政效率、良好的行政服務。毫無疑問，只要政府存在一天，這樣的善政將始終是公民對于政府的期望和理想。
但是，善政在政治理想中的這種長期獨占鰲頭的地位自90年代以后在世界各國日益遭到了嚴重的挑戰(zhàn)。對善政構成挑戰(zhàn)的是“善治”，其英文名為good govemance（直譯為“良好的治理”等）。90年代以來，在英語和法語的政治學文獻中，善治概念的使用率直線上升，成為出現(xiàn)頻率最高的術語之一。善治究竟意味著什么？它的本質特征是什么？它有哪些基本要素？對這些問題政治學家們尚在爭論之中。不過，從業(yè)已發(fā)表的文獻中，我們已經(jīng)能夠發(fā)現(xiàn)一些共同的東西。
概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態(tài)。一位法國的銀行家說，善治的構成有以下四個要素：“1）公民安全得到保障，法律得到尊重，特別是這一切都須通過司法獨立、亦即法治來實現(xiàn)；2 ）公共機構正確而公正地管理公共開支，亦即進行有效的行政管理；3 ）政治領導人對其行為向人民負責，亦即實行職責和責任制；4）信息靈通， 便于全體公民了解情況，亦即具有政治透明性。”（注：參見瑪麗－克勞德·斯莫茨（Marie—Claude Smouts）：《治理在國際關系中的正確運用》，《國際社會科學》雜志（中文版）1999年第2期。 ）綜合各家在善治問題上的觀點，我們可以發(fā)現(xiàn)善治的基本要素有以下五個：
1）合法性（legitimacy）。 它指的是社會秩序和權威被自覺認可和服從的性質和狀態(tài)。它與法律規(guī)范沒有直接的關系，從法律的角度看是合法的東西，并不必然具有合法性。只有那些被一定范圍內的人們內心所體認的權威和秩序，才具有政治學中所說的合法性。合法性越大，善治的程度便越高。取得和增大合法性的主要途徑是盡可能增加公民的共識和政治認同感。所以，善治要求有關的管理機構和管理者最大限度地協(xié)調各種公民之間以及公民與政府之間的利益矛盾，以便使公共管理活動取得公民最大限度的同意和認可。
2）透明性（transparency）。它指的是政治信息的公開性。 每一個公民都有權獲得與自己的利益相關的政府政策的信息，包括立法活動、政策制定、法律條款、政策實施、行政預算、公共開支以及其他有關的政治信息。透明性要求上述這些政治信息能夠及時通過各種傳媒為公民所知，以便公民能夠有效地參與公共決策過程，并且對公共管理過程實施有效的監(jiān)督。透明程度愈高，善治的程度也愈高。
3）責任性（arcountability）。 它指的是人們應當對自己的行為負責。在公共管理中，它特別地指與某一特定職位或機構相連的職責及相應的義務。責任性意味著管理人員及管理機構由于其承擔的職務而必須履行一定的職能和義務。沒有履行或不適當?shù)芈男兴蛩鼞斅男械穆毮芎土x務，就是失職，或者說缺乏責任性。公眾、尤其是公職人員和管理機構的責任性越大，表明善治的程度越高。在這方面，善治要求運用法律和道義的雙重手段，增大個人及機構的責任性。
4）法治（rule of law）。法治的基本意義是，法律是公共政治管理的最高準則，任何政府官員和公民都必須依法行事，在法律面前人人平等。法治的直接目標是規(guī)范公民的行為，管理社會事務，維持正常的社會生活秩序；但其最終目標在于保護公民的自由、平等及其他基本政治權利。從這個意義說，法治與人治相對立，它既規(guī)范公民的行為，但更制約政府的行為。法治是善治的基本要求，沒有健全的法制，沒有對法律的充分尊重，沒有建立在法律之上的社會秩序，就沒有善治。
5）回應（responsiveness）。這一點與上述責任性密切相關， 從某種意義上說是責任性的延伸。它的基本意義是，公共管理人員和管理機構必須對公民的要求做出及時的和負責的反應，不得無故拖延或沒有下文。在必要時還應當定期地、主動地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題�；貞栽酱螅浦蔚某潭纫簿驮礁�。
6）有效（effectiveness）。這主要指管理的效率。它有兩方面的基本意義，一是管理機構設置合理，管理程序科學，管理活動靈活；二是最大限度地降低管理成本。善治概念與無效的或低效的管理活動格格不入。善治程度越高，管理的有效性也就越高。
善治實際上是國家的權力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程。善治表示國家與社會或者說政府與公民之間的良好合作，從全社會的范圍看，善治離不開政府，但更離不開公民。從某個小范圍的社群來看，可以沒有政府統(tǒng)治，但是不能沒有公共管理。善治有賴于公民自愿的合作和對權威的自覺認同，沒有公民的積極參與和合作，至多只有善政，而不會有善治。所以，善治的基礎與其說是在政府或國家，還不如說是在公民或民間社會。從這個意義上說，公民社會是善治的現(xiàn)實基礎，沒有一個健全和發(fā)達的公民社會，就不可能有真正的善治。
反過來說，90年代以來善治的理論與實踐之所以能夠得以產生和發(fā)展，其現(xiàn)實原因之一就是公民社會或民間社會（civil society ）的日益壯大。公民社會是國家和市場之外的所有民間組織或民間關系的總和，其組成要素是各種非國家或非政府所屬的公民組織，包括非政府組織（NGO）、公民的志愿性社團協(xié)會、社區(qū)組織、 利益團體和公民自發(fā)組織起來的運動等，它們又被稱為“第三部門”（the third sector）。公民社會組織（簡稱CSO[,s]）有以下三個顯著的特點。
其一是非官方性，即這些組織是以民間的形式出現(xiàn)的，它們不代表政府或國家的立場；其二是獨立性，即它們擁有自己的組織機制和管理機構，有獨立的經(jīng)濟來源，無論在政治上、管理上還是在財政上，它們都在相當程度上獨立于政府；其三是自愿性，參加公民社會組織的成員都不是強迫的，而完全是自愿的，因此這些組織也叫公民的志愿性組織。CSO[,s]發(fā)展壯大后，它們在社會管理中的作用也日益重要， 它們或是獨自承擔起社會的某些管理職能，或是與政府機構合作，共同行使某些社會管理職能。由CSO[,s] 獨自行使或它們與政府一道行使的社會管理過程便不再是統(tǒng)治，而是治理。所以，瑪麗－克勞德·斯莫茨這樣說：“關于治理的多項研究都以惟一的一個前提為出發(fā)點：現(xiàn)代社會愈來愈復雜、愈來愈分裂，是一張由大量相互差別、各自獨立的社會子系統(tǒng)組成的網(wǎng)。諸多社會部門（消費者、運輸用戶、狩獵者、店主等協(xié)會）有能力組織起來，保護自己的資源，卻無需考慮它們的活動在總體上將對社會造成什么后果；它們組織網(wǎng)絡，制定自己的標準。”（注：參見瑪麗－克勞德·斯莫茨（Marie—Claude Smouts）：《治理在國際關系中的正確運用》，《國際社會科學》雜志（中文版）1999年第2期。）
善治是政府與公民之間的積極而有成效的合作，這種合作成功與否的關鍵是參與政治管理的權力。公民必須具有足夠的政治權力參與選舉、決策、管理和監(jiān)督，才能促使政府并與政府一道共同形成公共權威和公共秩序。顯而易見，保證公民享有充分自由和平等的政治權力的現(xiàn)實機制只能是民主政治，這樣，善治與民主便有機地結合了起來。專制政治在其最佳的狀態(tài)下可以有善政，但不會有善治。善治只有在民主政治的條件下才能真正實現(xiàn)，沒有民主，善治便不可能存在。
將善治的思想直接應用于實際的最初機構是諸如世界銀行、國際貨幣基金組織之類的國際金融組織。在90年代，這些國際組織不僅對善治進行了專門的理論研究，而且把善治作為其評估受援國現(xiàn)狀的主要標準之一。對那些在它們看來沒有良好治理狀況的國家，它們就要求這些國家進行必要的改革，使之符合其善治的標準。毫無疑問，它們這樣做的主要目的是提高其援助的效益，確保受援國償還貸款的能力。在這些國際機構看來，要實現(xiàn)這一目的，就必須引入自由主義的市場經(jīng)濟體制，必須使國內市場自由化，并消除自由貿易的壁壘。而市場體制需要與之相適應的社會政治結構和社會政治狀態(tài)，其中包括政治合法性、社會秩序和行政效率。
正如聯(lián)合國社會發(fā)展研究所副所長阿爾卡塔拉（Cynthia Hewitt de Alcaneara）女士所說，在這一點上，善治的概念極為有用。因為它使國際金融機構能從經(jīng)濟主義中掙脫出來，去重新思考與經(jīng)濟重組相關的關鍵性政治和社會問題。此外，這樣做也毋需觸動受援國敏感的國內政治與行政問題。借用“善治”而不用敏感的“國家改革”或“社會政治變革”等字眼使得世界銀行等組織有可能處理棘手的受援國國內政治問題，而又避免使人覺得它們超越了其職責和權限而干預了主權國家的國內政治事務。
其實，善治的理論與實踐在90年代的勃興還有其更深刻的原因。首先，善治比傳統(tǒng)的善政的適用范圍更大。善政的范圍與政府的范圍是一致的，而在現(xiàn)代社會中，許多領域是政府行為所不能干預的，小到公司、社區(qū)、俱樂部、職業(yè)社團等民間組織，大到國際社會。而善治則不受政府范圍的限制，公司需要善治，社區(qū)需要善治，地區(qū)需要善治，國家需要善治，國際社會也需要善治。其次，全球化正成為我們這個時代的最主要特征，事實上許多人已經(jīng)把我們這個時代稱之為“全球化時代”。全球化的重要特征之一，是跨國組織（transnationalorganizations）和超國組織（supranational organizations）的影響日益增大， 民族國家的主權及其政府的權力日益削弱。隨著民族國家傳統(tǒng)的政府權威的削弱，善治的作用日益增大。因為國際社會和國內社會在全球化時代同樣需要公共權威和公共秩序，但這是一種新的公共權威和公共秩序，它不可能由傳統(tǒng)的國家政府來創(chuàng)立，只能通過善治來實現(xiàn)。最后，善治是民主化進程的必要后果。民主化是我們這個時代的政治特征，也是人類社會不可阻擋的歷史潮流。民主化的基本意義之一是政治權力日益從政治國家返還公民社會。政府權力的限制和國家職能的縮小，并不意味著社會公共權威的消失，只是這種公共權威日益建立在政府與公民相互合作的基礎之上。
雖然治理理論還很不成熟，它的基本概念還十分模糊，但它打破了社會科學中長期存在的兩分法傳統(tǒng)思維方式，即市場與計劃、公共部門與私人部門、政治國家與公民社會、民族國家與國際社會，它把有效的管理看作是兩者的合作過程；它力圖發(fā)展起一套管理公共事務的全新技術；它強調管理就是合作；它認為政府不是合法權力的惟一源泉，公民社會也同樣是合法權力的來源；它把治理看作是當代民主的一種新的現(xiàn)實形式；等等。所有這些都是對政治學研究的貢獻，具有積極的意義。但是，在西方的治理理論中也存在著一種極其危險的傾向，這就是它有可能成為某些跨國公司和國家干預別國內政、謀求國際霸權的理論依據(jù)。治理理論，尤其是全球治理理論，建立在政府的作用和國家的主權無足輕重、民族國家的疆界模糊不清這一前提之上，強調治理的跨國性和全球性。其危險就在于，削弱國家主權和主權政府在國內和國際治理中的重要作用，客觀上有可能為強國和跨國公司干涉別國內政、推行國際霸權政策提供理論上的支持。所以，對于治理理論、特別是全球治理理論的這一危險傾向，我們必須給予高度的警惕。
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