當(dāng)前位置：文章首頁 >> 思想評(píng)論 >> 一家之言 >> 中國(guó)人民大學(xué)歷史與社會(huì)高等研究所
首先感謝各位，現(xiàn)在是考試期間，麻煩各位過來，我知道擠時(shí)間很不容易。
現(xiàn)在是信息社會(huì)，剛才對(duì)我的介紹有些東西幾個(gè)禮拜前還是真實(shí)的，現(xiàn)在已經(jīng)過時(shí)了。首先我已經(jīng)不是系主任，也不是中文大學(xué)服務(wù)中心的主任，這些職務(wù)我剛剛辭掉。另外，如果我自己寫簡(jiǎn)歷的話，我會(huì)加一塊，我會(huì)強(qiáng)調(diào)我當(dāng)過一個(gè)很不知名的一個(gè)中學(xué)的教員，我覺得那個(gè)經(jīng)歷對(duì)我非常非常重要，所以我寫簡(jiǎn)歷時(shí)會(huì)說我曾任武漢市堤角中學(xué)教員和耶魯大學(xué)教員，我把它們放在一塊去寫。所以如果你是看在我是系主任或者是某個(gè)主任而來的話，現(xiàn)在可以離開了。我現(xiàn)在只是以一個(gè)教員的身份來演講。
昨天我和北大法律系77屆的同學(xué)剛剛在一起慶祝畢業(yè)30周年，今天是“求是”學(xué)會(huì)成立20周年，我就想到30年前我們還在北大讀書的時(shí)候，就像“求是”學(xué)會(huì)的這些會(huì)員們一樣，也是非常關(guān)心各種各樣的事情，我記得我們當(dāng)時(shí)辦了一個(gè)政治學(xué)會(huì)，這個(gè)主題就更寬一點(diǎn)，什么問題都談，討論了很多當(dāng)時(shí)大家覺得中國(guó)和世界面臨的問題。這個(gè)學(xué)會(huì)和“求是”學(xué)會(huì)一樣，也是由來自不同背景的同學(xué)組成。既有學(xué)文科的同學(xué)，也有大量學(xué)物理學(xué)、數(shù)學(xué)、技術(shù)物理、高能物理的同學(xué)。三十年過去了，學(xué)會(huì)里面的人有的變成了國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人，也有的變成了海外流亡分子。“求是”學(xué)會(huì)三十年以后不知道會(huì)怎么樣。但結(jié)果并不重要，這個(gè)過程非常重要，不同的人聚集在一起考慮問題，最后可能發(fā)生分歧這個(gè)也不重要，只要你沿著自己認(rèn)為正確的路走下去就可以了。
我今天這個(gè)題目顯然和學(xué)會(huì)公布的廣告有一點(diǎn)點(diǎn)差別，我把他叫做“民主四輪”。幾年以前我在清華講過民主這個(gè)課題，講了四講，后來我把這四講編成了一本小書，名字叫《民主四講》。今天我還用四個(gè)字來概括，叫“民主四輪”，等一下我講這“四輪”是什么意思。
“民主四輪”是什么意思呢？就是涉及到和民主相關(guān)的東西，有兩樣?xùn)|西恐怕是不能不談的，第一個(gè)就是所謂代表的產(chǎn)生�，F(xiàn)代民主往往需要有代表，這個(gè)代表怎么產(chǎn)生出來呢？一種方式是大家非常熟悉而且很多人呼吁的，就是選舉。但是很少人想到其實(shí)還有另外一個(gè)方式，就是抽簽。所以這就已經(jīng)有了兩個(gè)“輪子”。民主還有另外一個(gè)層次，比挑選代表更加重要。挑選代表是間接的，由別的人來代表你，更重要的是直接影響決策。直接影響決策一般人會(huì)想到的名詞叫“公眾參與”，英文叫popular participation。但還有另外一個(gè)“輪子”，其實(shí)中國(guó)人也很熟悉，只是大家很少把它和公眾參與甚至和民主聯(lián)系起來，這就是“群眾路線”。我給群眾路線起了個(gè)英文名字，叫“qunticipation”，“qun”就是群眾的意思。
今天我講的“四輪”，就是講民主的實(shí)踐方式其實(shí)比很多人想象的要豐富的多。我今天僅僅講四輪，可能還有別的輪子。所以我并不是說民主只有四個(gè)輪子可以走，而是這四個(gè)“輪子”已經(jīng)超過了很多人的想象。我今天圍繞這四個(gè)“輪子”來講，為什么這四個(gè)“輪子”都是重要的，可能有些大家不熟悉的“輪子”比大家最熟悉的“輪子”更加重要。這就是我們的提綱，我就圍繞這四個(gè)問題來講。第一個(gè)講選舉，第二個(gè)講抽簽，第三個(gè)講公眾參與，第四個(gè)講群眾路線。不過，在講這四個(gè)問題之前還需討論一個(gè)與選舉和抽簽相關(guān)的議題：代表。
代表
剛才講到了，現(xiàn)在的民主基本都是所謂“代議政府”，都有所謂“代表”。這個(gè)詞出現(xiàn)得很早，可以追溯到十六、十七世紀(jì)，甚至更早。所以現(xiàn)在的“民主”幾乎都不是由人民自己當(dāng)家作主，都是選出一些代表來為人民做主，這樣的一種體制現(xiàn)在被叫做“代議民主”。我們談到“代表”的時(shí)候，稍微做一點(diǎn)分析會(huì)發(fā)現(xiàn)至少有四個(gè)要素。
第一個(gè)要素是“被代表”。有很多人是被代表的，包括在座的所有人。被代表的可以是人民，可以是公民，可以是選民。這三個(gè)詞語聽起來一樣，但是它們的內(nèi)涵與外延都是不一樣的。我們現(xiàn)在不討論他們的內(nèi)涵、外延、被代表的人到底是誰，總之第一個(gè)要素是“被代表者”；第二個(gè)要素是“被代表的東西”，比如代表的是人民的利益、人民的觀點(diǎn)、人民的情感等等。一般人可能忘掉了被代表的東西，僅僅說“代表人民”，這個(gè)詞聽起來太寬泛，寬泛到?jīng)]有任何意義。這是第二個(gè)要素；第三個(gè)要素是“代表者”。既然有被代表者，那就有代表者。這樣的代表者現(xiàn)在往往被叫做“議員”、“人大代表”、“總統(tǒng)”。這些人都自稱、或自認(rèn)為、或被其他人認(rèn)為，他們是人民的某種東西的代表者。這是第三個(gè)要素。當(dāng)然這三個(gè)要素以外，還有代表這一行為發(fā)生的時(shí)空環(huán)境。所以這樣一分析，代表其實(shí)不是那么簡(jiǎn)單的事兒，不是說說而已或者說用一種機(jī)制就能解決的問題，實(shí)際上已經(jīng)變得非常復(fù)雜了。
網(wǎng)上有個(gè)英文的《斯坦福哲學(xué)百科辭典》。在介紹“代表”的涵義時(shí)，它講政治代表的概念聽起來很簡(jiǎn)單了，甚至是很容易讓人產(chǎn)生誤解的那種簡(jiǎn)單：每個(gè)人好像都知道什么是政治代表，但是真正讓大家去表達(dá)一下自己對(duì)政治代表的理解，大家的看法可能是非常不一樣。事實(shí)上，圍繞“代表”已形成了一大批文獻(xiàn)，不同的人對(duì)這個(gè)難以捉摸的概念定義十分不同。剛才我講到了四個(gè)要素，可以產(chǎn)生很多種搭配。只要某一個(gè)搭配不一樣，理解就會(huì)不一樣。所以，聽起來大家都很清楚什么叫代表，好像非常簡(jiǎn)單，但政治代表是一個(gè)非常寬泛的概念，有各種各樣的定義，說起來非常復(fù)雜。1960年的時(shí)候，美國(guó)有一個(gè)亞里士多德學(xué)會(huì)，他們搞了一次研討會(huì)。研討會(huì)的標(biāo)題是一個(gè)非常簡(jiǎn)單、很多人認(rèn)為不是問題的問題：一個(gè)人怎么能代表另外一個(gè)人？大家很少去問這種問題，但是這個(gè)問題很值得去追問。這其實(shí)是一個(gè)很不簡(jiǎn)單、很麻煩的概念。
在政治學(xué)的文獻(xiàn)里邊，談到代表的討論都不能不提到漢娜·皮特金(Hanna Pitkin)的《代表的概念》（The Concept of Representation）一書。這是一本1967年出版的老書，比在座很多人的年齡要長(zhǎng)。皮特金還活著，現(xiàn)在已81歲，我等會(huì)還會(huì)提到她。按照她1967年的的理解，“代表”這個(gè)概念仔細(xì)分解起來意義非常不一樣，至少有四種含義。
第一種含義，叫做“象征性代表”(Symbolic Representation)，說到底就是一個(gè)象征。比如說我們中國(guó)人看到五星紅旗就想到中國(guó)，甚至外國(guó)人恐怕也這么想，當(dāng)然五星紅旗說實(shí)在的和中國(guó)沒有任何關(guān)系，但它是象征性的代表。我們?cè)谥v到政治代表的時(shí)候和“象征性代表”沒什么關(guān)系，所以待會(huì)兒就不會(huì)講它了。當(dāng)然在政治哲學(xué)上，象征性代表有很重要的意義，但我今天不講。
第二種含義叫“實(shí)質(zhì)性代表”(Substantive Representation)。什么叫“實(shí)質(zhì)性代表”？那些人可能和你們沒有任何關(guān)系，他們并不是你們推舉出來的，也不是你們選出來的，但他們確實(shí)能代表你們的利益，在實(shí)實(shí)在在的意義上代表了你們的利益，人們可以把他們看做大救星。所以陜北的農(nóng)民才會(huì)說“東方紅、太陽升，中國(guó)出了個(gè)毛澤東，他是人民的大救星”，但毛澤東并不是選出來的，也不是抽簽抽出來的，他在最實(shí)質(zhì)的意義上代表了廣大貧苦農(nóng)民的利益。實(shí)質(zhì)性的代表我今天也不講，因?yàn)楹芏嗳苏J(rèn)為它與當(dāng)代不少人的民主理念關(guān)系不大，所以不去講它。
但是后兩種意義上的代表就與當(dāng)代討論的民主有關(guān)了。第三種叫做形式性代表（Formalistic representation），在形式上、在程序上這些人可以代表另外一些人。他們是選出來的，在形式上經(jīng)過一套程序。這就叫形式性代表。
最后一類，可能大家不是太熟悉，但是學(xué)過統(tǒng)計(jì)學(xué)的人就會(huì)知道這是什么東西，叫做描繪性代表(Descriptive representation)。什么叫描繪性代表呢？就是有一大群人，我從里邊隨機(jī)抽取一小群人，這一小群人的特征和一整群人的特征是一樣的。這一小群人可以被叫做“縮樣”(Miniature)，當(dāng)代民主理論大師羅伯特·道爾也把它稱之為“微群”(“Minipopulus”)，它可以代表整群人所有的特征，包括情感、利益、傾向、觀點(diǎn)。這種代表叫作描繪性代表。很多人常常認(rèn)為這個(gè)和當(dāng)代民主沒有關(guān)系，但實(shí)際上它和民主有很緊密的關(guān)聯(lián)。所以我后面講的內(nèi)容主要圍繞著后兩種代表：形式性代表、描繪性代表。
選舉
形式性代表，它的制度反映到今天的制度，就叫做代議制政府，英語叫“representative government”，有些時(shí)候被稱為“representative democracy”。我更傾向于不用“民主”，因?yàn)檫@個(gè)詞好像把它定了性，我情愿用一個(gè)中性詞：代議制政府，即它未必是民主的。那么在這種形式性代表的體制中，代表如何產(chǎn)生的呢？是通過普遍的、自由的、競(jìng)爭(zhēng)性的選舉產(chǎn)生的。普遍是什么意思呢？指的是到了一定的年齡比如18歲，不分男女、種族、階級(jí)、宗教信仰都有參加選舉的平等權(quán)利，這叫普遍性。所謂的“普選”指的就是這個(gè)意思。第二個(gè)是自由的：即沒有人強(qiáng)迫你去選這個(gè)人或那個(gè)人，這個(gè)黨或那個(gè)黨，每個(gè)人的選擇是自己意志的體現(xiàn)。第三個(gè)是競(jìng)爭(zhēng)性的：即候選的政黨或個(gè)人不止一個(gè)，多于一個(gè)，當(dāng)然也不是無限多，不是“海選”。
在這種形式性代表體制下，代表通過普遍的、自由的、競(jìng)爭(zhēng)性的選舉產(chǎn)生出來。這個(gè)機(jī)制大家好像都能理解，好像很簡(jiǎn)單：一方面選民用參加選舉的方式將權(quán)力授權(quán)給議員以及其他選舉出來的官員，這和西方政治哲學(xué)里面的社會(huì)契約概念有關(guān)：我把權(quán)力轉(zhuǎn)讓給你，你來幫我行使權(quán)力。另一方面，議員和其他選舉出來的官員要對(duì)選民負(fù)責(zé)，否則要承擔(dān)不能連選連任的風(fēng)險(xiǎn)。英語叫做“accountability”，聽起來像個(gè)會(huì)計(jì)學(xué)的概念，和會(huì)計(jì)學(xué)沒準(zhǔn)還真有些關(guān)系。這就是形式性代表的運(yùn)作機(jī)制，很簡(jiǎn)單。用下面這張圖來表示，一方面是選民，一方面是代表。選民通過選舉授權(quán)給代表，代表按照這一理論框架則應(yīng)該回應(yīng)選民，對(duì)選民負(fù)責(zé)。如果他們不回應(yīng)選民，不對(duì)選民負(fù)責(zé)怎么辦呢？那下次不選他們，通過選舉懲罰。選舉是懲罰，也是授權(quán)。這聽起來是不是大家理解的民主？
現(xiàn)代人們一想到挑選代表，自然就會(huì)想到選舉，認(rèn)為這是最恰當(dāng)?shù)姆椒�。其他選人的方式，比如繼承、拍賣、推舉、考試等這幾種方式，在形式性代表體制下被認(rèn)為是不恰當(dāng)?shù)�、不公正的。為什么呢？因�(yàn)橐环矫嫫渌绞讲辉试S所有人都享有參加選舉的平等權(quán)利，另一方面它們也剝奪了其他合格的人當(dāng)選的平等權(quán)利，所以大家認(rèn)為它們是不恰當(dāng)、不公正的，好像只有選舉賦予了所有人公平的機(jī)會(huì)。所以關(guān)于代表的產(chǎn)生方式，往往大家想象的時(shí)候連一個(gè)疑問也提不出來，包括一些很有思想的人，比如說學(xué)西方哲學(xué)的都知道的羅爾斯。羅爾斯在《正義論》里邊就會(huì)寫到：“在自由民主體制下，所有的公民享有平等的基本自由，包括政治自由”。什么叫政治自由呢？羅爾斯進(jìn)一步定義為：“選舉和擔(dān)任公職的權(quán)利”：選舉別人，或者自己擔(dān)任公職，這就是政治權(quán)利，天然的一種東西�，F(xiàn)在最流行的理念、理論基本都這么講，好像天經(jīng)地義一般。但實(shí)際上從“民主”到“代表”，再?gòu)?span lang="EN-US">“代表”到“選舉”是概念上的兩大跳躍，其中每一次跳躍都很成問題，在理論上都很麻煩。
剛才我提到的那位把代表分為四類的漢娜·皮特金最近寫的一篇文章，馬上就會(huì)用中文出版，北大法學(xué)院的一個(gè)《北大法律評(píng)論》今年七月份會(huì)出一期專輯，由六篇文章組成，專門討論與民主、代表、選舉相關(guān)的問題，文章由中國(guó)人民大學(xué)的歐樹軍教授翻譯，我做的校正并寫了一篇前言。其中皮特金的文章就叫做《代表和民主》（Representation and Democracy），副標(biāo)題更有意思：“麻煩的聯(lián)姻”(Uneasy Alliance)。在很多人聽起來，把“代表”與“民主”放在一起是太自然不過的聯(lián)姻，但在這位研究代表問題幾十年的學(xué)者看來，它卻是個(gè)非常麻煩的聯(lián)姻。她在文章中講了她自己的認(rèn)識(shí)是如何發(fā)展的：關(guān)于“代表與民主的關(guān)系，我的早期研究從來沒有涉及這個(gè)主題，因?yàn)楫?dāng)時(shí)我想當(dāng)然地認(rèn)為二者的關(guān)系確定無疑。就像今天的大多數(shù)人一樣，我那時(shí)多多少少把民主與代表劃了等號(hào)，或者至少是與代議制政府劃了等號(hào)。在現(xiàn)代情境下，只有代表能讓民主成為可能，這似乎成了公理。這個(gè)假定不能說完全錯(cuò)誤，但卻存在嚴(yán)重誤導(dǎo)，如果人們把它視為公理，只提出技術(shù)問題而非基本理論問題，這種誤導(dǎo)就仍然根深蒂固。”
很多人第一次讀到這句話可能會(huì)覺得很納悶：民主和代表之間的關(guān)系不是天然的嗎？不是確定無疑的嗎？為什么這個(gè)研究了一輩子代表理論的人突然到了八十多歲的時(shí)候提出疑問，認(rèn)為這是一種很麻煩的聯(lián)姻，而且她認(rèn)為大多數(shù)人這樣看問題是一個(gè)根深蒂固的誤導(dǎo)。她在這里提出只講技術(shù)性問題是不夠的，技術(shù)性問題經(jīng)常有人講，比如選舉制度如何設(shè)計(jì)、如何改善等等，但她說僅僅圍繞技術(shù)問題來討論代表問題就忽略了更重要的理論問題：民主必須經(jīng)過代表嗎？如果必須經(jīng)過代表，形式性代表可以承擔(dān)實(shí)現(xiàn)民主的重任嗎？如果形式性代表不堪重負(fù)，那應(yīng)該是什么意義上的代表？由此展開的討論今天晚上是不可能完成的。我這里只是點(diǎn)到為止，目的是告訴大家：民主、代表、選舉之間的關(guān)系不像很多人想象的那么簡(jiǎn)單。
那為什么選舉、代表與民主之間的關(guān)系沒有那么簡(jiǎn)單呢？我下面僅僅是非常簡(jiǎn)單的介紹一下，選舉本身有很多特征使得它無法產(chǎn)生有代表性的代表，因而無從實(shí)現(xiàn)任何意義上的民主。首先，大家都想要選舉，但是到底是選什么大家往往卻忘了。是要選代表還是要選領(lǐng)袖？選代表和選領(lǐng)袖顯然不是同一件事情�；蛘吣闶且x具有領(lǐng)袖潛質(zhì)的代表，或者是要選有代表性的領(lǐng)袖。如果你要選的是領(lǐng)袖或者是有才能的人，那還有一些其他方式可以用，比如說推舉、考試、鍛煉、考驗(yàn)，這些方式都可以使用，為什么不考慮別的方式？如果首先考慮的是代表性問題，那就是另外一碼事兒了。如果考慮的是能力問題，大可以用別的方式。所以首先要問的是：選舉到底是什么目的。很多人在要求選舉甚至自己參加選舉的時(shí)候，并不清楚自己要選什么，甚至在參加選舉時(shí)候，不小心就把票投給了帥哥、美女了，因?yàn)樗麄兛粗B(yǎng)眼。有大量研究發(fā)現(xiàn)，長(zhǎng)相和得票多少是有關(guān)系的。甚至還有說話方面，像我這樣肯定就選不上，因?yàn)槲艺f話不帶磁音，缺乏吸引力。有研究發(fā)現(xiàn)，說話有磁性嗓音的男人，對(duì)中年女性選民特別有“致命的殺傷力”。那些中年女性投票的時(shí)候已經(jīng)忘了她們是在選代表或者選領(lǐng)袖，她以為是在選美。所以聽起來好像很簡(jiǎn)單，但仔細(xì)分析就不那么簡(jiǎn)單。
第二，現(xiàn)代的選舉說起來幾乎都是普選，也就是說不能禁止任何成年人享有投票權(quán)，法律有明確規(guī)定的除外。但實(shí)際上到選舉的時(shí)候，你會(huì)發(fā)現(xiàn)不同社會(huì)階層的人參與選舉的積極性有嚴(yán)重的不平等分布現(xiàn)象。美國(guó)的數(shù)據(jù)很多，我在《民主四講》中有所列舉，這里就不去講了。下面這張圖展示的是歐洲的數(shù)據(jù)。從歐洲的選民數(shù)據(jù)中，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，管理階層的投票率就比平均投票率高出18%，而體力勞動(dòng)者的投票率就比平均投票率要低24%，兩者之間的差距是42%。
我們一般聽說選舉應(yīng)該是普遍的、自由的、競(jìng)爭(zhēng)性的，但很少聽人說選舉應(yīng)該是平等的，這絕不是不經(jīng)意的疏忽。因?yàn)檫x舉的平等不僅僅是選舉權(quán)的平等，而是參與選舉的平等，是實(shí)質(zhì)性的平等。而現(xiàn)實(shí)中的選舉各階級(jí)的參與往往是非常不平等的。這是選舉的另一個(gè)特點(diǎn)。大家不要忘了，在以選舉為支柱的政治體制下，政客不管別的，他們最在意的就是選票。你參加投票，我就重視你；你不參加投票，對(duì)不起，我可以忽略不計(jì)。同理，你這個(gè)階層參加投票比較多，我就重視你這個(gè)階層的訴求；你這個(gè)階層參加投票少，我對(duì)你這個(gè)階層就就可以漠視。一旦投票參與非常不平等的時(shí)候，游戲就會(huì)發(fā)生潛移默化、但非常深刻的實(shí)質(zhì)性變化。選舉的游戲從代表人民變?yōu)榇磉x民，從代表選民變?yōu)榇硗镀北容^積極的某些社會(huì)團(tuán)體（它們往往是既得利益集團(tuán)）。
第三，選舉有非常容易被操控的特性。有一名非常有名的理性選擇理論大師，名叫威廉·瑞克(William H. Riker)，他已經(jīng)去世了，被認(rèn)為是二十世紀(jì)美國(guó)最重要的政治學(xué)者之一，擔(dān)任過美國(guó)政治學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)，在美國(guó)政治學(xué)的旗艦刊物《美國(guó)政治學(xué)評(píng)論》上發(fā)表的文章比其他任何人都多。他寫過很多書，用非常嚴(yán)謹(jǐn)?shù)乃季S方式來分析選舉。在《自由主義對(duì)抗民粹主義》(Liberalism against Populism)一書中，他論證了兩個(gè)看法。第一，同樣的選民，同樣的偏好，在不同的投票制度下，選舉的結(jié)果不一樣。因此，選舉（他稱之為“民主”）是不準(zhǔn)確的。第二，在同一種投票制度下，投票的結(jié)果是可以操控的。而且由于無從了解公開行動(dòng)背后的私人動(dòng)機(jī)，區(qū)分操控的結(jié)果與非操控的結(jié)果幾無可能。因此，選舉是無意義的。后來瑞克還寫了一本可讀性很強(qiáng)的小書《政治操控的藝術(shù)》。
我這里沒有時(shí)間，不去介紹這兩本書，而是想強(qiáng)調(diào)，無論是從歷史上看，還是從現(xiàn)實(shí)上看，選舉都是非常容易被操控的。操控的方式至少有三大類，第一類叫搶票，就是用暴力的方式脅迫人民選某人、某黨，或者不選某人、某黨。這種現(xiàn)象在歷史上司空見慣，今天在很多國(guó)家依然如此。不要僅僅看幾個(gè)西方國(guó)家，還有很多國(guó)家的選舉與暴力使用和暴力威脅有密切的關(guān)系。只要稍微留意一下新聞就可以了解。
第二類叫買票。買票有兩種方式，一種是直接的，就是我塞錢給你：“500塊錢你賣不賣？”今天中國(guó)基層的村民選舉中，已經(jīng)出現(xiàn)了大量這樣的例子。比如用肥皂、香煙、酒、現(xiàn)金來買票。在臺(tái)灣、印度、菲律賓以及其它很多地方也是如此。不過，這種買票是低技術(shù)含量的，高技術(shù)含量的買票不用這種方式，而用各種各樣最現(xiàn)代的企業(yè)營(yíng)銷模式來買票。這里我就不去講細(xì)節(jié)，要不大家都學(xué)會(huì)了，這不是什么好東西，歸根結(jié)底就是用現(xiàn)代的廣告、營(yíng)銷等各種方式，把候選人當(dāng)商品一樣推銷給選民。競(jìng)選于是變成了看哪個(gè)候選人的推銷最成功。這些候選人要么用自己的錢，要么找贊助商用別人的錢，這里所謂“別人”無非是一些有權(quán)有勢(shì)的利益集團(tuán)。這里所說的錢也不是小錢，幾百、幾千、幾萬根本不足掛齒，需要的是幾十萬、幾百萬、幾千萬、幾億。在現(xiàn)代競(jìng)選中，只有拿得出大價(jià)錢才能買到影響力。今天也不去細(xì)講了，這其中有大量可以講的東西。
第三類叫騙票。騙票的方式千奇百怪，比如說選舉，很少國(guó)家會(huì)把全國(guó)劃成一個(gè)選區(qū)，而是把國(guó)家分成很多選區(qū)。這聽起來很技術(shù)性，但是大約兩百年前美國(guó)麻省州長(zhǎng)就已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，如果在選區(qū)劃分上操控得當(dāng)，哪怕支持者人數(shù)不變的，自己這個(gè)黨得票就可以多得多，從而取勝。這也就是說，用操控劃分選區(qū)的方式可以操控選舉的結(jié)果。也許有人會(huì)說，那是兩百年前的陳芝麻爛谷子了。其實(shí)不然，盡管過去兩百年里，一直有人試圖消除對(duì)選區(qū)劃分的操控，今天這個(gè)方式依然大行其道。如果你留意去看美國(guó)報(bào)紙的話，幾乎每個(gè)月都有這樣的報(bào)道：哪個(gè)地方又在用這種方式騙選票。
除此之外，還有其它形形色色的騙票方式，比如在選民登記上、選票上、計(jì)票上，都可以玩花招，等等，我就不去細(xì)講了。。最重要的騙票方式，現(xiàn)在叫做負(fù)面選舉。我這兩天正好在看一本題為Counter Democracy的書，這個(gè)標(biāo)題很難譯為中文，我暫且把它譯為《防范性民主》。這本書的作者皮埃爾•羅桑瓦龍（Pierre Rosanvallon）是法蘭西學(xué)院院士，他至少有兩本書已被譯為中文，其中一本是：《公民的加冕禮：法國(guó)普選史》。我不詳細(xì)講這本書，只想點(diǎn)到這本書里講到的一個(gè)重要趨勢(shì)：就是在選舉中，不管在美國(guó)還是其他西方國(guó)家，越來越多的選舉叫做close election。什么叫close election？就是兩黨或者兩個(gè)候選人得到的選票非常非常接近。在這樣的時(shí)候，兩黨的競(jìng)選策略就會(huì)變得與以前大不一樣。
羅桑瓦龍的結(jié)論是，“現(xiàn)在已沒有人是真正被選上的”，因?yàn)樵诿恳粓?chǎng)選舉中，最重要的問題已經(jīng)不是我想做什么，我這個(gè)黨應(yīng)當(dāng)為人民做什么，而是千方百計(jì)地防止對(duì)手當(dāng)選。那用什么方法呢？就是負(fù)面抹黑的方式。從贏得選舉的角度看，負(fù)面抹黑的方式比宣揚(yáng)自己的政綱要更有效，因?yàn)檎畏治龈嬖V我們，動(dòng)員人們反對(duì)某個(gè)東西比較容易，要?jiǎng)訂T大家贊成某個(gè)東西比較難。用負(fù)面抹黑的方式從支出和收益的角度是非常劃算的。書中講到美國(guó)的例子：在1980年代早期的選舉中，負(fù)面廣告費(fèi)占整個(gè)選舉廣告費(fèi)的不到20%。到1988年老布什選舉的時(shí)候，他就邁過了一條紅線，負(fù)面選舉的花費(fèi)占整個(gè)選舉廣告的花費(fèi)超過50%。到2004年小布什選舉的時(shí)候，負(fù)面選舉的廣告費(fèi)比重就更高了。所以美國(guó)的政治學(xué)家發(fā)明了一個(gè)詞：poison politics，毒藥政治，或者negative politics，負(fù)面政治，就是抹黑對(duì)手。現(xiàn)在不光是在美國(guó)，在很多地方選舉，不是在重要議題上爭(zhēng)論，而是盡量抹黑對(duì)手，這是操控選舉非常有效的一種方式。
第四，選舉中普遍存在策略性投票，也就是選民（或選民的操控者勸導(dǎo)選民）不是按照自己的本意投票，而是把票投給自己其他候選人，其目的是防止出現(xiàn)自己最不愿意看到的選舉結(jié)果。比如，在2004年加拿大大選中，執(zhí)政的自由黨說服了很多新民主黨的選民把票投給自由黨，因?yàn)樾旅裰鼽h的選民最怕保守黨執(zhí)政，他們不把票投給自己支持的新民主黨，而是把票投給自由黨，為的是防止保守派當(dāng)政。如果他們把票投給新民主黨，而新民主黨沒有取勝機(jī)會(huì)，選票就浪費(fèi)了。選舉本來是用選票來表達(dá)偏好，但是由于存在策略性投票的可能性，無法知道誰是用策略性的投票方式，誰是偏好的直接表達(dá)，投票的結(jié)果并不能清晰地告訴我們選民的偏好到底是什么？瑞克在他的書里專門有一章討論策略性投票。政黨當(dāng)然不會(huì)放過選舉體制的這一特點(diǎn)，它們都是玩弄策略性投票的行家，田忌賽馬那一套根本不在話下。假設(shè)三個(gè)人A、B、C參加只有兩席名額的代表選舉，又假設(shè)A和C屬于同一個(gè)黨，而A的支持度遠(yuǎn)高于其他兩個(gè)候選人，她肯定可以當(dāng)選。這時(shí)A和C的黨就會(huì)用一個(gè)策略：勸自己黨的一些人不要按本意把票投給A，因?yàn)橥督oA會(huì)浪費(fèi)一批選票，他們應(yīng)該把選票投給C，否則C就未必能當(dāng)選。這種手法叫配票。配票在臺(tái)灣選舉中運(yùn)用得爐火純青，每次選舉中都會(huì)有配票。這是策略性選舉運(yùn)用的一個(gè)例子。
第五，選舉會(huì)產(chǎn)生政黨得票與得到的席位不成比例的情況，例如得到的選票比例高于得到的席位比例；或反過來，得到的選票比例低于得到的席位比例。以2001年英國(guó)大選為例，工黨得到了40.7%的選票，但得到了62.5%的席位，保守黨得到31.7%的選票，但只得到25.2%的席位。其它幾個(gè)黨就比較慘了，比如自由民主黨，它得到了18.3%的選票，但得到了7.9%的席位，聽起來已經(jīng)有些不合理了。但是，實(shí)際上在很多國(guó)家還有更不合理的情況出現(xiàn)：即得票多的政黨得到的席位比得票少的政黨還少。這種情況曾多次出現(xiàn)在新西蘭，得選票多的黨結(jié)果在選舉中失利，得選票少的黨結(jié)果贏了。如在1981年的大選中，國(guó)民黨得到38.8%的選票，卻在議會(huì)占據(jù)51.1%的席位，而得票39%的工黨只拿到議會(huì)46.7%的席位。這種情況直到1996年的選舉制度改革以后才有所改善。2000年臺(tái)灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人選舉也是這樣，我們都知道那一年大選陳水扁得到39%的選票，連戰(zhàn)得到23%，宋楚瑜得到37%，雖然連戰(zhàn)和宋楚瑜在選舉時(shí)不屬于同一個(gè)政黨，連戰(zhàn)是國(guó)民黨，宋楚瑜是脫離國(guó)民黨獨(dú)立參選，但他們都屬于所謂的泛藍(lán)陣營(yíng)，泛藍(lán)陣營(yíng)顯然是贏了，但是“總統(tǒng)”被陳水扁拿走了。選舉制度會(huì)出現(xiàn)很多這樣的情況：得票少但贏得選舉。這種情況可以用改革選舉制度的技術(shù)方法去解決，但我以前在耶魯大學(xué)政治學(xué)系的同事道格拉斯·瑞伊(Douglas Rae)證明，任何選舉制度都不是真正具有代表性的，得票與議會(huì)席位的不合比例性是不可能用技術(shù)性方法解決的，它已經(jīng)反映了更實(shí)質(zhì)的問題。
第六，選舉的有限選擇性。很多人認(rèn)為選舉應(yīng)當(dāng)是有競(jìng)爭(zhēng)性的，應(yīng)當(dāng)有多于一個(gè)候選人、或多于一個(gè)參選的政黨。但如果最后只剩下兩個(gè)選擇，這與只有一個(gè)選擇差別很大嗎？比如說前兩天馬英九正式宣布就職，臺(tái)灣領(lǐng)導(dǎo)人選舉的時(shí)候我正好在臺(tái)北參觀選舉，當(dāng)時(shí)大量民調(diào)表明這是一個(gè)程度非常高的close election，兩邊誰勝誰輸非常難以預(yù)測(cè)。更耐人尋味的是很多人說我會(huì)投馬英九的票，但其實(shí)我非常不喜歡他，我實(shí)在是沒有辦法，因?yàn)椴逃⑽母愀�，我只能在里邊選一個(gè)。2012年1月14日晚間，臺(tái)灣2012年領(lǐng)導(dǎo)人選舉結(jié)果揭曉，國(guó)民黨候選人馬英九以689萬票，51.6%的得票率獲得連任。而馬英九2012年5月20日宣誓就職前，其民調(diào)信任度只有15%-23%，也就是說70%以上的民眾不支持他，但沒有辦法，只能選他為領(lǐng)導(dǎo)人。這么一個(gè)沒有能力、不得民心的政客當(dāng)選只能說明其背后的邏輯是：“兩個(gè)爛蘋果，選一個(gè)沒那么爛的”。這種情況不是僅僅在臺(tái)灣的這次選舉中出現(xiàn)，而是在很多地方很多次選舉中會(huì)出現(xiàn)，選民的選擇其實(shí)非常有限。。
第七，選舉具有容易出錯(cuò)性。如果經(jīng)�？葱侣劸蜁�(huì)發(fā)現(xiàn)，很多選舉需要重選或者重新計(jì)票，重新計(jì)票的結(jié)果往往會(huì)讓很多人跌破眼鏡。一個(gè)例子是2004年美國(guó)華盛頓州州長(zhǎng)競(jìng)選，初次計(jì)票共和黨勝利，但最后民主黨勝利。當(dāng)?shù)谝淮斡?jì)票時(shí)，共和黨在300萬張票中贏了261張票，與民主黨差距微乎其微。由于得票差距太小，按照州法應(yīng)當(dāng)重新點(diǎn)算一下。第二次點(diǎn)票，共和黨還是勝，但只贏了42票。300萬張票中多了42票，民主黨當(dāng)然不干，42張選票只占300萬張選票的的0.0014%，小小的疏忽就可能造成這種結(jié)果，因此有了第三次點(diǎn)票，在這次點(diǎn)票完全靠手工作業(yè)，點(diǎn)完后，出現(xiàn)翻盤，民主黨反倒贏了10張選票。這一下輪到共和黨不干了，于是就有了第四次點(diǎn)票。這次點(diǎn)票才發(fā)現(xiàn)有700多張選票漏點(diǎn)，重新計(jì)入這700多張選票，點(diǎn)完了發(fā)現(xiàn)民主黨多得了129張票。最后民主黨贏得了選舉�，F(xiàn)在的選舉往往出現(xiàn)各方得票非常接近的狀況（尤其是在實(shí)行總統(tǒng)制的地方），以至于所謂“大勝”（landslide election victory）也不過差幾個(gè)百分點(diǎn)而已。在這種競(jìng)爭(zhēng)非常激烈的選舉中，出現(xiàn)誤差的可能性其實(shí)非常大的。一般學(xué)者作統(tǒng)計(jì)都會(huì)有誤差，如0.5%、1%、2%等，更何況選舉這種充滿了政治意味的游戲，這里出誤差的可能性大得多。
第八，選票具有不易解讀性。比如說，某個(gè)黨推舉的某位候選人得票比較多，你怎么解釋它呢？是因?yàn)橹С帜橙�，還是支持某黨，還是支持某黨的政綱，還是支持某黨在競(jìng)選中所作的允諾？還是因?yàn)檫x民不喜歡其他候選人、其它的黨、其它黨的政綱、或者其它黨的允諾？可能性太多了。按照選舉的理論，選出來的人要有回應(yīng)性，他應(yīng)該回應(yīng)誰？他是選上來的人，假設(shè)他真心要為選民服務(wù)，他要回應(yīng)什么東西？他根本沒法知道。選舉結(jié)果可以有各種各樣的解讀方式，非常不容易被解讀。政客們深諳此道，他們知道誰也不知道“回應(yīng)”到底是什么意思。于是政客們養(yǎng)成了一種習(xí)慣：在選舉的時(shí)候天花亂墜，每逢選舉幾乎就是一個(gè)天花亂墜的假期。我們知道，美國(guó)每次總統(tǒng)大選期間，候選人都會(huì)拿中美關(guān)系說事，互相攀比誰對(duì)中國(guó)更強(qiáng)硬。但與此同時(shí)，美國(guó)總有官員對(duì)中國(guó)官員私下保證“這些都是競(jìng)選語言”，好像競(jìng)選就可以發(fā)瘋，就可以胡說八道，用這種方式可以拿到選票，而且也不需要負(fù)任何責(zé)任，因?yàn)闆]有人知道怎么解讀最終的得票數(shù)，我的解讀可以和你的解讀南轅北轍。
最后，把上述八個(gè)特性都?xì)w納起來，可以發(fā)現(xiàn)選舉有一種自然的貴族傾向。最早發(fā)現(xiàn)這一特征的人是意大利人弗朗西斯科•圭恰迪尼(Francesco Guicciardini， 1483-1540)，這個(gè)人也是最反對(duì)民主的。當(dāng)時(shí)是十五、十六世紀(jì)，他就贊成選舉，不贊成抽簽。他認(rèn)為選舉比抽簽好，因?yàn)椴还苓x民是否與精英加以區(qū)隔，選舉的結(jié)果總會(huì)具有貴族制特征。他的判斷是，選舉（尤其是在廣大區(qū)域里或廣大人群中進(jìn)行的選舉）趨向于將最有德性、最謹(jǐn)慎、最公正（換句話說，也就是最富有）的公民提升到公職。對(duì)他而言，選舉之所以是個(gè)好東西，不是因?yàn)樗哂腥魏蚊裰鞯臐撡|(zhì)，而是因?yàn)檫x舉必然產(chǎn)生貴族統(tǒng)治，而貴族統(tǒng)治優(yōu)于民主。他也許是最早鼓吹選舉的一個(gè)人，因?yàn)樗磳?duì)民主。
另外一位在西方思想史上起了很大作用的人，就是哈林頓(James Harrington, 1611-1677)，這也是一位對(duì)民主持批判態(tài)度的思想家。在他看來，古代雅典民主挑選決策者的方式是愚蠢的，用抽簽方法選出的人會(huì)比較傻，不會(huì)是那么優(yōu)秀的人。與抽簽不同，選舉比較好，因?yàn)檫x舉會(huì)將現(xiàn)有的精英挑選出來，也就是挑選出權(quán)貴階層比較信得過的人。換句話說，反對(duì)民主正是哈靈頓支持選舉的重要理由。
直到十八世紀(jì)，孟德斯鳩對(duì)選舉的判斷也與上兩位思想家差不多，他講的一句話幾乎與2000年前亞里士多德講的話一模一樣：“用抽簽的方法來挑選決策者，就是民主；用選舉的方法挑選決策者，就是貴族統(tǒng)治”（《論法的精神》卷2，第2章）。亞里士多德認(rèn)為用選舉的方法挑選決策者叫寡頭制，說法基本一模一樣。
這也就是說，在西方思想史上，一直到18世紀(jì)末，幾乎沒有人認(rèn)為選舉是一種產(chǎn)生民主的方式，都認(rèn)為選舉是產(chǎn)生貴族統(tǒng)治、寡頭制的方式，而他們認(rèn)為寡頭制、貴族統(tǒng)治是好東西，所以他們支持選舉。
也許有人會(huì)說，18世紀(jì)還沒有普選，才會(huì)產(chǎn)生貴族傾向。有了普選，這個(gè)傾向會(huì)不會(huì)就消失了呢？我們看看美國(guó)第105屆國(guó)會(huì)（1997-1999年）的例子。美國(guó)國(guó)會(huì)包括眾議院和參議院：眾議院435人加上參議院100人，總計(jì)535多人。在這535人中，225人是律師，還有214個(gè)人是商界和銀行界的人。把這兩類人加起來已經(jīng)是439人。其余的人也幾乎全是精英分子。這種狀況不僅存在于這一屆美國(guó)國(guó)會(huì)，而是幾乎總是如此。如果有什么變化的話，那就是最近一屆國(guó)會(huì)（第112屆國(guó)會(huì)）里商界和銀行界背景的人超過了法律界背景的人。我們最近經(jīng)常批評(píng)中國(guó)的全國(guó)人大工農(nóng)代表太少，黨代會(huì)工農(nóng)代表太少，而美國(guó)國(guó)會(huì)這塊基本沒有，選出來的結(jié)果都是精英。當(dāng)然你可以認(rèn)為這是好事情，認(rèn)為這些人的能力比較強(qiáng)。如果是挑選能力強(qiáng)的人，比選舉好的方式多得是。如果用選舉的方式挑選北大、清華的學(xué)生，大家會(huì)怎么看？
2008年哈佛大學(xué)法學(xué)院一位講座教授拉尼•吉尼爾(Lani Guinier)發(fā)表了一篇題為“超越選主：反思作為陌生權(quán)貴的政治代表”的論文。這位講座教授的經(jīng)歷不簡(jiǎn)單，因?yàn)樗L(zhǎng)期擔(dān)任民權(quán)律師，爭(zhēng)取平等的選舉權(quán)，她自己說她早期認(rèn)為選舉權(quán)是最重要的東西。她后來在美國(guó)司法部任職，為黑人、少數(shù)民族爭(zhēng)取平等的選舉權(quán)，花費(fèi)了很多時(shí)間。但是注意她這篇文章的副標(biāo)題：“反思作為陌生權(quán)貴的政治代表”。“陌生權(quán)貴”指的是非常有勢(shì)力但普通人覺得陌生的權(quán)貴。在這位哈佛教授看來，現(xiàn)在選舉出來的人都是一群“陌生權(quán)貴”。這個(gè)判斷幾乎和17世紀(jì)、18世紀(jì)或者15、16世紀(jì)的人的判斷一模一樣：用選舉方法產(chǎn)生的后果就是一批自然貴族；選舉不是勞動(dòng)人民、普通民眾參政的平臺(tái)。
選舉的最后一個(gè)特征是其正當(dāng)性，英文是legitimacy, 它有時(shí)候被翻譯成“合法性”，我認(rèn)為是不對(duì)的，可能翻譯成“正當(dāng)性”或者“認(rèn)受性”比較好。很多人認(rèn)為經(jīng)過普遍的、自由的、競(jìng)爭(zhēng)性的選舉產(chǎn)生的結(jié)果，就代表了選民的認(rèn)可；選民認(rèn)可的人當(dāng)然就有正當(dāng)性、認(rèn)受性。的確，選舉可以給人一種好的感覺：我參選了，所以我就做主了。但是三十年前我到美國(guó)留學(xué)的時(shí)候我碰到一位老師本杰明·金絲伯格(Benjamin Ginsberg)，他正好出了一本新書《認(rèn)可的后果：選舉、公民控制與大眾默許》(The Consequences of Consent: Elections, Citizen Control and Popular Acquiescence)，我當(dāng)時(shí)沒讀出味道來，因?yàn)槲夷菚r(shí)對(duì)選舉相當(dāng)迷信。但這本書我一直保留著，后來再讀，讀出味道來了。標(biāo)題很有意思，叫做“認(rèn)可的后果”。就是通過選舉，你好像認(rèn)可了這批人來治理你，認(rèn)可的后果是什么？他說實(shí)際上的后果就是讓大家心理上產(chǎn)生一種虛幻的滿足感，好像我做了主，然后把你應(yīng)該在其他領(lǐng)域參與的很多沖勁消磨殆盡，就不用別的方式參與政治了，放棄了其他的民主參與方式。
現(xiàn)在小結(jié)一下。用選舉這種方式產(chǎn)生代表、實(shí)現(xiàn)民主聽起來非常天然、自然，但實(shí)際上這三者間存在著非常復(fù)雜的關(guān)系。選舉的特性，包括目的之模糊性、可操縱性、投票的策略性、不合比例性、有限選擇性、容易出錯(cuò)性、選票不宜解讀性、自然貴族性、正當(dāng)性，加到一起就使人不得不問，以選舉為支撐的形式性代表體制到底能不能實(shí)現(xiàn)民主的理念？這是一個(gè)大問號(hào)。
大量的人直到今天還是這么看，認(rèn)為民主等于代表，代表就要通過選舉方式產(chǎn)生，這叫代議制政府或叫代議制民主。但這種迷信現(xiàn)在正遭到嚴(yán)重的危機(jī)。這種危機(jī)其實(shí)早就出現(xiàn)過，盧梭就曾嘲笑過當(dāng)時(shí)的英國(guó)人，“他們只有在選舉國(guó)會(huì)議員期間是自由的，議員一旦選出之后，他們就是奴隸，他們就等于零了”。
在代議制傳入中國(guó)不久，孫中山也曾提醒人民警惕選主的“流弊”，即代議士“其始籍人民選舉以獲取其資格，其繼則悍然違背人民之意志以行事，而人民亦莫之如何”。為此，他特別強(qiáng)調(diào)“直接民權(quán)”。
現(xiàn)在代議民主的危機(jī)表現(xiàn)在三個(gè)方面：1）民眾對(duì)選舉失去興趣，致使投票率一路下滑； 2）政黨制度日漸衰落，愿意集合在政黨旗幟下的人越來越少；3）人們對(duì)議會(huì)、內(nèi)閣、總統(tǒng)、文官等“民選”與“非民選”機(jī)構(gòu)的信任持續(xù)走低。2003年美國(guó)一位著名專欄作家法里德·扎卡利亞（Fareed Zakaria）寫的一本書《自由的未來》。他在書特別講道：具有諷刺意味的是，在無數(shù)個(gè)民意調(diào)查中，當(dāng)美國(guó)人被問及他們最尊重哪些公共機(jī)構(gòu)時(shí)，三個(gè)機(jī)構(gòu)總是名列前茅，即最高法院、軍隊(duì)和聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行。這三個(gè)機(jī)構(gòu)的共同特征是：它們都不是選舉產(chǎn)生的，不是民意代表機(jī)構(gòu)，恰恰相反，正是那個(gè)所謂的民意代表機(jī)構(gòu)—美國(guó)國(guó)會(huì)，在大多數(shù)民意調(diào)查中處于墊底位置。這是2003年的情況，2010年4月18日美國(guó)皮尤研究中心發(fā)表的民意調(diào)查報(bào)告《美國(guó)人民與其政府：不信任、不滿意、憤怒以及黨派積怨》再次證實(shí)了這個(gè)觀察。它發(fā)現(xiàn)只有24%的美國(guó)人對(duì)國(guó)會(huì)的所作所為持肯定態(tài)度，高達(dá)65%持否定態(tài)度；國(guó)會(huì)的聲譽(yù)僅比因金融海嘯而搞得臭名昭著的銀行與金融機(jī)構(gòu)略高一點(diǎn)。。如果跟蹤蓋洛普的民調(diào)數(shù)據(jù)就可以看到，到2012年大約只有13%左右的美國(guó)人認(rèn)可美國(guó)國(guó)會(huì)的表現(xiàn)。
對(duì)自己選出來的人并不信任，這種情況不僅存在于美國(guó)。我有歐洲29國(guó)的數(shù)據(jù)，對(duì)比人民對(duì)民意代表和警察的信任度，幾乎在所有國(guó)家，，人們更相信警察這種暴力機(jī)構(gòu)，而不太相信民選出來的所謂“民意代表”，只有盧森堡（人口比小小的澳門還少）兩者旗鼓相當(dāng)。
總之一句話，我在這一節(jié)做的事就是把選舉這種很多人認(rèn)為是天然的東西問題化了
抽簽
上面講到，我要討論代表的兩種實(shí)現(xiàn)方式：一種叫形式性代表，一種叫描繪性代表。什么叫描繪性代表呢？這種制度我把它叫作民主制。它雖然也挑選代表，但不是代議制，因?yàn)椴槐匾�。這些代表產(chǎn)生的方式，是用抽簽，或者隨機(jī)挑選的方式產(chǎn)生的，英文叫作sortition。中國(guó)學(xué)英語的人大概沒人聽說過這個(gè)英文詞，因?yàn)樗趨⒁娢墨I(xiàn)中幾乎從來不出現(xiàn)。描繪性代表的運(yùn)作機(jī)制很簡(jiǎn)單，就是用隨機(jī)的方式挑選出人民的代表，它是人民的縮樣，是“微群”。這群人雖然人少，但由于他們是隨機(jī)挑選出來的，這群人已經(jīng)具備了全體人民的特征。因此，他們哪怕隨心所以地想問題，作選擇，已經(jīng)可以代表人民的偏好、觀點(diǎn)、利益以及意識(shí)形態(tài)。他們就是人民的替身。
這種代表理念其實(shí)也不是什么新鮮東西，法國(guó)大革命早期有一位支持革命的貴族，這個(gè)人叫米拉伯(Comte de Mirabeau）。他認(rèn)為，如果一個(gè)國(guó)家如果要選一個(gè)議會(huì)的話，這個(gè)議會(huì)就“應(yīng)該像一副能夠描繪真實(shí)地理情況的地圖一樣，地圖不管是它的一部分還是全幅地圖，這個(gè)小圖都要跟真實(shí)地理狀況的比例一致”。如果你第一次訪問清華，找到的清華地圖，比例與現(xiàn)實(shí)的清華校園不一致，你就會(huì)被誤導(dǎo)，在清華園里迷失方向。這個(gè)比例必須一致，雖然圖很小，比真實(shí)的清華要小很多很多倍，但是小圖要反應(yīng)真實(shí)的地理狀況。米拉伯認(rèn)為議會(huì)就應(yīng)該是這樣子的。另外一位提到“縮樣”概念的人是美國(guó)的第一任副總統(tǒng)亞當(dāng)斯，他后來繼任華盛頓成為美國(guó)第二任總統(tǒng)。他在一封給友人的信中寫道：議會(huì)“應(yīng)該就像一幅肖像畫，只不過小一點(diǎn)”，這個(gè)人民的縮樣“應(yīng)該像人民一樣思考、感覺、推理、行動(dòng)”。這群人不是用選舉的方法產(chǎn)生，不是誰有錢就把誰選上去，，而是選出一群人能像肖像一樣準(zhǔn)確反映所有人的所有特征。
1867年，英國(guó)維多利亞時(shí)代最為出色的長(zhǎng)篇小說家之一安東尼·特洛勒普（Anthony Trollope）出版的一本政治小說《菲尼亞斯·芬恩：愛爾蘭成員》(Phineas Finn: The Irish Member)。這位小說家的看法是“好比肖像必須像本人一樣，代議機(jī)構(gòu)必須像它所代表的人民...... 一位權(quán)威告訴我們，我們的下議院應(yīng)該像一面人民的鏡子。我認(rèn)為，不是鏡子，而是人民的縮樣”。
如果說上面引述的這幾位只表達(dá)了一種理念的話，現(xiàn)代對(duì)實(shí)現(xiàn)這種理念的途徑也比較清楚了，這就是隨機(jī)挑選出來的樣本。大家都知道蓋洛普調(diào)查，蓋洛普調(diào)查是以喬治·蓋洛普這個(gè)人命名的，他建立了蓋洛普這個(gè)公司。他在1948年出版的書中講了一段話：“如果樣本是精確挑選出來的話，它就是代表了總?cè)巳旱囊粋�(gè)微縮復(fù)制品。它包括的農(nóng)民、醫(yī)生、律師、天主教徒、新教徒、老人、年輕人、老板、打工者等等在比例上與在總?cè)丝谥械谋壤幌嗌舷�。這種樣本可以反映全國(guó)的觀點(diǎn)，只有些許誤差”。
形式性代表與描繪性代表有什么實(shí)質(zhì)的區(qū)別呢？讓我引述一本書，書名是這本書《公民議會(huì)》(A Citizen Legislature)，由兩位學(xué)者于1985年出版第一版，2008年再版，作者把書放在網(wǎng)上，可以免費(fèi)下載。這本書倡導(dǎo)用抽簽方式產(chǎn)生議會(huì)，作者指出，如果美國(guó)國(guó)會(huì)以抽簽方式產(chǎn)生的話，它就應(yīng)該包括大約50%的人是婦女，12%的人是黑人，6%的人是拉丁裔的人，25%的人是藍(lán)領(lǐng)工人，10%的人是失業(yè)者，只能有兩位醫(yī)生或牙醫(yī)，一位學(xué)校的行政管理人員，兩位會(huì)計(jì)師，一位地產(chǎn)商、八位老師、一位科學(xué)家、四位會(huì)計(jì)、九位飲食業(yè)員工、一位兒童工作者、三位木匠、四位農(nóng)場(chǎng)工人、三位汽車修理工、一位消防員、一位計(jì)算機(jī)工程師（記住第一版出版于1985年）、一位佛教徒。我們沒必要細(xì)究各項(xiàng)比例現(xiàn)在發(fā)生了什么樣的變化，重要的是，用這種方式挑選出來的美國(guó)國(guó)會(huì)將與現(xiàn)實(shí)中的美國(guó)國(guó)會(huì)完全不一樣，不再由律師、商人、銀行家掌控。這就是兩種代表的最大區(qū)別。
與這個(gè)區(qū)別相關(guān)的還有兩項(xiàng)區(qū)別。第一，運(yùn)作方式不一樣，一個(gè)是以授權(quán)和負(fù)責(zé)來運(yùn)作，一個(gè)由選出來的人隨心所欲就能代表人民。第二，兩者產(chǎn)生的制度非常不一樣：一個(gè)是代議政府，一個(gè)是真正的民主制。
很多人第一次聽說用抽簽的方式挑選人民代表都可能覺得不可思議。那么抽簽這種方式背后的假設(shè)是什么呢？與選舉一對(duì)比其實(shí)也很簡(jiǎn)單。選舉最早的支撐者以及現(xiàn)在的支撐者，只要你一逼問他們，他們就會(huì)說選舉可以選出最能干的人。這背后有一種假設(shè)，就是這個(gè)世界只能由能干者來統(tǒng)治。高貴者可以統(tǒng)治世界，而愚蠢者則不能，選舉可以把他們排除出去。不太好看，不太聰明，沒有好的學(xué)歷，沒有財(cái)富就選不上。抽簽的基本假設(shè)則不同，它假定任何人只有愿意參與抉擇，都有能力在其中做出貢獻(xiàn)。這與精英政治選舉政治的假設(shè)是背道而馳的。這就像毛澤東的一句話“高貴者最愚蠢，卑賤者最聰明。”雖然這說得有點(diǎn)過，但是我們可以說，他們是一樣的聰明或是一樣的愚蠢。這是基本假設(shè)的差別。
抽簽不是一個(gè)新東西。20世紀(jì)以來對(duì)抽簽在政治中的運(yùn)用討論不多，但在此之前情況并非如此。例如19世紀(jì)末葉還有這方面的書籍出版，1884年出版了一本題為《用抽簽的方式挑選——治理政治腐敗的唯一方法》的書，幾年后，在1891年又出版了一本歷史書：《雅典時(shí)期的抽簽選舉》。
的確，用抽簽方式來實(shí)現(xiàn)民主，是一種更公平的方式。我前面講到選舉目的的模糊性，用抽簽就不模糊了，這種方法尤其適用于挑選作為人民代表的決策者。實(shí)際上早在古希臘時(shí)期的民主，抽簽就是選取官員的主要做法。大部分官員和議員是用這種方式選出來的，其基本假設(shè)是每個(gè)人都有管理城邦的能力。那時(shí)只有少部分需要特殊技能的職位要用選舉方式產(chǎn)生。實(shí)際上，如果選能是目的，這還不如中國(guó)的科舉方式。
雅典時(shí)代的抽簽就具有一些技術(shù)含量，現(xiàn)在希臘的碑銘博物館(Epigraphical Museum)還保留著那時(shí)的抽簽儀，石頭做的。
大家熟悉的思想史上兩位巨人柏拉圖和亞里士多德都談到過抽簽，不過他們都不喜歡民主制。比如柏拉圖講：“民主制度是黨爭(zhēng)結(jié)果，平民獲得勝利，他們把敵黨一些人處死，一些人流放國(guó)外，其余的公民都有同等的公民權(quán)及做官的機(jī)會(huì)—官職通常抽簽決定”（《理想國(guó)》第八卷）。這就是柏拉圖對(duì)當(dāng)時(shí)民主的概括。亞里士多德說的也大體一樣：“用抽簽的方式產(chǎn)生執(zhí)政官被認(rèn)為是民主，用選舉的方式產(chǎn)生官員被認(rèn)為是寡頭政治”（《政治學(xué)》卷四、章九）；“平民政體有這樣一些特征：所有官員從全體公民中選舉產(chǎn)生；全體公民統(tǒng)治每一個(gè)人，而每一個(gè)人反過來又統(tǒng)治全體公民；所有的官職或者是所有不要求具有經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)的官職，都應(yīng)通過抽簽來任命”（《政治學(xué)》卷六、章二）。由此可見，古希臘民主中抽簽的地位。
與人們普遍的誤解相反，抽簽制并不僅僅體現(xiàn)在雅典民主中。在發(fā)明代議制之前，大多數(shù)公民行使權(quán)力的政治制度都在不同程度上、實(shí)行過不同形式的抽簽制。古希臘以后，羅馬共和國(guó)時(shí)期，大量運(yùn)用抽簽方式來任命官員。到了后來意大利半島的那些城市共和國(guó)也是這樣，如威尼斯大公國(guó)。
威尼斯大公國(guó)的長(zhǎng)期穩(wěn)定曾引起觀察者極大的興趣。在一千多年里，大公是威尼斯的首席執(zhí)政官。從1268年到1797年，威尼斯大公是通過抽簽與選舉搭配的方式產(chǎn)生的。這個(gè)過程的復(fù)雜性超過了現(xiàn)代人的想象。第一步，用抽簽的方法挑選出30名成員；然后再用抽簽的方法在30人中挑出9人。第二步，這9個(gè)人選出40個(gè)人來，再用抽簽的方法把這40個(gè)壓縮為12個(gè)人。這12個(gè)人再選出25個(gè)人來。第三步，用抽簽的方法把這25個(gè)人壓縮為9個(gè)人，這9個(gè)人再選出45個(gè)人來。第四步，用抽簽的方法將這45個(gè)人壓縮11個(gè)人，這11個(gè)人再選出41個(gè)人來。最后，這41個(gè)人選出一個(gè)人來，他就是大公。程序如此復(fù)雜，就是為了防止有錢有勢(shì)的家族控制大公的挑選過程，使任何一個(gè)有勢(shì)力的家族都不可能把握最終結(jié)果，因?yàn)樗麄円苍S可以操控選舉，但無法操控抽簽。
無獨(dú)有偶，同樣在意大利半島，佛羅倫薩的執(zhí)政官長(zhǎng)期也是用這種方式選出的。在很長(zhǎng)時(shí)期里，佛羅倫薩是人文主義與共和復(fù)興的知識(shí)中心。在中世紀(jì)與文藝復(fù)興時(shí)期，Signoria是佛羅倫薩的市政府，它由9位成員（the Priori)組成，在城市的行會(huì)成員中產(chǎn)生。產(chǎn)生機(jī)制很復(fù)雜，最終所有30歲以上行會(huì)成員的名字都可能被放入8個(gè)叫做borse的皮革包中。這些皮革包通常被存放在Santa Croce教堂中；每?jī)蓚�(gè)月舉辦一個(gè)簡(jiǎn)短的儀式，從中隨機(jī)抽取出9人。如果被抽中的人沒有負(fù)債，最近沒有擔(dān)任過Signoria成員，且與已經(jīng)抽中的人沒有關(guān)系，他們便有擔(dān)任Signoria成員的資格。他們的任期不長(zhǎng)，任期一到，又按前述方式來一次抽簽。下圖就是佛羅倫薩的抽簽包�？磥磉@個(gè)包也不太高級(jí)，與現(xiàn)在時(shí)髦的香包差遠(yuǎn)了。
也許會(huì)有人說，管理古代社會(huì)比較簡(jiǎn)單，抽簽也就罷了，現(xiàn)代社會(huì)不適合用這種方式挑選人民的代表。此言差矣！在不少國(guó)家，長(zhǎng)期以來，法院的評(píng)審員便是從老百姓中隨機(jī)挑選出來的，他們的任務(wù)是決定庭審被告是否有罪，手握生死予奪的大權(quán)。從20世紀(jì)70年代開始又有了一些新的試驗(yàn)，如規(guī)劃單元(planning cell)、市民團(tuán)(citizens’ jury)、共識(shí)會(huì)議(consensus conference)、商議性民調(diào)(deliberative polling)等等。
比較大的試驗(yàn)2004-05年發(fā)生在加拿大的英屬哥倫比亞省。他們那兒的選舉法有問題，需要修改。然而如欲讓被選上的議員改選舉法，這幾乎是不可能的。是與虎謀皮，因?yàn)樗麄兪乾F(xiàn)行選舉法的受益者。所以英屬哥倫比亞省換了方式，就是從該省79個(gè)選區(qū)的每個(gè)選區(qū)隨機(jī)抽取一男一女，再加上原住民中抽取的2人，共160人，他們組成市民議會(huì)，由他們提出選舉改革的建議。這些人都是各行各業(yè)的普通人，請(qǐng)專家給他們講解各種選舉制度的異同后，他們都變成了選舉制度的專家。他們?cè)俳?jīng)過反復(fù)討論達(dá)成方案，用這個(gè)方案來改造選舉制度。但方案變成法律要經(jīng)過全民投票批準(zhǔn)，門檻是60%的全省選民以及60%選區(qū)中簡(jiǎn)單多數(shù)支持。最后功虧一簣，79個(gè)選區(qū)中77個(gè)選區(qū)過了門檻，但全省只有57.7%的選民支持，雖然是大多數(shù)，但可惜沒有通過設(shè)定的門檻。盡管沒能成功改革這個(gè)省的選舉制度，這項(xiàng)試驗(yàn)意義重大，引來了不少學(xué)者與其他人的關(guān)注。加拿大最大的省安大略省后來也采用了這種方式來改善他們的選舉制度，不過也沒成功。
在大西洋對(duì)岸，法國(guó)2006年總統(tǒng)大選的時(shí)候，有一個(gè)社會(huì)黨人候選人Segolene Royal提出了一項(xiàng)大膽的修憲建議。她許諾，如果當(dāng)選，她組建一個(gè)由抽簽產(chǎn)生的市民議會(huì)；市民議會(huì)將與現(xiàn)存的國(guó)民議會(huì)一道參與修憲的討論，最后拿出草案提交全民公決。
2011年劍橋大學(xué)出版社出了一本新書我覺得很重要，書名叫做《馬基雅維利式民主》（Machiavellian Democracy），值得譯成中文。這本書改變了以往人們對(duì)于馬基雅維利學(xué)說的解釋。一聽到馬基雅維利中國(guó)人首先想到的是韓非子，是個(gè)玩弄權(quán)謀的大師，目的是用強(qiáng)大的國(guó)家讓臣民屈服。但這本書完全改變了這種解釋，，很值得一看。這本書最后一章有個(gè)建議，希望美國(guó)成立一個(gè)類似羅馬共和國(guó)時(shí)期的保民院，由51名公民組成，經(jīng)抽簽產(chǎn)生，任期一年，不得連任，不得重復(fù)擔(dān)任。對(duì)其成員的激勵(lì)措施包括，對(duì)他們發(fā)放一年的薪酬補(bǔ)償，保證回到原來的工作崗位，免除子女大學(xué)學(xué)費(fèi)，免稅一年。而政治和經(jīng)濟(jì)精英沒有資格進(jìn)入保民院，這是指一生當(dāng)中已連續(xù)兩任擔(dān)任市鎮(zhèn)、州或聯(lián)邦民選官職的任何人，以及凈家庭收入等于或超過34.5萬美元的任何人（比如美國(guó)最富有10%的家庭成員）。考慮到美國(guó)的獨(dú)特歷史，應(yīng)該賦予非洲裔美國(guó)人和美國(guó)土著公民更多機(jī)會(huì)擔(dān)任保民官。保民官有權(quán)以多數(shù)表決方式否決國(guó)會(huì)立法、行政命令和最高法院的判決；可以召集全民公投；如果51票中最少有38票贊成，保民官在其一年任期內(nèi)有權(quán)對(duì)現(xiàn)任聯(lián)邦官員啟動(dòng)彈劾程序。
我上面之所以不厭其煩地列舉現(xiàn)實(shí)中的試驗(yàn)與理論上的建議，是想告訴大家，許多關(guān)心現(xiàn)代民主的人已經(jīng)跳出了選主（即以選舉為特征的制度）的束縛，用抽簽的方式來產(chǎn)生人民是值得考慮的選項(xiàng)之一。
從學(xué)理的角度看，抽簽具有一些優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)。學(xué)政治學(xué)或是哲學(xué)的學(xué)者可能會(huì)聽說過叫埃爾斯特（Jon Elster），他是清華大學(xué)崔之元教授以前的導(dǎo)師，現(xiàn)在是美國(guó)哥倫比亞大學(xué)教授和法蘭西學(xué)院院士。我自己在抽簽研究中受到紐約大學(xué)曼寧（Bernard Manin）教授《代議政府的原則》（The Principles of Representative Government）一書的影響。前年在巴黎見到埃爾斯特時(shí)，我跟他提到這種影響。他說曼寧的著作當(dāng)然很重要，因?yàn)樗俏业膶W(xué)生。原來他早在20世紀(jì)80年代就開始研究隨機(jī)性在政治中的運(yùn)用。在埃爾斯特看來抽簽有幾大優(yōu)勢(shì)。第一，它可以避免策略性投票，因?yàn)樵诔楹炛�，策略性投票既無必要也無可能。第二，它可以避免選票浪費(fèi)問題。如果有些人得到的選票超過當(dāng)選的門檻，就會(huì)出現(xiàn)選票浪費(fèi)。抽簽解決了這個(gè)問題。第三，抽簽可以避免少數(shù)派永遠(yuǎn)得不到代表的問題。第四，抽簽可以防止出現(xiàn)一個(gè)專業(yè)政客集團(tuán)。第五，特殊利益集團(tuán)對(duì)立法機(jī)構(gòu)的壓力會(huì)大大減小，因?yàn)樗鼈儾辉倌懿倏剡x人的過程。第六，不斷加入的新鮮血液有利于代表對(duì)人民的需求與要求有更深切的感受。
如果讓我來概括的話，我會(huì)強(qiáng)調(diào)抽簽在公平與效率兩方面的優(yōu)勢(shì)。如果抽簽和選舉都有公平性的話，那么兩者的公平性不在同一個(gè)量級(jí)上。選舉保證每個(gè)人都有選別人的平等權(quán)利，而抽簽保證的是每個(gè)人都有當(dāng)選的平等機(jī)會(huì)，選舉則沒有這種可能性。這樣一比，兩者的公平性高下立分。除了更公平外，抽簽很可能也是更有效率的。2011年一份非常有影響科學(xué)刊物Physica A發(fā)表了一篇非常有意思的論文，標(biāo)題是“偶然的政客：隨機(jī)挑選的立法者如何能提高議會(huì)效率？”（Accidental politicians: How randomly selected legislators can improve parliament efficiency）。作者用數(shù)理模型證明，假如一個(gè)議會(huì)有兩個(gè)政黨或兩個(gè)政治聯(lián)盟，這時(shí)如果在議會(huì)中增加一部分通過抽簽挑選出來的成員，議會(huì)制定法律的效率就會(huì)提高。他們衡量立法效率的標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)：一是通過法律的數(shù)量，二是平均社會(huì)福利。所以用抽簽來改造選舉制度不僅從公平角度看是可欲的，從效率角度看也是可欲的。
許多人可能還是不相信抽簽比選舉可靠。那么我們就來看看美國(guó)的老百姓如何看待抽簽。2012年2月，與蓋洛普齊名的調(diào)查公司“拉斯穆森報(bào)告”（Rasmussen Reports）在美國(guó)進(jìn)行了一次全國(guó)性民調(diào)，問題是：如果從電話簿中隨機(jī)抽選一部分人來做國(guó)會(huì)議員，他們會(huì)不會(huì)比現(xiàn)在的國(guó)會(huì)議員做得更好？結(jié)果，43%的人認(rèn)為抽簽選出的人會(huì)做得更好，38%的人不同意，還有19%的人不知道怎么回答。以前的調(diào)查結(jié)果比43%還要高。
當(dāng)然抽簽不是沒有劣勢(shì)。埃爾斯特列舉了兩條，一個(gè)劣勢(shì)是代表不太可能連任，既然他們不斷輪換，就難以積累立法經(jīng)驗(yàn)。但我覺得這不是什么太大的劣勢(shì)。埃爾斯特自己在前面講到，如果常換的話，他們與人民的關(guān)系就更為緊密。似乎這里面有點(diǎn)內(nèi)在矛盾。另一個(gè)劣勢(shì)是，假如代表都是抽簽挑選出來的話，官僚的權(quán)力可能會(huì)變得更大，因?yàn)樗麄兇藭r(shí)成為了制度中的穩(wěn)定因素。如何避免或縮小這個(gè)劣勢(shì)需要認(rèn)真思考。
可能還是有很多人會(huì)認(rèn)為選出來的人水平可能會(huì)高一點(diǎn)，但我剛剛看到一個(gè)報(bào)道：美國(guó)獨(dú)立調(diào)查研究機(jī)構(gòu)陽光基金會(huì)(Sunlight Foundation)2012年5月的最新報(bào)告稱，目前美國(guó)國(guó)會(huì)議員的平均講話水平連高中畢業(yè)生都不如，與高二的學(xué)生處在同一個(gè)檔次。看來選出來的人也許社會(huì)地位比較高、擁有資源比較多，但真實(shí)水平就讓人難以恭維了。抽簽挑選出來的人水平未必會(huì)比他們差多少。
如果比較選舉與抽簽這兩種方式的話，很明顯選舉的那些特性，如目的之模糊性、可操縱性、投票的策略性、不合比例性、有限選擇性、容易出錯(cuò)性、選票不宜解讀性、自然貴族性、正當(dāng)性，抽簽幾乎可以避免所有這些問題，只有一點(diǎn)：老百姓接不接受抽簽挑選出來的人？他們會(huì)不會(huì)缺乏正當(dāng)性或認(rèn)受性？如果看上述美國(guó)民調(diào)，美國(guó)老百姓可以大致接受，我不知道中國(guó)人現(xiàn)在能不能接受。也許現(xiàn)在的關(guān)鍵是沒想到，認(rèn)真想一想，也許中國(guó)人也會(huì)認(rèn)為這是一個(gè)不錯(cuò)的主意。
當(dāng)然還有一種方式就是選舉與抽簽混合，但混合也有不同的搭配，大家可以設(shè)想一下用什么樣的方法搭配出來的雞尾酒最可口。
公眾參與
上面講到的民主都是通過代表實(shí)現(xiàn)的：如果代表是選舉出來的，就等于是別人幫你作主；如果代表是抽簽產(chǎn)生的，與整體的人民直接作主相當(dāng)近似，但畢竟由他人替代，還是間接的。間接民主最大的問題是阻隔廣大人民群眾親身參與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治管理的途徑。美國(guó)有一位年已九旬的政治理論家謝爾登•沃林（Sheldon Wolin），他是普林斯頓大學(xué)政治系榮休教授，一大批美國(guó)著名的政治理論家都是他的門生，包括上面提到的皮特金。沃林認(rèn)為民主制是一項(xiàng)關(guān)乎普通公民政治潛質(zhì)的工程，也就是說，民主的關(guān)鍵是千千萬萬普通公民把民主理念內(nèi)化于心，相信自己、依靠自己、敢于發(fā)揮自己的首創(chuàng)精神。抱著與沃林相同或類似的理念，真正關(guān)心民主的人都會(huì)強(qiáng)調(diào)公眾參與的重要性，公眾參與首先表現(xiàn)為直接參與決策過程，影響決策。1984年，本杰明·巴伯（Benjamin R. Barber）出版了《強(qiáng)勢(shì)民主》（Strong Democracy: Participatory Politics for a New Age）一書。該書已有中譯本，但譯名似乎不太準(zhǔn)確，譯為《堅(jiān)固的民主》也許更好。與“堅(jiān)固的民主”對(duì)應(yīng)的是“羸弱的民主”，也就是巴伯所說的“thin democracy”，即代議民主。什么才能造就“堅(jiān)固的民主”呢？書的副標(biāo)題給出了答案：參與政治。令人遺憾的是，中譯的兩個(gè)版本封面都只有書名，沒有副標(biāo)題，忽視了參與的關(guān)鍵作用。
公眾參與是指可能受政府決策影響的人對(duì)政府決策的影響。對(duì)這個(gè)簡(jiǎn)單的定義，需要作以下說明。
第一，這里“公眾”并不一定是指全體公民，而是指那些可能受政府決策影響的人，或簡(jiǎn)稱為“利益相關(guān)群體”。政策不同，受其影響的人群也不同。有些政策也許只會(huì)影響很小一部分人，有些政策則可能影響到所有人。因此，“公眾”的含義是隨政策性質(zhì)而變化的。
第二，利益相關(guān)群體未必是利益相同的人。恰恰相反，利益相關(guān)群體很可能是由利益相互沖突的人群組成，如與環(huán)保政策相關(guān)的污染方與反污染方，與勞工政策相關(guān)的勞方與資方。
第三，這里“政府”不一定是指中央政府或最高決策者，也包括中央政府的各個(gè)部門、地方各級(jí)政府、以及地方政府的各個(gè)部門。一般而言，政府的層級(jí)越低，利益相關(guān)群體的規(guī)模越小；層級(jí)越高，利益相關(guān)群體的規(guī)模越大。
第四，在大多數(shù)情況下，“公眾參與”并不意味著“公眾”直接做出決策。政策制定可以細(xì)分為政策規(guī)劃、方案草擬、方案比較、政策確定四個(gè)階段。公眾參與主要是在前三階段對(duì)政府的決策施加影響，而不改變政府作為政策最后拍板者的責(zé)任。當(dāng)然，在例外情況下，公眾也可以在第四階段直接決定政策，如瑞士進(jìn)行的那些具有約束力的公民投票。
第五，公眾影響政府決策的渠道很多，可以歸為兩大類：一類是政府通過法規(guī)設(shè)置的體制內(nèi)參與渠道，一類是體制外渠道，如請(qǐng)?jiān)�、抗議、罷工、示威、騷亂等。前者越完善，后者被利用的可能性越小。但歷史地看，后者往往是推動(dòng)前者發(fā)展的原因。盡管如此，本文關(guān)注的重點(diǎn)是體制內(nèi)的公眾參與渠道，或簡(jiǎn)稱為公眾參與機(jī)制。
從以上定義可以看得很清楚，公眾參與是公眾與政府間的互動(dòng)過程。公眾“輸入”，政府“產(chǎn)出”。政府產(chǎn)出的是政策，那么，公眾可以輸入什么呢？ 概括地說，在政策形成過程中，公眾有三類資源可以輸入。第一類是“民意”，即民眾的政策偏好；第二類是“民智”，即民眾針對(duì)政策方案提供的建言；第三類是“民決”，即民眾對(duì)政策備選方案的取舍。
由此看來，公眾與政府的互動(dòng)有三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，即 “聽取民意”、“吸取民智”、以及“實(shí)行民決”。在政策制定的不同階段，這三個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)揮著不同的作用。聽取民意的作用主要體現(xiàn)在政策規(guī)劃階段，偶爾也會(huì)影響方案比較階段；吸取民智在方案草擬與方案比較階段優(yōu)為凸現(xiàn)，實(shí)行民決則只有在政策的提出和拍板階段才能顯露身手。
為了分析的便利，以下我們依次分別討論這三個(gè)環(huán)節(jié)及其在西方國(guó)家的實(shí)踐，目的是為中國(guó)樹立一個(gè)橫向參照系。需要指出的是，現(xiàn)實(shí)世界往往比抽象的分析框架更為復(fù)雜，這三個(gè)環(huán)節(jié)的界限并不總是那么清晰，幾個(gè)環(huán)節(jié)混雜在一起是常見的事。
聽取民意
所有現(xiàn)代政治體制都標(biāo)榜尊重民意，但直到最近，多數(shù)西方國(guó)家才開始做出讓民意直接影響政策制定的法律與制度安排，比廣泛實(shí)施信息公開還要晚。
聽取民意是指在政府在制定政策的過程中充分考慮民眾的需要、關(guān)切、期望、價(jià)值觀、以及他們面臨的問題。聽取民意之所以重要是基于以下四個(gè)理由。第一是倫理性理由：既然政府的決策會(huì)影響某些人的福祉，那些人的政策偏好就理所應(yīng)當(dāng)受到尊重。第二是實(shí)質(zhì)性理由：由于很多政策問題相當(dāng)復(fù)雜，只有聽取民意，才可能從方方面面獲得必要的相關(guān)信息，使出臺(tái)的政策不至于荒腔走板。第三是工具性理由：經(jīng)過與民眾進(jìn)行廣泛對(duì)話，利益相關(guān)者才能充分理解政策的目標(biāo)和手段，因而有利于消除政策采納與實(shí)施中可能出現(xiàn)的障礙。第四是教育性理由：聽取民意表達(dá)的過程揭示了不同人群的不同政策偏好，因而使人們更容易理解政策是妥協(xié)的產(chǎn)物。
聽取民意是公眾與政府之間的雙向互動(dòng)：一方面，為了獲得民眾的反饋，政府必須首先向民眾提供必要信息；另一方面，政府承諾尊重民眾在政策制定過程中發(fā)出的呼聲。不過，在這種雙向互動(dòng)中，政府仍然居于主導(dǎo)地位，因?yàn)槭撬鼊澏ㄔ谑裁磫栴}上、聽取誰的意見的范圍，并為最后決策拍板。
關(guān)于在什么問題上必須聽取民眾的意見，各國(guó)做法差異很大。在某些國(guó)家（如瑞士），制定政策必須聽取民意已成為憲法基本原則之一；在更多的國(guó)家（如日本、加拿大、意大利、芬蘭），法律只要求對(duì)那些涉及規(guī)制的政策征求民眾意見，即所謂“規(guī)制影響評(píng)估” (Regulatory impact assessment)。這種評(píng)估針對(duì)計(jì)劃出臺(tái)的規(guī)制向相關(guān)產(chǎn)業(yè)和社會(huì)大眾征求意見，以確定其成本與收益的時(shí)間、空間、社會(huì)分布。規(guī)制影響評(píng)估在環(huán)境保護(hù)、土地使用、都市規(guī)劃方面尤為常見。還有些國(guó)家盡管沒有關(guān)于征求民意的立法（如冰島），但在法律和政策出臺(tái)前往往會(huì)聽取各相關(guān)方面的意見，已經(jīng)形成了慣例。
關(guān)于征求哪些民眾的意見，各國(guó)在不同政策領(lǐng)域里的做法差異也很大。有的只注重直接受政策影響的人群，有的則把征求意見的范圍擴(kuò)展至可能間接受到影響的群體，還有的涵蓋全體公民。不管被征求意見的范圍有多大，關(guān)鍵是有沒有包括政策爭(zhēng)議各個(gè)方面，能否嚴(yán)防一言堂，避免偏聽偏信。為此，不少國(guó)家都建立了政府參與的多邊對(duì)話機(jī)制，尤其是在勞工政策和社會(huì)政策領(lǐng)域。
政府聽取民意的形式有主動(dòng)和被動(dòng)之分。依互動(dòng)程度排列，前者包括定期進(jìn)行社會(huì)普查、有選擇地展開民意調(diào)查、發(fā)布咨詢文件征求意見、安排焦點(diǎn)小組 (focus group) 深入訪談 、召集聽證會(huì)、組建咨詢委員會(huì)等。后者是指政府被動(dòng)地接受民眾用各種方式表達(dá)出來的意見，如向政府工作人員反映情況、給官員或報(bào)刊編輯寫信、上訪、請(qǐng)?jiān)�、投訴、抗議、罷工、示威等。主動(dòng)和被動(dòng)形式的咨詢都是必要的，兩者都可以為政府形成政策方針提供有價(jià)值的信息�；ヂ�(lián)網(wǎng)的普及更是為政府咨詢民意提供了便利�，F(xiàn)在，政府可以通過電子郵件、設(shè)立專門網(wǎng)站、開辟在線論壇等方式來征求民眾對(duì)法律與政策的意見。
吸取民智
在政策制定過程中尊重民意，好比廠商在產(chǎn)品設(shè)計(jì)過程中做消費(fèi)者調(diào)查，民眾在這里還不過是政策的“顧客”而已。公眾參與的下一步是在政策制定過程中輸入民智。與“民意”不同，“民智”不再是民眾的政策偏好，而是他們與政策相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)、觀點(diǎn)、思路、創(chuàng)意。在這里，民眾不再僅僅是政策的“消費(fèi)者”，而是政策設(shè)計(jì)的參與者。
吸取民智的關(guān)鍵在于如何定義民智的“民”。它是指決策者以外的任何人？還是指政府以外的任何人？還是指千千萬萬普通老百姓？如果是指決策者以外的任何人，很多國(guó)家早已建立了政府內(nèi)部的政策研究機(jī)構(gòu)。如果是指政府以外的任何人，形形色色的專家學(xué)者、民間智庫(kù)，游說團(tuán)體也早已在不少國(guó)家的政策制定過程中大顯身手。問題是這些人都是所謂“政策精英” (policy elite)，由他們構(gòu)成的“政策網(wǎng)絡(luò)”(policy networks) 或“政策圈”(policy communities) 固然在很大程度上統(tǒng)治了不少現(xiàn)代國(guó)家，但是這些網(wǎng)絡(luò)和圈子能在多大程度上代表普通老百姓的利益就十分可疑了。
為了防止公共政策被精英“壟斷”或被特殊利益“劫持”，吸取民智不能忽略普通民眾的輸入。在確定政策優(yōu)先排序、化解政策沖突、比較和挑選政策選項(xiàng)方面，普通民眾的智慧絕不比政策精英們來得低。吸取民智的傳統(tǒng)方式包括召開民眾大會(huì)、公布咨詢文件以聽取意見等。近年來，一些國(guó)家（如加拿大、英國(guó)）開始推廣一些公眾參與的新方式，如組建公民咨詢團(tuán) (citizen panels) 和公民審議團(tuán) (citizen juries)。兩者成員的構(gòu)成都必須在統(tǒng)計(jì)意義上反映當(dāng)?shù)厝丝诘臉?gòu)成，具有代表性。其差別是，前者規(guī)模較大，政府定期以問卷調(diào)查或開會(huì)的方式進(jìn)行政策咨詢；后者規(guī)模很小，集中討論復(fù)雜、技術(shù)性較強(qiáng)的政策議題。互聯(lián)網(wǎng)大規(guī)模普及以后，設(shè)立開放的互動(dòng)式網(wǎng)站也正在成為廣泛吸取民智的新渠道。不過，這些制度創(chuàng)新大多仍處于試驗(yàn)階段，且集中在地方政府層面。
實(shí)行民決
尊重民意和吸取民智可以統(tǒng)稱為咨詢。兩者之間的差別在于，前者著眼于民眾的政策偏好，后者著眼于民眾的政策創(chuàng)意；兩者的共同點(diǎn)在于，它們都是政府主導(dǎo)的雙向互動(dòng)。不管是尊重民意，還是吸取民智，政府都掌握著主動(dòng)權(quán)，民眾不過是被動(dòng)反應(yīng)。民決是公眾參與的下一步，讓民眾也分享提議權(quán)和決定權(quán)，在決策過程中成為與政府平起平坐的伙伴。
理想的民決應(yīng)該體現(xiàn)在決策的全過程，允許民眾與政府一起參與設(shè)置政策議程、提出政策選項(xiàng)、控制政策流程、做出最后抉擇。但在現(xiàn)實(shí)世界中，理想的民決并不存在�，F(xiàn)實(shí)存在的民決主要體現(xiàn)在決策過程的一頭一尾。在決策的初始階段，民決表現(xiàn)為由民眾提出立法或政策議案。如有些發(fā)達(dá)國(guó)家（如奧地利、西班牙）的憲法賦予民眾提出立法建議的權(quán)利。在瑞士，如果在18個(gè)月內(nèi)獲得十萬選民的簽署，民眾甚至還可以要求修改憲法，議會(huì)和政府則不得改動(dòng)其修正案。在決策的最后階段，民決體現(xiàn)在由民眾以公民投票的方式?jīng)Q定是否采納或撤除某項(xiàng)法律或政策。即使這一頭一尾的民決在西方發(fā)達(dá)國(guó)家也不多見，如果存在的話，很少運(yùn)用于全國(guó)性決策。因?yàn)檫@個(gè)緣故，一項(xiàng)有關(guān)發(fā)達(dá)國(guó)家的研究把民決稱之為公眾參與的“新疆域”，應(yīng)該是恰如其分的。
公眾參與的位階
以上三個(gè)環(huán)節(jié)可以被看作公眾參與的三級(jí)位階。輸入民意是最低的位階，因?yàn)榇藭r(shí)民眾只是被當(dāng)作政策的“消費(fèi)者”。即使政府根據(jù)民意進(jìn)行政策規(guī)劃，不過是“看客下菜”而已，民眾在方案草擬、方案比較方面的能動(dòng)性、創(chuàng)造性被完全忽略了。輸入民智將公眾參與的水平提升到下一個(gè)位階。不過如上所述，對(duì)“民智”的“民”要作進(jìn)一步分析。在很多情況下，所謂“民”不過是“外”的意思，即只要政府利用“外腦”，就被當(dāng)作尊重“民智”了。而“外腦”往往特指政府部門以外的專家、學(xué)者，而不包括普通百姓。如果是這樣，雖然“公眾參與”的“參與”范圍擴(kuò)大了，“公眾”范圍卻縮小了。真正意義上的尊重民智必須尊重所有人的智慧。“民決”是本來意義上的民主：公眾直接作出政策抉擇，而不需假手代議士。只有在這個(gè)階段，民眾才不僅擁有參與的權(quán)利，而且擁有了決策的權(quán)力。不過即使在西方“民主”國(guó)家，“民決”的局面也很少出現(xiàn)。
區(qū)分公眾參與的位階并不意味著在任何情況下位階都越高越好。政策種類千差萬別，并不是在所有政策的制定過程中，高位階的公共參與都是必要的、可能的。要確定哪個(gè)位階的公眾參與最為恰當(dāng)，必須取決于政策是技術(shù)性很強(qiáng)還是價(jià)值性很強(qiáng)？是地方性還是全國(guó)性？是涉及一部分人還是所有人？是爭(zhēng)議性很小還是很大？具體問題具體分析，這才是判斷的標(biāo)準(zhǔn)。
公眾參與對(duì)推進(jìn)民主的作用無疑是巨大的，但我們還是需要對(duì)這個(gè)作用做進(jìn)一步解析。一個(gè)問題是誰在起作用？參與在很大程度上取決于各利益群體的參與能力。由于各種資源（包括金錢、人脈）分布不均，不同利益群體的參與能力非常不同。美國(guó)的諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者斯蒂格利茨2011年5月發(fā)表了一篇文章：“1%有、1%治、1%享”（Of the 1%, by the 1%, for the 1%），隨后美國(guó)出現(xiàn)了99%的運(yùn)動(dòng)、占領(lǐng)華爾街運(yùn)動(dòng)。雖然都可以參與，但是1%人的參與能力比99%的人的參與能力要強(qiáng)太多。所以占領(lǐng)華爾街運(yùn)動(dòng)會(huì)把美國(guó)國(guó)旗改成下面這個(gè)樣子，不是50個(gè)州而是50個(gè)大公司。同時(shí)占領(lǐng)華爾街運(yùn)動(dòng)在各地都打出了同一個(gè)口號(hào)：“華爾街有兩個(gè)黨（指美國(guó)的民主、共和兩黨），我們需要自己的黨”。在中國(guó)，大都市那些與官府有千絲萬縷聯(lián)系的商人參與能力一定很強(qiáng)，而貴州山區(qū)窮鄉(xiāng)僻壤的孩子們也許完全沒有參與能力。不平等的參與必然導(dǎo)致不平等的影響力。
第二個(gè)問題是參與過程得到表達(dá)的是什么？一般而言，參與者向決策者表達(dá)的是自己的要求(wants)，如治理環(huán)境、減稅等。需要指出的是，“要求”不同于“需求”(needs)。后者是指維持生命以及維護(hù)尊嚴(yán)的必需，如貴州山區(qū)孩子的基本教育設(shè)施、營(yíng)養(yǎng)午餐；而前者一般超越了后者。很明顯，僅僅強(qiáng)調(diào)參與，美國(guó)最富有1%人口相當(dāng)于其余99%人口的優(yōu)勢(shì)只會(huì)強(qiáng)化，不會(huì)削弱；僅僅強(qiáng)調(diào)參與，對(duì)貴州山區(qū)的孩子們無異于緣木求魚。
下面的圖將公眾參與的理想情形與實(shí)際情形進(jìn)行了對(duì)比。公共參與的理想情形是所有的利益相關(guān)者影響力是一樣大的，但實(shí)際情形可能是比較強(qiáng)的利益相關(guān)群體對(duì)決策者影響比較大，弱勢(shì)群體實(shí)際上對(duì)決策者影響會(huì)比較小。這是有大量實(shí)證研究證明的。聽起來大家都享有參與的平等權(quán)利，據(jù)所謂多元主義學(xué)者說，不同群體可以相互制約。其實(shí)根本制約不了，強(qiáng)勢(shì)的比弱勢(shì)強(qiáng)不知多少倍，弱勢(shì)的根本不能平衡強(qiáng)勢(shì)的影響力。
群眾路線
從上一節(jié)可以看到，當(dāng)今對(duì)公眾參與的討論似乎假定，政策制定過程中存在一扇門，決策者在里面，公眾在外面。建立公眾參與機(jī)制無非是把原來緊鎖的門改裝成虛掩的單向彈簧門，公眾參與就好比公眾推開了那扇門，得以登堂入室參與屋內(nèi)的游戲。不過矜持的決策者卻不會(huì)走出戶外。毛澤東等中國(guó)革命的領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)“參與”的理解截然不同，他們主張決策者必須走出戶外，主動(dòng)深入到民眾中去，這就是著名的“群眾路線”。
在中國(guó)共產(chǎn)黨的歷史文獻(xiàn)中，“群眾路線”這個(gè)概念最早出現(xiàn)在1928年。該年11月，李立三在與江浙地區(qū)黨的負(fù)責(zé)人談話時(shí)指出，“在總的爭(zhēng)取群眾路線之（下），需要竭最大的努力到下層群眾中去”。 此時(shí)這個(gè)概念還很不清晰。次年，周恩來與毛澤東分別在各自起草的文件中也使用了“群眾路線”的概念，。 其后，在一系列文章和講話中，毛澤東反復(fù)闡發(fā)了深入群眾、尊重群眾、依靠群眾、動(dòng)員群眾、關(guān)心群眾痛癢、真心實(shí)意為群眾謀利益的重要意義，使群眾路線的內(nèi)涵逐步豐富起來。1943年6月，在為黨中央起草《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問題》的決定時(shí)，毛澤東第一次較為系統(tǒng)地概括了群眾路線的思想：“在我黨的一切實(shí)際工作中，凡屬正確的領(lǐng)導(dǎo)，必須是從群眾中來，到群眾中去。這就是說，將群眾的意見 (分散的無系統(tǒng)的意見) 集中起來 (經(jīng)過研究，化為集中的系統(tǒng)的意見)，又到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅(jiān)持下去，見之于行動(dòng)，并在群眾行動(dòng)中考驗(yàn)這些意見是否正確。然后再?gòu)娜罕娭屑衅饋�，再到群眾中�?jiān)持下去。如此無限循環(huán)，一次比一次地更正確、更生動(dòng)、更豐富。這就是馬克思主義的認(rèn)識(shí)論……從群眾中集中起來又到群眾中堅(jiān)持下去，以形成正確的領(lǐng)導(dǎo)意見，是基本的領(lǐng)導(dǎo)方法”。
劉少奇等其他中國(guó)革命第一代領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)群眾路線的形成與發(fā)展也作出了卓越的貢獻(xiàn)。1945年，在中共七大上作關(guān)于修改黨章的報(bào)告時(shí)，劉少奇對(duì)群眾路線作了詳細(xì)的說明，將它歸結(jié)為兩個(gè)方面，即群眾觀點(diǎn)和群眾路線的領(lǐng)導(dǎo)方法。在肯定“從群眾中來，到群眾中去”這一領(lǐng)導(dǎo)方法的同時(shí)，他特別強(qiáng)調(diào)群眾觀點(diǎn)的重要性，“一切為了人民群眾的觀點(diǎn)，一切向人民群眾負(fù)責(zé)的觀點(diǎn)，相信群眾自己解放自己的觀點(diǎn)，向人民群眾學(xué)習(xí)的觀點(diǎn)，這一切就是我們的群眾觀點(diǎn)，就是人民群眾的先進(jìn)部隊(duì)對(duì)人民群眾的觀點(diǎn)。” 他認(rèn)為只有具備了這樣的群眾觀點(diǎn)，“才能有明確的工作中的群眾路線，才能實(shí)行正確的領(lǐng)導(dǎo)”。到1956年中共召開八大時(shí)，鄧小平關(guān)于修改黨章的報(bào)告對(duì)以上兩方面再次加以強(qiáng)調(diào)，明確把群眾觀點(diǎn)作為群眾路線的一個(gè)重要內(nèi)容。此后，中共對(duì)群眾路線的表述基本定型，這就是：一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去。
毛澤東把群眾路線稱之為中國(guó)共產(chǎn)黨的“三大優(yōu)良作風(fēng)”之一， 《中共中央關(guān)于建國(guó)以來黨的若干歷史問題的決議》則把群眾路線看作毛澤東思想“三大基本方面”之一。國(guó)外也有學(xué)者對(duì)群眾路線贊譽(yù)有加，把它看作中國(guó)對(duì)馬克思主義革命理論最具原創(chuàng)性的貢獻(xiàn)。
群眾路線實(shí)際上就是一種決策模式。美國(guó)學(xué)者哈丁認(rèn)為群眾路線與西方社會(huì)科學(xué)中的決策過程模式不謀而合，包括信息采集、議程設(shè)定、政策策劃、政策確定、政策實(shí)施、政策評(píng)估等幾個(gè)階段，只是用語不同。但這樣用西方模式來硬套群眾路線有幾個(gè)盲點(diǎn)，難以把握群眾路線的精髓。第一，在群眾路線的決策模式里，清晰的決策階段并不存在；整個(gè)決策過程被看作一個(gè)周而復(fù)始、無限循環(huán)的過程，由領(lǐng)導(dǎo)與群眾的不斷互動(dòng)組成。第二，群眾路線模式的首要條件是決策者具有群眾觀點(diǎn)，而這個(gè)條件必須在任何具體決策前形成，并在與群眾的互動(dòng)中不斷深化。第三，與其它任何模式相比，群眾路線模式對(duì)群眾在決策過程中的作用更加重視，要求形成密切的干群關(guān)系。第四，在群眾路線模式里，決策者的角色并不是拍板者，因?yàn)�，他們作出的決定還得拿到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見，并在群眾行動(dòng)中考驗(yàn)這些意見是否正確，以期未來的決策更加正確�？傊�，群眾是群眾路線決策模式的主角。
與目前流行的各種公共參與模式相比，群眾路線可以說是一種逆向參與模式，它所強(qiáng)調(diào)的是，決策者必須主動(dòng)深入到人民大眾中去，而不是坐等群眾前來參與。這個(gè)模式有四個(gè)支撐點(diǎn)。
首先，所謂“從群眾中來”就是要求領(lǐng)導(dǎo)干部與“群眾打成一片，不是高踞于群眾之上，而是深入于群眾之中”，一刻也不脫離群眾。 毛澤東本人十分注重密切聯(lián)系群眾。即使在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，他也經(jīng)常利用戰(zhàn)爭(zhēng)間隙深入群眾，了解老百姓的生活疾苦和需要。
其次，深入群眾是為了培植群眾觀點(diǎn)。為此，毛澤東要求領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)常下基層，并在下基層時(shí)實(shí)行“三同”，即與人民群眾同吃、同住、同勞動(dòng)，以拉近與群眾的距離。除了在日常工作中必須密切聯(lián)系群眾外，五十至七十年代還形成制度，定期將領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的干部下放到農(nóng)村當(dāng)社員，下放到車間當(dāng)工人，下放到連隊(duì)當(dāng)兵，直接參加體力勞動(dòng)，與人民群眾同甘苦，共患難。只有保持與人民群眾的血肉聯(lián)系，干部才能轉(zhuǎn)換角色，把世界觀和立場(chǎng)真正轉(zhuǎn)到工人農(nóng)民這方面來，熱愛人民群眾，想人民所想、急人民所急，牢固樹立起一切從人民的利益出發(fā)的群眾觀點(diǎn)。
第三，深入群眾要傾聽群眾的呼聲，了解民意。毛澤東特別強(qiáng)調(diào)到基層進(jìn)行調(diào)查研究的重要性，他本人也樹立了調(diào)查研究的典范。他認(rèn)為，實(shí)際政策的決定，一定要根據(jù)具體情況。坐在房子里想象的東西，一定是脫離實(shí)際的東西。“所以詳細(xì)的科學(xué)的實(shí)際調(diào)查，乃非常之必需”。 為此，他提出了“沒有調(diào)查，就沒有發(fā)言權(quán)”的名言。在毛澤東看來，調(diào)查研究可以有兩種方法：走馬觀花和下馬觀花。他提倡下馬觀花，即深入基層、長(zhǎng)期蹲點(diǎn)，做從歷史到現(xiàn)狀的系統(tǒng)調(diào)查研究。只有這樣，才能發(fā)現(xiàn)問題、才能找到解決的辦法。
不光調(diào)查研究的對(duì)象主要是人民群眾，調(diào)查研究的重點(diǎn)也應(yīng)該是人民群眾的福祉。毛澤東在這方面說得很透徹，“一切群眾的實(shí)際生活問題，都是我們應(yīng)當(dāng)注意的問題……我們應(yīng)該深刻地注意群眾生活的問題，從土地、勞動(dòng)問題，到柴米油鹽問題……一切這些群眾生活上的問題，都應(yīng)該把它提到自己的議事日程上……要得到群眾的擁護(hù)嗎？要群眾拿出他們的全力放到戰(zhàn)線上去嗎？那末，就得和群眾在一起，就得去發(fā)動(dòng)群眾的積極性，就得關(guān)心群眾的痛癢，就得真心實(shí)意地為群眾謀利益，解決群眾的生產(chǎn)和生活的問題，鹽的問題，米的問題，房子的問題，衣的問題，生小孩子的問題，解決群眾的一切問題”。
如何能在調(diào)查研究中聽到群眾的真話呢？毛澤東指出，“主要的一點(diǎn)是要和群眾做朋友，而不是去做偵探，使人家討厭。群眾不講真話，是因?yàn)樗麄儾恢滥愕膩硪饩烤故欠裼谒麄冇欣�。要在談話過程中和做朋友的過程中，給他們一些時(shí)間摸索你的心，逐漸地讓他們能夠了解你的真意，把你當(dāng)做好朋友看，然后才能調(diào)查出真情況來”。
第四，調(diào)查研究也是向人民群眾吸取民智的過程。毛澤東式的調(diào)查研究與西方實(shí)證主義的調(diào)查研究不同，因?yàn)槿嗣袢罕姴粌H僅是被觀察對(duì)象，也是調(diào)查的積極參與者。這個(gè)研究方法上的差異源于對(duì)人民歷史作用的判斷。在毛澤東看來，“人民，只有人民，才是創(chuàng)造世界歷史的動(dòng)力”。基于這個(gè)判斷，他告誡各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，“群眾是真正的英雄，而我們自己則往往是幼稚可笑的，不了解這一點(diǎn)，就不能得到起碼的知識(shí)”。
毛澤東特別注重下層民眾的聰明才智。他說，“‘三個(gè)臭皮匠，合成一個(gè)諸葛亮’，這就是說，群眾有偉大的創(chuàng)造力。中國(guó)人民中間，實(shí)在有成千成萬的‘諸葛亮’，每個(gè)鄉(xiāng)村，每個(gè)市鎮(zhèn)，都有那里的‘諸葛亮’。我們應(yīng)該走到群眾中間去，向群眾學(xué)習(xí)，把他們的經(jīng)驗(yàn)綜合起來，成為更好的有條理的道理和辦法，然后再告訴群眾（宣傳），并號(hào)召群眾實(shí)行起來，解決群眾的問題，使群眾得到解放和幸福”。
向人民群眾學(xué)習(xí)，不僅要有正確的觀點(diǎn)，還必須展現(xiàn)出正確的態(tài)度。毛澤東根據(jù)自身的經(jīng)驗(yàn)提醒廣大干部，要調(diào)查研究，“沒有滿腔熱忱，沒有眼睛向下的決心，沒有求知的渴望，沒有放下臭架子、甘當(dāng)小學(xué)生的精神，是一定不能做，也一定做不好的”。 進(jìn)行調(diào)查研究時(shí)，一定要以普遍勞動(dòng)者的身份出現(xiàn)，尊重群眾，平等待人，要采取同志式的、討論式的商量態(tài)度，決不可當(dāng)欽差大臣，決不可擺架子，不可耍老爺式的態(tài)度。
與公眾參與一樣，群眾路線也是有階梯的，比較低的階梯叫座談會(huì)、懇談會(huì)，高一點(diǎn)像現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、工作隊(duì)、掃貧問苦、大下訪、抓點(diǎn)蹲點(diǎn)、以點(diǎn)帶面，最后是三同：同吃同住同勞動(dòng)，真正變成普通民眾，哪怕在短期里。其作用在于培養(yǎng)群眾觀點(diǎn)、設(shè)身處地感同身受、了解民情尤其是需求、汲取民智。
群眾路線是中國(guó)共產(chǎn)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)。不幸的是，在過去一段時(shí)間，這份豐厚的遺產(chǎn)卻被淡忘了。一些黨政干部高高在上、脫離群眾，甚至肆意欺壓群眾，成天與有錢人、小兄弟吃吃喝喝、拉拉扯扯�？上驳氖牵鼇砣罕娐肪�再次得到了重視。我非常喜歡中央電視臺(tái)的一個(gè)欄目：“走基層、轉(zhuǎn)作風(fēng)、改文風(fēng)”欄目。它的題頭語生動(dòng)地概括了群眾路線的精髓：“坐在同一條板凳上，才縮短了心與心的距離；住在農(nóng)家的炕頭上，收獲的才不只是建議。我的腳下沾有多少泥土，我的心中就沉淀多少真情，走近你、讀懂你、為了你、依靠你。”而且后邊還有一句話：“用雙腳丈量民情，用心靈感受民生，”很精辟。
當(dāng)然今天講重慶不太時(shí)髦了，但我以前寫過重慶，我今天對(duì)重慶的看法也沒什么變化，所以我還愿意講一講。很多人以為重慶就是打黑唱紅，但重慶更重要的東西和數(shù)字相關(guān)，一個(gè)叫三項(xiàng)制度，一個(gè)叫三項(xiàng)活動(dòng)，一個(gè)叫五個(gè)重慶。三項(xiàng)制度、三項(xiàng)活動(dòng)，說到底就是要把當(dāng)官的逼到民眾中間去，并把它制度化。
“三項(xiàng)制度”針對(duì)的是基層干部，而 “三項(xiàng)活動(dòng)”針對(duì)的是全市各級(jí)機(jī)關(guān)干部。2008年底，中共重慶市委決定在全市村、社區(qū)普遍建立健全“三項(xiàng)制度”。第一，村、社區(qū)黨組織書記要統(tǒng)籌安排各項(xiàng)工作，每周集中接待群眾不得少于一次，每次不少于半天。要通過黨務(wù)公開欄、網(wǎng)絡(luò)、廣播等方式，對(duì)外公布接待群眾的時(shí)間、地點(diǎn)、聯(lián)系電話等事項(xiàng)。要耐心聽取群眾反映問題；對(duì)群眾反映的情況，依據(jù)法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定及時(shí)進(jìn)行處理；對(duì)群眾提出的不符合法律法規(guī)和政策規(guī)定的不合理要求，要做好耐心細(xì)致的解釋說明工作；對(duì)應(yīng)通過司法途徑解決的，要明確告知訴訟程序和受理單位。第二，村、社區(qū)黨組織班子成員要制定進(jìn)家入戶走訪群眾的分工計(jì)劃（成員間不相互重復(fù)走訪），按照分工計(jì)劃，每位成員每年到本村、本社區(qū)每戶群眾家庭走訪不少于兩次。重點(diǎn)家訪困難戶、上訪戶、致富能人、老黨員和老干部。在入戶家訪時(shí)，重點(diǎn)了解黨和國(guó)家的方針政策在基層的落實(shí)情況，群眾的生產(chǎn)生活情況、存在的困難和問題，對(duì)黨和政府的意見和建議等。第三，村、社區(qū)黨組織對(duì)群眾反映的問題和提出的意見建議，在做好詳細(xì)登記的基礎(chǔ)上，要明確處理責(zé)任人和具體經(jīng)辦人，限時(shí)辦理，并在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)及時(shí)反饋反映人。
“三項(xiàng)活動(dòng)”指的是“三進(jìn)三同”、“結(jié)窮親”和“大下訪（大走訪）”。“三進(jìn)三同”要求各級(jí)機(jī)關(guān)干部每年至少用一周時(shí)間，新招錄公務(wù)員、新提任領(lǐng)導(dǎo)干部至少用一個(gè)月時(shí)間，進(jìn)基層、進(jìn)村子、進(jìn)農(nóng)戶，與群眾同吃、同住、同勞動(dòng)。區(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)干部每年下基層調(diào)研不少于三個(gè)月，市級(jí)部門領(lǐng)導(dǎo)干部每年不少于兩個(gè)月。為了不給基層和農(nóng)民增加負(fù)擔(dān)，干部在參與“三進(jìn)三同”活動(dòng)時(shí)，每天要交納25元生活費(fèi)，并自帶生活必需品。
“結(jié)窮親”要求各級(jí)機(jī)關(guān)干部與貧困村或貧困戶結(jié)對(duì)幫扶，尤其要把重慶18個(gè)貧困工作重點(diǎn)區(qū)縣作為活動(dòng)的重點(diǎn)區(qū)域，把農(nóng)村建卡貧困戶、城市低保戶和困難黨員作為重點(diǎn)人群，把因子女上學(xué)負(fù)擔(dān)較重、有勞動(dòng)能力但缺乏生產(chǎn)條件的困難家庭作為重點(diǎn)對(duì)象。重慶要求市級(jí)機(jī)關(guān)廳局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和區(qū)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部每人結(jié)對(duì)幫扶一戶困難黨員和一戶困難群眾，市級(jí)機(jī)關(guān)處級(jí)干部、區(qū)縣部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)干部每人結(jié)對(duì)幫扶一戶困難黨員或困難群眾，一般干部職工可單獨(dú)，也可以黨支部或處、室、科為單位，集體結(jié)對(duì)幫扶一戶以上困難群眾或困難黨員，確保人員不漏、對(duì)象不重，機(jī)關(guān)全覆蓋、干部全參與和農(nóng)村建卡貧困戶全結(jié)對(duì)。結(jié)對(duì)干部每年必須深入幫扶對(duì)象家中一般不少于兩次。2010年6月下旬召開的重慶市委三屆七次全會(huì)又決定將“結(jié)窮親”實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)全覆蓋、干部全參與，與農(nóng)村50萬貧困戶全結(jié)對(duì)。
“大下訪”要求區(qū)縣黨政主要負(fù)責(zé)人每人每月下訪不少于一次(全年每人不少于12次)，區(qū)縣其他市管領(lǐng)導(dǎo)干部開展下訪活動(dòng)原則上每人每月一次，區(qū)縣及以下各級(jí)干部也要采取定點(diǎn)接訪、重點(diǎn)約訪、帶案下訪、座談走訪、駐點(diǎn)指導(dǎo)、專題調(diào)研等方式參與“大下訪”活動(dòng)。“大下訪”的目的是主動(dòng)為群眾訴求提供暢通的表達(dá)渠道，而不是坐在辦公室里等待群眾信訪或上訪，切實(shí)解決群眾反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題。
早在2007年5月，重慶市便全面啟動(dòng)了“萬名干部大下訪”活動(dòng)，七萬多名來自各級(jí)黨委、人大、政府、政協(xié)以及各級(jí)法院、檢察院，市和區(qū)縣（自治縣）兩級(jí)黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的領(lǐng)導(dǎo)班子成員和中層干部走出機(jī)關(guān)，深入基層，聆聽群眾的呼聲和愿望，盡可能為老百姓釋疑解惑、濟(jì)困解難。2009年4月底，重慶市委又決定，在“大下訪”的基礎(chǔ)上，開展干部“大走訪”攻堅(jiān)行動(dòng)，動(dòng)員全市20萬名干部，深入基層，走近群眾。“三進(jìn)三同”則開始于2009年7月。“結(jié)窮親”是“三進(jìn)三同”的副產(chǎn)品，2009年12月后迅速在兩萬多機(jī)關(guān)干部中展開。2010年3月，重慶市委正式出臺(tái)《關(guān)于在全市機(jī)關(guān)干部中開展密切聯(lián)系群眾“三項(xiàng)活動(dòng)”的意見》，明確要求不斷深化“三進(jìn)三同”、“結(jié)窮親”、“大下訪”等密切聯(lián)系群眾的“三項(xiàng)活動(dòng)”，把它們建設(shè)成聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾的長(zhǎng)效機(jī)制。
所以重慶有句話叫“官不聊生”。當(dāng)然有些人走形式，有些人是不情愿，但在重慶掛職一年有余的清華大學(xué)崔之元教授講，哪怕是10%、20%做得有實(shí)效，也比不做要好的多。全國(guó)各地近年來也有類似的做法，不比重慶差。
下面的圖將群眾路線的理想情形與實(shí)際情形進(jìn)行了對(duì)比。
圖中SS是強(qiáng)勢(shì)群體，WS是弱勢(shì)群體， P是政策制定者。群眾路線的理想情形是這樣的： 決策者應(yīng)當(dāng)更多深入到弱勢(shì)群體中去，而不是和強(qiáng)勢(shì)群體多打交道。中共各級(jí)、各任領(lǐng)導(dǎo)人強(qiáng)調(diào)的基本也是如此。但是，群眾路線有兩個(gè)缺陷，它既取決于決策者是否有主動(dòng)深入群眾的意愿，也取決于決策者到底深入哪些群體。所以理想情形和實(shí)際可能的情形也可能出現(xiàn)不同。理想情形是多深入到普通民眾中去，但實(shí)際情況上可能干部和老板在一起的時(shí)間更多，這是完全可能的。
總而言之，群眾路線的決策模式調(diào)轉(zhuǎn)了參與的方向，要求決策者主動(dòng)、持續(xù)地深入群眾。因此，我為它創(chuàng)造了一個(gè)英文單詞叫“qunticipation”,其中的“qun”就是“群”。公眾參與模式強(qiáng)調(diào)參與是民眾的權(quán)利，而群眾路線模式則強(qiáng)調(diào)與民眾打成一片是干部的責(zé)任。雖然這兩個(gè)模式的著眼點(diǎn)不同，一個(gè)敦促?zèng)Q策者走出去，另一個(gè)要把民眾請(qǐng)進(jìn)來，但在聽取民意、吸取民智方面，它們可能有異曲同工之妙。它們兩者都有優(yōu)勢(shì)，但不是對(duì)立的，而是互補(bǔ)的，可以珠聯(lián)璧合、相得益彰互補(bǔ)的方式就是老百姓可以走進(jìn)決策者中間，決策者也必須走出去，尤其是要深入到所謂弱勢(shì)群體里；將弱勢(shì)群體組織起來，讓他們對(duì)決策者有更大的影響。
結(jié)束語
今天的講演，我討論實(shí)現(xiàn)民主的四個(gè)“輪子”：選舉、抽簽、公眾參與、群眾路線。我的結(jié)論可以用兩張圖來說明，一張是美式獨(dú)輪車，一張圖是國(guó)產(chǎn)的四輪驅(qū)動(dòng)車。我的看法無非是想講，也許一個(gè)四輪驅(qū)動(dòng)的車比獨(dú)輪車跑起來更快、更穩(wěn)一些。大家同意嗎？謝謝各位！
（本文為作者2012年5月27日在清華大學(xué)演講的整理稿，初稿由觀察者網(wǎng)整理，歐樹軍校出修正稿，最終經(jīng)王紹光教授審閱）
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