當(dāng)前位置：文章首頁 >> 三農(nóng)動態(tài) >> 三農(nóng)政策 >> 摘要:本文以十年來發(fā)表和出版的論文、報告和著作為基礎(chǔ)，對城鎮(zhèn)化背景下與之相關(guān)的土地問題進(jìn)行集中探討，將有關(guān)討論分為城鎮(zhèn)化背景下的土地制度、土地制度的總體評價、土地產(chǎn)權(quán)制度改革的爭議、土地征收制度的困局與破解、集體土地流轉(zhuǎn)的逐步推進(jìn)與其他重要問題等六大主題分別予以概述，試圖梳理城鎮(zhèn)化中土地問題的主要觀點(diǎn)和建議，希望能為土地制度的改革完善和城鎮(zhèn)化建設(shè)提供一些參考。
關(guān)鍵詞:城鎮(zhèn)化；中國土地制度改革；土地產(chǎn)權(quán)制度；土地征收制度；集體土地流轉(zhuǎn)
正如2012年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出的，2013年經(jīng)濟(jì)工作的主要任務(wù)是積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。“城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在”。2013年7月9日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在廣西再次發(fā)表重要講話，要推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化是目前和未來中國發(fā)展的引擎和動力所在，城鎮(zhèn)化有兩大核心問題，一是土地的城鎮(zhèn)化，二是人口的城鎮(zhèn)化，這兩大要素的城鎮(zhèn)化對中國經(jīng)濟(jì)乃至政治、社會正在產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)以人為核心的城鎮(zhèn)化，而土地制度的改革走向?qū)Τ擎?zhèn)化之影響卻依然巨大。近10年來圍繞城鎮(zhèn)化與土地制度改革形成了多學(xué)科、多主題，數(shù)量客觀、內(nèi)容豐富的研究成果。以土地和城鎮(zhèn)化（或城市化）為主題關(guān)鍵詞檢索，根據(jù)國家圖書館的統(tǒng)計顯示，10年來出版著作近40本，其中有一些是針對地方實(shí)踐的探討；有上百本著作涉及土地問題，雖然在書名中沒有出現(xiàn)城鎮(zhèn)化（或城市化），但是主題和具體內(nèi)容與城鎮(zhèn)化緊密聯(lián)系。根據(jù)中國知網(wǎng)（CNKI）的數(shù)據(jù)，10年來發(fā)表與此主題相關(guān)的論文600余篇。①[1]本文以10年來發(fā)表和出版的論文、報告和著作為基礎(chǔ)，對城鎮(zhèn)化背景下與之相關(guān)的土地問題進(jìn)行集中探討，將有關(guān)討論分為6大主題分別予以概述，試圖梳理城鎮(zhèn)化中土地問題的主要觀點(diǎn)和建議，希望能為土地制度的改革完善和城鎮(zhèn)化建設(shè)提供一些參考。
一、城鎮(zhèn)化背景下的土地制度
城鎮(zhèn)化與土地制度的關(guān)系，是互相影響的關(guān)系，一方面，城鎮(zhèn)化是土地制度變遷的背景和動力所在，目前中國眾多與土地有關(guān)的現(xiàn)象、問題和困局，都是發(fā)生在城鎮(zhèn)化的背景之下，我們無法脫離城鎮(zhèn)化的背景單純地討論土地的問題，城鎮(zhèn)化也是很多土地問題產(chǎn)生的原因，對土地制度的變革也起著推動作用；另一方面，土地是城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵要素之一，土地制度能否適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，相當(dāng)程度上決定著城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，決定著城鎮(zhèn)化是真城鎮(zhèn)化，還是偽城鎮(zhèn)化或半城鎮(zhèn)化，從這個意義上講，土地制度有可能是城鎮(zhèn)化的障礙，卻也蘊(yùn)含著因制度變革給城鎮(zhèn)化帶來的新能量和機(jī)遇。20年來，大量研究成果之所以密切關(guān)注城鎮(zhèn)化與土地的問題，源于二者的不能匹配。從已經(jīng)完成的城市化情況看，來自發(fā)改委的數(shù)據(jù)顯示，1980年，中國城市建成區(qū)的總規(guī)模大約是5000平方公里。到了2010年，城市建成區(qū)總規(guī)模已經(jīng)擴(kuò)大到46000平方公里，城市建成區(qū)總規(guī)模擴(kuò)大了8.2倍。但是城鎮(zhèn)人口按照現(xiàn)有的統(tǒng)計口徑，1980年是1億9千多萬人，2010年是6億7千多萬人，城市人口大約增加了2.5倍。也就是說，土地城鎮(zhèn)化速度比人口城鎮(zhèn)化速度快1倍。而此數(shù)據(jù)背后的原因是，進(jìn)入城市的大量人口，并沒有成為真正的城市人口。[2]
土地城鎮(zhèn)化速度過快，與城市未能有效吸納農(nóng)民工有關(guān)，沒有使得農(nóng)民工真正轉(zhuǎn)換為城市人口有關(guān)，也與土地制度自身的諸多問題有關(guān)。對此，學(xué)者從不同角度給出評價。周其仁認(rèn)為，“近年城市化的加速，恰恰是在現(xiàn)存法律關(guān)于土地資源轉(zhuǎn)讓權(quán)的重新界定嚴(yán)重滯后的情況下發(fā)生的……城市化加速伴隨著利益沖突的加劇，提出了一個重大的兩難性問題：不惜以土地轉(zhuǎn)讓中的利益沖突為代價來繼續(xù)加速城市化，還是不得不抑制城市化來緩減土地轉(zhuǎn)讓中的利益沖突？”[3]陸學(xué)藝認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化必須進(jìn)行必要的社會體制改革，著力改革戶籍制度、土地制度、財政體制。[4]陳錫文也認(rèn)為，“目前的城鎮(zhèn)化推進(jìn)的路徑和方式難以持續(xù)”，中國城鎮(zhèn)化率的快速增長，依靠低成本的強(qiáng)力推進(jìn)，包括土地和勞動力的低成本。[5]鄭風(fēng)田認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該打破目前的壟斷征地政策，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村、城市土地“同地、同權(quán)、同利”，建立土地交易機(jī)制，使農(nóng)民分享城市化中的土地增值收益，使進(jìn)城農(nóng)民獲得創(chuàng)業(yè)資本。[6]周天勇認(rèn)為，城市化是一種節(jié)約土地的再分配過程。城市化必然涉及土地資源的再分配，并且是一種節(jié)約土地的再分配。然而土地資源的有效再分配需要土地供給體制機(jī)制的創(chuàng)新和改革。[7][8]秋風(fēng)認(rèn)為，中國城市化存在著偽城市化和半城市化的問題，“要解決這個問題，最大的制度瓶頸就是土地制度問題”。②[9]
張千帆認(rèn)為，解決中國問題應(yīng)當(dāng)堅持政府干預(yù)最小原則，“最突出的問題是城市化，在我們中國就變成了政府要征地”。[10]曲福田、田光明認(rèn)為“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關(guān)鍵是讓資源在城鄉(xiāng)之間自由流動……土地是農(nóng)民最主要的財產(chǎn)，土地產(chǎn)權(quán)制度也是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度，在我國進(jìn)入新的發(fā)展階段，特別是在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段，原有的土地產(chǎn)權(quán)制度安排已不適應(yīng)當(dāng)前的發(fā)展需求，迫切需要進(jìn)行改革創(chuàng)新”。[11]劉松山則從法律角度認(rèn)為，強(qiáng)征農(nóng)民房屋和土地，將農(nóng)民由農(nóng)村趕到政府人為打造的城鎮(zhèn)，大規(guī)模搞所謂工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，不是實(shí)現(xiàn)憲法序言提出的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的手段，損害和動搖了憲法確立的農(nóng)村土地集體所有制地位以及農(nóng)村統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，侵犯了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地用益物權(quán)等法定權(quán)利。[12]
正如黃小虎教授所言，“農(nóng)民工”好比一根扁擔(dān)，一頭挑著城市化，一頭挑著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。[13]城鎮(zhèn)化問題其實(shí)也是兩個頭，一頭是城鎮(zhèn)的增加，人口和土地的城鎮(zhèn)化，另一頭是農(nóng)村的發(fā)展，既包括農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，也包括農(nóng)民的生活水平提高。③中共十七屆三中全會的決定中寫到：“農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱，最需要加強(qiáng)；農(nóng)村發(fā)展仍然滯后，最需要扶持；農(nóng)民增收仍然困難，最需要加快。”因此，對城鎮(zhèn)化的研究既有對新建設(shè)城鎮(zhèn)的關(guān)注，也必須有對農(nóng)村現(xiàn)有問題的關(guān)注。“三農(nóng)”問題的解決是城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)，蔡繼明認(rèn)為，解決“三農(nóng)”問題的根本途徑一方面是加快城市化進(jìn)程，另一方面要加快土地流轉(zhuǎn)，在鼓勵農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移的同時，促使農(nóng)村土地的相對集中。舍此的一切努力都必然是治標(biāo)不治本。[14]無論從任何一個角度討論城鎮(zhèn)化，都無法繞開土地制度的問題和改革。
本綜述主要從以下幾個方面關(guān)注城鎮(zhèn)化中的土地問題：第一，城鄉(xiāng)二元體系下的土地制度的總體評價和改革方向；第二，農(nóng)村土地作為農(nóng)民最主要的財產(chǎn)，兼負(fù)生產(chǎn)資料和生存保障功能，土地產(chǎn)權(quán)制度有待完善；第三，政府征收集體土地的利弊需要全面評析，農(nóng)村土地征收制度亟待改革；第四，農(nóng)村建設(shè)用地不能直接進(jìn)入流通領(lǐng)域，與國有建設(shè)用地地位不平等，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度有待逐步推進(jìn)；第五，現(xiàn)有土地管理體制和方法不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，有待完善。需要特別說明的是，關(guān)于城鎮(zhèn)化和土地問題的研究是近10年來研究作為活躍的領(lǐng)域之一，形成了規(guī)模蔚為可觀的成果，不少研究成果針對城鎮(zhèn)化中的土地問題的某一方面進(jìn)行了深入分析和周密論證，有一些研究成果是綜合性、系統(tǒng)性地對土地問題展開了全面分析，如北京天則經(jīng)濟(jì)研究所“中國土地問題課題組”的《城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù)》研究報告、周其仁的《城鄉(xiāng)中國》的系列文章④[15]和《土地制度改革與轉(zhuǎn)變發(fā)展方式》（國務(wù)院發(fā)展研究中心研究叢書）、黨國英的《關(guān)于土地制度改革若干難題的討論》、曲福田的《中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)村土地問題研究》、張千帆《城市化進(jìn)程中的農(nóng)民土地權(quán)利保障》、蔣省三、劉守英、李青的《中國土地政策改革：政策演進(jìn)與地方實(shí)施》、賀雪峰的《地權(quán)的邏輯——中國農(nóng)村土地制度向何處去》等專著，以及對地方試點(diǎn)實(shí)驗分析總結(jié)的成果，如葉劍平、張有會《一樣的土地，不一樣的生活——從天津市東麗區(qū)土地綜合整治的實(shí)踐看中國城鎮(zhèn)化》，還有盛洪、沈開舉總主編的《土地制度研究》叢書等等。⑤本綜述所介紹觀點(diǎn)只是部分成果，所引用觀點(diǎn)有些是某位學(xué)者的獨(dú)到見解，也有些是眾家已達(dá)成共識的觀點(diǎn)，雖盡筆者所能，但囿于視野和精力所限，一定是掛一漏萬，特別希望得到前輩和同仁的批評指正，使其更加豐富完整。
二、土地制度的總體評價
對我國土地制度的總體特征的評價，北京天則經(jīng)濟(jì)研究所“中國土地問題課題組”的判斷具有代表性，即，“中國的土地政策的特征非常明顯，這就是土地轉(zhuǎn)用的國家壟斷和政府管制，集體土地和國有土地、農(nóng)村土地和城市土地、農(nóng)耕用地和建設(shè)用地的嚴(yán)重分割和二元體系”。土地政策有三根支柱：一是中央政府加強(qiáng)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的行政管制和計劃控制，二是地方政府以各種方式加速農(nóng)地征收和過度擴(kuò)張城市，三是農(nóng)村集體和農(nóng)民基本上被排除在農(nóng)地轉(zhuǎn)用之外。[16]我國一直稱實(shí)行的是世界上最嚴(yán)格的土地管理制度，土地管理之嚴(yán)，通過《土地管理法》所體現(xiàn)的主要是控制農(nóng)業(yè)用地向非農(nóng)業(yè)用地的轉(zhuǎn)化，也就是土地用途的轉(zhuǎn)化，目標(biāo)是保護(hù)耕地。從原理上來講，土地用途的管制應(yīng)當(dāng)是土地管理法最重要的內(nèi)容之一，但是我國的《土地管理法》和實(shí)施條例以及一系列的規(guī)章和規(guī)范性
文件對包括土地用途管制在內(nèi)的土地管理的定位和方法，主要是縱向的審批制度，其中最核心的是控制建設(shè)用地。⑥[17]北京天則經(jīng)濟(jì)研究所認(rèn)為，“加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)用的政府管制和計劃控制根本無法解決中國的土地問題，只能在錯誤的道路上越陷越深。[18]
財政部、國務(wù)院發(fā)展研究中心和世界銀行《2030年的中國：建設(shè)現(xiàn)代、和諧、有創(chuàng)造力的高收入社會》研究報告認(rèn)為，在未來20年，中國土地政策的改革對整個經(jīng)濟(jì)改革的成功至關(guān)重要。[19]鄭振源指出，過去保護(hù)耕地和控制建設(shè)用地的戰(zhàn)略思路，應(yīng)該改成節(jié)約利用土地，改變土地利用方式，集約利用土地，三保——保發(fā)展、保資源、保環(huán)境。[20]北京天則經(jīng)濟(jì)研究所認(rèn)為，改革的方向是：放松政府土地管制，發(fā)展土地市場和土地交易。即在堅持土地的集體所有制和全民所有制的前提下，打破對農(nóng)地轉(zhuǎn)用的國家壟斷，改變政府對集體土地的用途管制，發(fā)展集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)和交易。[21]
沈開舉指出，問題的關(guān)鍵是我們沒有采取真正意義上的規(guī)劃管制，而“從目前世界上許多國家的通行做法來說，不管是集體土地、私人土地還是國有土地，必須要服從土地利用的規(guī)劃，國有土地可以作為農(nóng)業(yè)用地，也可以作為非農(nóng)業(yè)用地，集體土地當(dāng)然也可以這樣做。問題是要付諸規(guī)劃，這是我們國家今后土地制度在管理方面最重要的發(fā)展趨勢”。[22]曲福田、田光明也結(jié)合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和農(nóng)地流轉(zhuǎn)指出，區(qū)域空間布局與空間規(guī)劃顯得更為重要，應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃控制范圍內(nèi)，在用途管制的限制條件下，允許集體使用權(quán)進(jìn)入市場。將土地規(guī)劃的空間功能以及土地利用規(guī)劃設(shè)計及其對土地管制結(jié)合起來，從空間上、微觀設(shè)計上以及用途上進(jìn)行限定，其他方面讓市場價格機(jī)制進(jìn)行調(diào)節(jié)，提高資源配置效率。[23]鄭振源進(jìn)一步認(rèn)為，解決現(xiàn)在的土地問題就是要解決好節(jié)約利用，土地資源必須通過市場配置而非計劃方式。《土地管理法》的規(guī)劃是計劃經(jīng)濟(jì)的規(guī)劃，規(guī)劃也必須是市場配置在發(fā)揮作用。[24]
陳小君則對《土地管理法》的缺陷進(jìn)行了全面分析，認(rèn)為該法最薄弱的地方有三個：一是在該法初立時提出的建立最嚴(yán)格的土地（主要是農(nóng)地）管理制度成效不顯著；二是政府的“土地財政”偏好，導(dǎo)致農(nóng)村集體土地財產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)障礙重重；三是土地管理的法律責(zé)任體系極不完備。在修法時，應(yīng)注意吸收民事法律規(guī)范，不能僅就土地行政管理法律關(guān)系予以規(guī)范，而排斥與其相關(guān)的土地民事關(guān)系。[25]
謝志巋、曹景鈞認(rèn)為要制度化地解決中國土地問題，必須建立國家、集體、個人合理利益均得到平衡和實(shí)現(xiàn)的機(jī)制，從制度上消除土地利用上“囚徒困境博弈”的利益誘因。土地管理的制度安排，應(yīng)該在完善土地所有權(quán)及其實(shí)現(xiàn)形式的同時，保障權(quán)益人的物權(quán);土地征收和轉(zhuǎn)移應(yīng)參照土地市場價格，但權(quán)益人應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，繳納相應(yīng)的保有和增值稅費(fèi)等（按照可比價格計算）。[26]
三、土地產(chǎn)權(quán)制度改革的爭議
對我國土地所有權(quán)制度，特別是農(nóng)村集體土地的所有權(quán)和使用權(quán)問題的討論，其出發(fā)點(diǎn)主要是經(jīng)濟(jì)學(xué)上的產(chǎn)權(quán)理論，而對產(chǎn)權(quán)理論重視的原因則來源于經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的結(jié)論，既有效地保護(hù)產(chǎn)權(quán)可以促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)和社會的繁榮發(fā)展。蔡錦云指出，所有制意義上的產(chǎn)權(quán)會導(dǎo)致資源的無效配置，這一點(diǎn)已經(jīng)被我國的經(jīng)濟(jì)實(shí)踐所檢驗。需要借鑒西方產(chǎn)權(quán)理論， 明晰產(chǎn)權(quán)，來促進(jìn)資源包括土地資源的有效配置。[27]曲福田認(rèn)為，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要求產(chǎn)權(quán)能夠交換，就要求產(chǎn)權(quán)是有效的，應(yīng)該是建立在規(guī)范的法律基礎(chǔ)和程序上的，保障具有可操作性的。也就是說，一方面是法律名義上的，另一方面是真實(shí)的、經(jīng)濟(jì)意義上能夠得以實(shí)現(xiàn)的。[28]學(xué)界對土地產(chǎn)權(quán)制度改革的討論由來已久，在土地所有制上采何種道路眾說紛紜，其中私有化、國有化和在集體所有制的前提下改良的意見都有不少支持者，而參與這場大討論提出各種意見的既有經(jīng)濟(jì)學(xué)家，也有法學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)等多學(xué)科的專家學(xué)者。學(xué)者總結(jié)主要有三種路徑[29]：
第一種路徑，主張土地私有化的意見。以楊小凱、秦暉、陳志武、文貫中、李再楊等學(xué)者為代表的觀點(diǎn)認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)是中外土地制度運(yùn)行的支柱，必須通過土地私有制的建立，實(shí)現(xiàn)土地資源的有效利用。楊小凱認(rèn)為，中國目前存在的“三農(nóng)”問題，根本癥結(jié)就在于農(nóng)村土地不屬于農(nóng)民所有，從心理上，農(nóng)民不認(rèn)為自己種的地是自己的，土地私有化有兩個最主要的標(biāo)志：一是無限期可繼承的所有權(quán)，二是可以自由交易租賃。土地私有化后，政府可以收到可觀的交易稅和財產(chǎn)稅。同時對土地的管理也容易納入到法制化的軌道。[30]文貫中則認(rèn)為，現(xiàn)行土地制度與市場機(jī)制相沖突，無法勝任城市化重任，主張走出這種困局的路徑是回到黨和政府在合作化問題上的一貫的自愿原則，實(shí)行土地國有，集體所有和私人所有的多元土地所有制。而允許農(nóng)戶土地私有是使中國走出現(xiàn)行嚴(yán)重過時的土地制度的惟一選擇。但是，這不同于完全的土地私有化，不提倡對那些愿意選擇集體化道路的農(nóng)戶實(shí)行強(qiáng)制性土地私有化，而是提倡尊重農(nóng)戶意愿，允許他們有退出目前的強(qiáng)制性土地集體所有制，攜帶土地單干，或進(jìn)入其他非農(nóng)行業(yè)的權(quán)利和自由。[31]
但是，以溫鐵軍等為代表的一些學(xué)者也明確反對私有制，通過考察墨西哥、埃及和印度等國家的情況發(fā)現(xiàn)，資本主義的產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張與推進(jìn)土地私有化的制度需求相結(jié)合導(dǎo)致這些國家的農(nóng)村發(fā)生對抗性沖突，因此，如果“一旦以土地全面私有化推進(jìn)土地兼并集中，那就不是貧民窟的問題了，而是暴力沖突”。而在像我國這樣突出的人地（人口與資源）矛盾之下，短期完成工業(yè)化的原始積累，但農(nóng)村仍然能夠維持安定，靠的是地權(quán)的約束。按人口平均分配、按戶占有產(chǎn)權(quán)，有效地穩(wěn)住了本來就嚴(yán)重過剩的農(nóng)民人口，使農(nóng)村成為“人口池”或勞動力池，因此中國目前的土地所有制從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究發(fā)展問題的角度來說，其作用是國家穩(wěn)定。[32]楊成林、何自力也認(rèn)為土地私有化在帶來生產(chǎn)增益和經(jīng)濟(jì)績效改善的同時，必將對中國產(chǎn)生重大的不利影響，將使中國爆發(fā)“馬爾薩斯危機(jī)”的可能性處于不可控制的境地。另外，作為基礎(chǔ)性制度安排的現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)制度是中國特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的重要特征，是緩解經(jīng)濟(jì)危機(jī)失業(yè)壓力的重要緩沖器。[33]因此，靠“土地私有化”解決農(nóng)村問題是南轅北轍。[34]
第二種路徑，主張農(nóng)民永佃或永用的意見。從盛洪第一個提出“走向永佃制”，曲福田、張德元、劉鳳芹、周天勇、李鳳章等學(xué)者持此觀點(diǎn)。顏運(yùn)秋、王澤輝認(rèn)為，“集體土地所有權(quán)問題如鯁在喉，是一個我們無法回避和無法繞過去的問題。所有權(quán)是主體對作為客體的物的支配的權(quán)利，是一切社會財產(chǎn)流轉(zhuǎn)關(guān)系的前提，是物權(quán)法的起點(diǎn)，完善所有權(quán)制度較完善使用權(quán)制度更為重要”。[35]王衛(wèi)國從民法的角度論證，認(rèn)為土地管理法應(yīng)當(dāng)是以用益物權(quán)為中心的，依托于此，不斷界定各種制度的設(shè)計，而這條道路正是英國式改良道路，也就是說，在一般性抽象地承認(rèn)集體所有的前提之下，具體地界定農(nóng)民各種用地權(quán)的內(nèi)容，然后進(jìn)行確權(quán)和流轉(zhuǎn)，允許農(nóng)民在用益權(quán)的基礎(chǔ)上組成新的產(chǎn)權(quán)主體，“比如股份，逐漸把它的社會基礎(chǔ)夯實(shí)，把社會功能進(jìn)一步強(qiáng)化，這樣人們就逐漸認(rèn)識到，我們這個社會靠的是用益權(quán)。”[36]李鳳章對集體土地所有權(quán)的形成史進(jìn)行考察認(rèn)為，集體土地所有權(quán)根本不是“弱權(quán)利”，而是“反權(quán)利”，是以“空權(quán)利”的方式來否定原有土地的私人所有權(quán)，本質(zhì)上是國家通過否定農(nóng)民土地私有權(quán)而建立的資源攝取的權(quán)力管道。建議在尊重土地使用權(quán)益的前提下實(shí)現(xiàn)集體土地的國有化，由國家依法建立統(tǒng)一的土地財產(chǎn)權(quán)。[37]周天勇更明確提出，農(nóng)村土地國有化，并給以農(nóng)民999年使用期的改革模式，是成本較低、動蕩較小、易于操作和實(shí)行、效果較好的一種農(nóng)村土地制度改革思路。[38]2008年中國人民大學(xué)和美國農(nóng)村發(fā)展研究所組織的對17省份農(nóng)村土地調(diào)查數(shù)據(jù)也顯示，30年土地使用權(quán)不變政策的落實(shí)對農(nóng)戶土地投資、農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)育以及農(nóng)民地權(quán)穩(wěn)定性的信心等具有顯著影響。建議采取有力舉措，如賦予農(nóng)民土地的永久使用權(quán)，禁止土地調(diào)整并進(jìn)行配套改革，立法給予農(nóng)民更多決策權(quán)以解決征地難題等，以進(jìn)一步提高農(nóng)民地權(quán)穩(wěn)定性，激勵農(nóng)民土地投資,加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)，并促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。[39]葉劍平、田晨光于2011年6月-8月對17省農(nóng)村土地權(quán)利情況調(diào)查數(shù)據(jù)，從制度分析的視角出發(fā)，再次詳細(xì)考察我國農(nóng)地確權(quán)、農(nóng)地流轉(zhuǎn)、農(nóng)地征收等具體情況，并在諾斯模型的基礎(chǔ)上提出優(yōu)化當(dāng)前產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)運(yùn)行的政策建議。[40]
第三種路徑，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)維持現(xiàn)有的農(nóng)村土地集體所有制，并對其進(jìn)行改良或者改革。雖然《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》等重要法律明確規(guī)定“農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有”，但是“集體”如何界定，法律規(guī)定并不明確。因此，在實(shí)踐中，對農(nóng)村土地所有權(quán)的認(rèn)識上都存在一定誤區(qū)。[41]陳錫文、王小映、黨國英、鄭振源、張紅宇、馬曉河、趙峰、李竹轉(zhuǎn)、李昌平、韓俊等大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，在我國目前的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境中，集體所有可能更加適合并且有效，當(dāng)然在具體方面的意見有所不同。賀雪峰在從維持經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民基本生存和生產(chǎn)的角度論證了農(nóng)村集體所有權(quán)不可改變，認(rèn)為“給農(nóng)民更大的土地權(quán)利，可能不是保護(hù)了農(nóng)民利益，而是損害了農(nóng)民利益。農(nóng)民更大的土地權(quán)利可能并不是提高了土地資源的配置效率，而是降低了土地資源的配置效率”。土地財政和地方政府據(jù)以加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是中國快速經(jīng)濟(jì)建設(shè)的原因，中國現(xiàn)行土地制度為中國經(jīng)濟(jì)增長尤其是城市發(fā)展提供了制度紅利。而目前“當(dāng)前土地制度討論中存在種種有意無意的誤導(dǎo)”。[42][43]
周其仁認(rèn)為，集體化經(jīng)濟(jì)（collectivizationaleconomy）絕不是農(nóng)村社區(qū)內(nèi)農(nóng)戶之間基于私人產(chǎn)權(quán)的合作關(guān)系，就其實(shí)質(zhì)來說，它是國家控制農(nóng)村經(jīng)濟(jì)權(quán)利的一種形式。集體所有制與全民所有制的真正區(qū)別，在于國家支配和控制集體所有權(quán)，但并不對其控制后果負(fù)直接的財務(wù)責(zé)任。[44]蔡錦云也認(rèn)為，農(nóng)村集體土地所有權(quán)是國家所有權(quán)的一種。集體土地所有權(quán)一方面顯示了土地的公有制性質(zhì)，另一方面要納人“私法”的范圍內(nèi)討論和調(diào)整；集體土地所有權(quán)是一種特殊的共有權(quán)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)歷史上和現(xiàn)實(shí)中土地的占有情況，以及不同性質(zhì)的集體土地，對集體土地所有權(quán)主體進(jìn)行具體界定。在所有權(quán)客體方面，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)重新劃分國有土地和集體土地的范圍的原則、并在充分尊重歷史劃分的基礎(chǔ)上，對目前的集體土地范圍進(jìn)行調(diào)整。[45]而陶然認(rèn)為，我們改的不是集體所有制本身，是征地的范圍和要不要政府單方面制訂補(bǔ)償?shù)臇|西。[46]
以張曙光為代表的學(xué)者認(rèn)為，從制度變遷的現(xiàn)實(shí)來看，產(chǎn)權(quán)是公有還是私有，是國家所有還是集體所有，并不是問題的實(shí)質(zhì)和關(guān)鍵，重要的也許在于產(chǎn)權(quán)的實(shí)施能力。影響產(chǎn)權(quán)實(shí)施能力的因素很多，諸如傳統(tǒng)習(xí)俗、同國的法律制度、直接控制和實(shí)施的方便程度、實(shí)施的規(guī)模，但是，最重要的也許是產(chǎn)權(quán)細(xì)分的狀況和程度。從60年來中國的地權(quán)變遷經(jīng)歷的三個階段：合作化時期、聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時期和目前的土地規(guī)模流轉(zhuǎn)階段來看，由于產(chǎn)權(quán)細(xì)分，雖然尚未改變土地集體所有的名分，卻大大擴(kuò)展和提高了農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)實(shí)施能力，不同的權(quán)利主體各自擁有有限的產(chǎn)權(quán)，并按照各自的方式實(shí)施自己的權(quán)能，共同促進(jìn)了生產(chǎn)的發(fā)展。產(chǎn)權(quán)細(xì)分之所以能夠增強(qiáng)產(chǎn)權(quán)的實(shí)施能力，是因為產(chǎn)權(quán)細(xì)分的過程就是通過權(quán)利交易重新配置產(chǎn)權(quán)的過程，它會把產(chǎn)權(quán)配置給或者轉(zhuǎn)移給能夠最有效地使用它的主體。因而，這既是一個產(chǎn)權(quán)交易的市場過程，也是一個產(chǎn)權(quán)優(yōu)化配置的過程。這一變化在很大程度上免除了人為的強(qiáng)制和行政的干預(yù)，回歸了產(chǎn)權(quán)變遷和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大道。因此，現(xiàn)有的土地法律制度是以保護(hù)所有權(quán)為中心制定的，它適用于產(chǎn)權(quán)尚未分化的古典產(chǎn)權(quán)形態(tài)，而不適用于產(chǎn)權(quán)細(xì)分的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)形態(tài)，在《物權(quán)法》確認(rèn)了土地承包權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)以后，所有的土地立法都應(yīng)當(dāng)向著這個方向進(jìn)行調(diào)整和修改。也就是說，要把現(xiàn)有的土地立法轉(zhuǎn)變到以保護(hù)用益物權(quán)為中心的軌道上來。[47][48]高飛認(rèn)為，農(nóng)村土地集體所有制的創(chuàng)建是對土地國家所有和農(nóng)民個人私有的一種折衷，但這種設(shè)計的一個重要假設(shè)便是“農(nóng)村集體”能夠成其為一個完備而堅定的主體，實(shí)踐證明這種假設(shè)不能夠成立，我國農(nóng)村土地制度改革必須納入到物權(quán)化的軌道上來，而且要在期限上還原農(nóng)村土地的本來價值。[49]周其仁也指出，把土地的轉(zhuǎn)讓權(quán)還給農(nóng)民，不是要去推動農(nóng)民馬上賣地、賣光土地。轉(zhuǎn)讓權(quán)的含義是權(quán)利所有人在資源自用與轉(zhuǎn)讓之間有抉擇的權(quán)利。所以，轉(zhuǎn)讓權(quán)越是得到法律的承認(rèn)和保護(hù)，就越會被謹(jǐn)慎地使用。[50]
張千帆指出，“我確實(shí)覺得土地所有權(quán)問題并不是實(shí)質(zhì)性最根本的問題”。他繼而以加拿大的情況作為參照，認(rèn)為必須要有實(shí)質(zhì)制度保護(hù)，否則即使土地私有，也不能有效保護(hù)自己的財產(chǎn)所有權(quán)。[51]姜曉萍等也認(rèn)為農(nóng)民權(quán)利流失的根本原因不僅僅是農(nóng)民權(quán)利的法定化不夠，事實(shí)上更大的誘因在于缺乏農(nóng)民權(quán)利保障的落實(shí)機(jī)制與農(nóng)民權(quán)利受損后的救濟(jì)機(jī)制。構(gòu)建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民權(quán)利法定機(jī)制、權(quán)利實(shí)現(xiàn)機(jī)制、福利保障機(jī)制、農(nóng)村新型社區(qū)治理機(jī)制、風(fēng)險防范機(jī)制、權(quán)利救濟(jì)機(jī)制等，是目前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)進(jìn)程中化解社會矛盾，維護(hù)社會穩(wěn)定的關(guān)鍵。[52]
在如何進(jìn)一步完善農(nóng)村集體所有制，學(xué)者們提出不少建設(shè)性意見。⑦溫鐵軍等對山東長行村、廣東草場村和山西霍家溝村先后自發(fā)地實(shí)行的體現(xiàn)社區(qū)內(nèi)部“成員權(quán)”平等的社區(qū)股份合作制進(jìn)行介紹，認(rèn)為這些實(shí)踐是實(shí)現(xiàn)了村莊內(nèi)全體居民共享產(chǎn)業(yè)資本收益的、初次分配公平公正的社區(qū)內(nèi)的財產(chǎn)制度創(chuàng)新，這樣的制度創(chuàng)新才是值得推崇、符合國情的發(fā)展模式。[53]宋志紅認(rèn)為，完善集體土地所有權(quán)的主體制度，尤其是重塑“農(nóng)民集體”主體，使其成為一個對外具有獨(dú)立主體地位、對內(nèi)運(yùn)行機(jī)制順暢的符合市場經(jīng)濟(jì)要求的民事主體，是完善集體土地所有權(quán)制度的關(guān)鍵。[54]程雪陽認(rèn)為目前土地制度無法恢復(fù)到建國初期的農(nóng)民土地私有制，那么重建高級社時期的以“按份共有”為特征的土地股份合作制是有可能的。[55]許可從征收補(bǔ)償?shù)慕嵌冗M(jìn)行論證，也認(rèn)為土地共同所有權(quán)才能最終實(shí)現(xiàn)消除所有權(quán)模糊狀態(tài)、增強(qiáng)農(nóng)民討價還價能力以及限制政府征收權(quán)使用的三重目標(biāo)。[56]
此外，天則經(jīng)濟(jì)研究所研究發(fā)現(xiàn)，確權(quán)登記與交易成本有著密切的關(guān)系，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)(如蘇州)，由于確權(quán)交易成本過高，因而只能將部分產(chǎn)權(quán)留在公共領(lǐng)域；在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展地區(qū)(如成都)，確權(quán)登記加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的步伐。所以，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異較大，產(chǎn)權(quán)制度的相關(guān)安排必然存在一定的差異性。[57]孫英、徐睿對成都市A城區(qū)產(chǎn)權(quán)改革中典型問題的剖析證明農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革存在必然性，但是實(shí)踐中也遇到困難，包括：第一，高速城市化區(qū)域情況復(fù)雜，產(chǎn)權(quán)改革面臨眾多具體繁雜的問題；第二，在確權(quán)后，由政府主導(dǎo)的高速城市化“后遺癥”有可能爆發(fā)；第三，基層干部存在畏難情緒，擔(dān)心產(chǎn)權(quán)改革會牽出城市化進(jìn)程中的遺留問題；第四，高速城市化區(qū)域要開展產(chǎn)權(quán)改革，吸引居民積極參與的難度很大；第五，城市化過程中的“村改居”社區(qū)，集體土地所有權(quán)確給誰成為新的困惑。[58]
四、土地征收制度的困局與破解
土地征收⑧是行政主體出于公共利益的考慮通過法定程序征收公民、法人或其他組織的土地使其合法權(quán)益遭受到特別損害，而由國家承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任的法律制度，是各國合理利用土地資源、保護(hù)耕地、平衡宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控等重要制度。1982年國務(wù)院頒布的《國家建設(shè)征收土地條例》、1986年通過的《中華人民共和國土地管理法》、1999年起施行的《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》構(gòu)筑了目前我國土地征收制度。2004年憲法修正案第十條第三款明確規(guī)定，國家為了公共利益需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征收并給予補(bǔ)償。2004年《中華人民共和國土地管理法》相應(yīng)作出修改。2007年實(shí)施的《物權(quán)法》第四十二條也明確規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。”在國有土地上房屋征收與補(bǔ)償和集體土地征收問題上，形成了大批研究成果。⑨
城市征收房屋問題一定程度的解決。在《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》出臺后，在城市國有土地上征收私人房屋所有權(quán)、收回國有土地使用權(quán)問題上，法律方面的障礙和缺陷得到很大程度的解決。在該條例通過前后，學(xué)界有大量研究成果，對《城市房屋拆遷管理條例》和城市房屋拆遷制度的運(yùn)行情況展開分析，這些成果不僅對城市房屋征收問題具有直接的指導(dǎo)意義，對整個土地制度的完善和農(nóng)村集體土地征收也有很重要的參考價值。如，馮玉軍從法和經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度探討城市房屋拆遷制度的利弊得失,并結(jié)合相關(guān)典型案例對政府、開發(fā)商、被拆遷人的各自利益關(guān)系進(jìn)行梳理,而對由物權(quán)法、土地管理法、城市規(guī)劃法、城市房地產(chǎn)管理法,特別是城市房屋拆遷管理條例等基本法律調(diào)整下的城市房屋拆遷問題進(jìn)行博弈論和模式化的分析,對城市房屋拆遷糾紛的法律困境及其根源展開分析,提出完善現(xiàn)行房屋拆遷制度的對策建議。[59]張千帆比較了美國和加拿大公有土地的所有權(quán)及其與使用權(quán)之間的關(guān)系，并描述了聯(lián)邦土地所有權(quán)和政府土地使用權(quán)與管理權(quán)的法律輪廓。通過加拿大土地的“國王所有”觀念，文章進(jìn)一步提出了“名義性”土地所有權(quán)的憲法概念，并以此來解釋1982年憲法第十條的“國家所有”條款。文章通過結(jié)構(gòu)、歷史和目的等解釋方法論證，城市土地的“國家所有”只能是一種名義性所有權(quán)，并不觸動土地使用權(quán)的實(shí)質(zhì)，因而憲法第十條并未剝奪私人或企事業(yè)單位原先對城市土地的實(shí)際占有權(quán)與使用權(quán)。[60]湛中樂對國有土地使用權(quán)收回進(jìn)行細(xì)致分析，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)劃分我國土地使用權(quán)收回的類型，準(zhǔn)確定位政府在土地使用權(quán)收回中的角色。認(rèn)為公法上的土地使用權(quán)收回是指各級政府及其土地主管部門作為土地行政管理主體，基于公共利益的需要制裁違法違規(guī)用地明確土地產(chǎn)權(quán)等理由行使公權(quán)力收回土地使用權(quán)的行為。它的特點(diǎn)是：收回的形式可能是作出土地使用權(quán)收回決定書、行政處理決定書、行政處罰決定書等；收回的方式可能是單獨(dú)收回土地使用權(quán)，也可能是在實(shí)施國有土地上房屋征收時一并收回土地使用權(quán)。[61]
集體土地征收的困局。我國憲法、土地管理法和物權(quán)法等都規(guī)定，國家征收土地是出于公共利益的需要。但是，在土地管理法中又規(guī)定，建設(shè)用地只能為國有土地，因此任何集體土地要進(jìn)行開發(fā)建設(shè)必須先轉(zhuǎn)化為國有土地。這就出現(xiàn)巨大的制度漏洞，也就是說政府壟斷一級土地市場，事實(shí)上造成無論用地出于何種目的，建設(shè)用地只能由政府供應(yīng)，必須由政府將農(nóng)地征收轉(zhuǎn)為非農(nóng)地用于建設(shè)，其他方式根據(jù)目前法律規(guī)定都是不合法的。賀雪峰認(rèn)為，因為土地價值不是來自其絕對價值，而是來自經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市擴(kuò)張、制度安排。土地制度安排尤其是征地制度安排的根本問題是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展所產(chǎn)生剩余的分配問題。當(dāng)前土地征收制度安排的一個特點(diǎn)是以土地財政的形式，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展剩余主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和向中西部地區(qū)農(nóng)民轉(zhuǎn)移支付。當(dāng)前的征地制度是推動中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的一個重要的基礎(chǔ)制度。[62]因此，總體來講，當(dāng)前中國土地征收制度是合理的。
但是，絕大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為目前的征地模式存在諸多問題，難以為繼。10[63]蔡錦云從土地所有權(quán)的角度考察了征收，認(rèn)為征收（土地非農(nóng)化）使得我國集體土地所有權(quán)出現(xiàn)我國所特有的“殘缺”現(xiàn)象。各國普遍存在土地所有權(quán)“殘缺”，也就是公法對其進(jìn)行的限制，但是我國的不同是我國國家土地所有權(quán)可以通過各種法律途徑對集體土地所有權(quán)進(jìn)行滲透，集體土地所有權(quán)界定模糊，成為了國家土地所有權(quán)一種附庸。而正是集體土地所有權(quán)主體“缺位”導(dǎo)致了征地補(bǔ)償過低和收益分配不公,集體土地所有權(quán)客體界定不清與權(quán)能缺失導(dǎo)致了土地征收程序不規(guī)范。[64]黃小虎對我國土地征收制度的歷史進(jìn)行了回顧和梳理，指出社會對征地制度改革的認(rèn)識逐步深化，分析了社會發(fā)展變化中對“漲價歸公”理論和憲法關(guān)于城市土地屬于國家所有規(guī)定的認(rèn)識變化，指出“對于過時的法律、制度和政策，現(xiàn)實(shí)生活總是要尋求突破”。主張應(yīng)當(dāng)允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場，也就縮小了征地范圍，屬于征地制度改革的一個重要方面。[65]劉守英認(rèn)為，現(xiàn)有的征地制度雖然簡單快捷，但也帶來很多后遺癥，原住民并未獲得土地增值收益。合理推進(jìn)城鎮(zhèn)化，必須對征地制度和土地增值收益分配做大的調(diào)整，理論上和政策上都要有所突破，需要明確農(nóng)民工、原住民、政府如何獲得、政府如何使用這部分收益，“而這中間會存在激烈的爭論”。[66]政府通過征地壟斷一級土地市場有一定好處，但是學(xué)者們的研究表明，這一制度安排也有明顯弊端：
第一，政府征收土地代表著政府以土地作為要素和資源直接參與市場活動的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，是計劃經(jīng)濟(jì)思維方式和管制模式的繼續(xù)。以秋風(fēng)為代表的觀點(diǎn)就認(rèn)為，土地制度改革不光是土地制度本身，不光是調(diào)整政府部門的收益問題，還有調(diào)整中國經(jīng)濟(jì)增長方式問題。[67]天則經(jīng)濟(jì)研究所認(rèn)為，“我國的農(nóng)地非農(nóng)化政策是一種國家高度壟斷和政府全面管制的計劃經(jīng)濟(jì)政策”。[68]曲福田認(rèn)為，將集體土地進(jìn)行征收這一過程的行政干預(yù)基本是脫離價格信號交易的。[69]
第二，政府征收土地實(shí)質(zhì)上是城鄉(xiāng)二元的繼續(xù)，通過征地方式“剝奪”了農(nóng)村和農(nóng)民。11[70]2004年陳錫文就有介紹，當(dāng)時全國約有3500萬左右農(nóng)民失去了他們賴以生存的土地，而且由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化等原因，僅1979—2000年間，國家通過征地在地價上從農(nóng)民那里就拿走了不低于20000億元。[71]蔡繼明也認(rèn)為，改革開放前30年，通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品不等價交換即“剪刀差”，城市從農(nóng)民那里拿走了大概6000億元。改革開放這30年，我們又從農(nóng)民那里拿走了3萬億元以上，主要是通過征地這個環(huán)節(jié)。大量征收農(nóng)民的土地，支付給農(nóng)民的補(bǔ)償不過是土地價值的10%，另外90%被政府、開發(fā)商乃至貪官拿走了。[72]因此，國家依靠征地制度，從農(nóng)村提取大量資金，用于發(fā)展工業(yè)和城市建設(shè)，工農(nóng)關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系沒有發(fā)生變化，仍然是農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，農(nóng)村支持城市。[73]
第三，土地征收是土地制度本身的重要問題，也是城鎮(zhèn)化中的最關(guān)鍵部分，制度安排不當(dāng)，對城鎮(zhèn)化有重大損害。不少學(xué)者提出要警惕盲目城市化。[74]天則經(jīng)濟(jì)研究所認(rèn)為，“通過這種方式實(shí)現(xiàn)的工業(yè)化仍然是傳統(tǒng)的國家工業(yè)化，借此推進(jìn)的城市化也是政府的城市化或者官員的城市化，而非農(nóng)民和農(nóng)村的城市化。這是城市化和工業(yè)化的扭曲”。[75]
第四，政府征收土地成為近年來矛盾糾紛最為集中的領(lǐng)域，行政復(fù)議、行政訴訟、信訪和群體性事件中最大比例的就是征地拆遷。嚴(yán)金明認(rèn)為，“目前的征地制度在一定程度上漠視了農(nóng)民對于土地的權(quán)利,農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)受到很大的歧視,使農(nóng)民在對自己賴以生存的土地的支配上很少有發(fā)言權(quán)”。[76]于建嶸等學(xué)者的研究表明，違法征地、暴力征地屢見不鮮，農(nóng)村土地糾紛已取代稅費(fèi)爭議而成為目前農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幓顒拥慕裹c(diǎn)。每一事件均具有重大的社會和政治影響，較以往一般農(nóng)村糾紛，土地征收引發(fā)的糾紛沖突程度變得相對激烈，更具有對抗性和持久性。[77]
第五，土地征收與土地財政結(jié)合在一起，成為地方政府不可維持的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。如蔣省三等認(rèn)為，法律賦予地方政府對土地壟斷權(quán)不僅成為地方政府賴以生存和維持運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障，而且促成了地方政府以土地啟動經(jīng)濟(jì)增長的特殊激勵結(jié)構(gòu)。[78]但是，土地財政也代理諸多問題，地方政府對于土地財政的熱衷和依賴使得中央的調(diào)控措施遭遇到了很大阻礙和瓶頸，不利于我國繼續(xù)平穩(wěn)較快地發(fā)展；激進(jìn)的征地勢必導(dǎo)致城市化的過快發(fā)展，產(chǎn)生嚴(yán)重的就業(yè)等民生問題；中國有18億畝的耕地紅線，隨著征地范圍的擴(kuò)大，剩余土地資源變得稀缺，這就造成了高房價等一系列后續(xù)問題；一味地以犧牲資源為代價發(fā)展經(jīng)濟(jì)也與提倡的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型政策背道而馳。[79]
第六，土地征收背后是金融風(fēng)險與危機(jī)。天則經(jīng)濟(jì)所的研究從金融風(fēng)險的角度指出，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資每年高達(dá)數(shù)百億元，銀行貸款高達(dá)60%-70%，甚至更多，而這些貸款都是政府的土地儲備中心、政策性公司和開發(fā)區(qū)管委會以土地作抵押或者以政府財政信用作擔(dān)保獲得的。如果再考慮到房地產(chǎn)開發(fā)商和居民按揭抵押貸款以及建設(shè)大學(xué)城和新校區(qū)的貸款。政府征地發(fā)展經(jīng)濟(jì)的道路潛藏著很大的金融風(fēng)險和危機(jī)。[80]
政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化和農(nóng)民自住型城鎮(zhèn)化。在城鎮(zhèn)化過程中，征地方式代表著政府主導(dǎo)型的城鎮(zhèn)化，而與之相對應(yīng)的即農(nóng)民自主的城鎮(zhèn)化。劉守英通過對北京鄭各莊的城市化過程進(jìn)行了深入剖析，認(rèn)為農(nóng)民自主的城市化，即在不改變土地集體所有制性質(zhì)的前提下，在規(guī)劃前提下，農(nóng)民集體一方面通過宅基地的商品化和資本化，發(fā)展房地產(chǎn)，將土地級差收益留在村莊，用于企業(yè)發(fā)展、村莊改造；另一方面通過土地的非農(nóng)化發(fā)展第二三產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)村的工業(yè)化和城市化。在政府主導(dǎo)的城市化越來越導(dǎo)致社會矛盾激化的情況下，應(yīng)該研究農(nóng)民自主城市化的經(jīng)驗、效果，客觀評價它對中國農(nóng)民參與城市化進(jìn)程的重要意義。[81]除了鄭各莊，劉守英還對北京的其他兩種農(nóng)村城市化模式展開研究，高碑店是政府以土地國有化、攫取土地級差收益為依托主導(dǎo)；鄭各莊是農(nóng)民以集體土地自主參與；北塢是以上兩種方式的中間道路——政府主導(dǎo)、農(nóng)民為主體。認(rèn)為城市化必須進(jìn)行土地制度和政策的創(chuàng)新。核心是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地和城市國有土地在規(guī)劃和用途管制下的“同地、同價、同權(quán)”；讓農(nóng)民分享城市化進(jìn)程中的土地級差收益；在城市規(guī)劃中保留農(nóng)民長期發(fā)展空間，以保障農(nóng)民長遠(yuǎn)發(fā)展生計等。[82]汪暉、王蘭蘭、陶然的研究表明，與西方土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移中主要通過市場機(jī)制進(jìn)行補(bǔ)償不同，中國各個地區(qū)的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移本質(zhì)上還是在行政區(qū)域內(nèi)由地方政府主導(dǎo)進(jìn)行的，雖然從推進(jìn)速度上比較高效，但也可能帶來收入分配乃至社會和諧方面的一系列后果。[83]蔡繼明等將政府征收土地和集體土地流轉(zhuǎn)概括為兩種城市化的模式，認(rèn)為兩種模式各有優(yōu)點(diǎn)，但是也各有缺點(diǎn)，認(rèn)為二者可以成為我國城市化公平競爭的兩種模式，將有助于加速我國的城市化進(jìn)程。即地方政府以土地國有化為杠桿，通過創(chuàng)辦園區(qū)推進(jìn)工業(yè)化，以城市規(guī)劃控制（城市規(guī)劃修編）和區(qū)劃調(diào)整（縣改市、市改區(qū)、村改居）加速推進(jìn)城市化的過程。政府主導(dǎo)的城市化主要以財富生產(chǎn)為導(dǎo)向，以最大程度地聚集財富為目標(biāo)，過度重視城市的生產(chǎn)功能與財富擴(kuò)張，而排斥了農(nóng)民的主動參與和對城市化成果的分享；農(nóng)民自主型城市化是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟(jì)組織在集體土地上推進(jìn)工業(yè)化，興建具有城市功能的基礎(chǔ)設(shè)施，開發(fā)房地產(chǎn)業(yè)，招商引資，進(jìn)而使農(nóng)村居民分享城市化成果的模式，這一模式是農(nóng)民主動參與城市化并分享其成果的一種嘗試。對于政府主導(dǎo)的城市化應(yīng)強(qiáng)化其利益分享機(jī)制，而對于農(nóng)民自主的城市化則要消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度歧視。[84]
從此角度觀察，是一種承認(rèn)現(xiàn)實(shí)、另辟蹊徑的做法，但是，目前的情況是如果土地管理法不修改，土地財政的格局沒有變化，政府壟斷土地一級市場，通過征收土地來推動城市化將進(jìn)一步擠壓農(nóng)民自主城市化的空間，由于缺乏制度保障和產(chǎn)權(quán)激勵，農(nóng)民自主的城市化要與政府主導(dǎo)的城市化競爭必然帶來激烈的利益沖突和社會動蕩，半城市化與偽城市化成為無法逃脫的結(jié)局。因此，學(xué)術(shù)界更多的意見和看法是政府應(yīng)當(dāng)打破對農(nóng)地轉(zhuǎn)用的國家壟斷，改變政府對集體土地的用途管制，發(fā)展集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)和交易。張林江以社會學(xué)的視角對農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓進(jìn)行分析，得出了另外一種觀察結(jié)論，即我國農(nóng)村土地出現(xiàn)著“三權(quán)分立”的局面，國家依靠立法權(quán)和限制權(quán)來保證低成本征地，村集體依靠自治權(quán)和所有權(quán)強(qiáng)行帶離全體村民意愿“賣地”漁利，村民則依靠對農(nóng)地的法定經(jīng)營權(quán)和實(shí)際控制權(quán)“賣地”以牟利。由此，國家強(qiáng)制性合意正在向契約合意轉(zhuǎn)變，與現(xiàn)行法律相違背，但可能成為制度變革的誘致性因素。建議長遠(yuǎn)看，應(yīng)當(dāng)終止現(xiàn)行征地制度，變補(bǔ)償性征收為市場交易。“當(dāng)前，必須勇敢邁出第一步，讓農(nóng)民分享土地增值收益”。[85]天則經(jīng)濟(jì)研究所認(rèn)為，第一，發(fā)展土地市場和地權(quán)交易不僅與兩種土地公有制不相矛盾，而且是實(shí)現(xiàn)兩種土地公有制的一種可行方式。第二，發(fā)展集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)和交易，需要打破對農(nóng)地轉(zhuǎn)用的國家壟斷，改變政府對集體土地的用途管制，讓地權(quán)所有者直接參與市場交易過程，主導(dǎo)土地要素的定價權(quán)。 這是中國農(nóng)地制度改革和政策調(diào)整的基本方向，也是中國工業(yè)化和城市化的必由之路。通過農(nóng)戶合作參與市場過程，是中國農(nóng)民參與工業(yè)化和城市化過程的一種制度保證。其具體形式多種多樣，不同的做法各有千秋，有效率的組織和制度最具生命力，自然會發(fā)展壯大，同時也需要政府的支持和保護(hù)。[86]
土地征收具體要素。在征收的三大要素，即征收的前提、征收補(bǔ)償和征收程序，以及征收主體和征收糾紛解決機(jī)制等方面都有相當(dāng)數(shù)量的研究成果。12
第一，政府在什么情況下可以征收土地，通說認(rèn)為應(yīng)當(dāng)是公共利益，我國《憲法》、《物權(quán)法》等法律法規(guī)也規(guī)定必須是為了公共利益。十七屆三中全會發(fā)布的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出,應(yīng)當(dāng)“改革征地制度,嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地,逐步縮小征地范圍,完善征地補(bǔ)償機(jī)制”。鄭振源從土地利用總體規(guī)劃的角度指出，市場機(jī)制不能有效地提供公共物品，需要政府直接介入公共物品的提供，因此在土地利用上，配置政府機(jī)關(guān)用地、國防用地、公益性基礎(chǔ)設(shè)施用地和環(huán)保用地等“公共物品用地”是土地利用總體規(guī)劃的任務(wù)。[87]學(xué)界關(guān)于何為公共利益的討論，成果很多，如何將政府征收權(quán)限定在公共利益，也有很多建議。比如制定‘公共利益征地否定式目錄”，明確規(guī)定營利性目的用地不得征收。[88]蔡樂渭認(rèn)為,所謂的公共利益實(shí)際上成了政府決定的利益，只要政府決定了，則征收不可避免。盡管國家也不斷地對土地征收進(jìn)行控制，但在“發(fā)展經(jīng)濟(jì)”的背景之下，控制并不是為了限制“公共利益”的濫用和保護(hù)私人權(quán)利，且其本身也是乏力且搖擺不定的。土地征收中公共利益的演變是由社會政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“形勢”所決定的。[89]王利明對征收中的公共利益問題進(jìn)行了全面深入的分析和討論，認(rèn)為公共利益是啟動征收征收程序的實(shí)質(zhì)性要件,也是政府從事征收征收活動的最終目的之所在，必須正確把握公共利益的內(nèi)涵、類型、標(biāo)準(zhǔn)等問題。公共利益概念具有不確定性、發(fā)展性、開放性、寬泛性、抽象性和模糊性，因此《物權(quán)法》回避了對公共利益的具體規(guī)定，可以通過類型化方式進(jìn)一步明確，但是不可能也不必要通過反面排除的立法方式，更為重要的是將公共利益的判斷納入程序控制的范疇，當(dāng)公共利益發(fā)生爭議之后，應(yīng)當(dāng)通過司法機(jī)關(guān)來進(jìn)行認(rèn)定。法院在判斷時“不能機(jī)械地套用類型化規(guī)則，簡單地認(rèn)為屬于某一類型的情形就一定符合公共利益的標(biāo)準(zhǔn)”，而應(yīng)當(dāng)考慮價值性、多數(shù)人享有、比例原則和程序的正當(dāng)性、公開參與性。[90]
第二，土地征收的補(bǔ)償。朱道林對我國征收補(bǔ)償?shù)臍v史進(jìn)行了回顧，認(rèn)為從這一制度變遷過程可以發(fā)現(xiàn)，我國的征地制度是在公有制體系下的計劃經(jīng)濟(jì)體制中形成的，這種配給式的征地補(bǔ)償方式表現(xiàn)出許多弊端。[91]北京天則經(jīng)濟(jì)研究所的研究指出，“建設(shè)用地的供給政策。農(nóng)地轉(zhuǎn)用后的供地方式有劃撥和出讓兩種方式。用于基礎(chǔ)設(shè)施的劃撥土地按原用途補(bǔ)償，實(shí)際上是要被征地農(nóng)民承擔(dān)一部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本，而出讓土地也參照劃撥土地按原用途補(bǔ)償，則是剝奪了農(nóng)地所有者分享土地轉(zhuǎn)用的增值收益。這是現(xiàn)行土地問題日益嚴(yán)重的癥結(jié)之所在”。[92]按照農(nóng)用地的用途補(bǔ)償不僅對農(nóng)民的利益造成損害，而且對經(jīng)濟(jì)增長方式和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)造成嚴(yán)重影響，“由于建設(shè)用地的獲得成本很低，激勵了用地單位的多占和超占行為，由于農(nóng)地轉(zhuǎn)用的低成本和高收益，導(dǎo)致城市建城區(qū)超常擴(kuò)張”。[93]汪暉和黃祖輝對兩個具體案例的分析，發(fā)現(xiàn)政府建設(shè)工業(yè)園區(qū)一般是通過協(xié)議出讓的方式供應(yīng)工業(yè)土地，而協(xié)議達(dá)成的土地價格，一般與征地補(bǔ)償加“三通一平”（或五通一平）成本持平，甚至更低，導(dǎo)致了工業(yè)用地低效率的擴(kuò)張，也刺激了土地投機(jī)行為。[94]陶然的研究表明，中國目前的征地模式，是通過給農(nóng)民地補(bǔ)償，工業(yè)用地出讓時又是虧本出讓，各地區(qū)劣性競爭，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)遍地。[95]
關(guān)于征收補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)適用何種原則。秋風(fēng)認(rèn)為，征收應(yīng)當(dāng)貫徹自愿交易優(yōu)先原則，“英文的詞含義就是征購，只不過是強(qiáng)制性購買，你仍然是購買，但是對方?jīng)]有退出交易的權(quán)利，這才是強(qiáng)制性購買，但是很可能成交價格，按照公道的補(bǔ)償價應(yīng)該比市場價更高”。[96]目前對集體土地征收的補(bǔ)償法律規(guī)定是按照原有用途，也就是農(nóng)業(yè)用途給予補(bǔ)償。這一補(bǔ)償?shù)睦碚搧碓词菍O中山“產(chǎn)業(yè)為公”的理論，即漲價為公，鄭振源評價認(rèn)為“假如是市場經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)方式，就按照要素的貢獻(xiàn)來得到收益，地主拿地租，工人拿工資，資本家拿利潤，這是公平合理，等價交換”。13[97]蔡繼明也認(rèn)為，“給農(nóng)民這么低的補(bǔ)償，尤其是按照土地原有的用途給予補(bǔ)償，這是非常荒唐的”。“公益性的征地應(yīng)該按照市場價格，公共的利益應(yīng)該由全社會公民來支付他的成本，而不應(yīng)該由土地所有者，少數(shù)人來承擔(dān)成本，而且應(yīng)該讓他們得到更高的好處，因為他放棄了自由選擇的權(quán)利。”[98]陳柏峰認(rèn)為，無論是以英國為典型的土地發(fā)展權(quán)（部分）國有制度，還是以美國為典型的土地發(fā)展權(quán)（定額私有）轉(zhuǎn)讓制度，都能保障基本公平，可防止少數(shù)人獨(dú)享土地發(fā)展增益。我國的土地發(fā)展權(quán)國有模式不合理之處在于未能明確保障失地農(nóng)民分享土地發(fā)展增益。[99]嚴(yán)金明則認(rèn)為，對于征地中土地增值與收益分配問題,是“漲價歸公”,還是“漲價歸農(nóng)”，不能走兩個極端或者絕對化。土地增值分成社會公共增值與自身的投入增值,對于公共增值,它是土地使用外部效果的表現(xiàn),應(yīng)該歸還給社會,而對于由于自身土地改良而增加的價值應(yīng)該歸土地所有者和使用者所有。將目前農(nóng)地非農(nóng)化過程所執(zhí)行的“征收—出讓”方式變?yōu)?ldquo;征購—征稅”方式，即采用“土地市場價格+土地增值稅”的調(diào)節(jié)方式。也就是說,依法征地，采用市場機(jī)制,將征地價格與市場價格掛鉤，按市場價格對失去土地的農(nóng)民進(jìn)行合理補(bǔ)償，同時可以通過設(shè)置農(nóng)地非農(nóng)化土地增值稅的方式，將社會公共投資增值收歸國家。[100]
在具體如何補(bǔ)償?shù)膯栴}上，陳小君認(rèn)為，在強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織法律地位和個體成員權(quán)、全面落實(shí)集體土地確權(quán)發(fā)證的前提下，應(yīng)注重從所有權(quán)和用益物權(quán)兩個層面，完善耕地、宅基地、集體建設(shè)用地乃至自留地、自留山的分類征收及其補(bǔ)償機(jī)制。[101]朱道林還指出，全國范圍內(nèi)基本實(shí)行了按照“同地同價”原則的征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或征地區(qū)片綜合地價，既保障了被征地農(nóng)民的利益，也保障了各種建設(shè)的用地需求，通過征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公開化、前置化、公平化，化解了征地補(bǔ)償過程中的許多直接經(jīng)濟(jì)矛盾。但是，近年來在實(shí)踐中如何合理解決征地補(bǔ)償與被征地農(nóng)民社會保障之間的關(guān)系問題仍然有待解決。“土地?fù)Q社保”的實(shí)質(zhì)是讓農(nóng)民用自己的錢購買社保，也就是在社保問題上存在城鄉(xiāng)差別；加之被征地農(nóng)民對購買社會保障沒有任何積極性，導(dǎo)致實(shí)際上社保方案難以落實(shí)。[102]陳瑩、譚術(shù)魁、張安錄對湖北省4市54村543戶農(nóng)戶的問卷調(diào)查結(jié)果和83個征收案例進(jìn)行分析，調(diào)查顯示不論是公益性還是非公益性征收，補(bǔ)償額度應(yīng)依據(jù)農(nóng)民受損程度來確定；73.64％的農(nóng)民愿意接受公益性比非公益性土地征收補(bǔ)償?shù)偷淖龇ㄕ魇昭a(bǔ)償額與征收后用途顯著相關(guān)，還與耕地資源稟賦和勞動力比重相關(guān)。建議要區(qū)別對待公益性和非公益性征收補(bǔ)償，嚴(yán)格界定公益性征收范圍，給予公平合理補(bǔ)償。對非公益性征收，要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要涵蓋經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)損失，按照市場價格進(jìn)行補(bǔ)償。[103]申建平認(rèn)為，宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、房屋所有權(quán)都應(yīng)當(dāng)納入征地補(bǔ)償?shù)姆秶?/font>[104]房紹坤、王洪平認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)明確房地一體征收、分別補(bǔ)償制度，通過協(xié)議價購程序弱化征地強(qiáng)制性，構(gòu)建征地?zé)o效與失效制度以遏制權(quán)力濫用，通過補(bǔ)償方式創(chuàng)新構(gòu)建起長效補(bǔ)償機(jī)制，建立先補(bǔ)償后騰地的事前補(bǔ)償機(jī)制。[105]
有限的補(bǔ)償款的發(fā)放問題也應(yīng)當(dāng)引起重視。李鳳章的調(diào)查顯示，1276份有效問卷中有1000人認(rèn)為土地補(bǔ)償糾紛的主要原因在于“補(bǔ)償不是直接給權(quán)利人個人，而是給政府或者村委會，導(dǎo)致分配過程中大量截留”，占總數(shù)的78%。[106]因此，陳小君建議，應(yīng)強(qiáng)調(diào)從立法和司法實(shí)踐兩個視角，重新審視農(nóng)民集體的土地補(bǔ)償款分配自治權(quán)，重構(gòu)土地補(bǔ)償款分配糾紛的司法救濟(jì)機(jī)制。[107]
第三，征收程序方面。史清華、晉洪濤、卓建偉對上海7村2281戶農(nóng)民的調(diào)查顯示，征地對當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入的負(fù)面影響并不顯著，大部分被征地農(nóng)戶收入不降反升。研究發(fā)現(xiàn)，失地農(nóng)民收入的上升源于三方面因素：多元的就業(yè)途徑避免了失地失業(yè)現(xiàn)象，多源的財產(chǎn)收入擴(kuò)大了農(nóng)民增收渠道，多重的社會保障提供了重要收入來源。征地并不一定降低農(nóng)民收入這一現(xiàn)象說明失地農(nóng)民問題的產(chǎn)生另有根源。在現(xiàn)行征地程序安排下，農(nóng)民不能完全參與征地利益分配過程，充分表達(dá)意見，獲取土地所有權(quán)人應(yīng)有回報，才是引發(fā)失地農(nóng)民問題的深層根源。因此，未來征地制度改革的一個重要方向就是要賦予農(nóng)民完全的征地談判權(quán)，實(shí)現(xiàn)程序公平。[108]章劍生對我國的征收程序進(jìn)行梳理，通過個案對兩審批、兩公告、聽證、裁決等征地程序依次展開分析，并提出完善建議，主張設(shè)立具有中立地位的地價評估委員會，并在征地程序中增加“聽證告知”義務(wù)和“說明理由”義務(wù)。[109]學(xué)者們也強(qiáng)調(diào)公眾參與在征收程序和規(guī)劃中的重要作用。張千帆認(rèn)為，從規(guī)劃開始到征收決定，到最后補(bǔ)償，所有鏈條必須要有公民參與。在所有原則中，公民參與是最重要的原則，一定要提前到規(guī)劃第一步當(dāng)中。如果可以做到公民參與，土地不需要私有化，也能夠解決土地問題。否則即使土地私有化也解決不了問題。[110]朱芒對現(xiàn)行聽證會制度中的“聽證會的內(nèi)涵”、“聽證會的參與者”和“聽證會的適用范圍”三個事項進(jìn)行分析，對“聽取—參與”、“技術(shù)—利益”和“法定—裁量”三對關(guān)系之中認(rèn)識公眾參與的制度空間展開研究，認(rèn)為在建立和完善城市規(guī)劃的法律制度時，除了應(yīng)該加強(qiáng)和擴(kuò)大聽取專家意見，使城市規(guī)劃過程更加具有科學(xué)性之外，在聽證會制度建設(shè)方面,如何能夠廣泛有效地聽取并處理各種利益者所提出的意見更是當(dāng)務(wù)之急。[111]吳志強(qiáng)等認(rèn)為公眾參與方式的選擇需要考慮公眾參與的目的、規(guī)劃類型和工作效率三個主要方面，可選取公告、公眾意見調(diào)研等非直接交流的公眾參與方式，也可選擇召開聽證會、選舉居民代表及招募規(guī)劃志愿者等直接交流的公眾參與方式。[112]第四，除了以上征收的三大要素，還有學(xué)者對征收主體進(jìn)行了研究。蔡繼明認(rèn)為，對于公益性征地由政府單方面確定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)有失公允，一旦發(fā)生糾紛，又由政府裁決，或者同級政府，或者上一級政府，尤其追訴到國務(wù)院，無法進(jìn)入行政裁決。因此，由國務(wù)院代表國家行使土地所有本身存在問題。“現(xiàn)有的法律是假定政府的所有行為都合理，這不對。政府的行為不可能都合理，所以由政府代表土地所有者，還不如交給人大，人大還有個廣泛的代表性，還可以討論”。[113]秋風(fēng)認(rèn)為，不應(yīng)當(dāng)將國家、政府和行政當(dāng)局三個概念混淆和模糊使用，也就是把土地需用人和土地征收機(jī)關(guān)混淆在一起，以及把裁決機(jī)關(guān)都混淆在一起。“比如稅務(wù)局要蓋一個辦公樓，土地的需用人就是稅務(wù)局，而不是北京市人民政府。這時候申請土地征收，主體就應(yīng)該是稅務(wù)局，而不應(yīng)該以北京市人民政府的名義”，北京市人民政府才可以作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)，也就是糾紛的裁決機(jī)關(guān)處于中立的地位。而且“法院和土地管理局、房屋管理局、規(guī)劃局，究竟什么關(guān)系，最后不是政府一攬子把問題全解決了，比如行政與人大，行政與法院之間的界限被完全混淆了。我們要把這劃分清楚，這樣能夠使得政府在征收過程中保持一定的中立”。[114]王克穩(wěn)認(rèn)為我國集體土地征收涉及的權(quán)利人非常復(fù)雜，需要理論上的認(rèn)真梳理，其法律地位也需要立法上的明確規(guī)定。[115]
第五，在土地征收糾紛的解決有權(quán)利救濟(jì)上，也有很多研究成果。應(yīng)松年、王靜認(rèn)為，整個救濟(jì)渠道不暢通，基本處于無效運(yùn)行狀態(tài)，行政復(fù)議、行政訴訟和信訪在征地糾紛中沒有發(fā)揮應(yīng)該發(fā)揮的作用，造成大量征地糾紛演變?yōu)槌掷m(xù)不斷的上訪和群體性上訪，一部分失地農(nóng)民在狀告無門的情況下，甚至以生命的代價對抗征地的不公平。[116]譚術(shù)魁、齊睿也認(rèn)為中國征地沖突管理的關(guān)鍵在于改革當(dāng)前農(nóng)村糾紛解決機(jī)制，建議建立農(nóng)村糾紛監(jiān)控和甄別機(jī)制、健全多元糾紛解決機(jī)制和改革信訪制度。[117]
五、集體土地流轉(zhuǎn)的逐步推進(jìn)
集體土地流轉(zhuǎn)的問題是近年來土地問題討論最為熱烈的領(lǐng)域，[118]實(shí)踐中出現(xiàn)的多種探索，與城鎮(zhèn)化推進(jìn)并行，也與政府征地形成對比和反差。集體土地的流轉(zhuǎn)分為集體建設(shè)用地（農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地和公益事業(yè)建設(shè)用地， 包括宅基地）的流轉(zhuǎn)問題，和農(nóng)用地（即承包地）的流轉(zhuǎn)。通過加速新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程、戶籍制度改革與農(nóng)村土地制度改革的聯(lián)動，為有條件的農(nóng)村居民提供“傳統(tǒng)農(nóng)民身份”退出的自由選擇權(quán)。在這些地區(qū)，有條件的農(nóng)民可以自愿“雙放棄”，即“放棄初始土地承包經(jīng)營權(quán)（含自留地）”和“放棄宅基地使用權(quán)”，將其出售給國家（可以由市級政府代理），以獲得現(xiàn)代社會保障體系中的社會保障賬戶。[119]
集體土地可否流轉(zhuǎn)，能否進(jìn)入市場。這一問題上一直有不同聲音。[120]14一些意見認(rèn)為發(fā)展土地市場和土地交易會造成土地過度集中，出現(xiàn)貧富分化，使農(nóng)民失去生活保障，會造成土地浪費(fèi)，會危及糧食安全。很多觀察和研究都表明，現(xiàn)實(shí)中的隱形流轉(zhuǎn)非常普遍，但法律卻并沒有賦予合理的使用權(quán)流轉(zhuǎn)權(quán)能。[121]鄭振源認(rèn)為：建立開放、競爭、城鄉(xiāng)統(tǒng)一而有序的土地市場是推進(jìn)土地資源配置方式和土地利用方式根本轉(zhuǎn)變的重大戰(zhàn)略舉措。[122]秋風(fēng)認(rèn)為“城市也可以建在鄉(xiāng)村的土地上”，像珠三角、長三角，已經(jīng)出現(xiàn)了大量的城市，只有設(shè)立一個比較完整的鄉(xiāng)村建設(shè)用地使用權(quán)，才能談得上城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。所謂統(tǒng)一的土地市場主要是統(tǒng)一建設(shè)用地，你必須把鄉(xiāng)村的建設(shè)用地的使用權(quán)很完整地予以規(guī)范。[123]曲福田、張曙光和北京天則經(jīng)濟(jì)研究所等學(xué)者都認(rèn)為，隨著城市化和工業(yè)化的發(fā)展，農(nóng)村集體建設(shè)用地的資產(chǎn)性質(zhì)逐漸顯現(xiàn)，尤其在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等形式自發(fā)流轉(zhuǎn)大量發(fā)生，集體建設(shè)用地隱性市場客觀存在，與其隱性和非法流轉(zhuǎn)，不如讓集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場。[124]農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民群眾通過農(nóng)地制度創(chuàng)新，自主進(jìn)行農(nóng)地轉(zhuǎn)用，直接參與工業(yè)化和城市化過程。這種方式之所以能夠?qū)嵤�，一方面是面對巨大的商機(jī)和創(chuàng)新激勵，農(nóng)民和集體對這一條款按照自己的理解加以解釋和運(yùn)用，另一方面是地方政府的默認(rèn)、允許、支持和鼓勵。雖然這一方式中有合法和非法兩種，一時還很難分清。但卻代表著農(nóng)地制度和政策變遷的方向。[125]高圣平和劉守英對集體建設(shè)用地進(jìn)入市場的現(xiàn)實(shí)與法律困境展開研究，認(rèn)為，農(nóng)村集體建設(shè)用地市場必須在政策和法律上尋求根本突破,必須從根本上改變土地制度的二元性,實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體土地與城市國有土地的“同地、同價、同權(quán)”；盡快修改《土地管理法》中禁止集體建設(shè)用地出租、轉(zhuǎn)讓的條款,制定規(guī)范集體建設(shè)用地進(jìn)入市場的條文;充分保障農(nóng)民獲得集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的土地級差收益的權(quán)利;改造農(nóng)村集體所有制,確保農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)收益的主要獲得者。[126]宋志紅對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度展開全面分析，不僅對歷史、現(xiàn)狀進(jìn)行了細(xì)致描述，對必要性和可行性進(jìn)行論證，提出集體土地所有權(quán)的完善是集體建設(shè)用提流轉(zhuǎn)的前提，而且對完整的制度設(shè)計和相關(guān)配套制度的完善都提出了一系列建議。[127]
對地方集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試驗的評價。“從試驗當(dāng)中提取規(guī)范性的政策，這是我們黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村改革的重要經(jīng)驗”，也是理論研究服務(wù)和應(yīng)用于實(shí)踐的重要路徑。學(xué)界對地方試驗集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的情況作了深入調(diào)查研究。一些集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是在政府主導(dǎo)下完成的，如，天津的宅基地?fù)Q房模式。葉劍平和張有會對天津東麗區(qū)土地綜合整治情況進(jìn)行了全面介紹和分析。[128]有的則是在村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)下完成的，通過舊村改造、自然村合并，節(jié)省出大量農(nóng)村宅基地。村集體經(jīng)濟(jì)組織用這些節(jié)省出來的建設(shè)用地招商出租，包括房地產(chǎn)開發(fā)。還有的則是農(nóng)民的自發(fā)行為，這其中包含兩種，一種是城鎮(zhèn)輻射型，即城市附近的農(nóng)民“巧妙地運(yùn)用了法定權(quán)利以及現(xiàn)行法律政策的矛盾和空隙，參與了土地要素的市場交易，把土地產(chǎn)權(quán)變成他們的永久物業(yè)，從而使農(nóng)村融入城鎮(zhèn)，耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，農(nóng)民變?yōu)槭忻窈蜏?zhǔn)市民，告別了原有的生產(chǎn)方式，創(chuàng)造著新的生活方式”。另一種是“鄉(xiāng)村自主型，”看上去遠(yuǎn)離都市大工業(yè)的鄉(xiāng)村居民，勿須背井離鄉(xiāng)，也不必拋棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，就能加入工業(yè)化和市場化進(jìn)程”。[129]劉衛(wèi)柏等則將我國農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式總結(jié)為村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓、外部轉(zhuǎn)讓、農(nóng)戶自由轉(zhuǎn)讓、地方政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)讓等幾種類型。[130]對于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)而自發(fā)建設(shè)為城市的模式，蔡繼明等稱之為農(nóng)民自發(fā)型城市化，北方代表性的模式是北京的鄭各莊自主城市化模式，而南方代表性的模式是江蘇張家港永聯(lián)村自主城市化模式。他們認(rèn)為農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)證明城市規(guī)劃的實(shí)施和集體土地產(chǎn)權(quán)完全可以相容。但集體土地的功能缺失仍然是當(dāng)前農(nóng)民自主城市化面臨的主要制度障礙，國有土地和集體建設(shè)用地城鄉(xiāng)一體化的地權(quán)制度，能從根本上解決城鄉(xiāng)建設(shè)用地長期以來的結(jié)構(gòu)失衡難題。[131]早在上世紀(jì)90年代就開始的所謂“以土地為中心的農(nóng)村工業(yè)化模式”即廣東南海的城鎮(zhèn)化模式引發(fā)學(xué)界熱議。這一模式是在大量外資和外地企業(yè)到當(dāng)?shù)赝顿Y設(shè)廠的情況下，縣、鄉(xiāng)兩級政府除通過國家征地參與工業(yè)化和城市化外，認(rèn)可集體經(jīng)濟(jì)組織在不改變土地所有權(quán)性質(zhì)的前提下，對土地統(tǒng)一規(guī)劃，然后以土地或廠房出租給企業(yè)使用，從而創(chuàng)造了以集體土地啟動工業(yè)化的模式。傅晨認(rèn)為，南海土地股份制“極有可能成為這些地區(qū)農(nóng)地制度選擇的普遍模式，并昭示著其他地區(qū)農(nóng)地制度創(chuàng)新的前景”。[132]蔣省三、劉守英提出南海土地股份制可以屏蔽國家征地制度對農(nóng)民權(quán)益的侵害，有利于地方工業(yè)化，讓農(nóng)民分享工業(yè)化進(jìn)程中的土地級差增值收益。[133]一些研究成果更將南海農(nóng)村土地股份制視為第二個“小崗村”、國家征地制度改革的第三條路徑，發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)地制度選擇的普遍模式乃至農(nóng)村改革的第二次飛躍。[134][135][136]但是，也有不少學(xué)者發(fā)現(xiàn)其中存在的問題。周其仁認(rèn)為，南海股份經(jīng)濟(jì)分紅微不足道的問題，強(qiáng)調(diào)南海實(shí)踐的重要意義在于正式提出了集體非農(nóng)建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓權(quán)或者集體非農(nóng)建設(shè)用地合法進(jìn)入土地市場的問題。[137]一些學(xué)者對此模式進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，David和Roy發(fā)現(xiàn)，南海實(shí)行土地股份制的真實(shí)目的是農(nóng)地轉(zhuǎn)用而非農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，其存在股權(quán)不可轉(zhuǎn)讓、政策不透明、農(nóng)民參與不足等問題。[138]劉愿根據(jù)實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn),盡管普遍施行土地股份制，南海農(nóng)村區(qū)域發(fā)展不平衡特征明顯，家庭經(jīng)營和非公有制企業(yè)是農(nóng)民主要的收入渠道，南海土地股份經(jīng)濟(jì)不僅收入渠道單一，而且農(nóng)民股權(quán)收益水平低并遭遇代理人侵害。南海土地股份制的實(shí)質(zhì)是以土地為主的農(nóng)村資產(chǎn)再集體化，所以，在中國農(nóng)村強(qiáng)制推行土地股份制可能是得不償失的不可逆過程。[139]天則經(jīng)濟(jì)研究所的研究也認(rèn)為，南海土地股份制的成功，其關(guān)鍵在于，在置換農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)的同時，既實(shí)現(xiàn)了農(nóng)戶的收益權(quán)，又保證了農(nóng)民的成員權(quán)，既沒有脫離集體所有制的基本框架和制度內(nèi)涵，又保障了土地非農(nóng)化后集體組織成員對土地增值收益的分紅權(quán)。但是，這一模式強(qiáng)化了社區(qū)農(nóng)民對土地成員權(quán)的觀念，形成了股權(quán)的社區(qū)化傾向：即封閉性和福利性，違背了股權(quán)的基本屬性，為進(jìn)一步推進(jìn)股權(quán)的資本化、社會化流轉(zhuǎn)帶來極為不利的影響。[140]
2003年以來，成都在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌目標(biāo)下進(jìn)行的土地制度改革可謂成都模式。即，在加大地方財政對農(nóng)村和農(nóng)民轉(zhuǎn)移支付的同時，利用城市化加速的難得機(jī)遇，釋放級差土地收入的巨大能量，把本來屬于農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利真正還給農(nóng)民，并經(jīng)由打破城鄉(xiāng)壁壘的土地合法流轉(zhuǎn)與統(tǒng)一的土地市場交易，形成農(nóng)民與各相關(guān)利益方共同分享城市化土地增值的新格局。周其仁將其總結(jié)為“還權(quán)賦能”，認(rèn)為成都模式，是主動調(diào)整土地政策、改革征地制度，適當(dāng)增加農(nóng)民和農(nóng)村分享工業(yè)化、城市化進(jìn)程中土地收益的份額，逆轉(zhuǎn)了城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大的趨勢。其改革增加了現(xiàn)存征地制度的彈性，探索在非征地模式下配置土地，以確權(quán)為基礎(chǔ)，為逐步縮小征地范圍、全面改革征地制度準(zhǔn)備條件。[141][142]天津的主要做法為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)的“以宅基地?fù)Q房”，先解決搬遷農(nóng)民的安居問題，然后通過土地集約增值的收益發(fā)展地區(qū)產(chǎn)業(yè)，解決農(nóng)村居民的就業(yè)問題，從而將農(nóng)民的集中居住與城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)化有機(jī)結(jié)合。[143]江蘇昆山的模式也是引起關(guān)注和討論的模式，昆山利用了“復(fù)墾土地”——農(nóng)村非農(nóng)用地的增量；昆山也沒有在全體農(nóng)民中平分非農(nóng)土地開發(fā)的收益，而僅僅通過村內(nèi)非農(nóng)用地的競標(biāo)租賃，由出價高者得地，然后自發(fā)、自愿組成投資合作組織，并完全承擔(dān)向外資出租廠房設(shè)施的市場風(fēng)險和收益。[144]昆山有三種農(nóng)民合作社：富民合作社，農(nóng)村土地股份合作社，社區(qū)股份合作社，入社農(nóng)戶占總農(nóng)戶的1/3，近1/4農(nóng)戶達(dá)到了政府提出的‘家家有股份”目標(biāo)。昆山模式也是江浙滬區(qū)域的普遍做法。周其仁認(rèn)為，這些模式“最重要的意義在于突破國家壟斷農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地市場，打破征地是農(nóng)地轉(zhuǎn)用的惟一合法途徑，為形成與國家征地并行的市場化的農(nóng)地轉(zhuǎn)用機(jī)制準(zhǔn)備了條件。”[145]
城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的評價。近年來城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的做法在各地風(fēng)行，即地方政府在國家既定的建設(shè)用地指標(biāo)之外，將城市周邊的農(nóng)業(yè)用地改變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，政府將其土地出讓金的一部分用于偏遠(yuǎn)農(nóng)村的舊村改造，使分散居住的農(nóng)村居民集中到新建的樓群，而將節(jié)省出來的相應(yīng)建設(shè)用地恢復(fù)為耕地。周其仁認(rèn)為成都市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)是土地級差地租。蔡繼明則認(rèn)為“現(xiàn)行的增減掛鉤，實(shí)質(zhì)上是抽肥補(bǔ)瘦，把本屬于擁有區(qū)位優(yōu)勢的城市周邊土地所有者的土地級差地租部分無償?shù)剞D(zhuǎn)移給偏遠(yuǎn)地區(qū)土地的所有者，另外的大部分則轉(zhuǎn)入政府手中。這顯然是違背馬克思的級差地租理論的”。在如何改革完善上，蔡繼明主張增減掛鉤未必一定要以國家征地的方式來實(shí)現(xiàn)，政府應(yīng)當(dāng)作出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地規(guī)劃，建設(shè)建設(shè)用地指標(biāo)交易的平臺，負(fù)責(zé)政策引導(dǎo)、信息服務(wù)和法律保護(hù)，讓偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村集體建設(shè)用地所有者與城市周邊的土地所有者對市場將建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行交易。[146]劉俊和張一鳴則認(rèn)為，該制度具有相當(dāng)?shù)目茖W(xué)合理性，并且在我國當(dāng)今建設(shè)用地短缺和集體土地使用低效的國情下有著重要的意義，不容輕易否定，應(yīng)找準(zhǔn)問題的癥結(jié)，在技術(shù)上對該政策進(jìn)行完善，包括建立科學(xué)的政績考評體系，阻斷地方政府通過增減掛鉤制度追逐經(jīng)濟(jì)效益，通過土地確權(quán)，增加政府違法成本，提高農(nóng)民話語權(quán)，依托載體、媒介，以便土地占補(bǔ)平衡時不觸及土地所有權(quán)及使用權(quán)。[147]周立群等也認(rèn)為在這個思路下，各地進(jìn)行了很多探索是有益的，農(nóng)村土地制度形成了一條從“宅基地?fù)Q房”、“掛鉤”項目到“地票”交易所的演進(jìn)路徑，未來的土地制度方向是集體農(nóng)地入市轉(zhuǎn)用模式加建設(shè)用地指標(biāo)交易所機(jī)制。前一種機(jī)制用來解決城市近郊的土地城市化，側(cè)重于區(qū)位租的分配。后一種機(jī)制用來控制建設(shè)用地總量，調(diào)節(jié)投資周期，解決城市遠(yuǎn)郊農(nóng)村建設(shè)用地的閑置問題，側(cè)重于指標(biāo)費(fèi)(管制租)的分配。[148]宋志紅通過實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，重慶地票交易作為增減掛鉤政策的延伸和創(chuàng)新，開辟了實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資產(chǎn)價值、城市反哺農(nóng)村的新途徑，具有重大的理論創(chuàng)新意義和較強(qiáng)的實(shí)踐價值。但同時，這一制度在運(yùn)行中也凸顯出一些急待研究解決的問題，如地票交易的理論基礎(chǔ)尚未厘清、運(yùn)行機(jī)制有待改進(jìn)優(yōu)化，包括交易流程中的農(nóng)民地位問題、交易方式和價格操控問題、地票落地的法律困境、地票持有人的權(quán)益問題和收益分配機(jī)制等，認(rèn)為地票交易可能會帶來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的馬太效應(yīng)，并阻礙城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的實(shí)施。進(jìn)而建議應(yīng)當(dāng)作好規(guī)劃、預(yù)留農(nóng)村發(fā)展用地，避免地票交易帶來的馬太效應(yīng)；增減掛鉤和地票交易都不應(yīng)也無法取代農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)這一根本改革方向，應(yīng)當(dāng)推行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。[149]
“土地?fù)Q社保”的質(zhì)疑和討論。曲福田和田光明的研究指出，兩種農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)或者說農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)改革的方式。一種是在以蘇州為代表的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。蘇州農(nóng)村承包地較少，早在2001年開始就推行集中耕種，兼業(yè)農(nóng)戶將承包地經(jīng)營權(quán)交回集體，并獲得一定土地收益。到2008年之后，基本形成一種放棄承包地承包經(jīng)營權(quán)獲得失地農(nóng)民保障的基本做法，也有經(jīng)營權(quán)換股權(quán)的方式。由于蘇州農(nóng)村居民的非農(nóng)就業(yè)比例較高，農(nóng)民放棄承包地后并不影響正常的收入來源，同時還獲得著大量的集體資產(chǎn)的股份分紅，因而社保換承包地產(chǎn)權(quán)的方式反而推進(jìn)了農(nóng)民就地市民化的進(jìn)程。另一種是在成都為代表的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)比重較低，農(nóng)民放棄承包地后收入來源及就業(yè)存在問題。因此成都的做法有所不同，首先還是明晰產(chǎn)權(quán)，保障其擁有的財產(chǎn)權(quán)益，在自愿和自身條件允許的情況下才會允許農(nóng)民放棄承包地獲得社會保障。15[150]也正因為像成都這樣的情況大量存在，不少學(xué)者認(rèn)為，在土地仍然是農(nóng)民生存保障的重要依托，土地的生存保障功能沒有減輕的情況下，土地流轉(zhuǎn)存在風(fēng)險。比如遲福林認(rèn)為，“現(xiàn)實(shí)的問題不在于流轉(zhuǎn)不流轉(zhuǎn)，而在于土地流轉(zhuǎn)以后有沒有辦法保障農(nóng)民的基本公共服務(wù)。在土地承擔(dān)基本社會保障功能的前提下，土地成為農(nóng)民安家立命的基本保障。如果基本公共服務(wù)供給短缺的問題不解決，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)很有可能嚴(yán)重違背農(nóng)民的意愿。也就是說，“土地?fù)Q社保”不能作為一種制度安排。在農(nóng)村基本公共服務(wù)供給嚴(yán)重不到位的情況下，農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的社會風(fēng)險很大。16[151]鄭雄飛則從社會學(xué)角度解讀“土地?fù)Q社保”問題，認(rèn)為二者的契合點(diǎn)是保護(hù)和發(fā)展人權(quán)，異質(zhì)點(diǎn)在于資源屬性的不完全同質(zhì)和權(quán)利口徑與責(zé)任主體的不同。進(jìn)而對社保進(jìn)行了分解，認(rèn)為基本保障，如社會救助請求權(quán)、基本國民福利請求權(quán)和社會保險中的管理運(yùn)行費(fèi)或國民年金等，是農(nóng)民基于其自身存在和公民權(quán)所擁有的天然權(quán)利，不可交換，“如果不加區(qū)分，通過地上權(quán)利束來置換基本社會保障待遇，無疑是對農(nóng)民權(quán)利（包括公民權(quán)和村民權(quán)）的傷害”，不能混淆“補(bǔ)償”和“保障”以逃避政府的責(zé)任；但補(bǔ)充保障，包括補(bǔ)充保險和補(bǔ)充福利可以換，能夠利用地上權(quán)利及其資產(chǎn)收益來添置非基本保障利益，在農(nóng)民自愿的前提下，利用耕地保護(hù)基金參加補(bǔ)充保障是值得提倡的。[152]黃小虎指出，農(nóng)民是否愿意讓渡承包經(jīng)營權(quán)，有兩個前提條件，一是脫離農(nóng)業(yè)、農(nóng)村，在城市里有穩(wěn)定的非農(nóng)就業(yè)和穩(wěn)定的生活居�。欢窍碛谢镜尼t(yī)療、養(yǎng)老等社會保障。否則，農(nóng)民就不愿徹底放棄土地（包括承包地和宅基地），因為那是他最后的退路和保障。[153]李忠斌、饒胤對貴州省黔南布依族苗族自治州的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行調(diào)查研究也驗證了這一點(diǎn)。17[154]
農(nóng)地流轉(zhuǎn)的條件。學(xué)界指出，農(nóng)地流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)是自然而然的過程，是在堅持土地集體所有制前提下的自愿流轉(zhuǎn)。陳錫文認(rèn)為，在土地流轉(zhuǎn)過程中，要堅持三個“不得”：不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。如果農(nóng)民有更好的就業(yè)機(jī)會，有更高的收入，有更可靠的保障，他會自愿離開土地，這是一個自然的過程。[155]楊繼瑞認(rèn)為，在土地承包經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)的過程中，政府及相關(guān)主體不僅要尊重農(nóng)民的意愿和選擇，而且要進(jìn)一步細(xì)化農(nóng)地合理流轉(zhuǎn)的相應(yīng)調(diào)控措施，避免出現(xiàn)“新失地農(nóng)民”的社會風(fēng)險，要防范土地承包經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民失利、失地、失業(yè)與失所風(fēng)險。此外，還存在一些不能回避的現(xiàn)實(shí)問題，諸如土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的年期問題、土地承包經(jīng)營權(quán)價格形成機(jī)制問題、集體土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)問題、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后的風(fēng)險問題。為了卓有成效地推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)的市場化流轉(zhuǎn)，必須有針對性地探索并建立相應(yīng)的制度安排，比如，“傳統(tǒng)農(nóng)民身份”的退出制度與“職業(yè)化農(nóng)民”的進(jìn)入制度。[156]也有學(xué)者從來法律角度進(jìn)行分析，周建春認(rèn)為，法律對集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)條件、用途、權(quán)益等缺少明確規(guī)定，難以進(jìn)行土地登記。流轉(zhuǎn)后的集體建設(shè)用地權(quán)利不充分，土地價值和權(quán)益在經(jīng)濟(jì)活動中不能得到充分體現(xiàn)。[157]韓松認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將資本下鄉(xiāng)和合作社限定在為農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的領(lǐng)域內(nèi)，防止資本對農(nóng)民土地的兼并導(dǎo)致農(nóng)民失業(yè)破產(chǎn)；采取嚴(yán)格的問責(zé)制度和嚴(yán)厲的責(zé)任追究制；允許集體建設(shè)用地使用權(quán)直接入市，改革城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤的政策，建立耕地復(fù)墾和耕地保護(hù)補(bǔ)償制度。[158]遲福林進(jìn)一步認(rèn)為，現(xiàn)階段農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不應(yīng)僅僅以不改變集體土地性質(zhì)、不改變土地用途為前提，更重要的是要以推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為前提條件。[159]
影響到農(nóng)地流轉(zhuǎn)的意愿和可能的因素。錢忠好認(rèn)為，大量相關(guān)實(shí)證研究表明，產(chǎn)權(quán)的不穩(wěn)定嚴(yán)重影響著農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)的意愿。[160]陳錫文也認(rèn)為，“只有產(chǎn)權(quán)清晰穩(wěn)定，流轉(zhuǎn)市場才能健康發(fā)育。這些年為什么流轉(zhuǎn)市場發(fā)育不起來？很重要的一點(diǎn)就是農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)不夠穩(wěn)定。”[161]以天則經(jīng)濟(jì)研究所的觀點(diǎn)為代表的很多學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)地政策變化的方向基本上正確，是向著地權(quán)權(quán)屬性質(zhì)物權(quán)化、權(quán)屬主體個人化和排他性強(qiáng)化的方向邁進(jìn)的，主要是加強(qiáng)了農(nóng)戶經(jīng)營農(nóng)業(yè)土地承包權(quán)的落實(shí)和保護(hù)，并使之逐步變成一種可以主張的法定權(quán)利，農(nóng)民對于農(nóng)村集體和國家工作人員侵犯土地承包權(quán)而受到的損害能夠得到法律救濟(jì)和補(bǔ)償。[162]產(chǎn)權(quán)明晰既是為了促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，也是為了保障農(nóng)民出于自愿而流轉(zhuǎn)土地，從而既促進(jìn)了土地集約使用，也更加有利于耕地保護(hù)。因此，楊繼瑞在探討了大量流轉(zhuǎn)的注意事項之外，指出“許多國家的經(jīng)驗證明，只要有完善的配套制度，特別是有公正的法制環(huán)境、有效的社會保障制度和醫(yī)療保險制度等公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供應(yīng)制度，農(nóng)民才不會因為有了明晰的土地財產(chǎn)權(quán)而大量地隨意徹底轉(zhuǎn)出承包土地”。[163]
除了產(chǎn)權(quán)制度、社會保障等，在當(dāng)前中國還有更為復(fù)雜的情況，比如家庭內(nèi)部的分工和農(nóng)戶兼業(yè)化，比如農(nóng)村穩(wěn)定的因素等等，都對農(nóng)地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生影響。錢忠好的研究表明，當(dāng)非農(nóng)就業(yè)機(jī)會出現(xiàn)后，農(nóng)戶是否流轉(zhuǎn)土地及其家庭經(jīng)營特征取決于家庭擁有的初始土地資源、家庭勞動者的勞動能力、農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)的綜合比較利益等。中國農(nóng)村土地低流轉(zhuǎn)率、農(nóng)戶兼業(yè)化是農(nóng)戶基于家庭收益最大化理性決策的必然結(jié)果。結(jié)果可能是：盡管存在家庭成員的非農(nóng)就業(yè)，但并不發(fā)生土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶經(jīng)營兼業(yè)化。在當(dāng)今中國，由于農(nóng)戶,人均及戶均土地資源有限、農(nóng)戶有著足夠的農(nóng)業(yè)勞動能力、農(nóng)業(yè)經(jīng)營有著相對較高的綜合比較利益等，基于家庭收益最大化的考慮，農(nóng)戶決策的結(jié)果是：部分家庭成員非農(nóng)就業(yè)，家庭成員內(nèi)部分工，農(nóng)戶經(jīng)營兼業(yè)化。這也是多年來盡管政府一直提倡農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，卻遲遲未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期政策目標(biāo)的原因之所在。18[164][165]陳柏峰教授的研究從基層穩(wěn)定的角度探討了土地合作社的弊端，他分析認(rèn)為：土地合作社是一個倒逼中農(nóng)破產(chǎn)的市場機(jī)制。“可以說，中農(nóng)破產(chǎn)，意味著黨和國家在農(nóng)村的穩(wěn)定基礎(chǔ)被抽空。在農(nóng)村社會高度流動、農(nóng)民群體及其利益高度分化的情況下，沒有了中農(nóng)，農(nóng)村社會缺乏主導(dǎo)階層，基層政府與農(nóng)民就缺乏連接點(diǎn)，黨和國家在農(nóng)村最穩(wěn)定的基礎(chǔ)瓦解。”因此，他提出土地資本化應(yīng)當(dāng)符合集體所有制的性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)將利潤為土地權(quán)利人公平享有，應(yīng)當(dāng)在集體成員身份沒有實(shí)質(zhì)改變的情況下，不使集體成員失去集體土地的基本保障。19[166]吳曉燕也認(rèn)為，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)對村莊治理的內(nèi)容、能力、方向等都形成了沖擊，并促動村莊治理模式的改變，包括由管理轉(zhuǎn)向服務(wù)、由汲取轉(zhuǎn)向給予、由被動轉(zhuǎn)向主動、由分配轉(zhuǎn)向契約，需要建立基層社會治理新機(jī)制。[167]
土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村公共服務(wù)的關(guān)系。學(xué)者從不同的角度作了闡釋，觀點(diǎn)基本是一致的。周天勇等研究表明，農(nóng)民不放棄農(nóng)地，而是交給親友耕種，對集地流轉(zhuǎn)是存在后顧之憂的，如果要使農(nóng)民愿意將集體流轉(zhuǎn)，必須解決生存保障。[168]遲福林認(rèn)為，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與土地是否作為農(nóng)民的生存保障有著直接關(guān)系，將土地而不是國家財政提供的普遍性基本公共服務(wù)作為農(nóng)民生存發(fā)展的保障，限制了農(nóng)民的選擇，也限制了土地作為生產(chǎn)要素流動的功能，降低了土地資源配置的效率，降低了農(nóng)民的消費(fèi)預(yù)期，這一制度安排強(qiáng)化了城鄉(xiāng)二元制度結(jié)構(gòu)。新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)質(zhì)在于承認(rèn)和保障農(nóng)民的基本生存權(quán)和公平發(fā)展權(quán)，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化繼續(xù)，從而弱化和盡快剝離農(nóng)村土地的社會保障功能。[169]楊繼瑞認(rèn)為，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的年期問題、土地承包經(jīng)營權(quán)價格形成機(jī)制問題、集體土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)問題、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后的風(fēng)險問題等不能回避，應(yīng)當(dāng)建立“傳統(tǒng)農(nóng)民身份”的退出制度與“職業(yè)化農(nóng)民”的進(jìn)入制度。[170]
農(nóng)村集體流轉(zhuǎn)的時機(jī)和條件。對此學(xué)者有不同意見。馮開文不認(rèn)為土地聚集的新制度代表著農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的主流，土地制度應(yīng)該按照既有的路徑穩(wěn)步前進(jìn)，繼續(xù)在家庭承包責(zé)任制基礎(chǔ)上，農(nóng)民自愿、自主、漸進(jìn)、漸變的道路。未來的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，也應(yīng)在農(nóng)民自愿基礎(chǔ)上，通過組建股份合作社等形式，自主地進(jìn)行各項流轉(zhuǎn)和增收。借此聚集力量，直到合作社能夠自行建筑住房，自主完成集中居住或者進(jìn)城居住等。[171]遲福林認(rèn)為，在農(nóng)村基本公共服務(wù)尚不到位的情況下，農(nóng)村土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的條件總體上說還不成熟。主張現(xiàn)階段更重要的是要以推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為前提條件。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵因素，要將實(shí)現(xiàn)充分而有保障的土地使用權(quán)要與實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化相結(jié)合。[172]張偉麗等則從多角度分析，也認(rèn)為近期能夠?qū)嵤┺r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)并兼顧社會、法律、政治、經(jīng)濟(jì)等各方面情況的理論和政策仍然不足。[173]蔡繼明以重慶市和成都市農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐為樣本展開分析，認(rèn)為我國農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主要應(yīng)處理好以下三方面的制度和體制建設(shè)問題：在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略思維下實(shí)行國有土地和農(nóng)村集體建設(shè)用地同權(quán)同價；土地用途管制不能和土地所有制和征地制度畫等號；盡快修訂與土地相關(guān)的法律法規(guī)；國家要盡快出臺農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法。[174]
宅基地和小產(chǎn)權(quán)房問題。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中目前突出的問題是宅基地問題。我國農(nóng)村形成了“一戶一宅、禁止交易”、“無償、無期限、無流動”的農(nóng)村宅基地使用制度。由于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流動限制和產(chǎn)權(quán)功能的弱化，低效閑置問題非常嚴(yán)重。當(dāng)前城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)程中，農(nóng)村宅基地通過“置換、掛鉤”等方式進(jìn)行空間置換，事實(shí)上變相的流轉(zhuǎn)起來，村民在宅基地上建房，將其出租或者“出售”，即所謂小產(chǎn)權(quán)房。據(jù)國土資源部統(tǒng)計，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部，農(nóng)村宅基地通過房屋買賣、出租、抵押變相流轉(zhuǎn)已是普遍現(xiàn)象，形成了自發(fā)的隱形市場，流轉(zhuǎn)的宅基地占比在10%至40%之間。[175]雖然根據(jù)目前的法律法規(guī)，小產(chǎn)權(quán)房由于宅基地不可流轉(zhuǎn)存在合法性的質(zhì)疑，但是，從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來講，小產(chǎn)權(quán)房無疑規(guī)模龐大，不可小視。對其如何處理，影響重大。學(xué)界也對此作了深入研究。張新寶、諸培新、曲福田、孫衛(wèi)東、等不少學(xué)者從多個角度出發(fā)，探討農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度建立的合理性與必要性。[176]張新寶等認(rèn)為，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)在現(xiàn)實(shí)生活中已大量發(fā)生，屢禁不止，有其客觀必然性和合理性，是農(nóng)民、城里人、開發(fā)商和地方政府都能從中獲得利益的事情。但缺少相應(yīng)的法律政策支持，應(yīng)當(dāng)面對現(xiàn)實(shí)，放開、搞活、規(guī)范，因地制宜地推進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，包括法律制度設(shè)計應(yīng)允許農(nóng)村宅基地入市流轉(zhuǎn)，政策層面應(yīng)允許宅基地流轉(zhuǎn)形式多樣化，操作層面應(yīng)有嚴(yán)格的管理辦法和措施。[177]國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組認(rèn)為，解決中國土地改革中出現(xiàn)問題的關(guān)鍵在于土地權(quán)利。應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)民對農(nóng)村土地的權(quán)利,消除農(nóng)民在法律和經(jīng)濟(jì)上的弱勢地位。加強(qiáng)農(nóng)民對宅基地的權(quán)利,通過完善農(nóng)村宅基地的法律與政策框架,規(guī)范農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓的條件、程序、利益分配及產(chǎn)權(quán)。[178]陳小君、蔣省三指出，應(yīng)在立法模式的選擇、用途的法律管制、農(nóng)民的無償取得以及附條件退出機(jī)制等方面完善現(xiàn)行法律規(guī)定。[179]韓松也認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)完善關(guān)于農(nóng)民房屋轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，允許房屋所有人與本集體共同對房屋和宅基作出處分，包括向城市人出賣房屋和宅基地，由集體取得建設(shè)用地（宅基地）的出讓價值，由房屋所有人取得房屋的市場交換價值。[180]長子中提出的完善建議，包括對要求進(jìn)城落戶農(nóng)民放棄宅基地的政策作修正；宅基地?zé)o論如何處置，都堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t；建立農(nóng)民房屋財產(chǎn)和宅基地使用權(quán)登記制度；建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度；建立宅基地有償退出機(jī)制；建立規(guī)范的農(nóng)村房屋抵押制度；建立合理的宅基地增值收益分配機(jī)制；保障農(nóng)民對宅基地整理節(jié)約出的建設(shè)用地享有一定收益權(quán)；完善退出宅基地農(nóng)民的社會保障、就業(yè)機(jī)制。[181]
六、其他重要問題
土地財政。土地財政是指地方政府利用土地所有權(quán)和管理權(quán)獲取收入進(jìn)行的財政收支活動和利益分配關(guān)系，包括地方政府通過土地稅收、土地使用權(quán)出讓、土地融資等方式獲取收益，直接或間接增加財政支出能力的行為。城鎮(zhèn)化中的土地問題如何化解，離不開對土地財政的探討，學(xué)界對此有大量研究成果。土地財政主要包括四個方面，一是出讓土地獲取高額的土地出讓收入,這是地方政府財政預(yù)算外收入最主要的來源,是對地方政府財政收入的重要補(bǔ)充。二是由城市擴(kuò)張帶來的房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)發(fā)展,成為地方財政預(yù)算內(nèi)的支柱性收入。三是通過低價出讓工業(yè)用地招商引資,并以此帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。四是土地抵押融資,進(jìn)一步助推土地財政不斷膨脹。[182]劉守英和蔣省三認(rèn)為發(fā)達(dá)地區(qū)政府財政預(yù)算內(nèi)靠城市擴(kuò)張帶來的產(chǎn)業(yè)稅收效應(yīng)，預(yù)算外靠土地出讓收入，成為名副其實(shí)的“土地財政”；追求土地收益最大化及以土地抵押融資是政府儲備土地的真實(shí)宗旨；新一輪的城市擴(kuò)張主要由銀行資金投放支撐，而銀行貸款又是通過土地撬動，土地經(jīng)營存在諸多風(fēng)險，繼而提出保持健康城市化、謹(jǐn)防土地經(jīng)營風(fēng)險的建議。[183]謝安憶以實(shí)證的方法對2001—2009年中國土地財政與經(jīng)濟(jì)增長的實(shí)際關(guān)系進(jìn)行研究，結(jié)果表明，中國的土地財政與經(jīng)濟(jì)增長存在較顯著的相關(guān)關(guān)系，但也引發(fā)很多問題。[184]樊繼達(dá)認(rèn)為，分稅制造成地方政府財力與事權(quán)非匹配、橫向地方政府競爭驅(qū)動、公共需求擴(kuò)張帶來的服務(wù)支出壓力、地方政府的尋租逐利主義等原因造成土地財政，土地財政對中國的影響是全方位、多方面的，土地財政的優(yōu)點(diǎn)體現(xiàn)在增加地方政府可支配財力、地方形成“經(jīng)營城市+招商引資”雙輪驅(qū)動發(fā)展模式，既助推城市化、工業(yè)化進(jìn)程，但是也成為阻擋發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的“高墻”，衍生巨大財政金融風(fēng)險，失地農(nóng)民問題凸顯，部分群體難以共享發(fā)展成果，成為當(dāng)前各種矛盾的集中所在。而治理土地財政必須跳出土地之外，通過推進(jìn)公共經(jīng)濟(jì)體制改革，建立公共經(jīng)濟(jì)治理框架破解這一難題。[185]賈康和劉微認(rèn)為“土地財政”這一帶有貶義的詞匯有失偏頗，明確提出政府依靠土地優(yōu)化資源配置，把土地作為調(diào)控經(jīng)濟(jì)的手段和形成政府收入的“生財”手段，本身并無問題。有問題的是由于相關(guān)的有效制度供給不足、約束和管理不到位，“土地財政”呈現(xiàn)的是土地收入從總量到結(jié)構(gòu)皆有失衡、土地配置與財政分配事實(shí)上有所游離、基本格局中主要構(gòu)成因素畸重畸輕等問題。因此，應(yīng)當(dāng)從制度建設(shè)入手，以地方稅制度建設(shè)和地方陽光融資機(jī)制建設(shè)優(yōu)化地方公共收入結(jié)構(gòu)，完成現(xiàn)行“土地財政”格局的平穩(wěn)優(yōu)化轉(zhuǎn)換，構(gòu)建以保有環(huán)節(jié)稅收為支柱的合理、規(guī)范和可持續(xù)的“土地生財”機(jī)制。[186]龍開勝在闡述土地財政構(gòu)成的基礎(chǔ)上，分析土地出讓金和土地稅這兩類土地財政收入對土地違法的影響，從土地財政改革的角度提出土地違法治理政策調(diào)整的思路。[187]
土地管理。胡存智認(rèn)為，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，我國國土開發(fā)空間約束更加凸顯，土地的供需矛盾不斷加劇。只有切實(shí)轉(zhuǎn)變土地利用與管理方式，提高土地利用率，走節(jié)約集約用地之路，才能滿足城鎮(zhèn)化進(jìn)程中各方面的用地需求。[188]周天勇認(rèn)為政府在對土地進(jìn)行管制中，既存在政府管制過度，也存在著政府土地管理失效。管制過度體現(xiàn)在征地審批權(quán)力的高度集中和涉地行政管理部門較多，如此高度集中的管理體制制約了土地資源的優(yōu)化配置。管理失效體現(xiàn)各種違法用地現(xiàn)象法不責(zé)眾，不了了之，土地審批腐敗久治不絕等。政府目前高度集中和僵化的土地制度供給，制約了土地資源的優(yōu)化配置，加大了交易成本。[189]程雪陽認(rèn)為目前土地之難題不僅在于土地財政，現(xiàn)行土地管理制度本身的缺陷對上述問題的出現(xiàn)和惡化負(fù)有同等重要的責(zé)任，并從“中央—地方”和“城市化—耕地保護(hù)”這兩個視角來總結(jié)過去30年間中國土地管理的經(jīng)驗和教訓(xùn)。[190]
劉麗認(rèn)為對國外國有土地管理的情況進(jìn)行研究，認(rèn)為成熟市場經(jīng)濟(jì)國家管理國有土地的經(jīng)驗主要包括制定專門的國有土地管理法律;制定國有土地管理的長期戰(zhàn)略與短期計劃;選擇合理的國有土地經(jīng)營管理方式;確定適當(dāng)?shù)膰型恋刭Y產(chǎn)收益方式;合理厘定國有土地管理職能與業(yè)務(wù)。主張盡快開展相關(guān)研究，明確國有土地代理人制度,收回由地方政府長期侵占的國有土地代理人權(quán)力地方政府對國有土地的權(quán)力應(yīng)該被限定為行政管理權(quán)。[191]劉俊等通過對墊江縣白家鄉(xiāng)湖濱村在項目實(shí)施上的調(diào)查研究和實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民聯(lián)戶實(shí)施模式通過對納入土地整理項目備選庫的項目依條件進(jìn)行篩選，選出基本符合條件的項目優(yōu)先實(shí)施，在一定范圍和程度上保障了土地整理的健康有序的發(fā)展，是對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)。但目前農(nóng)民聯(lián)戶實(shí)施模式還存在較多困難應(yīng)當(dāng)讓農(nóng)民在選址階段、規(guī)劃設(shè)計階段、實(shí)施階段、驗收階段和后期管理階段的全面參與。[192]汪暉和陶然明確提出存在一個可作為誘致性制度變遷典型案例的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移和交易的“浙江模式”，認(rèn)為浙江土地發(fā)展權(quán)跨區(qū)交易中，縣、市政府作為交易主體對土地發(fā)展權(quán)“權(quán)利束”的3個互補(bǔ)性要素分立地實(shí)現(xiàn)了市場化交易，在滿足我國計劃用地管理模式中“土地利用指標(biāo)”、“基本農(nóng)田保護(hù)”和“占補(bǔ)平衡”3個約束條件的前提下，不僅實(shí)現(xiàn)了建設(shè)用地資源利用的跨區(qū)域有效配置，也同時為省內(nèi)欠發(fā)達(dá)地區(qū)補(bǔ)充了非常寶貴的財政資源，主張在全國范圍內(nèi)推廣“土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移和交易”的浙江模式。[193]還有學(xué)者對閑置土地收回[194]、土地管理體制的變革路徑[195]、中央政府和地方政府在土地管理中的博弈[196]等問題展開了探討。
土地儲備。各地在圍繞土地財政做文章的過程中，大多通過土地儲備中心對土地的征收和釋放進(jìn)行調(diào)控，實(shí)踐中運(yùn)行模式有三種：以上海為代表的市場主導(dǎo)型運(yùn)作模式，以杭州為代表的政府主導(dǎo)型運(yùn)作模式，以武漢為代表的政府主導(dǎo)與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的模式。[197]盡管不少地方也通過了地方性法規(guī)對土地儲備中心的法律地位予以明確，土地儲備中心可以將集體土地征收，但是由于缺乏公共利益前提條件的限制，在項目尚不存在的情況下征收的土地按照土地原有用途也就是農(nóng)業(yè)用途進(jìn)行補(bǔ)償，而在招拍掛土地使用權(quán)后的土地用途多轉(zhuǎn)為收益更高的商業(yè)用途。土地儲備中心成為政府壟斷土地一級市場的蓄水池、中轉(zhuǎn)站。王媛、賈生華將地方政府假定為一個壟斷的開發(fā)商,從實(shí)物期權(quán)理論的視角來研究地方政府土地供應(yīng)決策，采用杭州市的243宗地塊樣本,考察了土地供應(yīng)時機(jī)的影響因素，發(fā)現(xiàn)市場不確定性提高1個標(biāo)準(zhǔn)差將使得土地供應(yīng)的可能性降低42%，驗證了地方政府供地行為符合實(shí)物期權(quán)規(guī)律,證明了中國城市土地儲備制度使得地方政府可以通過決定土地供應(yīng)時機(jī)而對土地市場施加影響。[198]北京天則經(jīng)濟(jì)研究所認(rèn)為，土地儲備是通過對存量建設(shè)用地的收購和收回來獲取土地，以備建設(shè)之需，其增減變化必須嚴(yán)格限定于存量土地，而不應(yīng)當(dāng)征收集體土地。因此建議通過有關(guān)政策和法規(guī)對土地儲備宗旨和目的、儲備范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置、法人地位、儲備貸款、抵押方式等做出相應(yīng)規(guī)定。[199]崔建遠(yuǎn)對土地儲備的法律依據(jù)進(jìn)行了梳理，認(rèn)為這一制度第一，改變了我國土地征收和供應(yīng)的結(jié)構(gòu)，完善了政府壟斷一級土地取得與供應(yīng)的制度。第二，使土地征收、房屋拆遷成本與建設(shè)用地使用權(quán)出讓的收益分離核算，割斷了用地者與被征地人之間的直接利益聯(lián)系，可以避免拆遷補(bǔ)償費(fèi)用與土地出讓價格直接掛鉤，有利于政府全面而有效地控制土地的利用、開發(fā)，更好地實(shí)施土地規(guī)劃。第三，不僅具備調(diào)控土地供給的作用，也具備調(diào)控土地需求的功能，增強(qiáng)了政府對土地市場的調(diào)控能力。第四，土地儲備制度激活了存量土地的利用價值，實(shí)現(xiàn)土地的再開發(fā)和再利用，促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置，提高土地的利用效率。第五，促進(jìn)土地保值、增值，加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理。第六，有助于防范和化解金融風(fēng)險。[200]王小映則認(rèn)為土地收購儲備也面臨諸多問題：首先，政府對劃撥土地使用者的土地補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)過低，則勢必侵害被收購者的利益，造成劃撥土地市場化秩序的混亂其次，面臨公共選擇難題，土地利用規(guī)劃本身并沒有提供人們真實(shí)地表達(dá)公共物品需求的渠道，也不能自動地調(diào)節(jié)各種公共物品供給的最優(yōu)規(guī)模和成本，而且不意味著一定能夠按照效率原則和公正原則加以執(zhí)行；再次，城鎮(zhèn)土地收購儲備中地方政府目標(biāo)發(fā)生偏離，很難保證地方政府按照公共利益最大化而不是土地收益最大化的原則來行使土地收購儲備權(quán)力；第四，面臨抵押融資與風(fēng)險控制的問題。因此，建議應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)利益關(guān)系，維護(hù)土地市場化秩序的公平、公正；完善專門法律法規(guī)和操作性規(guī)范，嚴(yán)格規(guī)范政府行為；制定土地收購儲備用地目錄，限定其適用范圍和條件；完善相關(guān)公共選擇機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，使土地收購儲備更好地服務(wù)于公共利益；完善土地登記和地價評估體系，建立自我約束的風(fēng)險管理機(jī)制。[201]楊璐璐以文獻(xiàn)綜述的形式對我國土地供應(yīng)制度作了全面的資料匯總和分析，認(rèn)為目前此方面的研究尚未形成主流，文獻(xiàn)也顯龐雜、學(xué)者分歧較多。在土地供給方式上無償劃撥和有償出讓并存，對于兩種供給方式，學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為有償使用制度更優(yōu)。[202]在供給渠道上土地儲備和直接流轉(zhuǎn)并存。在供給標(biāo)準(zhǔn)上，對不同的供應(yīng)對象和不同土地來源的供應(yīng)等方面存在雙重標(biāo)準(zhǔn)。主張應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到土地的供給方式多樣化不是主要問題，而關(guān)鍵是認(rèn)識到土地供給既是政府為主導(dǎo)的土地“供給”，又是市場供需概念下的“供給”，核心問題是發(fā)揮政府宏觀把握，整體協(xié)調(diào)與市場配置資源各自的優(yōu)勢極其二者之間的最優(yōu)配合。[203]
土地規(guī)劃。城鎮(zhèn)化進(jìn)程與土地規(guī)劃息息相關(guān)，通過規(guī)劃把握城鎮(zhèn)化的方向、控制城鎮(zhèn)化的速度，調(diào)整城鎮(zhèn)化的偏差，是很多國家的經(jīng)驗做法。[204]鄭振源認(rèn)為，市場經(jīng)濟(jì)型的規(guī)劃主要是發(fā)現(xiàn)多元的土地使用者在土地利用上的矛盾和沖突（土地利用問題）；在協(xié)調(diào)各方利益和科學(xué)預(yù)測的基礎(chǔ)上，確定符合公共利益的土地利用方向（規(guī)劃目標(biāo)和指標(biāo)）；制定彌補(bǔ)市場失靈、實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的引導(dǎo)、激勵和約束的政策措施（實(shí)施規(guī)劃的政策措施）。主張土地利用總體規(guī)劃是配置全部土地資源的公共規(guī)劃，不是保護(hù)耕地的專項規(guī)劃，要滿足社會經(jīng)濟(jì)各方面的要求，要按“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展與對外開放”的發(fā)展觀來確定規(guī)劃目標(biāo)。[205]張千帆也認(rèn)為，城市化涉及的實(shí)質(zhì)問題是合理的城鄉(xiāng)規(guī)劃與政府審批，而當(dāng)前中國各地的城鄉(xiāng)規(guī)劃嚴(yán)重缺乏民主參與并帶有極大的隨意性。要保證規(guī)劃與審批的合理性，必須通過民主立法和參與程序保障政府規(guī)劃權(quán)的行使符合多數(shù)民意，并通過適當(dāng)?shù)乃痉▽彶闄C(jī)制保證規(guī)劃目的與程序的合法性。[206]高平、蔡玉梅對國際土地利用規(guī)劃模式，即日本模式（與國土規(guī)劃并行）、英國模式（隸屬城鄉(xiāng)規(guī)劃）、美國模式（與區(qū)域規(guī)劃交織）、德國模式（隸屬空間規(guī)劃）展開比較研究，認(rèn)為土地利用模式受到經(jīng)濟(jì)體制、行政體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和資源稟賦的影響，應(yīng)當(dāng)建立適合我國國情的土地利用模式。[207]程雪陽對荷蘭的分區(qū)規(guī)劃作了詳細(xì)介紹，荷蘭規(guī)劃程序設(shè)計復(fù)雜、但效果很好，受到廣泛好評，其以市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，以規(guī)劃管制為手段，強(qiáng)調(diào)公共參與，尊重司法和規(guī)劃師隊伍的獨(dú)立、專業(yè)和權(quán)威性，來進(jìn)行土地和房屋管理的模式應(yīng)當(dāng)引起重視。[208]
田莉以新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)權(quán)分析視角，對控制性詳細(xì)規(guī)劃的本質(zhì)——土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行了解析，指出控規(guī)是土地利益分配的重要工具，并提出轉(zhuǎn)型期我國控規(guī)改進(jìn)的思路，應(yīng)是尊重土地發(fā)展權(quán)基礎(chǔ)上的市場化，不僅要改變目前視控規(guī)成果為“終極藍(lán)圖”的做法，引進(jìn)動態(tài)的“過程規(guī)劃”，而且要注重建立和控規(guī)配套的政策體系，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的實(shí)施和可操作性。[209]葉劍平也對政府主導(dǎo)型和農(nóng)民自發(fā)型城市化的優(yōu)劣進(jìn)行比較，提供了德國巴伐利亞32年城市化的樣本，認(rèn)為其最關(guān)鍵的經(jīng)驗就是通過統(tǒng)一、公開、權(quán)威的空間發(fā)展規(guī)劃，有效的公共治理與市場配合，大力傾斜的財政轉(zhuǎn)移支付、交通、教育的投入，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化，也就是以公平效率為原則，城鄉(xiāng)居民生活條件等值化為導(dǎo)向，引導(dǎo)公共投入和土地配置。[209]
注釋：
�、俳旮嘌芯砍晒蓞⒁姡厚T廣京、林堅、胡振琪等（2013）。
�、谌绻恋刂贫炔豁樒渥匀坏靥幚�，仍然采取征收的辦法，那么小城鎮(zhèn)、大城市會患上大城市的病，房價會漲起來，中間的農(nóng)民仍然不能城市化，仍然會望城而興嘆，雖然城市離他們家只有幾里地。這是很大的問題。”參見：秋風(fēng)（2010）。
�、蹖W(xué)界對農(nóng)村和土地的探討二三十年來未曾停止，這一問題一直是熱點(diǎn)問題，也是爭議頗多的難點(diǎn)問題。有關(guān)學(xué)術(shù)會議不計其數(shù)，有些會議的主要內(nèi)容以綜述形式已經(jīng)發(fā)表。比如，2008年3月22-23日北京“中國農(nóng)村改革與發(fā)展研討會”，《中國農(nóng)村改革與發(fā)展30年：進(jìn)程、經(jīng)驗及建議（上）（下）》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2008年第31、32期。2011年6月25-26日杭州“土地制度與發(fā)展”為主題的首屆“浙大—科斯基金會‘制度與發(fā)展’國際研討會”，阮建青：《中國農(nóng)村土地制度的困境、實(shí)踐與改革思路——“土地制度與發(fā)展”國際研討會綜述》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2011年第7期。2011年10月27—29日南昌“中國發(fā)展模式與農(nóng)地制度創(chuàng)新國際學(xué)術(shù)研討會”，楊華星：《近代以來的中國土地制度變革與社會轉(zhuǎn)型———“中國發(fā)展模式與農(nóng)地制度創(chuàng)新國際學(xué)術(shù)研討會”述評》，《中國經(jīng)濟(jì)史研究》2012第1期�！锻恋乩靡�(guī)劃要引導(dǎo)和促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展——“新型城鎮(zhèn)化背景下的土地利用規(guī)劃研討會”綜述》，中國土地科學(xué)官網(wǎng)，http：//www.chinalandscience.com.cn/CN/column/item152.shtml。
④研究成果中還有不少官員的總結(jié)和分析，如胡存智（2012）。
⑤盛洪、沈開舉總主編：《土地制度研究》，有關(guān)專題論刊還有北京天則經(jīng)濟(jì)研究所：《中國制度變遷的案例研究-第八集-土地卷》，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社2011年版。吳敬璉等：《洪范評論-第7輯-主題：征地與拆遷》，中國法制出版社2007年版。關(guān)于土地制度的著作還有很多，比如朱啟臻，趙晨鳴主編：《農(nóng)民為什么離開土地》，人民日報出版社2011年版。
�、薏汤^明認(rèn)為，從未來的城市化水平看，2020年要達(dá)到城市化率60%、工業(yè)化率70%的目標(biāo)，據(jù)估計需要增加1.5億畝建設(shè)用地。而從耕地保護(hù)的目標(biāo)看，18億畝耕地紅線是確保的，“這意味著未來11年實(shí)際可以增加的建設(shè)用地不足3000萬畝，1.2億畝建設(shè)用地缺口成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展最嚴(yán)重的資源約束”。參見：蔡繼明（2009）。
�、邍型恋氐漠a(chǎn)權(quán)制度研究成果對集體土地制度改革也有重要參考價值。參見王維洛：《1982年的一場無聲無息的土地“革命”——中國的私有土地是如何國有化的》，《當(dāng)代中國研究》2007年第4期。秋風(fēng)：《城市土地國有的憲法條款扭曲中國城市化進(jìn)程》，2009年9月4日。程雪陽：《公法視角下的中國國有土地產(chǎn)權(quán)制度》，《中國土地科學(xué)》2011年第3期。張千帆：《城市土地“國家所有”的困惑與消解》，《中國法學(xué)》2012年第3期。楊俊鋒：《現(xiàn)行城市土地制度的來龍去脈》，《南方周末》2012年7月13日；華新民：《中國城市土地所有權(quán)的梳理和追問》，《東方早報》，2012年11月27日。周其仁：《城市土地國有是全盤土地國有的第一步》，《經(jīng)濟(jì)觀察報》2012年10月22日。張睿：《82憲法中土地所有權(quán)條款的正當(dāng)性基礎(chǔ)——基于社會正義與市場經(jīng)濟(jì)理論的分析》，《法制與社會發(fā)展》2013年第2期。
⑧本綜述中以及引述的文章中所有“征用”一詞應(yīng)當(dāng)是“征收”。2004年十屆全國人大二次會議通過憲法之前，我國只有“土地征收”的概念而沒有“土地征收”的概念。實(shí)踐中，既有改變所有權(quán)，將集體所有的土地轉(zhuǎn)為國家所有，也有臨時使用集體的土地，使用后再歸還農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。2004年憲法修正案中明確將二者做了區(qū)分，把權(quán)屬發(fā)生改變的成為土地征收，而把臨時使用集體所有制土地的稱為土地征收。但是，由于多年使用習(xí)慣所致，至今很多人包括不少學(xué)者都在使用“征用”，實(shí)屬“征收”一詞的誤用，特此說明。
�、嶂饕行禅P真等：《集體土地征收制度創(chuàng)新研究》，法律出版社2012年版。王順祥：《中國征地制度變遷：驅(qū)動因素與制度供給》，中國大地出版社2011年版。王鐵雄：《征收補(bǔ)償與財產(chǎn)權(quán)保護(hù)研究》，中國法制出版社2011年版。王才亮：《房屋征收與拆遷》，北京大學(xué)出版社2011年版。鄒愛華：《土地征收中的被征收人權(quán)利保護(hù)研究》，中國政法大學(xué)出版社2011年版。李慧中等：《征地利益論》，復(fù)旦大學(xué)出版社2011年版。房紹坤：《公益征收法研究》，中國人民大學(xué)出版社2011年版。蔡樂渭：《土地征收中的公共利益問題研究》，首都師范大學(xué)出版社2011年版。章彥英：《土地征收救濟(jì)機(jī)制研究——以美國為參照系》，法律出版社2011年版。李建建等：《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)視野下的征地制度改革》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2010年版。吳春燕：《土地征收法律制度研究》，光明日報出版社2009年版。潘嘉瑋：《城市化進(jìn)程中土地征收法律問題研究》，人民出版社2009年版。王坤等：《新中國土地征收制度研究》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2009年版。房紹坤：《不動產(chǎn)征收法律制度縱論》，中國法制出版社2009年版。高漢：《集體產(chǎn)權(quán)下的中國農(nóng)地征收問題研究》，上海人民出版社2009年版。邢益精：《憲法征收條款中公共利益要件之界定》，浙江大學(xué)出版社2008年版。鮑海君：《政策供給與制度安排：征地管制變遷的田野調(diào)查》，經(jīng)濟(jì)管理出版社2008年版。李國�。骸吨袊徽鞯剞r(nóng)民補(bǔ)償安置研究》，中國海洋大學(xué)出版社2008年版。汪振江：《農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)與征收補(bǔ)償問題研究》，中國人民大學(xué)出版社2008年版。金偉峰：《行政征收征用補(bǔ)償制度研究》，浙江大學(xué)出版社2007年版。沈開舉：《征收、征用與補(bǔ)償》，法律出版社2006年版。沈開舉：《行政征收研究》，人民出版社2001年版。
○10如，田莉?qū)ο愀弁恋嘏庵七M(jìn)行研究認(rèn)為，政府作為土地供應(yīng)的壟斷者，對導(dǎo)控城市的發(fā)展具有相當(dāng)?shù)撵`活性,但對土地市場的干預(yù)，也帶來一些問題，比如政府對土地供應(yīng)的嚴(yán)格控制也造成地價居高不下，房地產(chǎn)市場的門檻過高，只有實(shí)力較強(qiáng)的開發(fā)商才能介入，大房地產(chǎn)商在相當(dāng)程度上可控制地價與房價，直接削弱了政府在城市發(fā)展中的作用。主張大陸應(yīng)加快對土地權(quán)益的研究及相關(guān)法律規(guī)章的修訂,逐步建立起房地產(chǎn)年稅體系，同時強(qiáng)化政府對土地市場的宏觀調(diào)控能力及對土地市場需求的適應(yīng)性。參見：田莉（2004）
○11有學(xué)者認(rèn)為，“征地是剝奪、充公、沒收的同義詞。”參見：周其仁（2012）
○12對域外制度和經(jīng)驗的研究也構(gòu)成土地征收研究的重要部分。如《法學(xué)》雜志2007年第8期“城市房屋拆遷該如何實(shí)現(xiàn)和諧”筆談文章:林來梵:《城市房屋拆遷中的公共利益界定———中美“釘子戶案”比較》;朱芒:《日本房屋征收制度的基本狀況》;陳新民:《臺灣房屋拆遷的一般處理規(guī)則》;米萬英:《澳門征收制度的特色》;林峰:《土地征收與補(bǔ)償:香港的經(jīng)驗》;胡錦光:《我國城市房屋拆遷中的法律問題———以北京酒仙橋拆遷案為例》。劉向民:《中美征收制度重要問題之比較》,載《中國法學(xué)》2007年第6期。沈開舉、汪慶華:《土地征收、公共使用與公平補(bǔ)償———評Kelov.CityofNewLondon一案判決》,載《北大法律評論》2007年第2期。王靜：《美國財產(chǎn)征收中的公共利益——從柯羅訴新倫敦市政府案說起》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2010年第3期。王靜：《美國土地征收補(bǔ)償?shù)挠嬎恪�，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2008年第6期。胡光全:《美國行政征用補(bǔ)償市場價值計算方法解讀》,載《行政法學(xué)研究》2007年第3期。王靜：《美國土地征收程序研究》，《公法研究》2011年第十輯。
○13鄭振源（2010）指出，漲價歸公理論，馬克思、恩格斯都批判過。“恩格斯怎么批判呢？說取消區(qū)位地租，就等于取消地產(chǎn)。馬克思也批評過。分配問題不是按照公平不公平來定的，而是按照生產(chǎn)方式定的。”
○14秦暉、黨國英、葉健民、陳小君、張善貴、李昌平、李非、趙靈敏：《土地流轉(zhuǎn)面面觀》，《南風(fēng)窗》2009年第8期。有關(guān)著作主要有張鈞：《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律問題研究》，法律出版社2012年版。鄭雄飛：《中國農(nóng)村“土地?fù)Q保障”的實(shí)踐反思與理性建構(gòu)》，上海三聯(lián)出版社2012年版。楊勁：《農(nóng)村土地資本化：基于資本、產(chǎn)權(quán)制度視角的研究》，廣東人民出版社2011年版。郭貫成：《集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)及其市場體系研究》，中國大地出版社2011年版。王忠林：《中國農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度研究》，中國海洋大學(xué)出版社2011年版。朱重慶等：《中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵問題》，中國農(nóng)業(yè)出版社2011年版。蔣曉玲等：《農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律問題研究》，法律出版社2011年版。戴偉娟：《城市化進(jìn)程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究》，上海社會科學(xué)院出版社2011年版。徐勇等：《土地流轉(zhuǎn)與鄉(xiāng)村治理》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年版。楊秋生：《土地賦能,創(chuàng)造村莊發(fā)展新空間》，中國農(nóng)業(yè)出版社2010年版。胡亦琴：《農(nóng)村土地市場化進(jìn)程中的政府規(guī)制研究》，經(jīng)濟(jì)管理出版社2009年版。董栓成：《中國農(nóng)村土地制度改革路徑優(yōu)化》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2008年版。唐文金：《農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿與行為研究》，中國經(jīng)濟(jì)出版社2008年版。王克強(qiáng)等：《城市郊區(qū)集體土地價格形成機(jī)制與利益分配研究》，上海人民出版社2007年版。
○15蘇州和成都兩地做法不一，在作者看來是因為兩地經(jīng)濟(jì)條件和發(fā)展階段不同。“蘇州的宅基地產(chǎn)權(quán)置換中更多的是偏重于以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的置換和補(bǔ)償。原因在于，如果蘇州以確權(quán)的方式對農(nóng)戶宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)進(jìn)行界定，那么在之后的資源盤活以及政府進(jìn)行空間格局的宏觀調(diào)控時，交易成本將變得非常的高昂。一方面蘇州的農(nóng)房建筑大部分為樓房，造價成本較高；另一方面，隨著城市化進(jìn)一步蔓延，今后要進(jìn)行置換就會是更加高額的土地補(bǔ)償費(fèi)用，政府將無法進(jìn)行資源的空間配置和調(diào)整。而成都的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不存在以上的問題，因為成都的產(chǎn)權(quán)界定與今后的產(chǎn)權(quán)交易完全可以進(jìn)行調(diào)整和控制。相反，成都的產(chǎn)權(quán)界定為農(nóng)村的生活改善積累了資金”。
○16“農(nóng)村基本公共服務(wù)供給嚴(yán)重短缺，由此明顯增強(qiáng)了農(nóng)村居民的預(yù)防性儲蓄的傾向。在這種情況下，農(nóng)村土地的社會保障功能實(shí)際上是在強(qiáng)化，而不是弱化，土地成為廣大農(nóng)民安家立命的基本保障。因此，土地流轉(zhuǎn)面臨著一定的經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險，即失地農(nóng)民不僅有一個中長期的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，而且面臨著失去社會保障的社會風(fēng)險”。參見：遲福林（2009）。
○17學(xué)者的調(diào)查發(fā)現(xiàn)近年來民族地區(qū)呈現(xiàn)出土地流轉(zhuǎn)規(guī)模加大、形式多樣、范圍不斷拓寬等新特點(diǎn)，但在土地流轉(zhuǎn)過程中存在產(chǎn)權(quán)不明晰、流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范、機(jī)制不健全、條件落后企業(yè)不愿投資等日益突出的問題。目前我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的最大影響因素是供給和需求雙雙不足。農(nóng)民進(jìn)城和轉(zhuǎn)移就業(yè)空間小，農(nóng)村富裕勞動力難以穩(wěn)定轉(zhuǎn)移。土地的雙重功能，使農(nóng)民不敢輕易放棄土地。可參見：李忠斌、饒胤（2011）。
○18商春榮,葉蘭對廣東、湖南兩省9個村入戶調(diào)查,也發(fā)現(xiàn)在落實(shí)了土地承包權(quán)長期化的村中,離土地進(jìn)行最后調(diào)整時間越遠(yuǎn),無地農(nóng)民數(shù)量和有無地人口的農(nóng)戶數(shù)量越多,農(nóng)民的土地調(diào)整意愿下降,農(nóng)民越不愿意動地。無地農(nóng)民的存在不是農(nóng)戶轉(zhuǎn)入和轉(zhuǎn)出土地的主要影響因素,在無地情況下，無地農(nóng)民并非通過土地流轉(zhuǎn)市場租入土地獲得土地使用權(quán)，而是外出打工。參見：商春榮、,葉蘭（2013）。
○19“農(nóng)民將土地加入合作社，要獲取高額租金和分紅，這些土地規(guī)模經(jīng)營要獲取利潤，就必須從事高效農(nóng)業(yè)，而高效農(nóng)業(yè)又不可能非常廣泛，因此通過將土地資本化后轉(zhuǎn)讓給從事高效農(nóng)業(yè)的公司或種田大戶，從而致富的合作社就不可能很多。……一旦土地合作社無法按期履約還款，土地就將‘易主’，土地合作社可能無法繼續(xù)維系，被抵押土地的農(nóng)民的權(quán)益甚至生計等都存在問題，這會導(dǎo)致農(nóng)民失地隱患，引發(fā)不安定因素。”參見：陳柏峰（2011）。
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王靜，國家行政學(xué)院行政法學(xué)研究中心副主任、法學(xué)部副教授、法學(xué)博士，研究方向：土地法與行政法。
來源：《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2013年第4期
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