不合理上訪與信訪體制改革研究*
田先紅
原文見《中國社會公共安全研究報告》第2輯，中央編譯出版社2013年版。
[摘 要] 不合理上訪是上訪者提出非正當?shù)摹⑦^高的訴求或者在上訪過程中使用偏離信訪制度文本規(guī)定的上訪方式的上訪行為。它主要表現(xiàn)為謀利型上訪、全能型上訪、過激型上訪和精神病上訪等四種類型。近年來，不合理上訪呈現(xiàn)不斷蔓延之勢，給信訪工作帶來諸多不利影響。為改變這一局面，需要建立信訪分類治理體系、改革信訪考核制度、整合信訪機構(gòu)資源和矯正過于泛濫的權(quán)利話語。
[關(guān)鍵詞] 不合理上訪；壓力型體制；信訪體制；維權(quán)
近十多年來，我國社會轉(zhuǎn)型步伐加快，社會矛盾沖突加劇，全國信訪總量長期處于高位運行態(tài)勢。對于當前的信訪治理困境，學界主流的解釋都認為是由于利益表達機制不健全、信訪渠道不暢導致的。他們都將目光聚焦于維權(quán)型上訪，[1]關(guān)注那些在維權(quán)過程中遭遇諸種困難和阻礙的上訪者，并由此衍伸出對現(xiàn)行利益表達機制的批判。我們承認，現(xiàn)實當中確實有很多上訪者在維權(quán)時遭遇了各種挫折，有的甚至為此而付出了沉重代價。不過，我們也應(yīng)看到，同樣有一些上訪者在上訪過程中屢屢獲利，甚至將上訪作為一種職業(yè)或者謀生手段。[2]p188這些不合理的、謀利型的上訪者在當下社會中不僅沒有減少，反而呈現(xiàn)不斷蔓延之勢。[3]日漸蔓延的不合理上訪已經(jīng)嚴重影響了信訪治理工作的績效。大量的資源被投入于“花錢買平安”、“人民內(nèi)部矛盾用人民幣解決”的維穩(wěn)“怪現(xiàn)狀”之中。這樣的維穩(wěn)方式又反過來進一步刺激和滋生了更多的不合理上訪，形成惡性循環(huán)。因此，對當前信訪治理困境的研究，就不能僅僅局限于維權(quán)型上訪或者合理的、正當?shù)纳显L行為，而應(yīng)將不合理上訪納入研究視域。如此，方能為信訪問題提供一種全面的、客觀的解釋路徑，才能制定出科學合理的對策措施。本文先探討了當前不合理上訪的諸種表現(xiàn)，爾后分析不合理上訪生成和蔓延的內(nèi)在邏輯，進而提出改革信訪體制、走出信訪治理困境的對策建議。
一、不合理上訪的表現(xiàn)
所謂不合理上訪，指上訪者提出非正當?shù)摹⑦^高的訴求或者在上訪過程中使用偏離信訪制度文本規(guī)定的上訪方式的上訪行為。國務(wù)院2005年頒布的《信訪條例》第三十二條第三款對不合理上訪及其處置方式做出了明確規(guī)定：“請求缺乏事實根據(jù)或者不符合法律、法規(guī)、規(guī)章或者其他有關(guān)規(guī)定的，不予支持。”在現(xiàn)實中，不合理上訪主要表現(xiàn)為以下幾個方面。
（一）謀利型上訪
謀利型上訪有兩層含義，一是跟維權(quán)型上訪相對，指積極主動地爭取和謀求利益的行為，從而區(qū)別于在自身利益遭受侵害后為了維權(quán)而上訪的行為，這是其中性層面的含義；二是特指某些以謀求不正當、不合理甚至不合法利益為根本目的的上訪行為，這些上訪者往往將上訪當作一種謀利的手段。上訪的目的就是為了撈取錢財或其他資源。在本文中，我們尤其關(guān)注后一種含義的謀利型上訪。
在實踐中，有的上訪者提出的利益訴求無任何事實或者政策法律依據(jù)，但他們還是要求政府相關(guān)部門滿足。有些上訪者提出的訴求雖然有一定的事實和政策法律根據(jù)，本來可以酌情解決，滿足其一定程度的要求，但是他們在上訪時漫天要價，訴求遠遠高于本應(yīng)得的那一份。最后，政府還是不得不滿足他們的過高要求。謀利型上訪的極端表現(xiàn)就是上訪專業(yè)戶，即那些經(jīng)常以上訪作為謀求利益的手段甚至依靠上訪謀生的人。江華市余陵區(qū)橋鎮(zhèn)大灣嶺村的楊云發(fā)就是這樣一個典型。[2]p195楊云發(fā)自己無業(yè)，用別人的話說就是靠上訪謀生。從2006年開始，楊云發(fā)踏上了上訪之路，一直至今，他幾乎每兩個月就要去鎮(zhèn)里、到區(qū)里或者市里上訪。2009年，楊云發(fā)繼續(xù)到區(qū)政府和區(qū)民政局上訪，要求給他的有正式工作的兒媳婦安排一個城鎮(zhèn)低保名額。為了保險起見，楊云發(fā)還跟區(qū)民政局長簽訂了協(xié)議書，雙方協(xié)議約定：民政局長保證給他一個低保指標，楊云發(fā)自己也保證只要獲得低保指標，以后永不上訪。截至2009年4月，楊云發(fā)已經(jīng)通過反復上訪獲得共計5個低保指標，包括2個城鎮(zhèn)低保和3個農(nóng)村低保。2009年6月，楊云發(fā)還找到橋鎮(zhèn)武裝部長陳克強要求鎮(zhèn)里幫他評選全國道德模范。楊云發(fā)曾跟筆者談到：“（評道德模范）目的是要搞點錢用，沒有其他意思。”他甚至坦言：“只要給票子，我就喊共產(chǎn)黨萬歲。”“只要錢，不要面子。”在2006年底到2009年上半年不到3年時間里，楊云發(fā)找過的各級領(lǐng)導干部已經(jīng)不少于30人，上至市委常委、區(qū)委書記下至村支部書記無所不找。如今，楊云發(fā)已因上訪而揚名余陵區(qū)和橋鎮(zhèn)。
除了楊云發(fā)之外，在橋鎮(zhèn)被鄉(xiāng)村干部視為難纏的上訪專業(yè)戶的至少還有10多個。另有其他一些上訪者盡管不是上訪專業(yè)戶，但有時候也通過上訪要挾政府來謀取利益。有的農(nóng)民上訪是為了強占他人的利益，有的是為了從政府獲取諸如低保、錢物的照顧。在橋鎮(zhèn)，甚至還出現(xiàn)了專門收取“勞務(wù)費”替他人上訪告狀的中介。[2]p194
近年來，謀利型上訪正呈不斷蔓延之勢。田先紅在橋鎮(zhèn)的調(diào)查表明，2003-2009年橋鎮(zhèn)謀利型上訪案件較1997-2002年之間上升了16.51%。[2]p110肖立輝的調(diào)查也發(fā)現(xiàn)：“在一些地區(qū)，甚至有一些人利用政府的這一心理，以上訪為手段要挾地方政府、謀取利益，逐步發(fā)展成為‘信訪經(jīng)濟’，造成了非常惡劣的影響。”[4]另據(jù)江西經(jīng)濟社會發(fā)展重大招標項目“江西當前面臨的突出社會矛盾與創(chuàng)新社會管理研究”課題組在江西全省范圍內(nèi)的抽樣問卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，被調(diào)查者在回答“您認為當前不合理上訪的嚴重程度”這一問題時，選擇“很多”和“較多”答案的所占比例分別為6.6%和29.1%，兩者合計高達35.7%。一些信訪實踐部門工作人員對謀利型上訪的現(xiàn)狀甚為擔憂。江西省信訪局工作人員估計說：“現(xiàn)在到北京上訪的里面有50%都是要求過高、訴求不合理的。”[5]還有人認為80%到北京上訪的都是無理的。[6]謀利型上訪的日益蔓延，已經(jīng)極大地影響和沖擊著既有的信訪體制。甚至有學者認為，當前上訪產(chǎn)業(yè)已經(jīng)初現(xiàn)雛形，必須引起高度重視。[2]p226
（二）過激型上訪
國家《信訪條例》對信訪過程中的種種不當和過激行為做出了明確的限制性規(guī)定。該條例第二十條規(guī)定：“信訪人不得有下列行為：（一）在國家機關(guān)辦公場所周圍、公共場所非法聚集，圍堵、沖擊國家機關(guān)，攔截公務(wù)車輛，或者堵塞、阻斷交通的；（二）攜帶危險物品、管制器具的；（三）侮辱、毆打、威脅國家機關(guān)工作人員，或者非法限制他人人身自由的；（四）在信訪接待場所滯留、滋事，或者將生活不能自理的人棄留在信訪接待場所的；（五）煽動、串聯(lián)、脅迫、以財物誘使、幕后操縱他人信訪或者以信訪為名借機斂財?shù)模唬⿺_亂公共秩序、妨害國家和公共安全的其他行為。”
但是，在現(xiàn)實中，一些人上訪時常常采用種種過激行為，比如打罵工作人員、長期在政府部門滯留、身挎農(nóng)藥瓶和炸藥上訪、在公共場合聚眾鬧事、擺設(shè)靈堂或者采用自傷、自殘甚至自殺行為等。對于行為過激型上訪，應(yīng)該辯證地、一分為二地看待。一方面，有一部分人確實是因為自己的合理訴求、正當權(quán)益長期未能或者無法得到滿足，心中積滿了怨氣，在萬分憤怒的情況下采取過激行為。對于這部分上訪者，我們要對其行為給予同情性地理解，積極采取措施解決他們的問題。實在無法解決的，要做好解釋工作。同時，對于他們的過激行為要進行耐心地教育和勸阻。盡管他們的訴求有合理的成分，但是若采取過激行為，造成一定的甚至嚴重的后果，則會往不合理的方向轉(zhuǎn)化。另一方面，也有一些人故意采取過激行為，擾亂社會秩序，以此逼迫、威脅政府重視和滿足自己的不合理訴求。對于這一部分上訪者，應(yīng)該先對其過激行為進行勸阻，如果勸阻無效則在恰當情況下應(yīng)采取強制措施，不能為了“維穩(wěn)”而一味妥協(xié)退讓，滿足他們的不合理、不正當訴求。
采取過激行為是上訪者把自己的訴求問題化的一種策略[7]p317。由于上訪者數(shù)量眾多，上訪者需要凸顯自己問題的重要性，以引起政府官員的重視，提高問題獲得解決的可能性。為此，上訪者更傾向于采取種種非常規(guī)的甚至過激的上訪行為。近年來，過激上訪行為數(shù)量比以前快速增加，造成越來越普遍的示范效應(yīng)。有的過激上訪抗爭行為甚至在國內(nèi)外產(chǎn)生了重大影響。比如，2010年9月在江西省宜黃縣發(fā)生的拆遷釘子戶“自焚案”、2011年5月26日同樣在該省撫州市發(fā)生的拆遷戶連環(huán)爆炸案，都是上訪抗爭行為極端化的表現(xiàn)。
一些上訪者故意采用極端上訪方式來要挾政府滿足自己的不合理利益訴求，甚至還夾雜著灰黑勢力等不法分子參與。中共湖北省H市委宣傳部某副部長講到：“現(xiàn)在農(nóng)民上訪已經(jīng)成為基層最大的問題。只要死了人，即使自己打架死人，農(nóng)民也找政府鬧。逢死必鬧，鬧事就是要政府給錢�，F(xiàn)在黑社會介入死人鬧事事件中，黑社會幫你策劃，產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，收入（指政府給的錢）分成。他們組織上街游行，每人每天50元，一包煙。任何事情他們都組織老頭老太太堵政府大門，毫無辦法。”[8]原本，許多問題可以依據(jù)法律制度、通過理性協(xié)商加以解決。這些上訪者包括一些不法分子抓住地方政府害怕民眾上訪鬧事的軟肋，只要出事就找政府纏鬧，將死者尸體抬到政府，動員老人婦女堵門，竭力擴大事態(tài)影響，以此逼迫政府就范，從中謀求更多的利益。本來政府并不負有直接責任，但迫于群眾的壓力，最后不得不“花錢買平安”，對當事人進行賠償。這又反過來進一步刺激了過激型上訪行為的滋生，誘發(fā)越來越多的人上訪時采用過激行為來使自己的訴求問題化，并被一些欲圖謀利的不法分子利用。
（三）全能型上訪
所謂全能型上訪，指上訪者提出的訴求不切實際，政府完全無法滿足，或者本就不屬于政府的管轄職責范圍。這些上訪者實質(zhì)上將政府視為無所不能、無所不管的全能型政府[9]p68-72，故謂之全能型上訪。跟謀利型上訪不同，全能型上訪者本身沒有明顯的、強烈的主觀謀利意圖，他們只是將自己的不合理訴求視為政府理所當然的義務(wù)和責任。用他們的話語表達即為“這就應(yīng)當是你政府干的事”。在這些上訪者的潛意識里，只要自己遇到困難，就可以要求政府解決。“凡事找政府”成為他們的一種身體無意識。
筆者調(diào)研時常常了解到許多全能型上訪行為。比如，有人的老婆在外打工時發(fā)生婚外情跟別人跑了，丈夫去找鎮(zhèn)黨委書記要求解決。[2]p228有人的小孩辦理出國留學手續(xù)時，被中介騙了一筆錢，要求政府賠償。還有人家里的電線斷了，要政府出面找人幫忙修好。甚至還有人的兒子娶不到媳婦，也要政府負責。[2]p188-192從實際上看，這些全能型上訪者確實在生產(chǎn)生活中遇到了困難，或者權(quán)益遭受了損害，自己又倍感無力解決，故而要求政府出面處理。他們的遭遇值得同情和理解。不過，他們的問題和訴求很可能不屬于政府職責范圍內(nèi)之事，政府也無法解決。這些全能型上訪者以自己的各種困難為由要求政府擔負無限責任，顯然是不切實際的。政府不可能事無巨細、無所不管、無所不包。若政府不分青紅皂白、無論上訪者的何種訴求都一概滿足，必將大大增加自己的負擔，釀成無法收拾的惡果。同時，這樣的治理方式也跟建構(gòu)現(xiàn)代國家的根本目標和要求相悖。在現(xiàn)代國家里面，政府應(yīng)該是一個職能范圍邊界清晰、有所為有所不為的政府，而不能攬起所有職能和責任。
（四）精神病上訪
不言而喻，精神病上訪即指那些或多或少患有精神疾病的上訪者。這類上訪者往往沒有什么明確訴求，他們只是到政府部門走一走、逛一逛，發(fā)發(fā)牢騷，罵一罵工作人員，而后離去。也有一些精神病上訪者的訴求非常稀奇古怪，提出一些異�；囊�，讓信訪工作人員捉摸不透。精神病上訪歷來都是我國信訪治理工作領(lǐng)域中的一個重要問題。早在建國初期，信訪制度正式確立不久，就出現(xiàn)了精神病上訪的現(xiàn)象。據(jù)刁杰成的抽樣統(tǒng)計，1955年，精神病和無理取鬧的上訪者占來訪總數(shù)的3.7%，1956年和1957年這一比例上升到8%。[10]p73在當下鄉(xiāng)村社會，也時常有一些精神病人活躍在基層信訪治理領(lǐng)域。申端鋒在河南省和平鄉(xiāng)調(diào)查時，就了解到5起精神病上訪案件。其中，有一位70多歲的精神病上訪者段保和，上訪歷時十多年，在當?shù)貛缀跞巳私灾�。他因�?jīng)常去鄉(xiāng)政府反映說“要在和平鄉(xiāng)進行原子彈試驗”而被當?shù)厝巳×藗�綽號叫“原子彈”。[11]p2422009年，北京大學孫東東教授因出言“99%的來京上訪者都有不同程度的精神疾病”而引起整個社會輿論嘩然。雖然他的話語有些夸張，但是精神病上訪者的存在卻是一種客觀事實。
精神病上訪給信訪工作帶來了很大困難。一方面，對于精神病人，政府部門必須照看好，要為他們的安全和健康著想。另一方面，當精神病上訪者滯留公共場所、擾亂社會秩序時，又必須對他們進行控制。這讓信訪工作人員相當為難。刁杰成曾講到：“這些來訪人長期滯留北京，并有越軌行為，這部分人數(shù)量不多，但能量大、危害大，胡攪蠻纏，嚴重地影響了機關(guān)的工作秩序和上訪程序，以及社會治安。”[10]p73申端鋒曾經(jīng)呈現(xiàn)了基層政府在面對精神病上訪時的無奈與窘態(tài)：“每個精神病人都要耗費極大的人力財力，上訪精神病人的影響之大，超出我們的想象。”“基層政府無法對上訪精神病人實施有效的治理和監(jiān)控，除了民政救濟之外，監(jiān)控和思想工作均無法湊效。這表明，雖然基層政府能把精神病人從上訪者中區(qū)分出來，但卻無法對其實施有效的治理，幾個精神病人成了基層政府信訪工作的焦點，并且耗費了大量人力物力，這對基層政府的治理能力構(gòu)成了一個極大的諷刺。”[11]p278-279由此可見，數(shù)量雖少的精神病上訪同樣給基層信訪工作造成了極大的阻礙，牽扯了基層政府相當一部分精力。當然，我們也不排除一些上訪者本來精神正常，但因為在長期上訪過程中與政府部門打交道而轉(zhuǎn)變成精神病的案例。一些媒體也曾報道過部分地方政府為了息訪、維穩(wěn)而將本來精神正常的上訪者當成精神病人強行送進療養(yǎng)院的情況。[12]
總之，當前各種不合理上訪均呈蔓延之勢，已經(jīng)極大地影響和沖擊著正常的信訪工作秩序。若不引起高度重視，很可能導致事態(tài)惡化，陷入“不可治理”狀態(tài)。
二、不合理上訪生成和蔓延的內(nèi)在邏輯
盡管不合理上訪正呈現(xiàn)日益蔓延之勢，帶來越來越大的危害，但是對于不合理上訪行為，我們不能簡單地對他們進行道德化的指責和批判，而應(yīng)從結(jié)構(gòu)和體制方面去探尋其生成的深層原因。
（一）國家意識形態(tài)轉(zhuǎn)型的失衡
新中國成立后，為了鞏固政權(quán)合法性及體現(xiàn)社會主義體制的優(yōu)越性，黨和國家向人民做出了各種各樣的承諾。國家對人民群眾、對社會擔負起無限責任。在這樣的體制下，“每個人只需干好自己的那份工作，剩下的事全都由國家來負責。”[13]49-50國家對民眾扮演著家長和監(jiān)護人的角色，具有濃厚的父愛主義特征。[13]51-52改革開放后，國家的職能有所變化，它逐漸從一些具體領(lǐng)域當中退出。不過，作為一個社會主義國家，它仍然需要彰顯體制的優(yōu)越性，需要兌現(xiàn)諸如“共同富裕”、“小康生活”之類的承諾。換言之，國家擔負無限責任的狀況依然沒有根本改觀。同時，隨著以利益為基礎(chǔ)的社會秩序的建立，意識形態(tài)的世俗化，社會生活的去政治化，導致國家的教化能力迅速下降。國家轉(zhuǎn)型的不平衡、不徹底，使得國家繼續(xù)背負著沉重的負擔，同時又缺乏能力來有效應(yīng)對民眾的訴求。
國家轉(zhuǎn)型的失衡，正是各種不合理上訪蔓延的重要原因。上訪者能夠援引意識形態(tài)話語，占據(jù)道德制高點，要求政府滿足其利益要求。這些不合理上訪者利用黨和國家的傳統(tǒng)意識形態(tài)來與政府展開周旋，以社會主義國家意識形態(tài)遺產(chǎn)來要求政府承擔責任。面對上訪者的意識形態(tài)話語，喪失話語權(quán)、背負沉重倫理道義壓力的基層政府只能以犧牲原則和底線的方式來暫時達到息訴罷訪的目的。在這一博弈場景中，政府工作人員說上訪者“不講法”、“不講道理”，而上訪者則指責政府“不為人民服務(wù)”、“干部不像干部”，形成“干部說群眾不聽話、群眾說干部不像話”的局面。
在上訪者那里，傳統(tǒng)意識形態(tài)比如為人民服務(wù)、關(guān)心困難群眾等，是黨和政府天經(jīng)地義之事。一些不合理上訪者利用這些傳統(tǒng)意識形態(tài)來要求甚至要挾政府承擔無限責任，滿足他們各種要求，包括不合理要求。而黨和國家的轉(zhuǎn)型卻要求它從過去的無所不包、無所不管的全能型政黨和政府解脫出來，轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋�有進有退、有選擇性地治理的黨和政府。由此，在民眾的期望與黨和國家所推動的轉(zhuǎn)型之間存有張力，農(nóng)村基層信訪治理所遭遇的倫理困境，正是這種張力難以彌合的表現(xiàn)。
當前信訪治理的倫理困境表明，國家政權(quán)的父愛特性并沒有改變。群眾仍然以傳統(tǒng)的角色要求黨和國家對其負責，要求國家“為人民服務(wù)”。這種父愛式政權(quán)強調(diào)和體現(xiàn)了國家對人民群眾的深切關(guān)懷和愛護，但它同時也帶來諸多問題。
（二）權(quán)利話語的泛濫
新中國前三十年，國家治理“是以‘群眾’的觀念而不是以‘公民’的觀念為指導思想。‘群眾’的觀念著重某些階層的社會和經(jīng)濟上的權(quán)利，而忽略了個人的自由權(quán)利。”[9]p8在“群眾”觀念的指導下，個人利益必須服從于國家和集體大局的利益。改革開放后，“公民”觀念成為國家改革的指導原則，公民個體的權(quán)利越來越被強調(diào)。隨著意識形態(tài)的世俗化和權(quán)利話語的彌散，各種利益主體被源源不斷地釋放出來。人們對現(xiàn)實利益高度關(guān)注，成為追逐利益的原子化個體，形成相互攀比的局面。
對農(nóng)民個人權(quán)益的強調(diào)和保護固然是將農(nóng)民變?yōu)楣竦男枰墙?gòu)現(xiàn)代國家的需求。然而，當農(nóng)民從集體解放出來之后，卻似乎并沒有朝著改革者所設(shè)計的那樣順利轉(zhuǎn)化為他們所期待的公民，而是演變?yōu)橹恢v權(quán)利、不講義務(wù)的“無公德個人”[14]。原本，關(guān)心群眾疾苦，解決群眾實際困難，既是《信訪條例》明文規(guī)定的內(nèi)容，也是社會主義意識形態(tài)的應(yīng)有之義。在中國這樣一個社會主義國家里，關(guān)心困難群眾不僅具有一般的社會保障意味，而且是黨代表人民群眾利益的表現(xiàn)，是社會主義優(yōu)越性的體現(xiàn)。它具有濃厚的政治正確色彩。
正因為關(guān)心群眾疾苦、照顧困難戶是一種政治正確，所以，當農(nóng)民上訪要求政府給予補償和救助時，政府便不能對其要求置若罔聞，否則，就是政治不正確。這樣的意識形態(tài)既為底層民眾反映生活困難、表達利益訴求提供了渠道，也給那些希圖乘機謀利的搭便車[15]者創(chuàng)造了空間。當上訪者要求救助時，政府便面臨著如何對其反映的信息進行甄別的難題，如果這一難題無法解決，則很可能被一部分不合理上訪者所利用。面對不合理上訪者，無奈的政府只好用低保、困難救助指標來打發(fā)他們，出現(xiàn)了“農(nóng)民講政治，干部講感情”的吊詭局面。
（三）壓力型信訪體制的束縛
在壓力型的信訪體制中[16]，信訪工作任務(wù)自上而下層層傳遞，最后落到了地方和基層政府頭上。按照國家《信訪條例》第二十一條第三款規(guī)定：信訪事項按照“屬地管理，分級負責，誰主管，誰負責”。換言之，只要某個地方出現(xiàn)了上訪，就必須由當?shù)卣块T負責處理。同時，信訪責任考核還被納入了公務(wù)員考核體系，跟官員升遷、任免和獎懲掛鉤。一旦信訪工作考核不合格，官員就被一票否決，喪失了升遷機會。這樣的責任追究方式必然給地方政府帶來沉重的維穩(wěn)壓力。想方設(shè)法平息上訪、維穩(wěn)保安成為他們的首選。
而問題在于，上訪者反映的許多問題并非地方基層政府所能解決的，或者本來就不屬于他們職責范圍之內(nèi)。比如，有的政策性問題，需要有國家或者更高級地方政府出臺統(tǒng)一的政策作為處理依據(jù)，而基層政府缺乏制定政策的能力和條件。還有許多歷史遺留問題，基層政府也往往缺乏能力解決。但是，上訪者不會為基層政府考慮這些問題，他們只是希望自己的問題能夠獲得解決。如果基層政府不解決，就繼續(xù)上訪。于是，各種各樣的上訪，既有合理的、也有不合理的，既有正當?shù)�，也有不正當�(shù)�，統(tǒng)統(tǒng)都涌向了信訪渠道。在現(xiàn)行信訪考核體制下，上訪必然意味著對基層政府不利。他們必定要對上訪案件進行處理，讓上訪者息訴罷訪。對于那些真正有冤屈、權(quán)利受到侵害的上訪案件而言，只要基層政府秉公辦事，一般都能妥當處理。面對那些要求過高、訴求不合理以及超出政府職能范圍的上訪者，基層政府只能想辦法給他們一點小恩小惠（比如低保指標、困難救助、安排工作等），讓他們暫時息訪。當上訪者眼見通過上訪能獲取額外利益時，便容易以上訪作為獲利手段，從而不斷催生和蔓延新的不合理上訪行為。所以，不合理上訪行為的產(chǎn)生和蔓延跟壓力型的信訪體制有著密切關(guān)系。它在很大程度上是壓力型信訪體制催生的結(jié)果。信訪體制的剛性壓力過大，致使地方基層政府失去了回旋空間，為少數(shù)不合理上訪行為提供了條件。
（四）信訪治理方式的弊端
信訪制度是具有中國特色的一種制度。它對于加強民眾對官員的監(jiān)督、中央掌握地方實情和密切政府與群眾聯(lián)系都具有重要意義。[17]不過，不可否認的是，信訪帶有一定的人治色彩。尤其是隨著信訪機構(gòu)權(quán)力逐漸加大、信訪成為一種解決問題的渠道而不僅僅是反映民情民意的方式時，這種色彩表現(xiàn)得更為明顯。基層政府在治理上訪時遵循特殊主義的邏輯，“具體問題具體解決”，這有其合理性和靈活性，但因缺乏普遍的規(guī)則，使得自由操作的空間很大。一些敢于上訪、鬧事的人，能夠從上訪中獲取更大的利益。這種權(quán)宜式的治理方式[18]在客觀上助長了上訪者通過擴大事態(tài)影響來謀利的主觀傾向，形成“會哭的孩子有奶吃”、“誰調(diào)皮，誰刁難，誰上訪，就有好處，就得的多”、“有了今天就有明天”的惡性循環(huán)。[2]p236
在與政府的互動過程中，一些上訪者抓住了政府的軟肋，拼命提出新的過高要求，形成惡性循環(huán)。比如，江西省L縣的一個生豬養(yǎng)殖大戶曾經(jīng)承包一塊山林舉辦養(yǎng)豬場，后來政府因開發(fā)需要將這片山林收回，起初協(xié)商只給10萬元補償，該養(yǎng)殖戶不同意，就到北京上訪，后來縣里答應(yīng)給20萬，但是養(yǎng)殖戶仍然不同意，繼續(xù)赴京上訪，最后縣里承諾給100萬元補償，該養(yǎng)殖戶才息訴罷訪。類似這種通過上訪要挾政府滿足不合理、過高要求的上訪者還有許多。[19]這些上訪者通過循環(huán)往復的互動試探出了政府的底線，步步緊逼，迫使政府滿足自己的要求。由此形成的畸形政治心理結(jié)構(gòu)正越來越多地支撐著不合理上訪行為。這不僅不利于官民關(guān)系的改善，反而容易進一步惡化官民關(guān)系，使政府合法性進一步流失。
三、改革信訪體制的路徑與措施
當前，不合理上訪的蔓延態(tài)勢，不僅給我國信訪工作帶來很大的沖擊，而且日益嚴重地影響著行政體制改革和現(xiàn)代國家建構(gòu)的進程。為走出信訪治理困境，我們急需對現(xiàn)行信訪體制進行調(diào)整。
（一）建立信訪分類治理體系
當前，一些地方和基層干部為了維穩(wěn)，跟上訪者一味“講和諧”，無論上訪者的訴求是否合理、正當，都一概滿足。盡管地方和基層干部明明知曉上訪者的訴求不合理，但迫于維穩(wěn)的壓力而不得不暫時滿足上訪的要求，導致不合理上訪數(shù)量大大增加。這表明，原先的信訪分類治理體系已經(jīng)失效。[20]大量的資源被消耗在息訪和擺平上面。這不僅未在實質(zhì)上緩和社會矛盾，反而誘發(fā)了更多的不穩(wěn)定因素。為改變這一窘?jīng)r，應(yīng)該在保障人民的基本信訪權(quán)利的同時，對少數(shù)企圖通過重復訪、纏訪、鬧訪等手段謀求利益的謀利型上訪者采取一定的制約措施�？梢钥紤]在《信訪條例》里面就少數(shù)不良上訪行為設(shè)置更為詳細的制度規(guī)定。這既有利于還原信訪制度的本來面目，又可為地方和基層處理信訪問題提供制度依據(jù)，減少無謂資源消耗。
（二）改革信訪考核制度
信訪體制的有效運轉(zhuǎn)，必須以一定的行政壓力和責任追究為前提。如此，地方和基層政府才愿意重視信訪問題。否則，地方和基層政府處理信訪問題時很可能不愿意履行責任。尤其是當上訪者反映的問題涉及自身時，他們更可能采取敷衍塞責的態(tài)度。這正是國家為何要實行“屬地管理，分級負責，誰主管，誰負責”和一票否決制的重要原因。不過，當前的信訪考核制度剛性太強，給地方和基層套上了一個“緊箍咒”。當基層政府承擔的壓力過重時，他們必然會想方設(shè)法減輕或者逃避壓力，以種種變相的方式推卸責任。最終，信訪壓力的加大和治理責任的強化并沒能有效督促基層政府切實解決信訪問題，反而滋生了更多的腐敗、違規(guī)行為。比如，對上訪者的要求不論合理與否一概滿足，或者對上訪者進行變相打壓以及花錢到上級信訪工作部門“銷號”等等。所以，為改變當前信訪體制剛性約束過強的局面，可以在信訪考核、通報的方式上適當做些調(diào)整，使信訪體制既有剛性壓力，又有一定彈性空間�？梢钥紤]在信訪治理體制中增設(shè)信訪數(shù)量彈性預(yù)警線，如果信訪數(shù)量在預(yù)警線內(nèi)，那么不需要進行考核，一旦超過預(yù)警線，則可以對其進行考核。
（三）重新整合信訪機構(gòu)
當前，不僅黨委政府設(shè)立有信訪機構(gòu)，而且包括法院、檢察院、公安局等在內(nèi)的眾多公共權(quán)力部門都設(shè)立有信訪機構(gòu)。信訪機構(gòu)遍地開花固然有利于反映各個領(lǐng)域和行業(yè)的問題，但它同時帶來資源分散、部門之間互相推諉扯皮導致信訪工作效率較低的弊端。為整合信訪工作資源，提供信訪工作效率，可以將目前隸屬于黨委政府、人民法院、檢察院和紀檢等各個部門的信訪機構(gòu)進行整合歸并，建立一個統(tǒng)一的大信訪機構(gòu)。同時將這一大信訪機構(gòu)納入到各級人大里面，設(shè)立跟其它委員會平級的信訪專門委員會，統(tǒng)一負責信訪案件受理、協(xié)調(diào)和督辦等方面工作，賦予人大代表相應(yīng)的調(diào)查和督辦權(quán)力。
（四）矯正權(quán)利話語
時下，權(quán)利話語的彌散，已經(jīng)給信訪工作帶來很大的沖擊。地方和基層政府在應(yīng)對不合理上訪時缺乏底氣。一旦他們對不合理上訪者采取強制措施，則很容易引發(fā)社會的公憤，遭到公眾輿論的譴責，使他們處于非常被動之境地。這樣的境況使得地方和基層政府喪失了行使正當權(quán)力的能力和勇氣。筆者以為，民眾的合理、合法權(quán)利固然需要切實保護，但權(quán)利話語的泛濫則往往使問題走向了方面，為少數(shù)不合理上訪者乘機謀利創(chuàng)造了空間。為改變這一局面，需要對當前過于彌散的權(quán)利話語進行矯正，對打著“維權(quán)”名義進行謀利的不合理上訪、無理取鬧行為進行規(guī)訓，既使不合理上訪者意識到上訪的底線，又讓社會大眾認清不合理上訪行為背后的邏輯和上訪問題的復雜面相。還需要對民眾加強責任教育，塑造權(quán)利與義務(wù)平衡觀念，讓民眾更加充分地理解權(quán)利與義務(wù)的不可分離性，使他們明白不存在沒有成本的權(quán)利，權(quán)利的享有需以履行相應(yīng)的義務(wù)為基礎(chǔ)。這樣才能改變當前權(quán)力話語過于彌散的局面，取得意識形態(tài)話語權(quán)。
總之，如何充分尊重和保障大部分民眾的合理、正當權(quán)益，同時又有效減少甚至杜絕不合理上訪行為，不僅是攸關(guān)信訪體制有效運轉(zhuǎn)的重大問題，而且是切實構(gòu)建和諧社會、建設(shè)現(xiàn)代國家的基礎(chǔ)性工程。無論是具體信訪問題的治理，還是信訪體制的改革，最終都應(yīng)納入法治軌道。
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[18]權(quán)宜式治理是指政府行為缺乏原則性和規(guī)范性，以暫時解決問題為目的，而不顧及其所帶來的更為嚴重的后果。在信訪治理中，它尤其指政府為了達到暫時的、眼前的穩(wěn)定與和諧而不惜以犧牲原則和底線為代價滿足上訪者的要求。見清華大學社會發(fā)展研究課題組.北京維穩(wěn)陷‘越維穩(wěn)越不穩(wěn)怪圈’[N].中國青年報,2010-4-18.
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