論消極治理與農民上訪＊
袁明寶
（中國農業(yè)大學人文與發(fā)展學院 北京 100193）
原文載于《中國社會公共安全研究報告》第2輯，中央編譯出版社2013年版。
摘要：取消農業(yè)稅后，基層政權呈現(xiàn)出消極治理的態(tài)勢，為了維持秩序而采取不作為的行為原則，并通過各種方式遮掩鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)的各種問題，遵循“不出事”的邏輯。鄉(xiāng)村社會積極治理的社會基礎削弱，鄉(xiāng)村組織治理資源的減少以及治理權力的弱化共同導致了基層政權消極治理的運作邏輯。消極治理不僅帶來了新時期農村社會的治理困境，更帶來了農民上訪的增多以及其它政治社會后果。
關鍵詞：消極治理，農民上訪，無政治性
Abstract: After the tax-reform, the negative governance of the grassroots political organization commences to strengthen. In order to keep the peace, the grassroots governments always cover some problems in the rural society and follow the logic of “no accident”. The weakens of the positive governances social basis, the reduce of the governance resource and the weaken of the governance power all lead to the negative governance of the grassroots political organization. The negative governance not only brings about the governance dilemma, but also causes the increase of peasants petition and many other political and social results.
Key Words: negative governance, peasants petition, non-politics
稅費改革后，國家改變了農村發(fā)展戰(zhàn)略，開始實施以城帶鄉(xiāng)、以工補農等支農惠農政策和新農村建設戰(zhàn)略，國家與農民關系隨之由資源汲取轉變?yōu)橘Y源輸入。在這種戰(zhàn)略調整下，農村社會出現(xiàn)了一片欣欣向榮的景色。然而，與之相伴的卻是基層政權治理邏輯的變化，核心就是由積極治理轉變?yōu)橄麡O治理。在本文中，消極治理主要指鄉(xiāng)村兩級在征地拆遷、公共品供給和糾紛解決等治理事務中很難起到積極地建設性作用，而只是簡單地分配資源和利益，從而維持農村社會的“不出事”狀態(tài)。消極治理是相對于積極治理而言的，積極治理主要是指基層組織在治理過程中積極地介入到村莊事務中去，并充分發(fā)揮群眾的積極性和主動性，使得各種公共事務能在村莊中得到充分討論、民主協(xié)商和良性解決。
稅費改革后，消極治理成為當前基層社會中的常態(tài)。消極治理不僅表現(xiàn)在基層治理的實踐過程中，還表現(xiàn)在鄉(xiāng)村社會認同與行動單位上的消極性以及國家行政上的消極性（賀雪峰，2009）。鄉(xiāng)村社會認同與行動單位上的消極性主要是指農村社會中傳統(tǒng)的地方規(guī)范和規(guī)則在市場化背景下不斷消解，村莊對農民的約束力不斷下降，也就逐漸失去了塑造村莊社會規(guī)范、提供公共品供給以及調解民間糾紛的角色和功能。國家行政上的消極性主要是指，國家采取事本主義的邏輯代替基層政府來解決鄉(xiāng)村社會中的各種問題和矛盾，而且在治理目標上只追求和諧，從而在很多情況下喪失了政治原則和底線。消極治理雖然可以暫時緩解農民不滿的情緒，但卻是以取消基層政府與農民的互動關系為前提的，這就使得基層政府懸置在農民之上，很難在復雜的鄉(xiāng)村治理事務中發(fā)揮積極作用。本文正是在當前基層政府消極治理的運作邏輯下，探討消極治理與農民上訪問題的關聯(lián)以及消極治理所帶來的政治社會后果。
一、消極治理與基層治理困境
鄉(xiāng)村治理在稅費改革前后發(fā)生了重大改變，基層組織的積極治理逐漸轉向了消極治理。在稅費改革之前，基層組織要完成稅收、計劃生育等硬性任務，就必須要采取積極治理的策略。鄉(xiāng)村干部在收取稅費時必須積極主動地與農民發(fā)生互動，通過講政策和講感情等各種手段說服農民上繳稅費。在貫徹落實計劃生育政策時，鄉(xiāng)村干部必須采取強硬措施才能使得政策得以執(zhí)行下去。因此，稅費改革之前基層組織有很強的積極治理的訴求，一方面只有完成了上級交代的各項任務，基層組織才能在各種達標升級任務中不至于落后；另一方面，基層組織要積極為農民提供各種農業(yè)生產和生活需求，如公共基礎設施和公共品供給等，只有滿足了農民的生產生活需求才能更好的開展工作。積極治理的前提是基層組織有充足的治理資源和治理權力，同時又有治理責任，這幾個方面結合起來才能實現(xiàn)積極治理的目標。
稅費改革后，國家轉變了基層治理的策略，開始架空基層組織以與農民直接對接，如糧食補貼直接打入農民賬戶，暢通上訪渠道等（田先紅，2012）。這樣，在國家政策的大力推動下，國家與農民關系不斷緩和，中央政府在基層社會的合法性也得到改善。但另一方面，基層組織合法性卻在不斷消減，正如農民經常說的“上面是好的，到了下面就變壞了”。之所以出現(xiàn)這種情況，主要是因為基層組織治理積極性的缺失，而變成了消極治理。基層組織在治理過程中不再以解決問題為最終目的，也不以培育基層組織解決問題的能力為目的，而是遵循著“不出事”的行為邏輯（賀雪峰，2010）。下文以筆者于2011年7月在豫東L村的調查為例來分析基層組織的消極治理邏輯。
L村是市區(qū)周邊的一個城郊村，共有四個自然村、五個村民小組。全村有400多戶，人口2000多人，原土地面積有近3000畝，人均耕地面積1.4畝。L村在2003年被規(guī)劃進市工業(yè)園區(qū)建設用地中，從2003年開始土地被陸續(xù)征用，到2011年中旬L村被征用的土地面積已達到1000畝。L村距離市區(qū)有10多里路，很多村民都就近到周口市或工業(yè)園區(qū)的企業(yè)中打工，當?shù)剞r民主要的收入來源基本上靠就進務工或做生意。
（一）利益分配過程中的消極治理
在鄉(xiāng)村治理中，基層組織要對村社集體存在的各種資源、利益或福利進行合理分配，如土地征收、房屋拆遷產生的巨額利益，各種礦產資源以及低保等社會福利。稅費改革之前，基層組織在村莊集體利益的分配上有相對的自主權，能夠協(xié)調處理好各種資源、利益在農民個體和村莊集體之間的分配。稅費改革之后，基層組織在利益分配上的自主性大大削弱�；鶎咏M織面對各種資源、利益時產生了非常尷尬的心理，主要是因為各種資源、利益的進入在為當?shù)靥峁┥鐣洕l(fā)展的契機時，也帶來了因為利益分配而產生的各種矛盾和沖突。特別是當村莊社會中的釘子戶對利益分配不滿時，基層組織就會采取更加消極的策略以避免給自身帶來各種麻煩和問題。
L村在地理位置上是城區(qū)周邊的城郊村，最先面臨著城市化的推進和工商業(yè)的發(fā)展，這就意味著L村的土地將面臨農業(yè)用地向建設用地的性質轉變。這樣，基層組織面臨的任務就是征地和拆遷，這甚至成為基層組織工作的核心內容。因為在征地拆遷過程中會遇到各種各樣的難題和困境，如農民對征地補償標準不滿意、農民認為基層組織貪占征地補償款、釘子戶試圖在征地中獲得額外的利益和好處等等。為了及時、順利地完成征地拆遷任務，基層組織大都采取消極治理的行為策略，以減少征地過程中釘子戶和上訪者的產生，從而可以維持一定的治理秩序。
消極治理在土地利益分配上的優(yōu)勢，主要表現(xiàn)在基層組織將土地利益分配環(huán)節(jié)下放到村民組，由組長和村民代表協(xié)商具體的利益分配方案和程序，鄉(xiāng)村兩級只負責具體執(zhí)行。在L村，一般是將村民個體的土地補償款和集體土地的補償款全部分給農戶�；鶎咏M織“不摸錢”，一方面是將村民所有的土地補償款劃撥到村民銀行卡中，另一方面將原本屬于村莊集體的土地補償款也全部均分給每個村民。在村民代表的產生上，村民代表要產生于每個門子，“門門都有人，獨門小姓也要有代表”。這樣，村民如果對土地補償款的分配不滿意就可以直接找本門子的代表，而不會找鄉(xiāng)村兩級。這種治理方式就使得鄉(xiāng)村兩級在征地過程中避免成為矛盾的焦點，從而可以順利完成征地的任務。
集體土地補償款的分配方式使鄉(xiāng)村兩級不再成為矛盾的焦點，因為分配方案的確定是由各個村民小組的村民代表討論制定的。如在L村王莊，小組長為了將集體土地補償分配下去，需要先在小組內選出村民代表以商定補償款的發(fā)放方式。王莊共選出來十個村民代表，小組中的大姓王姓選出了8個代表，李姓和葛姓兩個小姓中也各選出一個代表。在選出村民代表后，村民代表首先要丈量每家每戶的占地面積以及占用的集體土地面積。在測量完占地面積后再開會討論，由組長和村民代表共同商量分配規(guī)則，在確定好分配方法后就要張榜公示。這種由各個門子推選村民代表商定土地補償款分配的辦法，可以確立土地利益分配中的合法性，因為每個門子里的村民代表都是有一定威望的人，村民對其有認同感。當土地補償款分配產生不合理情況時，鄉(xiāng)村基層組織就可以不承擔責任，因為分配決議主要是由村民小組和村民代表商議通過的。
隨著城市化進程的加快和產業(yè)結構的轉移，農村社會特別是城郊村和交通便利的村莊將面臨著越來越多的征地拆遷指標。隨之而來的是鄉(xiāng)村治理結構的改變，即基層組織越來越多地以招商引資和征地拆遷為中心工作，這一方面帶來了前所未有的獲利機會，但更帶來了征地拆遷所引發(fā)的各種矛盾和社會問題。對于基層組織而言，既要順利完成招商引資企業(yè)所需要的征地拆遷任務，又不能引發(fā)農民上訪甚至群體性事件。在這一“兩難困境”中，基層組織就更加策略性地選擇消極治理，盡量減少利益分配過程中農民的不滿情緒。L村在征地過程中采用村組集體“不摸錢”的土地利益分配方式，很重要的一點就是在征地過程中使村民對基層組織沒有意見，進而不會產生上訪等事件。
案例一：2009年，L村有一片墳地被規(guī)劃進工業(yè)園區(qū)建設范圍內，鄉(xiāng)村兩級為了盡快完成任務就開始動員村民遷墳。這一片墳地屬于王莊、李莊和曹莊三個村民小組，是在集體時期專門劃出來的墳地。鄉(xiāng)政府給出三天的期限，讓村干部在三天之內把墳遷完。對此，鄉(xiāng)政府還專門派來了工作組，動員村民遷墳。最后在村組干部的帶頭下完成了遷墳工作，“村民各人想各人的法，大都將祖墳遷到小片荒地”。在遷完墳地后，村組集體當場就把征地款打到每家每戶的銀行卡上去了，這樣將錢分掉就不會有“后遺癥”。因為村組要是不將征地款分下來，老百姓就會覺著村組干部早晚要把錢貪污掉，就會天天到鄉(xiāng)里鬧，只有將錢徹底分掉老百姓心里才會放心。
案例二：王莊在征地過程中占了很多村組集體的土地，補償款達到了180萬。村組集體當時召開村民代表會議，商討如何分配這180萬。村組集體本打算留一部分錢用于維修村組內部的道路等基礎設施，但村民代表之間達不成一致意見，因為離道路近的村民代表愿意修路，離道路遠的村民代表就不愿意修路。也就是“不修沒意見，一修就有意見”，最后村干部只能將180萬集體資產全部分掉，這同樣減少了發(fā)生干群矛盾的幾率。
對于以上兩個案例，基層組織為了順利完成征地任務而采取了將土地補償款全部分掉的策略，從而使得農民不會產生對基層組織貪占征地補償款的抱怨和不滿，進而減少了農民上訪的概率。村組集體本可以利用集體土地的補償款用于村莊的公共品供給和基礎設施建設，且國家政策也明文規(guī)定村集體可以享有土地補償款的30%和全部集體土地（如荒地荒坡等）補償款。但在目前，村組集體要想扣留集體資源和利益，就會引起村民的不滿甚至上訪，這是鄉(xiāng)村干部和上級政府最不希望看到的情況。于是，基層組織分光資源和利益就成為減少矛盾的最佳方式。基層組織為了不發(fā)生農民上訪等事件，最終拋棄了積極治理而選擇了消極治理，即基層組織將全部征地收益分配給農民，而不是保留村莊集體收益用于公共事務和公益事業(yè)。
（二）糾紛調解中的消極治理
糾紛解決是鄉(xiāng)村治理的重要內容。稅費改革之前，農村社會中的糾紛矛盾基本都能在村落范圍內得到很好的解決，如養(yǎng)老糾紛、婆媳矛盾、鄰里矛盾以及宅基地糾紛等。原因主要有兩個方面，一是出現(xiàn)糾紛后村民會主動找村組干部解決問題，如果村組干部不給其解決矛盾糾紛，村民就會采用一些手段進行威脅，比如不交稅費等。另外，村組干部也有動力去解決村民之間的糾紛，這主要源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村干部形成的行政壓力以及村干部本身所形成的責任意識和主體性�；诖�，村組干部在稅費改革之前有動力也有權力去解決村民之間的糾紛矛盾，基層組織在糾紛調解中發(fā)揮著很強的積極性作用。
稅費改革后，村組干部在糾紛調解上所發(fā)揮的作用不斷弱化。當村民找到村組干部為其調解糾紛時，村組干部大都愿意出面為其協(xié)商調解。在解決具體糾紛時，村組干部尤其是治保主任大都會到糾紛現(xiàn)場，但只是在程序上走個形式，很少能夠針對糾紛雙方提出實質性的解決意見和方案。如果糾紛雙方之間達不成一致意見，村組干部就會將其交與派出所或鎮(zhèn)司法所處理，從而不會給自己帶來事端。這樣，一般村民在遇到糾紛矛盾時就不會再去找村干部調解而是直接找司法所或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，甚至直接上訪。
而派出所或司法所在處理村民糾紛時也出現(xiàn)了消極治理的傾向，即派出所在處理糾紛矛盾時很難完全按照治安處罰條例來解決。按照法律程序固然可以給糾紛雙方給出一定的解釋、判定糾紛雙方的孰是孰非，但卻無助于對問題的最終解決。因為有很多糾紛當事人對派出所和司法所做出的判決不滿意，這樣就容易形成糾紛當事人通過不斷上訪來“討個說法”或維護自身“權利”。所以，派出所為了更好地解決糾紛矛盾就更傾向于借助“中人”來調解糾紛，如邀請那些在地方社會有頭有臉的人來調解村民之間的糾紛矛盾。
案例三：2011年7月，L村隔壁村黃莊有兩戶鄰居宋軍和王四因為小事發(fā)生口角并打了起來，最后宋軍將王四打傷，王四到市醫(yī)院做了輕微傷鑒定。當前，只要做出了輕微傷鑒定，派出所就可以將打人者拘留并要求其賠償受害人損失。但派出所為了不將事情鬧大，就沒有抓人而是做雙方的工作，最終協(xié)調結果是宋軍承擔王四的所有損失費和醫(yī)藥費8000元。但王四對這一結果并不滿意，而是要求宋軍賠償10000元。在雙方僵持不下的情況下，派出所就出面邀請當?shù)睾苡忻腖村書記李宏來調解。李宏到派出所后，先跟派出所領導說好，讓其全權處理這起糾紛，派出所就不用再插手了。后來，李宏就分別找糾紛雙方談話，給其做工作。對打人者宋軍，“你打了人，經濟上總要受點損失”；對于被打者王四，“到醫(yī)院看病的費用沒有那么高，只花了1600元，要一萬塊錢也用不上”。最后，糾紛雙方在李宏的調解下握手言和，由打人者宋軍賠償給王四8000塊錢。
類似這樣的糾紛矛盾，一般的村干部是很難調解成功的，而派出所也很難按照治安處罰條例來進行判決。因此在出現(xiàn)糾紛后，村干部不再積極地為糾紛雙方調解矛盾，而更傾向于將矛盾糾紛交予派出所或地方“強人”來處理，從而既可以推卸掉基層的責任又可以避免成為矛盾的焦點。但是鄉(xiāng)村社會中的糾紛矛盾并不能全部由地方“強人”或“混混”來處理，農民之間的糾紛矛盾更多的是在生產、生活過程中產生的，如果基層組織不能很好地發(fā)揮糾紛調解的角色和功能，很容易導致農民之間更大的利益沖突以及由此引發(fā)的農民上訪。鄉(xiāng)村社會中的矛盾、糾紛無法化解在基層，又不能得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法、公安部門的妥善解決，致使村民矛盾不斷升級從而影響農村社會秩序的穩(wěn)定。而且，不僅農民之間的矛盾不斷升級，農民對基層政府不作為的行為也開始抱怨，導致干群關系再度緊張，最終尋求上訪等解決途徑，而這中間又增生出了“謀利型上訪”（田先紅，2010），從而使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉變?yōu)?ldquo;信訪治理”。
（三）公共品供給中的消極治理
公共品供給是農村農業(yè)生活生產的基礎性保障，其供給狀況影響到農業(yè)生產、農民生活以及糧食產量等問題。稅費改革以及農業(yè)稅的取消標志著國家不再需要通過提取農業(yè)剩余來進行工業(yè)積累，而且走上了以工哺農、以城帶鄉(xiāng)的新階段。但這時鄉(xiāng)村社會卻出現(xiàn)了以公共品供給缺失為核心的治理性危機，國家雖然將大量資源投入到農村卻沒有解決公共品供給的問題，主要表現(xiàn)在農田水利設施以及道路等公共物品在稅費改革幾年后因得不到有效維護而迅速損毀甚至癱瘓。國家在農村公共品供給上的“以獎代補”政策也滿足不了大部分農村的需求，而且因為當前農村缺乏集體行動的組織機制，大部分農民很難進行合作以進行前期投入，所以即使國家有政策提供公共品供給，但在農村社會仍然不能實現(xiàn)政策的初衷。
稅費改革之前，農村社會中的公共品可以得到相對較好的供給，如農田水利設施、機耕道等，這主要是因為基層組織在稅改前有充足的治理資源和治理權力，可以在公共品供給上實現(xiàn)積極治理。基層組織只有為農民提供較為健全的公共品才能保障農業(yè)生產的順利進行和糧食作物的豐收，也就為農民上繳稅費奠定了物質基礎。稅費改革之后，基層組織的治理權力不斷弱化，不能再利用“兩工”、動用人力資源、收取資金來進行水利設施、道路以及機耕道等基礎設施的維護和修建。而且，即使基層組織可以申請各種公共品供給的項目，但這些項目只能滿足少部分村民的需要，并不能完全解決所有人的需求。這就容易造成村民之間的攀比，進而形成對基層組織的不滿和抱怨。L村二組村民因為“村村通”工程沒有修通，就一直找村干部反應問題，但村干部在當前的治理形式下是無能為力的。于是村民便打算通過上訪尋求問題的解決，但農民上訪反應的問題終究要回到村莊解決，這就給基層組織帶來維穩(wěn)考核上的壓力。所以，基層組織為了不多生“是非”就傾向于在公共品供給中采取消極治理的策略。
二、消極治理的生成機制
基層治理在稅費改革后之所以呈現(xiàn)出消極性的面向，主要有以下幾方面的原因：
一是積極治理的社會基礎削弱，這也就是前文所說的鄉(xiāng)村社會認同與行動單位上的消極性凸顯。豫東地區(qū)鄉(xiāng)村治理的社會基礎是門子結構，在新中國成立前，“門子”就是當?shù)卮迩f首事會制度的基礎，首事會即由村莊內各個“門子”的代表人物組成，對內具有權威，對外可以代表本門。門子作為一種結構性力量，可以型塑村莊中的社會規(guī)范和行為準則。首先，門子內的權威人物可以解決門子中的內部事務，協(xié)調與其他門子的糾紛。其次，村莊內部的體制性精英也大都與門子結構有密切的關聯(lián)。“門子大的家族才能做村干部，門子小的家族當不成村干部”，因為門子小就管不了別的大門子，從而在村莊治理等工作中得不到大部分村民的支持。再次，門子在紅白喜事上可以成為互助單位，紅白喜事等公共事件一般是由村莊內的傳統(tǒng)精英或者年老的權威者主持儀式，并且整個儀式過程都要嚴格按照既有的傳統(tǒng)規(guī)矩來舉行，而這只有村莊中的年老者才能了解、掌握傳統(tǒng)的規(guī)矩、習俗。最后，村莊在組織公共品供給時也一般由大門子里的老年人發(fā)起，如L村楊莊自然村曾在10年前組織村民修護村內道路，組織者和收錢者都是自然村內有威望的老年人，他們去每家每戶收錢時基本都能收上來。主要的影響因素就是門子具有覆蓋全村的影響力。綜上，門子結構在傳統(tǒng)上具有很強的積極性維度，不管是在家庭、村莊層面還是在治理上，門子的作用都能得到很好的體現(xiàn)。
而在現(xiàn)代化、城市化因素不斷進入村莊后，門子結構逐漸消解，門子內部的競爭性弱化。即門子很難再發(fā)揮出像傳統(tǒng)宗族那樣的積極治理面向，如在門子內部達成公共品供給、達成集體行動等。門子只能發(fā)揮一種保護、防御的消極性功能，而不能發(fā)揮積極功能。概言之，門子的消極性在一定程度上帶來了治理上的消極性。
二是村組干部缺乏來自上級政府和村民的雙重壓力。村組干部在稅費改革之前面臨著很大的壓力，當時的工作內容涵蓋了村莊大大小小的事務，包括計劃生育、收繳稅費提留、搞開發(fā)建設等。村干部如果完不成工作任務，就表明沒有工作能力，進而會面臨上級政府的批評，這主要是來自上級政府的壓力。另外，村組干部以前還面臨著村民的壓力，因為村組干部要完成工作任務必須依靠村民，這就促使村組干部要切實為村民解決各種問題。如果村組干部不能給村民解決問題，村民就會不交提留或者通過其他方式來制約村干部。所以，村干部正因為面臨著來自上級政府和下級村民的雙重壓力才有了足夠的動力來解決治理中的問題，并且在干群關系之間存在著良性的互動。一方面，村組干部要對村民負責，為村民解決問題；另一方面，村民也不能對村組干部過于苛刻，否則村組干部為村民辦理公共事務的動力就大大下降。所以村組干部和村民之前存在一種雙向制衡的機制，既有相互依賴性又有約束性，這樣就可以解決大部分村莊公共事務。
稅費改革后，村組干部從稅費收取等工作中解脫出來，減少了從農民手中漁利的機會，同時也減少了與農民互動的機會。縣鄉(xiāng)政府因為不再需要依靠村組干部來收取稅費，所以對其施加的壓力就大大減小，村組干部不再面臨之前上級政府規(guī)定的很多硬性任務。另一方面，農民對村組干部不再有壓力和期待，稅改前村組干部要完成收稅等任務，必須為村民提供農業(yè)生產所需要的公共基礎設施，如水利設施、機耕道等，這樣村民才愿意上交稅費。而在稅改后，村組干部不再向農民收取稅費，也就沒有了村民對其施加的壓力。在這種情況下，基層組織就沒有了積極治理的動力，只能維持秩序，不能起到積極建設性的功能。
三是國家在治理戰(zhàn)略上對鄉(xiāng)村組織的架空，即國家在行政上的消極性策略。稅費改革很重要的一步就是消解掉基層組織的治理權力和治理資源，使其不能與民分利。基層組織在稅改后喪失了治理權力和治理資源（申端鋒，2010），也就缺失了積極治理的條件和責任。國家通過糧食補貼、種子補貼以及新農村建設等途徑直接對接農村事務，從而確立起中央在農村中的合法性。但這種合法性的建立卻是以犧牲基層為代價的，基層政府成了眾矢之的。國家在治理上試圖實現(xiàn)與農村的直接對接，就等于將基層組織抽離了村莊，而建設服務型政府則更使得基層組織只是成為一種提供服務的被動者（田先紅，2012）。這樣，村莊社會中缺少了政治空間，即很多需要集體討論和協(xié)商的公共事務都由國家從上而下給解決了，基層組織在這種治理格局下就只能消極行政，即只要保證不出問題、沒有農民上訪就行。這種模式使得基層治理陷入惡性循環(huán)當中，即基層組織越是在各項事務上謹小慎微，就越容易出問題。比如在征地過程中，基層組織最擔心問題的就是農民上訪，因為上訪數(shù)量多少可以對基層干部實行“一票否決”。信訪工作考核中的“一票否決”和穩(wěn)定壓倒一切的考評體制，使得農民上訪成為基層工作的重點和重心。為了減少農民上訪的幾率，基層政府盡量減少與農民的利益互動，以求得暫時的秩序。因此，在征地過程中，只要農民對利益分配有所不滿，基層干部就會草木皆兵，用各種方式來滿足個別農戶的合理要求或不合理要求。
如L村李莊的李敬，家中有三畝多耕地。在外來招商引資企業(yè)征地時，李敬不愿意賣地。鄉(xiāng)政府為了盡快把地征完以使招商引資企業(yè)入住，就給李敬做工作。但李敬的態(tài)度不但沒有絲毫改變，反而打算到縣市上訪。面對這種情況，鄉(xiāng)政府立時慌了手腳，就再去與李協(xié)商。李不愿意賣地的原因是其田地上種的是蔬菜，對8000元每畝的青苗補償費不滿意。后來，鄉(xiāng)政府為了做通工作就給其申請上了兩個低保指標，李這才同意賣地。這樣，基層組織的消極治理使其在面對農民上訪時就處在了弱勢位置。
三、消極治理與農民上訪
稅費改革以來，農村社會的信訪問題逐漸凸顯出來，并成為學界、政界和新聞媒體關注的重點。針對這種情況，黨和國家也先后出臺一系列措施，要求各級政府和廣大干部傾聽群眾呼聲和愿望，解決上訪者的實際問題和需求。為此，從中央到地方都加強了信訪關注力度，最重要的兩個表現(xiàn)是信訪工作目標責任制和信訪工作機構重要性的提高。在信訪工作考核壓力下，信訪工作成為基層政府的核心工作。在很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，“綜治維穩(wěn)辦公室”成為政府的主體機構，從而可以看出基層對信訪工作的重視。另一方面，基層社會陷入了“維穩(wěn)”的怪圈，即越維穩(wěn)越不穩(wěn)，而且上訪還對基層工作形成了“反制”，掣肘了基層政府工作的手腳。而這種困境的出現(xiàn)正是與上文所討論的消極治理有關。
正如上文所言，基層社會中的消極治理使得地方政府和農民之間的利益聯(lián)結紐帶不斷消失，農民與基層政府之間的互動也越來越少�；鶎咏M織的消極治理策略在一定程度上可以減少鄉(xiāng)村干部對村莊、村民利益的“染指”，從而不會引發(fā)農民對基層政權的不滿而去上訪。如基層組織在征地補償款發(fā)放上所采取的“分光”策略，這使得鄉(xiāng)村兩級都很難從補償款中獲取額外利益，也就減少了農民“控訴”基層組織的把柄。利益分配中的消極治理固然可以使大部分村民愿意將土地交出來，也能緩解征地過程中激烈的干群矛盾。但消極治理并不能對村落社會中的少數(shù)釘子戶產生效應，反而擴大了其通過上訪謀取好處的空間。因為當前的消極治理是在基層組織擔心、害怕農民上訪的情況下而出現(xiàn)的，這種擔心、害怕農民上訪不但無助于減少農民上訪，反而會引發(fā)更多的農民上訪。
在信訪工作的壓力考核下，基層干部對農民上訪問題是謹小慎微，生怕會觸動農民利益而引起上訪。但在現(xiàn)實過程中，鄉(xiāng)村社會中的一部分村民捏準了基層政府的軟肋，將上訪視作謀求額外利益的工具。在調查中，很多地方的信訪局領導都對這種“謀利型上訪”無可奈何（田先紅，2010），有一部分人更是將上訪當成了一種職業(yè)，“天天到縣市政府大樓門口上訪，并按照政府機關的上下班時間而上班、下班”。鄉(xiāng)村政府對這種專業(yè)上訪戶更是沒有辦法，要采取一切手段阻止其上訪，尤其是在敏感時期更要防止上訪專業(yè)戶赴京上訪，這樣就出現(xiàn)了少數(shù)幾個上訪戶或無理上訪成為信訪機構工作重點的情況。
基層社會的消極治理使得基層政府很難將工作重點放在“三農”問題上，大部分時間和精力都用在如何防止農民上訪以及如何“截訪”、“銷訪”上。在L村調查期間，一戶村民因不滿征地款的分配而拒絕土地征用，于是就在自家田地上掛起了紅色條幅，并打算到市政府上訪。鄉(xiāng)政府很快知曉了這一情況，并立即派人去解決問題，先將橫幅拆下以穩(wěn)住該村民。隨后，鄉(xiāng)政府連夜召開會議討論如何化解問題。總之，鄉(xiāng)村干部的工作重心基本上是圍繞著一個個的上訪案例而展開，“一波未平一波又起”。在這種形勢下，基層工作就基本上是以上訪為中心而轉動，其它工作只能成為附屬。鄉(xiāng)村干部對農民上訪的擔心，就使其更加不愿意與農民發(fā)生各種互動，試圖通過減少與村民的接觸機會和關系以減少農民上訪的幾率。最后，基層政府就更加傾向于采取消極治理的策略。但基層組織在糾紛調解和村莊公共品供給上的消極治理，使得原本屬于村莊范圍內的公共事務都難以解決，這就造成了農民因糾紛調解和公共品供給不足而去上訪。農民上訪雖然不完全針對基層組織，但卻同樣給基層組織帶來考核、維穩(wěn)上的巨大壓力。
因此，消極治理和農民上訪在當前形勢下就發(fā)展成為互相強化的關系。消極治理是稅改后出現(xiàn)的新形式，主要是基層政權遵循不出事的邏輯。但基層政府越是擔心農民上訪就只能帶來更多的人上訪，特別是一小部分人肆無忌憚的通過上訪以要挾政府、獲取私利。為了減少農民上訪，基層政府就更加保持消極治理的態(tài)度，這樣可以減少與農民的利益互動，從而可以不惹老百姓的麻煩。稅費改革后因形勢所迫出現(xiàn)的消極治理，使得基層政府陷入無盡的消極治理循環(huán)中，為了保持鄉(xiāng)村社會的不出事而采取消極治理的邏輯，對農民上訪的擔心更強化了基層政府在治理中的消極性。
四、消極治理的政治社會后果
消極治理使得當前鄉(xiāng)村社會呈現(xiàn)出暫時的平和秩序，但是卻很難對存在的問題有實質性的解決，而只是暫時將矛盾掩蓋起來。因為消極治理的方式大都是通過私的邏輯來運作的，不是通過村莊公共平臺來達成的集體政治。私人運作邏輯雖然可以解決問題，但因為不是公共政治的產物就容易產生更多問題。只有通過村莊這一政治舞臺，才能將農民調動起來，通過集體討論協(xié)商最終達成集體認同。消極治理使得村莊集體與農民個體之間的關系中斷，雙方關系脫軌。“農民不找集體纏，集體不找農民纏”，這種狀態(tài)表面上可以達成一種“善治”，但卻是一種低度平衡，不是通過政治協(xié)商達成的高水平的平衡。L村在征地過程中采取了“分光”的策略，村組集體不留一分征地補償款，這雖然可以增加每個村民的私人利益，但卻對村莊集體利益沒有任何助益，村莊內部無法達成一致意見以用于基礎設施建設或者公益事業(yè)建設。
利益分配過程中的消極治理可以將利益順利分配下去，但是在這一過程中，基層組織只是起到一種分配資源和利益的角色，而不能起到積極建設性的作用。村莊在利益再分配過程中沒有產生利益的交集和斗爭，這種方式使得村組集體的政治功能不斷弱化。另一方面，國家在很多時候將鄉(xiāng)村社會中的矛盾交給市場和行政手段來解決，村民遇到什么問題可以面向市場，如打工掙錢、一切向錢看等；國家也可以采取事本主義的方法替基層組織把問題暫時解決。而市場和行政只是簡單的利益分配，沒有通過集體政治方式達成利益再分配機制。這樣地方政府和國家為了實現(xiàn)社會的和諧，就希望借助市場和行政途徑來化解矛盾，從而取消了鄉(xiāng)村社會中的政治性，而政治的取消最終也會導致社會的消失。
具體來說，基層社會中的消極治理主要有三方面的政治社會后果。
（一）鄉(xiāng)村社會的失序。在市場化和現(xiàn)代性等因素的影響下，鄉(xiāng)村社會的傳統(tǒng)性在不斷消解，主要表現(xiàn)在鄉(xiāng)村社會中認同與行動單位的弱化。傳統(tǒng)的家族、宗族等集體行動單位在現(xiàn)代性面前逐漸被原子化的個體所取代，使得村莊權威、村落規(guī)范難以對村民個體施加影響。在當前情況下，村民個體的自我性已經超越村落社會傳統(tǒng)的規(guī)則性，村莊中的權威人物也失去了威信和地位�；鶎由鐣南麡O性使得村落傳統(tǒng)權威和基層政權的威望不斷下降，從而無法處理鄉(xiāng)村社會中的各種矛盾和糾紛。這樣，村落社會就很難形成統(tǒng)一的規(guī)范和規(guī)則，也就難以對個體行為進行“規(guī)訓”，鄉(xiāng)村社會也即面臨著整合的難題。
（二）基層政府的合法性流失。消極治理使得基層政府只是被動地關注農村社會的各種問題和需求，很難積極主動地去思考、探索“三農”問題的發(fā)展。而且，在失卻了治理權力和治理資源后，基層政府積極治理的主動性更加下降，大部分工作只是填表、登記以及上傳下達等任務。因此，基層政府實質上就與農民脫離了關系，成為“懸浮”于農民之上的政府（周飛舟，2006）。在稅費改革前，農民遇到糾紛矛盾或者生產生活困難時，都會找鄉(xiāng)村兩級給解決問題。但在稅改后，鄉(xiāng)村兩級沒有了為村民解決問題的能力和動力，只是在農民采取上訪途徑時才會積極地去“銷訪”。而且，稅費改革后基層政府被建構起來的“惡”形象一直沒有改變，“中央是好的，地方都是壞的”，這種話語仍然留存于老百姓的思想觀念中。這樣，消極治理就更加加重了基層政府在農民心目中的“惡”形象，導致基層政府合法性的流失。
（三）基層政權的無政治性。在稅費改革之前，基層政府不僅有積極治理的壓力和動力，而且在治理過程中保持著很強的政治原則和底線，如對釘子戶和少數(shù)謀利型上訪戶的堅決處理以及在集體利益分配中的集體協(xié)商等。稅改后，基層政府為了減少農民上訪的機會而不愿與農民發(fā)生實質性的關系互動和利益互動，導致地方政府與農民之間的利益聯(lián)結紐帶缺失，鄉(xiāng)村兩級大部分時間只是在分配資源、利益，而沒有調動農民參與到資源、利益分配的原則制定中去。另一方面，在信訪考核壓力下，基層政府在應對農民上訪的過程中不斷退讓，“不管使用什么手段都可以，只要不發(fā)生農民上訪就行”，基層政府在與上訪農民的博弈中變成了“弱勢群體”。以上，基層政府消極性的分配資源、利益以及應對農民上訪中的弱勢，都使其在基層治理中不斷喪失政治原則和底線，鄉(xiāng)村社會中的無政治性成為常態(tài)。這種無政治性只是在掩蓋矛盾和問題，深層問題并沒有得到最終解決。
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