當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 政策評(píng)論 >> 鄉(xiāng)土評(píng)論 >> 如果我們通過(guò)法律形式明確了房產(chǎn)稅、與土地相關(guān)的專項(xiàng)稅以及針對(duì)房產(chǎn)（財(cái)產(chǎn)）的特別收費(fèi)作為地方政府的主體財(cái)源，地方政府就擁有了相對(duì)穩(wěn)定的財(cái)源用于城市的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，這對(duì)于地方政府依賴土地出讓具有較好的替代效應(yīng)。
我國(guó)土地財(cái)政是指地方政府可支配財(cái)力及其融資活動(dòng)高度依賴土地運(yùn)作的一種財(cái)政發(fā)展模式，是以政府為主體、圍繞土地所進(jìn)行的財(cái)政收支和政府投融資活動(dòng)。土地財(cái)政的真正目的并不是為了簡(jiǎn)單收支，而是旨在融資和投資，實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)建設(shè)的滾動(dòng)發(fā)展。
一、土地財(cái)政的作用與效應(yīng)
土地財(cái)政是我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的主要?jiǎng)右颉Ｎ覀兛梢园淹恋丶t利算作一種制度紅利，因?yàn)槿绻麤](méi)有我國(guó)特有的土地制度作支撐，土地財(cái)政就不會(huì)成為推動(dòng)中國(guó)城鎮(zhèn)化跨越發(fā)展的主要力量。原因在于：第一，地方政府能夠以相對(duì)廉價(jià)的方式征收大量建設(shè)用地，并通過(guò)出讓積累起大量的建設(shè)資金。第二，地方政府以先征地、后整理、再出讓的方式運(yùn)作土地，使級(jí)差地租的主要部分留在了政府手中，可以用于滿足交通、城建、教育、文化等公共投資的需要。第三，普遍通過(guò)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化用地價(jià)格的雙軌制，即用房地產(chǎn)用地高價(jià)出讓補(bǔ)貼工業(yè)用地低價(jià)出讓，促進(jìn)了各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展，使得中國(guó)制造在國(guó)際上保持了競(jìng)爭(zhēng)力。
土地財(cái)政拓展了地方政府融資制度和政策空間�，F(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)地方政府融資有著許多限制，以土地財(cái)政為核心的地方政府基本融資模式是被逼無(wú)奈和夾縫中求發(fā)展的結(jié)果。土地財(cái)政實(shí)現(xiàn)了土地資源向資本、資產(chǎn)和資金的轉(zhuǎn)變，為融資平臺(tái)的債務(wù)融資及其還本付息創(chuàng)造了條件，城市建設(shè)融資渠道由窄變寬，融資工具由少變多，融資方式由舊變新，融資空間由小變大。土地財(cái)政成功繞開(kāi)了現(xiàn)行體制與政策的障礙，實(shí)現(xiàn)了政府的融資、投資和建設(shè)的目標(biāo)。
必須充分肯定土地財(cái)政對(duì)于加速推進(jìn)我國(guó)城市化和工業(yè)化的積極作用。這一制度安排大大減少了其他國(guó)家由于土地私有化以及地方政府在土地開(kāi)發(fā)中的弱勢(shì)地位帶來(lái)的扯皮和效率低下問(wèn)題，使得我國(guó)的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化可以更高效、有序地向前推進(jìn)，地方政府有條件、有手段大規(guī)模、一攬子地推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)，使城鎮(zhèn)面貌不斷發(fā)生著變化。
二、土地財(cái)政存在的問(wèn)題
當(dāng)然，我國(guó)土地財(cái)政在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，也帶來(lái)了許多風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，表現(xiàn)出現(xiàn)有體制與政策的不可持續(xù)性。
第一，土地財(cái)政推高了城市房?jī)r(jià)，在很大程度上降低了居民的消費(fèi)能力和幸福指數(shù)。2000—2011年，全國(guó)綜合地價(jià)的水平漲了297％，商業(yè)地價(jià)的水平漲了309％，居住用地的價(jià)格上漲528％。高地價(jià)和稅費(fèi)作用于房?jī)r(jià)，形成房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格持續(xù)上漲，超出了大多數(shù)城市居民的承受能力，農(nóng)民工市民化的門(mén)檻顯著提高；由此帶來(lái)的高房貸使得購(gòu)房者的生活負(fù)擔(dān)加重，抑制了內(nèi)需的增長(zhǎng)，居民幸福指數(shù)下降。
第二，土地財(cái)政加速了城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)張步伐，造成了土地資源的浪費(fèi)性開(kāi)發(fā)。在我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，城鎮(zhèn)建成區(qū)快速增長(zhǎng)，而集聚的人口則明顯滯后，即土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化。由于地方政府需要以不斷增加的財(cái)政收入來(lái)支撐當(dāng)?shù)氐某鞘薪ㄔO(shè)，而財(cái)政收入的增加又依賴于土地出讓收益，促使地方政府無(wú)節(jié)制地?cái)U(kuò)張城市用地規(guī)模，又由于缺乏足夠的人氣，形成“空城”現(xiàn)象，導(dǎo)致土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。
第三，征地補(bǔ)償方式和收益分配不合理，造成了農(nóng)民利益受損。我國(guó)法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于土地市場(chǎng)價(jià)格，失地的集體組織和農(nóng)民不能從城鎮(zhèn)化的增值收益中獲利，由此引起的社會(huì)矛盾不斷積累與增加。
第四，土地出讓收入使用方向不能完全反映民意，成為地方政府官員競(jìng)爭(zhēng)攀比的工具。近年來(lái)，地方政府土地收益迅速增加，政績(jī)工程和形象工程也越搞越多，城市建設(shè)相互攀比，求新求洋求大。對(duì)于普通民眾而言，他們并沒(méi)有明顯感受到巨額土地財(cái)政增加帶來(lái)的公共福利提升，看到的卻是各地政府辦公大樓的拔地而起。
第五，土地財(cái)政模式無(wú)形中放大了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，加劇了財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)。土地財(cái)政收益增長(zhǎng)快、土地升值空間大的地區(qū)，地方政府債務(wù)規(guī)模的膨脹速度也相對(duì)較快。但是，土地債務(wù)融資規(guī)模必須要與地方政府的可支付財(cái)力相匹配。而根據(jù)國(guó)家審計(jì)署的資料，2012年年底，4個(gè)省本級(jí)、17個(gè)省會(huì)城市本級(jí)以土地出讓收入為償債來(lái)源的債務(wù)需償還本息2315．7億元，為當(dāng)年可支配土地出讓收入的1．25倍。
三、國(guó)外土地財(cái)政的經(jīng)驗(yàn)
出售一直是土地財(cái)政的重要方式。美國(guó)獨(dú)立后，政府就有計(jì)劃地把國(guó)有土地賣(mài)給私人。聯(lián)邦政府及其支持的事業(yè)由此獲得相當(dāng)可觀的經(jīng)濟(jì)收入，整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)也由此得到突飛猛進(jìn)的發(fā)展。
經(jīng)歷了出售為主向稅收為主轉(zhuǎn)變。發(fā)達(dá)國(guó)家土地財(cái)政收益由出售收入為主轉(zhuǎn)為稅收為主，是由于土地的私有化進(jìn)程逐步完成。以美國(guó)為例，獨(dú)立之初，美國(guó)財(cái)政入不敷出，為迅速增加聯(lián)邦及州政府的財(cái)政收入，通過(guò)一系列土地法案將西部土地收歸國(guó)有，再通過(guò)出售和贈(zèng)予等手段將這些土地轉(zhuǎn)為私有，從而獲得土地出售收益。20世紀(jì)初以后，美國(guó)土地出售收益基本消失。因?yàn)�，這一時(shí)期國(guó)有土地比例盡管還高達(dá)40％，但主要用于資源環(huán)境的保護(hù)與公益服務(wù)。
土地稅收成為地方政府的穩(wěn)定財(cái)源。房產(chǎn)稅是各國(guó)地方財(cái)政穩(wěn)定而重要的來(lái)源。1942年，美國(guó)財(cái)產(chǎn)稅占地方財(cái)政收入的比例高達(dá)92．2％，到1977年下降到80％，再到2007年下降到72％。雖然比例呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，但是財(cái)產(chǎn)稅仍然是美國(guó)地方財(cái)政的最主體稅源。在發(fā)達(dá)國(guó)家，全部稅收收入中有約10％—20％用于了資本性支出，房產(chǎn)稅也是地方政府資本支出的重要來(lái)源。除此以外，地方政府還征收某些與土地開(kāi)發(fā)與建設(shè)有關(guān)的專項(xiàng)稅。
四、我國(guó)土地財(cái)政的前景
當(dāng)前以及未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)階段，土地財(cái)政仍然是我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持平穩(wěn)、快速增長(zhǎng)的重要依托。土地財(cái)政應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持和完善，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，而不應(yīng)當(dāng)徹底否定。
土地供應(yīng)不會(huì)對(duì)土地財(cái)政產(chǎn)生明顯約束。由于我國(guó)城市化以及在這個(gè)過(guò)程中人均用地的節(jié)約，由于我國(guó)還有較大規(guī)模的未利用土地可以加以利用，因此，城市建設(shè)用地的供給應(yīng)該是有保障的。如果城市建設(shè)用地仍然由地方政府統(tǒng)一征收，并通過(guò)“招拍掛”的形式進(jìn)行出讓，那么地方政府仍將可以獲得大量的土地出讓收益。根據(jù)筆者的計(jì)算，未來(lái)10年土地出讓價(jià)款合計(jì)可達(dá)30萬(wàn)億元，這意味著每年地方政府仍能獲得3萬(wàn)多億元的土地出讓收入。
征地制度改革將削弱地方政府土地財(cái)政能力。這些改革可能包括：第一，打破土地制度二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，實(shí)行農(nóng)村集體土地和城市建設(shè)用地的“同地、同價(jià)、同權(quán)”；第二，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，限制政府行政性征地的范圍；第三，非公益性的用地需求通過(guò)農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)加以解決，而不必經(jīng)過(guò)地方政府的征地環(huán)節(jié)；第四，對(duì)公共目的用地，按市場(chǎng)價(jià)進(jìn)行賠償。這些改革措施的推進(jìn)，將使得地方政府很難再通過(guò) “低吸高拋”的方式賺取價(jià)差，土地出讓收入下降局面將會(huì)出現(xiàn)。
土地稅收及收費(fèi)在資本性支出中的作用將會(huì)提高。在上述改革背景下，土地財(cái)政將逐步由出讓收入為主向出讓收入和稅收收入兼?zhèn)滢D(zhuǎn)型。2001—2012年，我國(guó)土地稅收占地方財(cái)政收入的比例最高也只有16．6％，全部土地稅收占GDP的比例平均只有1％。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，還有較大的上升空間。未來(lái)隨著住宅面積和房?jī)r(jià)的穩(wěn)步增加，房產(chǎn)稅有可能逐漸成為地方穩(wěn)定的主體稅種。在集體土地入市的同時(shí)，地方政府可以通過(guò)對(duì)土地交易征稅的方式，稅率提高到50％甚至更高，為城市建設(shè)和公共管理籌資。另外，如果我們通過(guò)法律形式明確了房產(chǎn)稅、與土地相關(guān)的專項(xiàng)稅以及針對(duì)房產(chǎn)（財(cái)產(chǎn)）的特別收費(fèi)作為地方政府的主體財(cái)源，地方政府就擁有了相對(duì)穩(wěn)定的財(cái)源用于城市的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，這對(duì)于地方政府依賴土地出讓具有較好的替代效應(yīng)。
�。ㄗ髡呦祰�(guó)家發(fā)改委投資研究所研究員）
相關(guān)文章相關(guān)評(píng)論發(fā)表評(píng)論