當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 三農(nóng)動(dòng)態(tài) >> 傳媒消息 >> 時(shí)代周報(bào)：“新土改”路徑爭(zhēng)議
2013年09月19日 02:57
來源：時(shí)代周報(bào) 作者：嚴(yán)友良 劉巍
本報(bào)記者嚴(yán)友良特約記者劉巍發(fā)自上海、福建晉江
新一輪土地改革一蹴而就幾無可能，盡管土地問題的制度突破被認(rèn)為迫在眉睫。
9月初有消息稱，一份事關(guān)農(nóng)村土地改革進(jìn)程的重要文件—《關(guān)于開展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（下稱《意見》）已下發(fā)至河北、遼寧、吉林等18個(gè)省。
雖很快遭到了國(guó)土資源部的否認(rèn)，但隨后傳出的“十八屆三中全會(huì)或?qū)⒊鲂峦粮牡挠嘘P(guān)框架性思路”的傳聞，令包括輝隆股份[-7.08% 資金 研報(bào)]、海南橡膠[-4.42% 資金 研報(bào)]、上實(shí)發(fā)展[-3.13% 資金 研報(bào)]、北大荒[3.32% 資金 研報(bào)]等新龍頭股在內(nèi)的各大涉新土改股紛紛創(chuàng)下了六個(gè)交易日五漲停的火爆走勢(shì)。自9月11日起短短數(shù)個(gè)交易日內(nèi)，該板塊平均漲幅接近50%。
但9月17日，有媒體又刊登了一則消息：新土改或無緣三中全會(huì)議程。結(jié)果僅一天，土地流轉(zhuǎn)概念股普遍下挫，整體呈現(xiàn)持續(xù)下挫的態(tài)勢(shì)。其中海南橡膠、上實(shí)發(fā)展一度跌停。
市場(chǎng)的波動(dòng)不難理解，因?yàn)橐坏┺r(nóng)村集體建設(shè)用地放開流轉(zhuǎn)，即它可以不經(jīng)政府征地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，直接入市交易，將打破土地市場(chǎng)的高度壟斷。如此一來，不僅意味著房地產(chǎn)價(jià)格將由市場(chǎng)重新發(fā)現(xiàn)，更將帶來中國(guó)土地市場(chǎng)格局的巨變。
“作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的一項(xiàng)核心動(dòng)力，土地管理制度改革再次迎來歷史機(jī)遇，改革將聚焦離城市化浪潮越來越近的廣大鄉(xiāng)村�？紤]到在當(dāng)前土地問題牽扯面廣、土地財(cái)政備受爭(zhēng)議的背景下，對(duì)11月份將召開的十八屆三中全會(huì)有關(guān)土改問題的討論與期待成為熱點(diǎn)。”華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村問題研究中心研究員、國(guó)家林業(yè)局中國(guó)農(nóng)村林業(yè)改革發(fā)展研究基地常務(wù)副主任賀東航教授告訴時(shí)代周報(bào)記者。
值得一提的是，關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的地方試點(diǎn)，十余年前其實(shí)即已啟動(dòng)。在2008年十七屆三中全會(huì)上，甚至一度明確了“城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外的非公益性項(xiàng)目不再征地，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”的改革方向。在這一思路之下，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)等被視為土地制度改革突破口。
但時(shí)代周報(bào)記者在實(shí)際調(diào)查中卻發(fā)現(xiàn)，以農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)為突破口的“新土改”同樣爭(zhēng)議不斷。一些專家甚至擔(dān)心，農(nóng)地入市結(jié)果“只會(huì)是有地就賺錢，有土地的企業(yè)就發(fā)財(cái)，淪落為資本的盛宴”，最終還將是農(nóng)民付出了土地，卻沒有享受到土地增值的利益。
當(dāng)前土地制度之弊
當(dāng)下中國(guó)土地制度中的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，是以30多年前確立的以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為核心的經(jīng)濟(jì)體制。依照《憲法》，我國(guó)土地所有權(quán)歸屬分兩類:一是全民所有制，即國(guó)有土地；二是勞動(dòng)群眾集體所有制，主要指農(nóng)村集體土地。
從土地用途來看，土地可分為農(nóng)用地和建設(shè)用地等，在農(nóng)村集體所有制的土地中，集體建設(shè)用地多指除耕地、林地等農(nóng)用地以外，用于宅基地、集體企業(yè)用地等建設(shè)用途的土地。
“從過去幾十年的發(fā)展看，中國(guó)土地‘二元產(chǎn)權(quán)’制度有其優(yōu)勢(shì)也有其弊端。”賀東航評(píng)價(jià)。在他看來，其合理性在于從國(guó)家整體來看，抽取農(nóng)村剩余資源發(fā)展核心城市和核心產(chǎn)業(yè)，有助經(jīng)濟(jì)體的快速?gòu)?fù)蘇；最嚴(yán)重弊端則是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)嚴(yán)重不明晰，直接造成了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中征地矛盾突出等一系列問題。
這直接導(dǎo)致了土地買賣方面出現(xiàn)很大不便，根據(jù)法律，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)可自由出讓，但集體建設(shè)用地不能出讓、抵押。
“征地問題涉及農(nóng)民土地所有權(quán)和地方政府對(duì)土地財(cái)政的沖動(dòng)等一系列深層次矛盾。就農(nóng)民土地所有權(quán)而言，需要明晰產(chǎn)權(quán)的土地，不僅包括耕地，也包括集體建設(shè)用地及宅基地的權(quán)屬問題。以什么樣的方式來保障集體土地所有者的利益，是通過產(chǎn)權(quán)制度保障，確定集體土地同權(quán)參與城市開發(fā)進(jìn)程中的交換？還是提高現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，緩解征地矛盾？目前我國(guó)還缺乏明確的頂層設(shè)計(jì)。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室室主任黨國(guó)英對(duì)時(shí)代周報(bào)記者指出。
土地財(cái)政弊端也與此有關(guān)。由于法律上“城市土地屬于國(guó)有”的規(guī)定，即便是商業(yè)用途的需求，政府也有權(quán)以最高不過原用途年產(chǎn)值30倍的價(jià)格，從農(nóng)村強(qiáng)制性拿走土地。因此，長(zhǎng)期以來，農(nóng)村建設(shè)用地價(jià)值長(zhǎng)期被低估，地方政府通過獨(dú)家售賣土地所獲高額利潤(rùn)則催生了“以地生財(cái)”的發(fā)展模式，“土地財(cái)政”愈演愈烈。
正是國(guó)家的獨(dú)家售賣禁錮了土地。在全國(guó)多地參加調(diào)研的黨國(guó)英就碰到，不少地方強(qiáng)拆農(nóng)民房屋的法律基礎(chǔ)是農(nóng)村宅基地的集體所有制，結(jié)果，為了“集體利益”，農(nóng)民家庭就不得不服從所謂由“公共利益”產(chǎn)生的“規(guī)劃”。
據(jù)國(guó)家信訪局統(tǒng)計(jì)，群體性上訪事件60%與土地有關(guān)。其中征地補(bǔ)償糾紛占到土地糾紛的84.7%，每年因?yàn)檎鞯夭疬w引發(fā)的糾紛在400萬件左右。“社會(huì)穩(wěn)定是當(dāng)下的根本大事，而土地所有權(quán)制度是‘基石’。當(dāng)前的土地制度不僅丟掉了效率，還加劇了社會(huì)不公，更侵蝕了社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。”在黨國(guó)英看來，這是“新土改”的動(dòng)力。
而隨著城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，各地圍繞土地的利益糾紛不斷增加，土地制度改革滯后于城鎮(zhèn)化的問題日益凸顯。有數(shù)據(jù)顯示，在2000年-2010年間，全國(guó)城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴(kuò)張了64.45%，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口45.9%的增速。同時(shí)，在農(nóng)村人口大量減少了1.37億的背景下，農(nóng)村建設(shè)用地總量卻不減反增。土地利用中的利益矛盾同樣突出。至2020年城鎮(zhèn)工礦用地總量將超過11萬平方公里，將突破國(guó)土資源部土地利用總體規(guī)劃中規(guī)定的10.65萬平方公里的控制目標(biāo)。
“一方面，今后的城市建設(shè)用地必將更為節(jié)約和集約，非公益性用地遲早要走市場(chǎng)化道路；另一方面，在不涉及占用耕地的前提下，廣大農(nóng)村仍存在大量可以盤活的建設(shè)用地。”黨國(guó)英指出。
按照黨國(guó)英的估計(jì)，農(nóng)村集體建設(shè)用地估計(jì)約有18萬平方公里。這相當(dāng)于目前中國(guó)城市建成區(qū)的3倍以上。“土地需要加強(qiáng)管理，否則將是一個(gè)無序之局。”黨國(guó)英說。
淡化所有權(quán)、強(qiáng)化使用權(quán)
值得一提的是，關(guān)于農(nóng)村土地管理制度改革方向早就定下來了。早在2008年，中共十七屆三中全會(huì)就提出了集體土地和國(guó)有土地“同地、同價(jià)、同權(quán)”，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)等改革目標(biāo)。而針對(duì)農(nóng)用地，則強(qiáng)調(diào)要逐步縮小政府行政征地的范圍。
中國(guó)農(nóng)地改革中，最為敏感的是農(nóng)村集體建設(shè)用地。也正是在上述思路下， “農(nóng)地入市”一直被視為改革的突破口。
“如果十八屆三中全會(huì)將對(duì)土地制度作出調(diào)整的話，結(jié)合各地的試點(diǎn)看‘農(nóng)地入市’將會(huì)是一個(gè)核心。”黨國(guó)英表示。
所謂農(nóng)地入市，即是農(nóng)村集體建設(shè)用地入市。一般認(rèn)為，其核心是將來自宅基地置換后騰空出來的土地，用作工業(yè)用地和商業(yè)用地；原有農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后，吸引社會(huì)資本投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，大大提高土地經(jīng)營(yíng)效益。
按照國(guó)土資源部的解釋，試點(diǎn)中的土地集體建設(shè)性土地流轉(zhuǎn)—即農(nóng)地入市，這里并不涉及耕地、林地以及其他農(nóng)地，盡管后者也存在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)但并不能改變用途。且按照法律規(guī)定，在我國(guó)農(nóng)村集體土地要轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，必須政府收儲(chǔ)土地拿到用地指標(biāo)才能轉(zhuǎn)為國(guó)有土地。
2012年8月6日，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《全國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展十二五規(guī)劃》，再次提出逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。隨即，在時(shí)任國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史的主持下，國(guó)土資源部開展農(nóng)村集體建設(shè)用地管理?xiàng)l例的起草工作，并在“省部合作”協(xié)議的框架內(nèi)，指導(dǎo)多地開展集體土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，為實(shí)現(xiàn)集體土地與國(guó)有土地“平等化待遇”的改革目標(biāo)積累經(jīng)驗(yàn)。
在不少業(yè)內(nèi)人士看來，農(nóng)地入市由此步入落實(shí)執(zhí)行的“倒計(jì)時(shí)”階段。
隨后，國(guó)土資源部更是動(dòng)作頻頻，先是試圖推動(dòng)《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》的出臺(tái)，后又在2012年12月份提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議《土地管理法》修訂草案。
地方層面上的動(dòng)作同樣頻頻。今年8月，溫州市出臺(tái)《溫州市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理暫行辦法》（溫政辦〔2013〕128號(hào)），并將于10月1日開始實(shí)施。按此，包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在內(nèi)的十二類產(chǎn)權(quán)，可在依法、自愿、有償、公開、公平、公正的原則下進(jìn)行交易。
無獨(dú)有偶，近日《廣東省農(nóng)村宅基地管理辦法》由廣東省法制辦向社會(huì)公布，這份送審稿提出，將允許農(nóng)村宅基地在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。而在這之前，早在1月份海南省國(guó)土環(huán)境資源廳就研究制定了《海南省農(nóng)民集體建設(shè)用地管理辦法》，并已上報(bào)海南省政府審議。
時(shí)代周報(bào)記者發(fā)現(xiàn)，單就農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，各地的試點(diǎn)大體可以分兩類：一是整合置換，以重慶“地票”模式、嘉興“兩分兩換”模式以及成都的“還權(quán)賦能”模式為代表。即通過“以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障”和“以宅基地置換城鎮(zhèn)住房”的模式，盤活宅基地資源，復(fù)耕宅基地，換取建設(shè)用地指標(biāo)。二是盤活資源，以廣東“三舊改造”和深圳“集體工業(yè)用地流轉(zhuǎn)”模式為代表。通過搬遷、收回等手段將現(xiàn)有工業(yè)用地和閑置土地進(jìn)行優(yōu)化配置。
在不少人看來，“淡化所有權(quán)、強(qiáng)化使用權(quán)” 將是這一改革路徑的方向。
國(guó)土資源部副部長(zhǎng)胡存智就指出，在集體建設(shè)土地使用權(quán)上，首先取得突破，模仿國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)這些制度，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的使用制度。
“簡(jiǎn)要地說，就是把現(xiàn)有的集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)一步細(xì)分設(shè)置為過渡土地使用權(quán)、出讓土地使用權(quán)等。比如農(nóng)村集體公共設(shè)施和公益事業(yè)的用地，就可以劃入土地使用權(quán)，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地類似的經(jīng)營(yíng)型建設(shè)用地，就可以設(shè)定為出讓、出租土地使用權(quán)。對(duì)于劃撥土地的使用權(quán)不能上市不能流轉(zhuǎn)，對(duì)于經(jīng)營(yíng)性的可以流轉(zhuǎn)。”胡存智曾這樣對(duì)媒體解釋。
“一幅農(nóng)地轉(zhuǎn)為工業(yè)或城市建設(shè)用途，其市值一般會(huì)增加——不增加不會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)讓。如果農(nóng)民有轉(zhuǎn)讓農(nóng)地的權(quán)利，作為參加交易的一方，他們將分享上漲的地價(jià)和地租。但是在征地制下，農(nóng)地轉(zhuǎn)用的市值增加卻合法地‘落袋’政府庫(kù)房。”北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院院長(zhǎng)周其仁曾撰文指出。
之前周其仁曾告訴時(shí)代周報(bào)記者，現(xiàn)行的土地征收制度意味著農(nóng)民并沒有對(duì)集體土地的處分權(quán)，實(shí)質(zhì)就是沒有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，因此也就無法獲得土地出讓后的大部分增值收益。農(nóng)地入市則將提高農(nóng)民的議價(jià)權(quán)，打破土地市場(chǎng)的高度壟斷。
不過一位接近國(guó)土資源部的相關(guān)人士透露，即便十八屆三中全會(huì)對(duì)新土改出臺(tái)框架性思路，小產(chǎn)權(quán)房仍難現(xiàn)曙光。事實(shí)上，按照國(guó)土資源部的部署，小產(chǎn)權(quán)房不在當(dāng)前集體土地確權(quán)登記的發(fā)證工作之列。不僅如此，“嚴(yán)防集體土地建租賃房試點(diǎn)變相淪為小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)”，仍然是目前國(guó)土資源部較為擔(dān)心的問題。
制度紅利還是資本盛宴？
截至去年底，全國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)累計(jì)確權(quán)登記發(fā)證約620萬宗，發(fā)證率達(dá)94.7%，部分地區(qū)已全部完成。農(nóng)村土地確權(quán)工作包括農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)三部分。農(nóng)村土地確權(quán)的工作基本完成被不少學(xué)者解讀為農(nóng)地入市的先兆。
自去年9 月以來，國(guó)土部便成立專題研究小組，謀劃土地管理制度改革方向。據(jù)時(shí)代周報(bào)記者了解，目前改革研究小組已形成了改革的框架建議：即為了適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，當(dāng)前土地管理制度改革工作重點(diǎn)包括，提高存量用地在建設(shè)用地供應(yīng)總量的比重；扭轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)新增土地出讓收益的過多依賴；建立起有利于存量建設(shè)用地盤活利用的制度政策體系等。
通過改革現(xiàn)存土地制度，進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化，從而改變城鄉(xiāng)割裂的結(jié)構(gòu)，釋放巨大的改革紅利無疑是中央政策部門的期許。
然而，在專家們看來，要想實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)還有不少的“門檻”需要跨越。
首先即是要打破政府的利益驅(qū)動(dòng)。“現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅僅是對(duì)土地的‘表面’價(jià)值的補(bǔ)償，對(duì)于土地增值、預(yù)期收益等功能價(jià)值均沒有體現(xiàn)�？紤]到目前縮小及嚴(yán)格限制征地范圍的主要改革方向，因此我們認(rèn)為，在征地改革中，應(yīng)按照被征土地的未來價(jià)值，估算被征地農(nóng)民的利益分配，并進(jìn)行合理的補(bǔ)償。”中國(guó)房產(chǎn)信息集團(tuán)分析師李瑩表示。
原來，盡管政府曾多次對(duì)征地補(bǔ)償制度進(jìn)行改革，但“按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”這一基本征地補(bǔ)償思路一直未變，“年產(chǎn)值倍數(shù)法”和“征地區(qū)片法”就是現(xiàn)行的兩種主要的賠償方法。照此方法，農(nóng)地轉(zhuǎn)用的市值增加有相當(dāng)一部分落入政府手中。
對(duì)此，中國(guó)土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)黃小虎解釋道：“政府經(jīng)營(yíng)土地，政府用經(jīng)營(yíng)土地拿來的資金直接搞建設(shè)，這個(gè)模式不改的話，任何涉及到建設(shè)用地流轉(zhuǎn)也好，宅基地流轉(zhuǎn)也好，都會(huì)影響到原有的利益格局，那么，推它就絕對(duì)推不動(dòng)。”
其次，法律上的問題同樣可能拖慢“農(nóng)地入市”的進(jìn)程。“土地分城鎮(zhèn)和農(nóng)村兩塊。上世紀(jì)80年代初期，城鎮(zhèn)的土地改革已經(jīng)相對(duì)成熟，城鎮(zhèn)土地由原來不能流轉(zhuǎn)到可以自由流轉(zhuǎn)，問題比較少一點(diǎn)�，F(xiàn)在難點(diǎn)在農(nóng)村，農(nóng)村的難點(diǎn)又在農(nóng)村土地集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，現(xiàn)在這方面的政策還是空白。比如說小產(chǎn)權(quán)房，沒有相應(yīng)的法律去處理。”黨國(guó)英說。
“如果嚴(yán)格依照《憲法》相關(guān)的規(guī)定和《土地管理法》，‘農(nóng)地入市’絕對(duì)違法。”三農(nóng)學(xué)者、中國(guó)鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計(jì)院院長(zhǎng)李昌平告訴時(shí)代周報(bào)記者。李昌平之前曾在湖北省先后四次擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、縣農(nóng)村工作部副部長(zhǎng)等職，2000年3月還致信朱镕基總理，反映農(nóng)村面臨的突出問題。
雖然國(guó)土部有意規(guī)范管理，但由于沒有上位法支持， 2002年就形成一稿《規(guī)范農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)若干意見（討論稿）》，作為全國(guó)層面的管理辦法始終未能出臺(tái)。
同樣，讓專家們擔(dān)心的還有“土地流轉(zhuǎn)”實(shí)踐中的變形。
時(shí)代周報(bào)記者在福建晉江調(diào)查時(shí)就有村民反映在晉江王厝村當(dāng)了10余年近三屆村長(zhǎng)的洪某，伙同村書記等村委會(huì)數(shù)人，通過冒領(lǐng)集體建設(shè)用地征地補(bǔ)償款，私賣祖墳地、靈堂龕位、征收回?fù)艿氐确绞�，大肆鯨吞村財(cái)政，至少兩億。
“近幾年，許多地方的農(nóng)地流轉(zhuǎn)是由村委會(huì)或基層政府組織的，有的地方收回了農(nóng)民的承包地，由政府方面成立土地流轉(zhuǎn)中心，將土地大面積轉(zhuǎn)包給了所謂‘大戶’。當(dāng)事人的理由一般是所謂規(guī)模經(jīng)營(yíng)，但背后的理由是‘壯大集體經(jīng)濟(jì)’，解決集體興辦公共事業(yè)的財(cái)源問題。”賀東航坦言他懷疑這個(gè)做法的普遍意義。
作為“反對(duì)農(nóng)地入市自由交易”的堅(jiān)定分子，李昌平更擔(dān)心的是，集體建設(shè)性用地入市甚至可能造成農(nóng)村土地成為資本的盛宴。
“保護(hù)糧食安全在其次，我們必須認(rèn)清楚中國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)性用地的性質(zhì)，一定意義上講，它是中國(guó)農(nóng)民發(fā)展權(quán)的一種集體保障，如果這些土地自由交易出去了，而保障又不能持續(xù)。那農(nóng)民將是最大的受害者。”李昌平不無擔(dān)心地說，“更為關(guān)鍵的是，一旦農(nóng)村建設(shè)性土地入市還將有可能出現(xiàn)可怕的后果，即一些企業(yè)和資本所有者通過土地交易獲得了大量的現(xiàn)金收益，并通過銀行貸款的方式巧妙地將負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到銀行和公眾身上。”
“新土改”的另一種思路
李昌平對(duì)“新土改”有另外一種思路，為此他還專門寫了一篇《大陸土地制度向何處去?》的長(zhǎng)文。他認(rèn)為，中國(guó)大陸的土地村民共同體集體所有，不能嚴(yán)格地認(rèn)為是公有制，而應(yīng)該是民有制，這是“村民共同體土地集體所有權(quán)是國(guó)家讓渡給村民共同體成員的土地私權(quán)的一種存在形式—一人一份的共有制度”。
不僅如此，在他看來，在土地在村民共同體所有制下，村民共同體向其部分成員讓渡一部分地權(quán)(使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)等)—即以所有權(quán)和使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的形式—賦予部分農(nóng)民的農(nóng)地私權(quán)—實(shí)施統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)制度，使得土地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率有所提高，是非常好的農(nóng)地農(nóng)用權(quán)私有制度。
農(nóng)地入市自由買賣的示范，可見于日本和我國(guó)臺(tái)灣的農(nóng)村土地買賣，只準(zhǔn)許在農(nóng)民之間交易，并且要經(jīng)過農(nóng)會(huì)和水利會(huì)同意。日本、臺(tái)灣農(nóng)民的農(nóng)地只能在農(nóng)會(huì)(農(nóng)協(xié))內(nèi)部金融抵押貸款，正規(guī)銀行不接受小農(nóng)農(nóng)地抵押貸款(只有極個(gè)別例外)。日本、臺(tái)灣農(nóng)村農(nóng)民的建設(shè)用地也是在另外(非主流)一個(gè)市場(chǎng)上交易和另一個(gè)金融體系內(nèi)抵押貸款的。
“中國(guó)大陸的城市土地是能夠在正規(guī)市場(chǎng)上正常買賣和在正規(guī)金融體系內(nèi)抵押貸款的，但中國(guó)的精英們從來就不明白應(yīng)該借鑒臺(tái)灣和日本，為中國(guó)農(nóng)村農(nóng)地和建設(shè)用地建立另外一個(gè)市場(chǎng)體系和金融體系來充分實(shí)行產(chǎn)權(quán)的。”李昌平說。
在李昌平看來，最大的弊端不是土地集體所有制，最大的弊端出在農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地制度上，以及轉(zhuǎn)非的增值收益的分配制度上。
“由于大陸土地農(nóng)轉(zhuǎn)非和轉(zhuǎn)非土地增值收益分配制度存在嚴(yán)重缺陷，使得暴力獲得暴利成其本質(zhì)特征。政府和開發(fā)商使用暴力獲得土地，政府和開發(fā)商就會(huì)獲得暴利，釘子戶使用暴力對(duì)抗政府和開發(fā)商，釘子戶也往往能夠獲得暴利。”李昌平說。
為此，他主張新一輪土地改革重點(diǎn)應(yīng)該在土地農(nóng)轉(zhuǎn)非制度及轉(zhuǎn)非土地增值收益分配制度上，并好好學(xué)習(xí)臺(tái)灣的“農(nóng)轉(zhuǎn)非減半”—即原農(nóng)民得一半地，政府無償取得一半地。政府得地后拍賣獲得收益一半用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其另一半用于公益性項(xiàng)目建設(shè)，如公園、馬路、醫(yī)院、學(xué)校等。原農(nóng)戶得到農(nóng)轉(zhuǎn)非的另一半建設(shè)用地后，要按照城市規(guī)劃開發(fā)使用、也可以在市場(chǎng)上自主交易。但開發(fā)和交易都要繳稅，并且是累進(jìn)稅，稅收差不多要占農(nóng)轉(zhuǎn)非土地增值收益的一半多。
7月22日，習(xí)近平總書記在考察武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易時(shí)曾提及：如何在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有性質(zhì)的前提下完善聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，既保障基本農(nóng)田和糧食安全，又通過合乎規(guī)范的流轉(zhuǎn)增加農(nóng)民收入，一系列問題在下一步改革中要好好研究。
“我認(rèn)為，‘農(nóng)轉(zhuǎn)非減半’就很好地照顧到了農(nóng)民的收益問題，而且能夠很好地保證城市化進(jìn)程中國(guó)家對(duì)土地的需求，這也符合國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的期望。”李昌平說。
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