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問(wèn)題之一：基本農(nóng)田水利設(shè)施不被重視
保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一是做好農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)。水利設(shè)施建設(shè)好了，可以促進(jìn)糧食生產(chǎn)，還可以降低成本。而且這不僅對(duì)當(dāng)前有利，對(duì)子孫后代都非常有利。我國(guó)著名的都江堰水利工程就是最好的例證，這座建于公元前256年、迄今為止年代最久、唯一留存、以無(wú)壩引水為特征的宏大水利工程，現(xiàn)在依舊在灌溉田地，造福人民。
2010年，云南等地遭遇歷史罕見(jiàn)的大旱，這個(gè)全國(guó)水資源總量排名第三的省份因?yàn)榇髿猸h(huán)流異常引發(fā)的旱情演變?yōu)榘倌暌挥龅暮禐?zāi)，除了天災(zāi)，還有哪些因素？“大旱”暴露出了當(dāng)?shù)厮O(shè)施面臨的問(wèn)題，也折射出全國(guó)水利設(shè)施的脆弱。有數(shù)據(jù)說(shuō)云南的水利設(shè)施建設(shè)從2007年以來(lái)翻了幾番，所以水利設(shè)施建設(shè)確實(shí)很受重視，但在水利投資方向上，并沒(méi)有重視到農(nóng)田水利設(shè)施。
其實(shí)這不只是云南，在全國(guó)都普遍。雖然這幾年因?yàn)樯婕暗絿?guó)家糧食安全，國(guó)家也在調(diào)整方向，但目前還集中在糧食主產(chǎn)區(qū)，云南不是糧食主產(chǎn)區(qū)，“陽(yáng)光雨露”就沒(méi)有照過(guò)來(lái)。從前幾年的重慶、成都大旱到2009年的華北地區(qū)大旱，再到2010年的西南五省大旱，每次大旱給農(nóng)業(yè)都帶來(lái)了損失，我們的農(nóng)田水利也到了必須要解決的時(shí)候。
我們看到旱災(zāi)主要集中在農(nóng)村、山區(qū)，對(duì)城市的影響并不大。這是因?yàn)檫^(guò)去很多水利的投資集中到了工業(yè)用水和城市用水，農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的用水投入太少。十一五期間全國(guó)水利投資規(guī)模達(dá)6300億元，遠(yuǎn)超預(yù)計(jì)的4628億元。國(guó)家每年水利投資力度很大，投資很多，但也主要用在了大江大河的治理，基本農(nóng)田水利設(shè)施沒(méi)有得到重視。現(xiàn)在農(nóng)村很多的渠系工程都是三四十年前所建，幾十年后，很多工程都出現(xiàn)了老化失修，應(yīng)該說(shuō)這些年來(lái)，很多地方的農(nóng)田水利都是在吃老本。目前全國(guó)有8.5萬(wàn)座水庫(kù)，多數(shù)是改革開(kāi)放前建設(shè)的，改革開(kāi)放后多年，分散的農(nóng)民和縣鄉(xiāng)政府興建的水庫(kù)不多，而原有水庫(kù)中3萬(wàn)個(gè)中小水庫(kù)需要維修。而且，自上世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)一直沒(méi)有大規(guī)模地興修農(nóng)田水利設(shè)施，有些地區(qū)連維修的工作都減免了，很多渠道和水庫(kù)或被泥沙擁堵，或被用來(lái)排放污水。截至2007年底，中國(guó)病險(xiǎn)水庫(kù)已經(jīng)占到了水庫(kù)總數(shù)的42.5%。
基本農(nóng)田水利設(shè)施不被重視表現(xiàn)在多方面。一方面，國(guó)家每年的水利投入都進(jìn)入到了大工程，但對(duì)農(nóng)民幫助最大的其實(shí)是“小農(nóng)水”，這對(duì)山區(qū)農(nóng)田很重要，大旱旱情不在城市，而在農(nóng)村、山區(qū)，這是因?yàn)?ldquo;小農(nóng)水”缺水。但目前在資金投入和水利建設(shè)方面，水利部門往往出于經(jīng)濟(jì)效益的考慮，更加關(guān)注的是大型水利設(shè)施的建設(shè)和城市、工業(yè)用水的保障，對(duì)于農(nóng)業(yè)用水缺乏投入。而地方政府同樣因?yàn)檗r(nóng)田水利投資創(chuàng)造的GDP太低而不愿意把錢花在這方面，有錢去搞工業(yè)、搞房地產(chǎn)建設(shè)，賺錢來(lái)得比農(nóng)田水利快多了。 另一方面，農(nóng)民自己也不愿意獨(dú)自去投入，糧食是“望天收”，農(nóng)田水利設(shè)施需要集體行動(dòng)，不是一家一戶可以做的，做起來(lái)了，也不是一家一戶去使用的。 所以很多農(nóng)村的溝、塘、渠、堰都是在三四十年前建起來(lái)的。但自從分田到戶以后，這些設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)就沒(méi)有人管了，尤其是推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革后，取消了原有的“兩工”（農(nóng)村勞動(dòng)積累工和義務(wù)工），原有的農(nóng)田水利設(shè)施就更是被荒廢了。在此之前，國(guó)家的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施都是通過(guò)“兩工”體系來(lái)提供，農(nóng)民在農(nóng)閑時(shí)可以投入到農(nóng)田水利修建中，至少可以保證水渠維護(hù)，但取消“兩工”后，沒(méi)有了相應(yīng)的替代機(jī)制，農(nóng)村水利公共投入就缺失了一塊。
問(wèn)題之二：農(nóng)田水利“欠賬”太多
解放后我國(guó)頻繁受到外界自然條件的影響，當(dāng)時(shí)的決策者們發(fā)出了“水利是農(nóng)業(yè)的命脈”的戰(zhàn)略導(dǎo)向，通過(guò)各種努力來(lái)完善農(nóng)田水利設(shè)施，通過(guò)各種大江大河的治理與溝、塘、渠、堰的建設(shè)，澆灌面積大增，使糧食生產(chǎn)不管氣候如何變幻都可以長(zhǎng)治久安。家庭承包制改革之前30年興修的水利工程，國(guó)家總投資共763億元，而社隊(duì)自籌及勞動(dòng)積累，估計(jì)達(dá) 580億元。但近年來(lái)我國(guó)農(nóng)田水利建設(shè)投入遠(yuǎn)滯后于現(xiàn)實(shí)需要。
第一，改革開(kāi)放30多年來(lái)我國(guó)農(nóng)田水利投入呈現(xiàn)逐漸弱化惡化趨勢(shì)。從改革前后農(nóng)村農(nóng)田水利投入的制度演變和現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，我國(guó)農(nóng)田水利投入的狀況客觀上一直處于惡化趨勢(shì)，由此導(dǎo)致原有的供給水平遭到了相當(dāng)程度的破壞，水利設(shè)施淤塞，農(nóng)田道路失修，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)抗災(zāi)能力薄弱，影響了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。
我國(guó)農(nóng)田水利事業(yè)的發(fā)展主要集中在上世紀(jì)50－70年代，20世紀(jì)80年代以前的水利建設(shè)對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有重要作用，取得了巨大的成績(jī)，全國(guó)建設(shè)了8萬(wàn)多座大中型水庫(kù)，并且大多數(shù)都有配套的渠系工程。主要原因是從中央到地方都非常重視農(nóng)田水利建設(shè),公社體制又客觀上使得農(nóng)田水利設(shè)施的外部性有效地內(nèi)在化了。
改革開(kāi)放以來(lái)，從國(guó)家層面看，政府過(guò)分重視“大江大河”的治理，而在農(nóng)灌水庫(kù)建設(shè)投入上明顯不足，從而導(dǎo)致水利建設(shè)中的布局“錯(cuò)位”。政府主要從城市和工業(yè)獲取利益，因此，也把水利投入的重點(diǎn)放在利益相關(guān)的城市防洪與大江大河工程上，對(duì)能夠發(fā)電等有經(jīng)濟(jì)收益的水庫(kù)投資比較熱心，與農(nóng)業(yè)產(chǎn)出能力直接相關(guān)的農(nóng)田水利建設(shè)投入少之又少，管理日漸荒疏�；鶎诱忠蛸Y金不足和上級(jí)沒(méi)有要求而難以投入。同時(shí)，由于市場(chǎng)化條件下的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的投資大、見(jiàn)效慢，致使政府官員追求任期政績(jī)的激勵(lì)，對(duì)主要以農(nóng)田水利灌溉為主的水庫(kù)建設(shè)積極性不高，還常常把支持農(nóng)田水利建設(shè)的資金挪作他用。
從微觀層面來(lái)看，農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的資金資源與非資金資源主體大致有五種：農(nóng)民、村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府干部（基層政府的代表）、私人業(yè)主以及金融機(jī)構(gòu)，其中農(nóng)民可能成為勞動(dòng)力資源的投入者，各級(jí)干部可能成為組織資源的投入者。但通過(guò)實(shí)證調(diào)研發(fā)現(xiàn)這五大投資主體均在利益權(quán)衡中選擇了放棄投資農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)。但糧食生產(chǎn)又關(guān)系到國(guó)家的糧食安全，所以一定要國(guó)家來(lái)投、來(lái)建農(nóng)田水利設(shè)施。目前中央政府承擔(dān)國(guó)家的糧食安全重任，地方政府積極性不高，從這個(gè)角度看，國(guó)家應(yīng)該承擔(dān)小農(nóng)水的資金投入才能保證小農(nóng)水建設(shè)的順利進(jìn)行。小農(nóng)水修好了，遇到天災(zāi)就不用太擔(dān)心了，國(guó)家的糧食問(wèn)題也就可以可持續(xù)發(fā)展了。
第二，農(nóng)民不愿意在低效益的農(nóng)田上投入更多的資金修建水利設(shè)施。大批勞動(dòng)力外出打工確實(shí)有促使勞動(dòng)力市場(chǎng)化和提高農(nóng)民現(xiàn)金收入的積極作用，但同時(shí)也造成農(nóng)村勞動(dòng)價(jià)格顯性化，勞動(dòng)力投入農(nóng)業(yè)的機(jī)會(huì)成本大幅度上升，這種現(xiàn)實(shí)情況雖然能夠體現(xiàn)所謂“理性小農(nóng)”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特征，但由于根本改變了由于勞動(dòng)力無(wú)限供給而形成的不計(jì)代價(jià)的“勞動(dòng)替代資本”投入的內(nèi)在機(jī)制，而使得改革前相對(duì)有效的勞動(dòng)替代資本的基本建設(shè)投入方式難以重新恢復(fù)。
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)靠的是農(nóng)民義務(wù)工的形式，隨著傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)全面恢復(fù)，農(nóng)民個(gè)體對(duì)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)投入與自己的預(yù)期收入的不確定性預(yù)期相關(guān)度提高，農(nóng)民在維護(hù)中存在搭便車現(xiàn)象和機(jī)會(huì)主義傾向明顯，維護(hù)投人明顯不足，降低了農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的可持續(xù)性，灌溉效率低下。
比較利益低使農(nóng)田水利修建等社會(huì)動(dòng)員機(jī)制難以啟用。從社會(huì)資源動(dòng)員角度看，缺乏有效的動(dòng)員機(jī)制，資金來(lái)源單一，籌資困難。目前我國(guó)農(nóng)村農(nóng)田水利設(shè)施的投入主體依然是以政府為主，很難形成一種有效機(jī)制來(lái)調(diào)動(dòng)農(nóng)民自身的資源投入，以及其它社會(huì)資源的參與。在目前縣鄉(xiāng)地方財(cái)政普遍吃緊的投入約束下，這不能不說(shuō)是一個(gè)亟待解決的嚴(yán)重問(wèn)題。
第三，農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，投入和管理農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)會(huì)成本大。20世紀(jì)60-70年代，在農(nóng)閑時(shí)，大部分的農(nóng)村勞動(dòng)力都被動(dòng)員起來(lái)修建溝塘渠堰，這些在農(nóng)村村邊周圍的農(nóng)田水利設(shè)施，為改革開(kāi)放后我國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展作出巨大的貢獻(xiàn)。只可惜30多年來(lái)我國(guó)一直在吃那時(shí)的老本，自從20世紀(jì)80年代分田到戶以后，溝塘渠堰的修改維護(hù)就沒(méi)有人來(lái)管了，國(guó)家的水利投資多被用于大江大河的治理。近年來(lái)加強(qiáng)了對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)田水利建設(shè)，但山區(qū)丘陵區(qū)的溝塘渠堰卻被忽視沒(méi)人投資建設(shè)。所以這么多年下來(lái)，許多山區(qū)丘陵區(qū)農(nóng)村的貯水設(shè)施都已被注淤平了，起不到貯水的作用了，一到夏天雨季，就發(fā)生澇災(zāi)，一到春夏交替的旱季就無(wú)水可用，發(fā)生旱災(zāi)。
農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的管理和維護(hù)需要?jiǎng)趧?dòng)力，農(nóng)村大量青壯年勞動(dòng)力外出打工，使投入和管理農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的機(jī)會(huì)成本增加，阻礙了農(nóng)民投入和管理農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的積極性。據(jù)湖南省2000年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益調(diào)查：每畝水田種糧食獲得的純收入僅150.7元（不含勞動(dòng)力成本），若扣除用工作價(jià)，每畝的純收益只有16.6元。而外出打工人均勞務(wù)收入達(dá)4339元，比全省農(nóng)民人均純收入水平高出一倍多。作為理性人，農(nóng)民都愿意外出打工。而留守農(nóng)村人員多為婦女、兒童和老人，難以擔(dān)負(fù)起農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)。可見(jiàn)，動(dòng)員農(nóng)民投入和管理農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的機(jī)會(huì)成本是外出務(wù)工工資。城鄉(xiāng)差距越大，投入和管理農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的機(jī)會(huì)成本越大，農(nóng)民積極性越低。
問(wèn)題之三：農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)制度設(shè)計(jì)的缺陷
從歷史上看，在集體化時(shí)期，國(guó)家在進(jìn)行農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)一直依靠的是在土地集體所有制基礎(chǔ)上的強(qiáng)制動(dòng)員機(jī)制，其中最典型的就是農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施后，這種強(qiáng)制性的社會(huì)資源動(dòng)員機(jī)制雖然減弱，依然存在在收取農(nóng)業(yè)稅基礎(chǔ)上的“鄉(xiāng)提留、村統(tǒng)籌”作為固定的村莊公共建設(shè)資金來(lái)源，并且從制度上仍然規(guī)定農(nóng)民有義務(wù)通過(guò)“兩工”來(lái)為村內(nèi)的公共基礎(chǔ)建設(shè)投勞。但是，國(guó)家農(nóng)村稅費(fèi)改革的實(shí)施，使得鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的管護(hù)不再具有穩(wěn)定的資金來(lái)源，而單純依靠“一事一議”制度來(lái)籌集必要的管護(hù)資金在實(shí)踐中也面臨著許多問(wèn)題。
第一，“兩工” 制度取消抽掉農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。農(nóng)村義務(wù)工和勞動(dòng)積累工一度在冬春農(nóng)閑時(shí)節(jié)興修水利工程、植樹造林、維修鄉(xiāng)村道路以及防汛抗洪搶險(xiǎn)等方面發(fā)揮顯著的作用，為農(nóng)村建設(shè)做出了突出的貢獻(xiàn)。長(zhǎng)期以來(lái)， “兩工”維系著我國(guó)搖搖欲墜缺乏投入的村莊農(nóng)田水利設(shè)施的維護(hù)與修建。1989－2000年，全國(guó)平均每年投入勞動(dòng)積累工72. 2 億個(gè)工日，如果以目前的每個(gè)工日30元計(jì)，則農(nóng)民每年對(duì)水利投入的積累達(dá)2166億元，如此推算，1989－2000年農(nóng)民對(duì)水利投入累計(jì)達(dá)25992億元。
實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革后，與農(nóng)田水利建設(shè)有關(guān)的公積金、“勞動(dòng)義務(wù)工”和“勞動(dòng)積累工”被取消，使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌資籌勞失去了制度基礎(chǔ)。農(nóng)村在取消“兩工”之后，雖然減了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，也是一把雙刃劍，使原本就很薄弱的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入明顯不足，從這看又“增負(fù)”了。“兩工”取消以后，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)新的投入機(jī)制一直沒(méi)有建立起來(lái)，全國(guó)農(nóng)民興修農(nóng)田水利投工量，1998年超過(guò)100億個(gè)工日，2003年減少到47億個(gè)，2004年不到30億個(gè)，國(guó)家水利部的一位部長(zhǎng)也指出: 2004－2005年度, 全國(guó)農(nóng)田水利基本建設(shè)農(nóng)民投工比1998－1999 年度下降近70% ,完成的土方量下降59% , 改造中低產(chǎn)田面積下降38% , 新增恢復(fù)改善灌溉面積減少35%。
取消“兩工”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部無(wú)權(quán)像以往那樣組織農(nóng)民出工，否則會(huì)因“亂攤派”受到批評(píng)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“派工”，若沒(méi)有合適的報(bào)酬農(nóng)民是不會(huì)出工的。農(nóng)業(yè)稅、“三提五統(tǒng)”都取消了，沒(méi)有其他產(chǎn)業(yè)的村組，其經(jīng)濟(jì)狀況舉步維艱，農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)陷入“心有余而力不足”的困境，導(dǎo)致農(nóng)村道路損毀無(wú)人維修，渠道、堰塘等農(nóng)田水利設(shè)施得不到有效維護(hù)。所以到現(xiàn)在許多農(nóng)民村莊周邊的澆灌設(shè)施就成了沒(méi)娘的孩子無(wú)人管，國(guó)家只管大江大河。農(nóng)民沒(méi)有辦法，要么有的地方偷偷地還堅(jiān)持“兩工”，要么有點(diǎn)錢的或者是有點(diǎn)路子能夠從上邊要到錢的，以打井來(lái)澆灌，吃子孫的飯。
第二，“一事一議”制度帶來(lái)高額交易成本。在稅費(fèi)改革后，“一事一議”成為進(jìn)行農(nóng)村公共投入決策的首推方式。 但“一事一議”籌資籌勞政策在執(zhí)行中遇到高額的交易成本問(wèn)題，主要表現(xiàn)如下：（1）開(kāi)會(huì)成本不斷增大。由于農(nóng)民的自發(fā)分散性和村集體約束力的弱化，農(nóng)村召開(kāi)會(huì)議時(shí)，村集體需要發(fā)“誤工費(fèi)”才能激發(fā)參會(huì)“熱情”。同時(shí)，大量農(nóng)村勞動(dòng)力外出打工，很難達(dá)到要求的議事人數(shù)。因此，需要付出巨大的成本才能開(kāi)會(huì)成功。（2）農(nóng)民對(duì)公共品需求不同。在同一村莊中，農(nóng)戶間存在異質(zhì)性，體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)收入、住處地理位置、種植作物等方面，從而導(dǎo)致不同農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村公共品需求不同。在同一個(gè)村中，村東頭的村民可能要修路，村西的卻要修壩，村南的要修渠，村北的要修橋，所議之事難以統(tǒng)一。（3）達(dá)成協(xié)議難、籌款難。農(nóng)村中大量高素質(zhì)的勞動(dòng)力外出打工，導(dǎo)致參加會(huì)議的人員多數(shù)是婦女、老人，他們文化層次低且不是家庭事務(wù)的主要決策者，很難表達(dá)自己的真實(shí)意愿。嚴(yán)格按照有關(guān)文件精神來(lái)執(zhí)行，“一事一議”常常會(huì)變成“一事無(wú)成”。村委會(huì)提交審議的籌資籌勞方案往往難以通過(guò)，即使通過(guò)了一些村民也不主動(dòng)交款，沒(méi)有約束機(jī)制往往導(dǎo)致籌款的交易費(fèi)用上升。（4）監(jiān)督成本高。由于存在“開(kāi)會(huì)難”、“統(tǒng)一意見(jiàn)難”、“一事一議”成本高等方面的影響，基層干部往往采取簡(jiǎn)單的工作方式，有的甚至于鉆管理上的“漏洞”，采取按“假指印”、“假簽字”等方式進(jìn)行。甚至有些地方把不屬于“一事一議”的收費(fèi)項(xiàng)目列入議事范圍，存在“多事一議”等不規(guī)范行為。但由于村莊多而分散，“一事一議”管理規(guī)范也還未完善，對(duì)以上行為進(jìn)行監(jiān)督十分困難。
第三，原子化農(nóng)民之間合作難，資源動(dòng)員面臨挑戰(zhàn)。實(shí)行家庭承包制后，農(nóng)戶作為農(nóng)村基本的組織形態(tài)，既是消費(fèi)單位也是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位。由于經(jīng)營(yíng)規(guī)模小，地塊分散細(xì)碎，給生產(chǎn)帶來(lái)了諸多不便，同時(shí)也造成了勞動(dòng)空間轉(zhuǎn)移的時(shí)間成本耗費(fèi)。但是，農(nóng)戶作為具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益意識(shí)的經(jīng)營(yíng)主體，其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)要么力求使私人邊際成本等于私人邊際收益，要么會(huì)向外部轉(zhuǎn)嫁成本但不會(huì)自己承擔(dān)外部成本。于是，作為具有外部性的共用設(shè)施，如農(nóng)田水利等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)農(nóng)戶而言是一種成本高且沒(méi)有規(guī)模效益的活動(dòng)，就很少有人去建、去維護(hù)，而多表現(xiàn)出“只用不管，難于合作”的現(xiàn)象。
第四，農(nóng)村社區(qū)不能對(duì)農(nóng)民進(jìn)行有效組織，農(nóng)田水利等公共服務(wù)處于癱瘓狀況。中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)在歷史上呈現(xiàn)出的是“強(qiáng)國(guó)家、弱社會(huì)”的特點(diǎn)，這種社會(huì)結(jié)構(gòu)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)代達(dá)到極致。改革使計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，國(guó)家對(duì)縱向社會(huì)的控制有所放松。家庭承包制的實(shí)行，改變了原來(lái)村集體與農(nóng)戶的關(guān)系，集體不再像過(guò)去那樣能夠?qū)⒎稚⒌霓r(nóng)戶整合到一個(gè)嚴(yán)密的計(jì)劃體制之下，新的農(nóng)村社區(qū)基本結(jié)構(gòu)由村民選舉產(chǎn)生的委員會(huì)和分散獨(dú)立的農(nóng)戶構(gòu)成。但是由于路徑依賴，沒(méi)有從根本上改變“強(qiáng)國(guó)家、弱社會(huì)”的社會(huì)結(jié)構(gòu)性質(zhì)。雖然農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國(guó)家動(dòng)員能力弱化，但是在與社區(qū)的關(guān)系上，國(guó)家仍然扮演著強(qiáng)大的角色，農(nóng)村社會(huì)組織沒(méi)有得到充分的發(fā)育和成長(zhǎng)，農(nóng)民組織化程度不高，農(nóng)村社區(qū)的公共事務(wù)不可能得到相應(yīng)的解決，出現(xiàn)農(nóng)田水利等公共事務(wù)缺乏組織與管理的現(xiàn)象。
第五，農(nóng)田水利等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資風(fēng)險(xiǎn)大，民間資金缺乏投資激勵(lì)。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有投資大、風(fēng)險(xiǎn)高、資金回收期長(zhǎng)的特點(diǎn)，并且我國(guó)農(nóng)業(yè)比較收益低，投資農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施很難獲得預(yù)期收益，尤其是像農(nóng)田水利這樣純粹為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施更是如此。對(duì)于私人企業(yè)或民間資本來(lái)說(shuō)，農(nóng)村的市場(chǎng)環(huán)境遠(yuǎn)不如城市，融資渠道狹窄，相應(yīng)的社會(huì)服務(wù)落后，在農(nóng)村進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入成本高、效益低，對(duì)于逐利的企業(yè)來(lái)說(shuō)，放棄農(nóng)村市場(chǎng)，把資金投在城市是一種理性的企業(yè)行為。這恰恰反應(yīng)出動(dòng)員私人業(yè)主或民間資本投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的困難。
第六，地方政府“從上不從實(shí)”，片面追求部門利益。當(dāng)前，我國(guó)各級(jí)政府官員主要是對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)。在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的提供中，出現(xiàn)基層政府不將有限的公共資源用于當(dāng)?shù)孛癖姾彤?dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展最需要的基礎(chǔ)設(shè)施，而用于上級(jí)政府認(rèn)為最重要的方面�；鶎诱@種行為的直接制度誘因是官員升遷考評(píng)制度和政績(jī)考核制度。在現(xiàn)有的制度體系下，一般說(shuō)來(lái)只有當(dāng)下級(jí)官員的行為得到上級(jí)認(rèn)可的前提下才有升遷的可能。這就誘使基層政府在基礎(chǔ)設(shè)施提供中“從上不從實(shí)”。因此，各級(jí)政府（或者說(shuō)政府官員）基于自身利益的考慮, 不愿提供花費(fèi)資金多、而短期顯性效益不明顯的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，導(dǎo)致像農(nóng)田水利等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施提供格局扭曲甚至主體缺位。
困境篇
困境之一：如何做好“貯水于民”，解決農(nóng)民“最后一公里”的灌溉問(wèn)題？
我們對(duì)農(nóng)田水利投資有一個(gè)誤區(qū),國(guó)家只負(fù)責(zé)大江大河的治理,而對(duì)農(nóng)民真正影響最大也關(guān)鍵的最后一公里問(wèn)題卻存在很大的問(wèn)題。更要命的是對(duì)最后一公里影響最大的“兩工”制度前幾年也被取消了,這等于切斷了修補(bǔ)農(nóng)田水利設(shè)施的最主要支點(diǎn)。一項(xiàng)數(shù)據(jù)顯示：中國(guó)大型灌區(qū)骨干工程建筑物完好率不足40%，工程失效和報(bào)廢的逼近3成，導(dǎo)致個(gè)別地區(qū)可灌面積減少近半。直至2003年，中國(guó)19.5億畝耕地中，還有11.1億畝尚要靠天吃飯。過(guò)于粗放和陳舊的渠道系統(tǒng)讓中國(guó)農(nóng)村渠道灌溉利用率只有30％—40％，在河南，這個(gè)數(shù)字還要更低。水利部副部長(zhǎng)鄂竟平也承認(rèn)并正視中國(guó)農(nóng)田水利工程長(zhǎng)期“欠賬”的問(wèn)題。據(jù)調(diào)研,那些還能動(dòng)員大家進(jìn)行灌溉的地方基本上都是拒不執(zhí)行取消“兩工”的“違法之民”。
“兩工”對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)極其重要，取消“兩工”等于讓他們?cè)诟珊得媲笆譄o(wú)策，再加上“一事一議”成了什么都難議,災(zāi)難最終演變成了望天收，還有不少地方一直靠上世紀(jì)六七十年代修建的農(nóng)田水利設(shè)施吃老本。農(nóng)田水利的修建要通過(guò)集體行動(dòng)來(lái)建設(shè),屬于公共品建設(shè),具有搭便車的天然屬性。目前的這種困局各地進(jìn)行了不少的“土法”試驗(yàn),但在國(guó)家層面一直沒(méi)有一個(gè)好的說(shuō)法。
重慶市南川區(qū)白沙鎮(zhèn)就是一個(gè)典型的案例。該鎮(zhèn)嚴(yán)重缺水，每年春播時(shí)都必須依靠從附近大觀鎮(zhèn)的土溪水庫(kù)引水育秧，土溪水庫(kù)建于20世紀(jì)60年代，到70年代時(shí)建成一條長(zhǎng)達(dá)25公里的主干渠通往白沙鎮(zhèn)，但之后的30多年里就再?zèng)]修整過(guò)，僅靠每年放水時(shí)應(yīng)急性的清淤補(bǔ)漏，如此，主干渠的水根本流不到渠尾，相應(yīng)地，大量農(nóng)戶 的田地也就根本無(wú)法得到及時(shí)灌溉。對(duì)于土溪水庫(kù)的所有者來(lái)說(shuō)，他們的職責(zé)僅僅是維護(hù)水庫(kù)本身的安全和蓄水，以及按各村要求開(kāi)閘放水，并收取相應(yīng)費(fèi)用，但在白沙鎮(zhèn)的農(nóng)戶看來(lái)，他們交了水費(fèi)，急需的灌溉卻被延誤乃至造成作物減產(chǎn)，自然就沒(méi)有繼續(xù)繳納水費(fèi)的積極性。此外，盡管不少農(nóng)戶都知道溝渠的年久失修是造成有水用不上的重要原因，卻并沒(méi)有太多的動(dòng)力來(lái)集資修建維護(hù)渠道，原因在于目前對(duì)于渠道的整治維修費(fèi)用相當(dāng)昂貴，僅僅一條小支渠都將耗資十多萬(wàn)元，這不是小農(nóng)戶所能承受得起的，農(nóng)戶們的愿望就是村里或鎮(zhèn)里能出錢來(lái)修建水渠，而村集體乃至鎮(zhèn)集體，也同樣表示沒(méi)有相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)來(lái)完成這一事務(wù)，只把希望寄托在上級(jí)部門的撥款上。
因此，我們不得不產(chǎn)生這樣的疑問(wèn)：大江大河治理固然關(guān)系重大，事關(guān)農(nóng)民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“最后一公里”是否也應(yīng)給予足夠重視？
困境之二：部分農(nóng)民為何對(duì)抗旱如此“漠然”？
近幾年農(nóng)業(yè)比較效益下降，農(nóng)業(yè)收入下降，農(nóng)村大量勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，且多為年輕勞動(dòng)力。大多年輕的勞動(dòng)力選擇外出打工，而不愿意留在家中種地。原因十分簡(jiǎn)單：即使在外打工的生活并不安逸，但同樣的勞動(dòng)至少能夠換來(lái)比在家種地多得多的收益。但多少讓人有些不能理解的是，面對(duì)2010年百年不遇的特大旱災(zāi)，有些地方農(nóng)民的抗旱積極性仍然不高，包括一些返鄉(xiāng)農(nóng)民工再次選擇離鄉(xiāng)進(jìn)城。面對(duì)旱災(zāi)卻不愿澆水，這一看似矛盾的選擇卻包含了農(nóng)民的許多無(wú)奈。普遍較低的種糧收益，部分地區(qū)沉重的水費(fèi)、電費(fèi)和油費(fèi)負(fù)擔(dān)，加之滯后的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，極大地?fù)p害了農(nóng)民參與農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和維護(hù)的積極性。農(nóng)民在灌溉土地時(shí)遇到的困難重重：或是缺水，或是缺電，或是有水有電卻價(jià)格昂貴。
中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨最大的自然威脅就是干旱。2010年，我國(guó)干旱覆蓋范圍之廣、持續(xù)時(shí)間之長(zhǎng)、災(zāi)害損失之重，為1998年以來(lái)之最。沒(méi)有水可灌，尤其是在春夏交接正是小麥分孽時(shí)節(jié)，沒(méi)有水就等于讓小麥在身體成長(zhǎng)的關(guān)鍵時(shí)間缺了營(yíng)養(yǎng)，以后只能是個(gè)半殘廢了，減產(chǎn)甚至絕收都有可能。而農(nóng)民通過(guò)引大江大河的水來(lái)澆灌成本又太高。所以在大旱時(shí)出現(xiàn)政府著急農(nóng)民放棄的尷尬局面。農(nóng)民自己是很會(huì)算帳的，一畝麥子，年成好時(shí)也就收入200-300元，現(xiàn)在干旱減產(chǎn)已成注定，而用水澆灌成本一畝地要70-80元，算下來(lái)農(nóng)民幾乎沒(méi)有什么錢可賺，所以干脆放棄澆灌算了。經(jīng)濟(jì)學(xué)有一個(gè)合并繆誤：每一個(gè)個(gè)體的理性選擇，匯合成一人整體結(jié)果就可怕了，成非理性的了。因?yàn)槎疾豢购盗耍←溦嬉墙^收了，國(guó)家的口糧安全就成大問(wèn)題了。
以山西為例，一畝地糧食產(chǎn)量在800到1000斤，其間需要4到5次灌溉。而如果不灌溉的話，單靠降雨，成本就會(huì)降低。雖然農(nóng)民不會(huì)完全靠天吃飯，但是他們會(huì)選擇盡量減少人工灌溉。因?yàn)樵诟黜?xiàng)成本中，水是成本較高的。如果遇到水價(jià)和化肥價(jià)格上漲的情況，農(nóng)民每畝地的純收入只有100元左右，這還不算人工成本。
在2010年春大旱時(shí)，央視《新聞?wù){(diào)查》欄目就對(duì)河南省部分受災(zāi)嚴(yán)重地區(qū)進(jìn)行了調(diào)查，在調(diào)查過(guò)程中，部分地區(qū)的農(nóng)地旁就有可供灌溉使用的水井，但由于電網(wǎng)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后，農(nóng)民卻無(wú)法通過(guò)電力帶動(dòng)水泵將水井中的水抽取出來(lái)。有些地區(qū)澆地要使用工程用電，電價(jià)和油價(jià)非常高，如果用不起就只好聽(tīng)天由命。
為何農(nóng)民會(huì)對(duì)抗旱如此“漠然”？ 是農(nóng)民參與農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的動(dòng)力不足還是其“有心而無(wú)力”？
困境之三：以市場(chǎng)化、私有化為主要特征的“世界銀行共識(shí)”改革是否應(yīng)該打��？
農(nóng)田水利設(shè)施對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)戶生活息息相關(guān)，但是過(guò)去幾十年相關(guān)經(jīng)驗(yàn)表明，雖然國(guó)際機(jī)構(gòu)和各國(guó)政府對(duì)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的投資和管理方式進(jìn)行了多方面的探索與反思，但廣大發(fā)展中國(guó)家在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)上普遍是失敗的。其中最受人矚目的是對(duì)“世界銀行共識(shí)”在治水方面面臨的困境進(jìn)行了深刻的反思。
“世界銀行共識(shí)”堅(jiān)持私有化是解決發(fā)展中國(guó)家農(nóng)村公共品供給困境的有效方式， 這種觀點(diǎn)認(rèn)為市場(chǎng)能夠優(yōu)化資源配置，而公共資源（比如水資源）則可以被視為一種可競(jìng)爭(zhēng)、可排他、可轉(zhuǎn)讓的特殊商品，因此，構(gòu)建一個(gè)有效的市場(chǎng)就可以讓發(fā)展中國(guó)家的政府?dāng)[脫目前面臨的公共服務(wù)效率低下的困境。很多發(fā)展中國(guó)家在“世界銀行共識(shí)”的指導(dǎo)下進(jìn)行了各種基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)化和私有化改革，我國(guó)也不例外。但是十幾年的探索之后，人們發(fā)現(xiàn)“世界銀行共識(shí)”并沒(méi)有為這些國(guó)家農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)帶來(lái)光明前景，反而出現(xiàn)很大的困境，諸如社會(huì)力量無(wú)力承擔(dān)高額的建設(shè)和管理費(fèi)用，國(guó)家資金的撤出加速了資金鏈的斷裂，使得農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)停滯不前；農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施的私營(yíng)化加大了人們獲得公共服務(wù)機(jī)會(huì)的不平等，造成更大的貧富差距；損害低收入階層和農(nóng)村居民的利益，甚至引起社會(huì)動(dòng)蕩等等。
在農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)方面“世界銀行共識(shí)”被越來(lái)越多的國(guó)家拋棄，取而代之的是政府投資為主、社會(huì)資源參與為輔的治理模式。以韓國(guó)為例，該國(guó)的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的改革是“新村運(yùn)動(dòng)”的重要組成部分，隨著新村運(yùn)動(dòng)的推行而不斷深化。在投資上，韓國(guó)建立了以國(guó)家財(cái)政為主、受益農(nóng)戶投資為輔的管理體系，從資金上保證了農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理工作能夠順利進(jìn)行；根據(jù)各地特殊的地域特征，積極動(dòng)員當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社會(huì)資源，建立“自下而上”的動(dòng)員機(jī)制，充分體現(xiàn)農(nóng)民的積極性、主動(dòng)性與創(chuàng)造性；政府提供多種優(yōu)惠政策與獎(jiǎng)勵(lì)措施，根據(jù)各個(gè)村莊的表現(xiàn)，政府實(shí)行獎(jiǎng)勤罰懶的機(jī)制，以官辦型民間組織為管理主體，根據(jù)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模的大小，由不同的官辦型民間組織負(fù)責(zé)管理。這些措施都保證了韓國(guó)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施改革的成功。
我國(guó)近年來(lái)的水利部門改革已進(jìn)入誤區(qū)，片面地在“世界銀行共識(shí)”引導(dǎo)下進(jìn)行“市場(chǎng)化、私有化”的改革，現(xiàn)在很多水利設(shè)施被承包給私人，周圍的農(nóng)戶用水成了問(wèn)題，有些水利設(shè)施被變?yōu)樗�，本�?lái)是為農(nóng)業(yè)用水提供灌溉，現(xiàn)在卻成了一種旅游開(kāi)發(fā)。比如在重慶、湖北一些地方，水塘的承包要求承包者對(duì)水塘進(jìn)行日常維護(hù)，并保證對(duì)村民的免費(fèi)供水，但因?yàn)闆](méi)有制度去約束，水塘承包后，周圍農(nóng)戶的用水就成了問(wèn)題。所以發(fā)展小農(nóng)水，水利部門不能過(guò)分追求資本化，地方政府部門不能過(guò)分強(qiáng)調(diào)農(nóng)田水利設(shè)施的私有化，不然就損害到了農(nóng)民農(nóng)業(yè)用水。
部分水利部門利益貨幣化帶來(lái)的后果之一,就是他們的眼光只盯著那些能賺錢的項(xiàng)目,而對(duì)農(nóng)民的“保命水”卻不聞不問(wèn)。在水利設(shè)施的資金投入和建設(shè)管理方面，一些水利部門出于效益的考慮，更加關(guān)注的是大型水利設(shè)施的建設(shè)和城市、工業(yè)用水的保障，對(duì)于農(nóng)業(yè)用水和中小型水利設(shè)施 則缺乏興趣，尤其是部分水管單位作為企業(yè)推向市場(chǎng)后，為城市和工業(yè)服務(wù)，效益較好的水利設(shè)施更容易獲得資金投入，而公共品特征強(qiáng)、收益低，需要財(cái)政扶持的農(nóng)田水利設(shè)施，則以“財(cái)政緊張”為由，只能得到極少量的投入，把希望寄托于國(guó)家撥款。在長(zhǎng)期缺乏資金，難以管理和維護(hù)的情況下，建設(shè)于上世紀(jì)六七十年代的農(nóng)田水利系統(tǒng)逐漸崩壞，失去其應(yīng)有的效果，最終在特大旱災(zāi)到來(lái)時(shí)難以發(fā)揮作用。
我們不禁要問(wèn)：如果僅以經(jīng)濟(jì)收益評(píng)價(jià)水利項(xiàng)目，投入高、收益低的農(nóng)民“保命水”是否會(huì)因此喪失自己的立足之地？ 誰(shuí)來(lái)保證“保命水”？
困境之四：怎樣才能使“農(nóng)民的聲音”不再缺位？
我國(guó)農(nóng)田水利設(shè)施的投入與管理，農(nóng)民的聲音一直是缺失的。無(wú)論是在水利部門的改革中還是各種水利項(xiàng)目的安排上，雖然項(xiàng)目的申請(qǐng)與安排的名義很可能都 是以農(nóng)民的名義，但在項(xiàng)目的實(shí)際執(zhí)行過(guò)程卻大都轉(zhuǎn)變?yōu)椴块T利益最大化與領(lǐng)導(dǎo)工程、面子工程，農(nóng)民的利益得不到保證，農(nóng)民的聲音一直缺位。未來(lái)應(yīng)該建立“自下而上”的需求表達(dá)機(jī)制，只有提高農(nóng)民的組織化程度，才能合理表達(dá)農(nóng)民意愿，降低政府與農(nóng)民之間的交易成本，形成農(nóng)民參與項(xiàng)目建設(shè)與管理的相關(guān)監(jiān)督機(jī)制，水利才能真正的搞好。
按照“農(nóng)民本位”的要求，農(nóng)民本身對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求應(yīng)該主導(dǎo)支農(nóng)資金的安排和趨向，然而現(xiàn)實(shí)中支農(nóng)資金的劃撥和使用基本由政府做出，作為實(shí)際受益者的農(nóng)民既 不能參與項(xiàng)目的規(guī)劃，也不知道資金的實(shí)際使用情況，最終項(xiàng)目完成后的審核與評(píng)價(jià)同樣沒(méi)有農(nóng)民的參與，在這種情況下，即使沒(méi)有政府部門的逐利行為，單純由政 府作出的決策也很難真正體現(xiàn)農(nóng)民對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求，而一旦各級(jí)政府由于各種理由挪用、截留支農(nóng)資金，或者根據(jù)部門利益安排支農(nóng)資金項(xiàng)目時(shí)，農(nóng)民也無(wú)法對(duì)此 進(jìn)行監(jiān)督和檢舉，從而最終造成對(duì)農(nóng)民利益的損害。
農(nóng)戶本身是農(nóng)田水利設(shè)施的直接受益人，但在農(nóng)田水利設(shè)施的投入、建設(shè)和管理過(guò)程中卻始終難以表達(dá)自己的利益訴求。缺乏“農(nóng)民聲音”的農(nóng)田水利建設(shè)又如何能真正做到讓農(nóng)民滿意？如何讓農(nóng)民成為農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的主體，讓農(nóng)田水利設(shè)施真正服務(wù)于農(nóng)民，是當(dāng)前水利建設(shè)中急需解決的問(wèn)題。
出路篇
出路之一：構(gòu)建多主體、多渠道、多元化的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)機(jī)制。
第一，“多主體”構(gòu)建中央、省、縣鄉(xiāng)、農(nóng)民四位一體的供給主體新模式。國(guó)家應(yīng)根據(jù)農(nóng)田水利的不同性質(zhì)，建立起由中央、省、縣鄉(xiāng)、農(nóng)民四位一體的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施供給體制。采取以中央、省兩級(jí)政府為主導(dǎo)，縣鄉(xiāng)財(cái)政適當(dāng)配套的方式，著重解決好與當(dāng)前農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民生活緊密相關(guān)的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施供給問(wèn)題。比如，大型水利工程應(yīng)由中央政府提供，在目前縣鄉(xiāng)財(cái)政比較困難的情況下，基本農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)應(yīng)通過(guò)省級(jí)政府對(duì)縣級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付來(lái)解決，即主要由省級(jí)政府“出錢”，縣級(jí)政府“辦事”的方式來(lái)解決；一些小型的農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，比如小型農(nóng)田水利建設(shè)，因?yàn)榭梢允罐r(nóng)民直接受益，并且投資不大，可以采取農(nóng)民投入為主，政府適當(dāng)補(bǔ)貼的方式來(lái)投資建設(shè)。
第二，“多渠道”構(gòu)建財(cái)政渠道、市場(chǎng)渠道、其它渠道共同參與的籌資新范式。在農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理中，充足的資金資源是重要保證。過(guò)去投資渠道比較單一，大多依靠政府的財(cái)政投入，而事實(shí)表明，僅僅靠政府財(cái)政遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能為廣大農(nóng)村提供足夠的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。因此，需要構(gòu)建“多渠道”籌資新范式，以此解決目前廣泛存在的融資難題。（1）財(cái)政渠道。主要包括：財(cái)政預(yù)算內(nèi)渠道、財(cái)政預(yù)算外籌資渠道。（2）市場(chǎng)渠道。主要做法有：一是利用資本市場(chǎng)籌資，如發(fā)行長(zhǎng)期基本建設(shè)國(guó)家債券。二是成立旨在推動(dòng)農(nóng)田水利建設(shè)的專向發(fā)展基金，同教育基金類似，國(guó)家拿出一部分資金建立水利基金，來(lái)解決農(nóng)田水利設(shè)施的歷史欠賬問(wèn)題。哪怕這些資金只占到GDP中的0.5%，產(chǎn)生的效果卻是巨大的。三是向金融機(jī)構(gòu)融資。四是利用減免稅收和給予信貸優(yōu)惠等政策，調(diào)動(dòng)經(jīng)濟(jì)組織投資農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施。（3）發(fā)行彩票渠道。通過(guò)發(fā)行彩票可以為政府提供收入，也可以為農(nóng)田水利建設(shè)融資。美國(guó)、英國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家的彩票融資規(guī)模已非常大，涉及的領(lǐng)域也很多，為公共事業(yè)提供了大量資金支持。我國(guó)目前在體彩等方面的試點(diǎn)已相當(dāng)成功，可以在借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)具體實(shí)踐基礎(chǔ)上，通過(guò)發(fā)行農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)彩票的形式進(jìn)行融資，解決當(dāng)前投資不足問(wèn)題。（4）其它渠道。一是非政府組織籌資渠道。二是境外籌資渠道。三是個(gè)人籌資渠道。四是企業(yè)家捐助。
第三，“多元化”構(gòu)建政府引導(dǎo)、農(nóng)民主體、社會(huì)廣泛參與的社會(huì)資源動(dòng)員新格局。在農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理中，各級(jí)政府應(yīng)該充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，以財(cái)政資金聚合社會(huì)資金投入農(nóng)業(yè)，逐步構(gòu)建起對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的多元化投入格局。
從歷史角度看，農(nóng)民資源投入一直是農(nóng)田水利建設(shè)的主要資金和勞務(wù)來(lái)源之一。農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的主要服務(wù)對(duì)象是村莊社區(qū)內(nèi)的農(nóng)民，他們是主要的受益群體，農(nóng)民資源從理論上應(yīng)該成為社會(huì)動(dòng)員的主體。
在國(guó)家財(cái)力尚不十分雄厚的前提下，單方面地依靠政府的力量顯然存在著困難。引導(dǎo)民間資金進(jìn)入農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，是增加投入、提高效率的一項(xiàng)重要措施。
出路之二：進(jìn)行制度創(chuàng)新和組織創(chuàng)新。
第一，實(shí)行水利建設(shè)問(wèn)責(zé)制。這個(gè)問(wèn)責(zé)制主要針對(duì)地方政府。目前我國(guó)頻繁的大旱大澇一方面是天氣原因，另一方面也有人為因素――政府的責(zé)任，暴露出我國(guó)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)這么多年存在的嚴(yán)重問(wèn)題，因?yàn)榈胤秸畬?duì)農(nóng)田水利財(cái)政投入不夠，特別是沒(méi)有重視小農(nóng)水的問(wèn)題。因此干旱問(wèn)題也是責(zé)任問(wèn)題，是地方政府的責(zé)任問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)責(zé)制的核心就是對(duì)地方政府一把手問(wèn)責(zé)，如果出現(xiàn)嚴(yán)重的干旱問(wèn)題就要對(duì)地方政府一把手進(jìn)行行政問(wèn)責(zé)，類似于我國(guó)現(xiàn)在的礦難問(wèn)責(zé)制，從制度上保證地方政府對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)的重視，逼著政府對(duì)小農(nóng)水進(jìn)行必要的財(cái)政投入�？梢哉f(shuō)，云南省如果能拿出旱災(zāi)中受損的1/10來(lái)改善農(nóng)田水利設(shè)施，旱情也不會(huì)如此嚴(yán)重。正是水利設(shè)施的投入不足和缺乏科學(xué)規(guī)劃，讓年降水量過(guò)千毫米的云南居然找不到可用的水源，有水也無(wú)法澆灌。2011年中央一號(hào)文件要求“10%的土地出讓金用于農(nóng)田水利建設(shè)”，其中關(guān)鍵的是要落實(shí)到實(shí)處，建立問(wèn)責(zé)機(jī)制。
第二，重構(gòu)農(nóng)戶合作機(jī)制。 農(nóng)田水利建設(shè)是需要集體行動(dòng)的，分田到戶后，的確與過(guò)去相比難以組織起大的農(nóng)田水利建設(shè)。但并不是沒(méi)有任何辦法的，一方面，可以借鑒集體化時(shí)期動(dòng)員農(nóng)戶合作建設(shè)農(nóng)田水利的經(jīng)驗(yàn)，重構(gòu)農(nóng)戶合作機(jī)制。另一方面，還應(yīng)考慮當(dāng)?shù)剞r(nóng)村本身的特點(diǎn)，對(duì)于合作傳統(tǒng)良好的農(nóng)村社區(qū)，可以引入用水戶協(xié)會(huì)等合作模式，政府適當(dāng)補(bǔ)貼，幫助其自立發(fā)展，最終促使農(nóng)戶參與農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)、應(yīng)用和維護(hù)機(jī)制。這方面，山東費(fèi)縣產(chǎn)權(quán)制度改革、河南博愛(ài)縣的股份合作制，以及廣西平果縣的用水協(xié)會(huì)等案例，有效動(dòng)員了農(nóng)民參與農(nóng)田水利設(shè)施投入的積極性，值得借鑒。而對(duì)于村莊分散現(xiàn)象嚴(yán)重，基本無(wú)法合作的村莊，則應(yīng)該詳細(xì)考察其分散化現(xiàn)象出現(xiàn)的原因，對(duì)癥下藥，幫助其解決村莊組織問(wèn)題。
第三，建立“農(nóng)民本位”為主線的我國(guó)農(nóng)田水利建設(shè)投入與管理機(jī)制。我國(guó)地區(qū)特征差別很大，農(nóng)民的需求差異也很不同。應(yīng)該在組織與制度上進(jìn)行新的安排，保證農(nóng)民的聲音在農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中得到體現(xiàn)，以農(nóng)民的需求作為建設(shè)項(xiàng)目選擇決策的依據(jù)，建立農(nóng)民意愿表達(dá)機(jī)制。在韓國(guó)的“新村運(yùn)動(dòng)”中，政府派出專門調(diào)研人員到農(nóng)村進(jìn)行訪問(wèn)，吸收農(nóng)民的意愿，匯總后反饋到政策制定部門，再由政策制定部門召集農(nóng)民代表、農(nóng)業(yè)專家、社團(tuán)代表對(duì)這些意見(jiàn)進(jìn)行整理分析，即在農(nóng)民和政府之間構(gòu)建出一個(gè)可以表達(dá)農(nóng)民真實(shí)意愿和心聲的“橋梁”。我國(guó)農(nóng)田水利設(shè)施的投入與管理，農(nóng)民的聲音一直是缺失的。未來(lái)應(yīng)該建立“自下而上”的農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制、提高農(nóng)民的組織化程度，降低交易成本，增加農(nóng)民參與項(xiàng)目管理的相關(guān)監(jiān)督機(jī)制等。這樣，農(nóng)田水利才能真正搞好。
出路之三：以工代賑，貯水于民。我國(guó)一直是季節(jié)性氣候很明顯的國(guó)家，在雨季 時(shí)會(huì)下很多雨，而在旱季時(shí)又有可能幾個(gè)月都不下雨。其實(shí)解決的方法也很簡(jiǎn)單，那就是進(jìn)行農(nóng)田水利建設(shè)，大到大江大河的治理，小到溝田渠、堰塘的維護(hù)等等。這些設(shè)施在有雨時(shí)把多余的雨水貯藏下來(lái)，到旱季時(shí)拿出來(lái)用。西北地區(qū)半年不下雨,也沒(méi)有看到鬧出什么動(dòng)靜。原因很簡(jiǎn)單:西北地區(qū)農(nóng)民都有水窖,在下雨時(shí)把雨水儲(chǔ)藏起來(lái),等到不下雨時(shí)使用。而西南地區(qū)降雨量極為豐富,年降水可以達(dá)1300毫米以上,還有大江大河,可還是會(huì)出現(xiàn)大旱災(zāi),這確實(shí)值得好好探究一下。問(wèn)題就出在農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)跟不上實(shí)際需求。因?yàn)榻涤瓯容^多,西南地區(qū)的人只想到了澇,沒(méi)有考慮過(guò)旱。西南地區(qū)有很多“望天田”,很多人還是傳統(tǒng)地靠天吃飯,沒(méi)有重視完善水利設(shè)施。其實(shí),完善農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè),就是給農(nóng)民和莊稼買保險(xiǎn)。人都需要買保險(xiǎn),面對(duì)全球的氣候大變化,西南更應(yīng)該考慮加強(qiáng)水利設(shè)施建設(shè)。
因此，不能再把錢都投在大江大河的建設(shè)上來(lái)了，輪也該輪到對(duì)農(nóng)民最關(guān)心，也對(duì)糧食安全最重要的農(nóng)村村頭的溝塘渠堰建設(shè)了，因?yàn)楦母镩_(kāi)放30多年來(lái)，他們很少能得到到國(guó)家水利建設(shè)的資金。大旱也已經(jīng)對(duì)水利部門的投資方向說(shuō)不了，再不修，還會(huì)有更大的懲罰。不能再只盯著大工程大項(xiàng)目了，那些工程不解農(nóng)民澆灌的“渴”。而農(nóng)民的“渴”才是國(guó)家的“渴”，因?yàn)榧Z食安全一旦出點(diǎn)差錯(cuò)，真是吃不了要兜著走的。
所以說(shuō)，為了徹底解決“少雨就旱，多雨就澇”的惡性局面，強(qiáng)烈建議國(guó)家調(diào)整水利投資方向，至少應(yīng)該把中央已放棄投入20多年的農(nóng)村溝塘渠堰給撿起來(lái)，撥出專門經(jīng)費(fèi)，讓農(nóng)民在農(nóng)閑時(shí)進(jìn)行修建貯水用水的溝塘渠堰。如果能夠從上千億的水利資金中拔出600億專門用于糧食主產(chǎn)區(qū)的溝塘渠堰建設(shè)，既可以增加1000萬(wàn)的農(nóng)民就業(yè)崗位，又可以進(jìn)行“貯水于民”的工作；既能提供就業(yè)崗位，又能使國(guó)家未來(lái)糧食安全有了長(zhǎng)久保障，也不致于屢屢抗旱了。每個(gè)村莊撥給一定的維修資金，以工代賑，讓他們把自己村莊的貯水設(shè)施都修建好，估計(jì)農(nóng)民們都會(huì)很高興。如果每個(gè)農(nóng)民一個(gè)月500元，一年下來(lái)6000元，600億維修資金一年可提供1000萬(wàn)的就業(yè)崗位，既能讓從事糧食生產(chǎn)的農(nóng)民在農(nóng)閑時(shí)不用再外出打工，也能夠提高他們的收入，國(guó)家的糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)也有保障了。
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