當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 理論探討 >> 鄉(xiāng)村建設(shè) >> 【關(guān)鍵詞】養(yǎng)老理念; 出資主體; 服務(wù)提供; 保障對(duì)象; 運(yùn)作方式
根據(jù)第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，全國(guó)60 歲及以上老年人口達(dá)17765 萬(wàn)人，占總?cè)丝?/span>13．26%，其中65 歲及以上人口11883 萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?/span>8． 9%。農(nóng)村老年人口數(shù)占到全國(guó)老年人口總數(shù)的70%，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體落后，屬于“未富先老”，農(nóng)村養(yǎng)老是中國(guó)的戰(zhàn)略難題，是一個(gè)具有重要理論與現(xiàn)實(shí)意義的課題。
一、農(nóng)村養(yǎng)老的內(nèi)容、方式與代際關(guān)系
中國(guó)老齡化程度不斷加深，學(xué)界和政府高度重視，已經(jīng)取得了不少的研究成果，主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面: 第一個(gè)方面是對(duì)養(yǎng)老內(nèi)容與養(yǎng)老方式的研究。一般來(lái)說(shuō)，家庭養(yǎng)老包含經(jīng)濟(jì)贍養(yǎng)、生活照料、精神安慰三個(gè)方面的內(nèi)容［1］。“從養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)來(lái)源上看，可劃分為家庭養(yǎng)老、自我養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老這三種基本模式”［2］。從養(yǎng)老場(chǎng)所來(lái)看，老人主要有三種居住方式: 一是老人與子女合居一處，子女直接照料老人; 二是子女婚后另居，老人雖然獨(dú)居或與老伴組成“空巢家庭”，但仍接受子女經(jīng)濟(jì)、生活上的幫助、照顧; 三是住進(jìn)敬老院或老年公寓由社區(qū)養(yǎng)老［3］。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老在弱化，未來(lái)我國(guó)老年人照料服務(wù)體系應(yīng)該堅(jiān)持以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，社區(qū)照料為依托，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的發(fā)展方向［4］。呈現(xiàn)出主流養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、旅游養(yǎng)老、迷你型家庭養(yǎng)老等多元化發(fā)展趨勢(shì)［5］。第二個(gè)方面是對(duì)養(yǎng)老代際關(guān)系的研究。費(fèi)孝通認(rèn)為西方是甲代撫育乙代，乙代撫育丙代的“接力模式”，子女沒(méi)有贍養(yǎng)父母的義務(wù)。中國(guó)是甲代撫育乙代，乙代贍養(yǎng)甲代的“反饋模式”，子女必須回報(bào)父母的養(yǎng)育之恩，贍養(yǎng)年老的父母是子女義不容辭的責(zé)任［6］。杜亞軍認(rèn)為供養(yǎng)與被供養(yǎng)關(guān)系是人類(lèi)為了自身的繁衍而發(fā)生在未成年人、成年人和老年人之間產(chǎn)品和勞務(wù)的一種經(jīng)濟(jì)交換關(guān)系，是代際交換［7］。王躍生認(rèn)為完整的代際關(guān)系既有撫養(yǎng)—贍養(yǎng)關(guān)系，又有交換關(guān)系，兩者具有并存特征。并且，社會(huì)發(fā)展階段不同，代際關(guān)系的層次和類(lèi)型也有不同［8］。養(yǎng)老代際關(guān)系背后折射的是養(yǎng)老文化，在社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型過(guò)程中，傳統(tǒng)孝道的責(zé)任格局和秩序結(jié)構(gòu)在觀念上都發(fā)生了根本性的變化，孝文化在走向衰落，面臨普遍的“價(jià)值失落”和“道德危機(jī)”［9］。養(yǎng)老文化的淡薄，需要從政府、市場(chǎng)、社區(qū)、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)、家庭和個(gè)人等方面，構(gòu)建和完善多元化、多層次的養(yǎng)老資源供給體系［10］。為了應(yīng)對(duì)養(yǎng)老困境，需要?jiǎng)訂T社會(huì)各種力量，共同合作，滿足養(yǎng)老需求，走社會(huì)福利社會(huì)化的思路［11］。
從已有的研究可以看出，針對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題，主要是集中在具體的養(yǎng)老內(nèi)容和養(yǎng)老方式上，是側(cè)重于具體的對(duì)策措施，專(zhuān)門(mén)針對(duì)養(yǎng)老理念方面的論述相對(duì)較少，或者只是簡(jiǎn)單的一筆帶過(guò)。養(yǎng)老的具體對(duì)策措施當(dāng)然非常重要，但養(yǎng)老理念則是更具根本性的意義，在某種程度上說(shuō)，養(yǎng)老理念指導(dǎo)著具體的養(yǎng)老對(duì)策措施。
二、農(nóng)村養(yǎng)老理念嬗變與創(chuàng)新分析
農(nóng)村養(yǎng)老是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及方方面面，本文從出資主體、服務(wù)提供、保障對(duì)象和運(yùn)作方式等四方面進(jìn)行分析，論述這四個(gè)方面養(yǎng)老理念的嬗變與創(chuàng)新。
1． 出資主體: 從家庭主導(dǎo)走向社會(huì)主導(dǎo)
出資主體是指由誰(shuí)來(lái)支付養(yǎng)老費(fèi)用，從養(yǎng)老的出資主體來(lái)看，一般分為兩種: 家庭養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老。從養(yǎng)老資源提供者的角度分析，由家庭來(lái)提供養(yǎng)老資源的就是“家庭養(yǎng)老”，由社會(huì)來(lái)提供養(yǎng)老資源的就是“社會(huì)養(yǎng)老”［12］。中國(guó)經(jīng)歷過(guò)漫長(zhǎng)的農(nóng)業(yè)文明，在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)，家庭是一個(gè)極為重要的概念，“家庭是中國(guó)人基本的認(rèn)同和行動(dòng)單位，中國(guó)人以家庭為本位，而非以個(gè)人為本位”［13］。贍養(yǎng)老人是家庭成員天經(jīng)地義、義不容辭的職責(zé)，家庭是贍養(yǎng)老人最重要的、甚至是唯一的出資主體。只有在一些天災(zāi)人禍的特定時(shí)候，政府才會(huì)以救濟(jì)的方式，充當(dāng)短暫的、間接的養(yǎng)老出資主體。時(shí)光轉(zhuǎn)移到工業(yè)化、城市化迅速發(fā)展的今天，傳統(tǒng)家庭主導(dǎo)的出資主體已經(jīng)難以為繼，需要由家庭主導(dǎo)走向社會(huì)主導(dǎo)。在社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型過(guò)程中，出資主體由家庭主導(dǎo)走向社會(huì)主導(dǎo)，是由多種因素共同作用的。第一，老人壽命延長(zhǎng)帶來(lái)的養(yǎng)老壓力。在生活水平特別是醫(yī)療水平比較低下的時(shí)候，國(guó)民的壽命相對(duì)較短，從某種程度上說(shuō)，還沒(méi)到老就已經(jīng)去世，因而一生都是生產(chǎn)者，沒(méi)有嚴(yán)格意義上的養(yǎng)老問(wèn)題。隨著醫(yī)療技術(shù)不斷進(jìn)步，國(guó)民壽命大幅度延長(zhǎng)，老年人不斷增多，并且隨著年齡的增大，生理機(jī)能不斷老化，各種患病的幾率大大增長(zhǎng)，導(dǎo)致養(yǎng)老、醫(yī)療費(fèi)用大幅度增加，家庭作為出資主體已經(jīng)難以承受。第二，家庭小型化帶來(lái)的養(yǎng)老壓力。未實(shí)行計(jì)劃生育之前，農(nóng)民大部分有多個(gè)子女，多個(gè)子女共同贍養(yǎng)老人，負(fù)擔(dān)相對(duì)較輕。計(jì)劃生育嚴(yán)格執(zhí)行以后，家庭核心化、小型化加劇，需要照顧的老人相對(duì)增多，可供照顧老人的家庭成員不斷減少，極大地加重了家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。極端的情況是“四二一”家庭結(jié)構(gòu)，家庭養(yǎng)老不堪重負(fù)。第三，家庭養(yǎng)老的不穩(wěn)定性。家庭養(yǎng)老嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)對(duì)老人是一種非正式支持，是一種非制度化的養(yǎng)老模式，養(yǎng)老的狀況受到家庭經(jīng)濟(jì)收入好壞和子女孝道觀念的影響非常大，整個(gè)農(nóng)村養(yǎng)老缺失主要可分為經(jīng)濟(jì)貧困型和孝道缺失型兩類(lèi)。經(jīng)濟(jì)貧困和子女不孝，兩個(gè)之中的任何一個(gè)都會(huì)對(duì)老人生活帶來(lái)負(fù)面影響，依靠單個(gè)的家庭養(yǎng)老，保障能力低下。“家庭關(guān)系的好壞不僅影響農(nóng)民用于養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)資源的獲得，還將影響其用于養(yǎng)老的非經(jīng)濟(jì)資源的獲得”［14］。第四，權(quán)利本位意識(shí)的彰顯。在集權(quán)專(zhuān)制的農(nóng)業(yè)社會(huì)，只重視農(nóng)民對(duì)國(guó)家的貢獻(xiàn)，而漠視國(guó)家對(duì)農(nóng)民的責(zé)任。在日益民主的現(xiàn)代社會(huì)，不僅重視個(gè)人對(duì)社會(huì)的責(zé)任與貢獻(xiàn)，而且同樣強(qiáng)調(diào)社會(huì)對(duì)個(gè)人的責(zé)任、義務(wù)和關(guān)懷。在天賦人權(quán)的前提下，每一個(gè)社會(huì)成員都可以平等地享有基本人權(quán)。農(nóng)民為我國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)作出了極大的貢獻(xiàn)與“犧牲”，理應(yīng)和城里老人一樣，享有養(yǎng)老保障。“社會(huì)養(yǎng)老保障作為國(guó)家的一項(xiàng)福利制度，理應(yīng)將農(nóng)民涵蓋進(jìn)來(lái)，建立起一套完備合理的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度，堅(jiān)定的態(tài)度是必須養(yǎng)老，至少要保證老年人最基本的養(yǎng)老生活需求。就養(yǎng)老收入的來(lái)源而言，社會(huì)養(yǎng)老方式比家庭養(yǎng)老方式更為有效”［15］。
一個(gè)國(guó)家對(duì)待老人的態(tài)度，反映了這個(gè)國(guó)家的文明程度。在養(yǎng)老出資主體上，由家庭主導(dǎo)走向社會(huì)主導(dǎo)，是社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的表現(xiàn)，是歷史發(fā)展的必然，是民主體制的應(yīng)有之義。在養(yǎng)老理念上，需要樹(shù)立這樣的觀念: 養(yǎng)老并不是個(gè)人或家庭的私事，而是整個(gè)國(guó)家和社會(huì)的公事。
2． 服務(wù)提供: 從家庭提供走向社會(huì)化運(yùn)作
在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)，養(yǎng)老的出資主體和服務(wù)方式是高度合一的，都是由家庭來(lái)提供。家庭一方面承擔(dān)養(yǎng)老費(fèi)用，另一方面提供具體的養(yǎng)老生活照料。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，家庭在提供養(yǎng)老服務(wù)上越來(lái)越力不從心，至少有以下三方面原因。第一，家庭子女?dāng)?shù)減少。家庭養(yǎng)老能夠給老人提供生活照料的主要是子女( 兒媳) ，計(jì)劃生育的嚴(yán)格執(zhí)行，家庭中的子女?dāng)?shù)大幅度減少，已經(jīng)出現(xiàn)了一定比例的獨(dú)生子女家庭，子女?dāng)?shù)量減少，直接削弱了給老人提供生活照料的能力，并且現(xiàn)代社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)壓力大，子女們也都要忙于自己的事業(yè)，在照顧老人上力不從心。第二，老人壽命延長(zhǎng)，自理能力下降。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和醫(yī)療進(jìn)步讓老人壽命不斷延長(zhǎng)，并且年齡越大，體質(zhì)下降，生活自理能力越差，意味著需要的養(yǎng)老服務(wù)大幅度增加，養(yǎng)老服務(wù)需要的大幅增加與因子女?dāng)?shù)量減少能夠提供的服務(wù)降低雙重壓力，使得養(yǎng)老服務(wù)需要從家庭提供走向社會(huì)化運(yùn)作。第三，農(nóng)村中有數(shù)量眾多的外出務(wù)工家庭，青壯年子女外出城市務(wù)工，老人留在農(nóng)村老家，這種家庭養(yǎng)老狀況更為糟糕。子女在身邊隨時(shí)可以提供照料的情形不再，“居住距離的拉大減少了外出子女與父母接觸的機(jī)會(huì)，引起老人家務(wù)幫助和日常生活照料資源的減少”［16］。對(duì)于外出打工的家庭來(lái)說(shuō)，依靠子女提供養(yǎng)老生活照顧，在空間和時(shí)間上，都確實(shí)有很大的困難。即使子女按期匯款，提供養(yǎng)老費(fèi)用，有了經(jīng)濟(jì)保障，但其養(yǎng)老生活服務(wù)無(wú)法提供，尤其對(duì)高齡、體弱多病的老人生活料理問(wèn)題更是無(wú)法解決。對(duì)少數(shù)賺錢(qián)能力強(qiáng)的成功村民來(lái)說(shuō)，缺的不是養(yǎng)老費(fèi)用，而是養(yǎng)老照顧，在養(yǎng)老服務(wù)方式提供上，需要從家庭提供走向社會(huì)化運(yùn)作。
現(xiàn)代社會(huì)，由于社會(huì)分工越來(lái)越細(xì)，使得養(yǎng)老責(zé)任與具體職能發(fā)生分離，即社會(huì)逐步承擔(dān)起養(yǎng)老的服務(wù)職能，這一過(guò)程就是養(yǎng)老社會(huì)化過(guò)程。“社會(huì)化養(yǎng)老是區(qū)別于傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的一種養(yǎng)老方式，它是通過(guò)社會(huì)途徑、以社會(huì)制度保證的養(yǎng)老服務(wù)政策、服務(wù)項(xiàng)目及服務(wù)內(nèi)容的總和。社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)堅(jiān)持養(yǎng)老服務(wù)主體的多元化、服務(wù)對(duì)象的公眾化、服務(wù)方式的多樣化以及服務(wù)隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)化原則”［17］�？紤]到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體落后性和不均衡性，農(nóng)村現(xiàn)階段社會(huì)化養(yǎng)老主要有以下兩種方式: 第一，社區(qū)互助式養(yǎng)老。社區(qū)互助式養(yǎng)老主要有以下幾種形式: 一是進(jìn)行低水平的全托養(yǎng)或半托養(yǎng)，二是建立老人看護(hù)組，三是老人互助養(yǎng)老。社區(qū)互助養(yǎng)老在現(xiàn)階段是最具現(xiàn)實(shí)可行性的做法。成本低廉，不需要有太多資金、土地和設(shè)備的投入，符合農(nóng)村現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，老人不需要離開(kāi)自己熟悉的社區(qū)，從心理上更愿意接受，有現(xiàn)實(shí)的需求方和供給方。第二，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)是一個(gè)全方位的綜合性的概念，涉及福利服務(wù)、保健、醫(yī)療、社會(huì)參與、居住環(huán)境、教育等各相關(guān)領(lǐng)域［18］�？梢詫⑷胱【蠢显骸B(yǎng)老院、老年公寓、托老所、福利院等各種設(shè)施中的老人視為機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。這里有必要強(qiáng)調(diào)“社會(huì)養(yǎng)老”與“社會(huì)化養(yǎng)老”概念的差異，“社會(huì)養(yǎng)老”的實(shí)質(zhì)是由社會(huì)來(lái)提供養(yǎng)老資源，強(qiáng)調(diào)國(guó)家和社會(huì)是養(yǎng)老的責(zé)任主體。“社會(huì)化養(yǎng)老”的實(shí)質(zhì)是養(yǎng)老功能從家庭轉(zhuǎn)向社會(huì)，這實(shí)際上反映了社會(huì)分工的進(jìn)化［12］。社會(huì)分工越發(fā)達(dá)，市場(chǎng)和社會(huì)組織發(fā)育得越完善，農(nóng)村養(yǎng)老的社會(huì)化運(yùn)作就實(shí)施得越好。
3． 保障對(duì)象: 從照顧弱者到普惠全民
隨著農(nóng)村老齡化進(jìn)程加速，農(nóng)村社會(huì)保障顯得越發(fā)重要，成為基本公共需求。提供社會(huì)保障制度來(lái)維護(hù)弱勢(shì)群體的權(quán)利，防范各種風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，是政府的責(zé)任和義務(wù)。然而，由于歷史與現(xiàn)實(shí)的原因，政府在農(nóng)村老年保障上提供的公共物品明顯偏少，政府職能存在嚴(yán)重缺位。現(xiàn)有的社會(huì)保障主要停留在社會(huì)救助性質(zhì)的層面上，如農(nóng)村五保供養(yǎng)制度、特困救助等，傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)邏輯是建立在家庭和土地保障的基礎(chǔ)上，如“養(yǎng)兒防老”、“孝道養(yǎng)老”、依靠土地養(yǎng)老等，但在農(nóng)村社會(huì)急劇變遷的過(guò)程中，家庭保障與土地保障的作用在不斷弱化，國(guó)家并沒(méi)有進(jìn)行相應(yīng)的制度改革和跟進(jìn)。“農(nóng)村養(yǎng)老制度的設(shè)計(jì)并未根據(jù)農(nóng)村養(yǎng)老現(xiàn)實(shí)的改變而進(jìn)行合理的調(diào)整，國(guó)家既沒(méi)有提供正式的替代性資源來(lái)盡可能‘填補(bǔ)’因農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型而‘喪失’的養(yǎng)老資源，也沒(méi)有采取有效措施保護(hù)和加強(qiáng)家庭、社區(qū)的養(yǎng)老功能，或者推動(dòng)市場(chǎng)和社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)力量的介入”［19］。在現(xiàn)有的農(nóng)村老年社會(huì)保障中，在保障對(duì)象上存在以下三個(gè)方面的不足: 第一，屏蔽了部分困難老人。政府對(duì)農(nóng)村的社會(huì)救助主要體現(xiàn)在“五保”供養(yǎng)和特困戶生活補(bǔ)助上，農(nóng)村還有其他很多老人，經(jīng)濟(jì)也很困難，包括一部分外出務(wù)工家庭的老人，在基層官員和村民的眼中，他們是有兒有女的，不在“五保”供養(yǎng)范圍，并且子女是在外打工“賺錢(qián)”，也不屬于特困戶補(bǔ)助范圍，因而在現(xiàn)有的社會(huì)救助體系中被“屏蔽”和“排斥”掉了，得不到經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)方面的救助。實(shí)際上，有些務(wù)工家庭，子女并沒(méi)有賺到錢(qián)，并且在城市務(wù)工給子女創(chuàng)造了不養(yǎng)老的機(jī)會(huì)和理由，這些務(wù)工家庭的老人生活很困難。第二，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)沒(méi)有給有需要的老人提供應(yīng)有的服務(wù)。能夠?yàn)檗r(nóng)村老人提供照顧的機(jī)構(gòu)主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院和老年公寓，這在傳統(tǒng)意義上是一種收留“三無(wú)”老人的純福利型部門(mén)。對(duì)于非“三無(wú)”老人，現(xiàn)有的農(nóng)村養(yǎng)老院能夠提供的服務(wù)非常有限，床位等硬件設(shè)施缺口很大。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，入住敬老院和老年公寓的老人基本上都是生活能夠自理的老人，那些半自理和不能自理的老人卻很難享受到機(jī)構(gòu)照顧的服務(wù)，而后者恰恰是對(duì)養(yǎng)老需求更為迫切的群體。第三，制度設(shè)計(jì)欠合理。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本原則是“堅(jiān)持以個(gè)人繳費(fèi)為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家給予政策支持”，但實(shí)際上，由于無(wú)法兌現(xiàn)集體補(bǔ)助和國(guó)家給予的政策支持，主要是農(nóng)民自己繳費(fèi)，養(yǎng)老保險(xiǎn)最后演變?yōu)檗r(nóng)民個(gè)人“儲(chǔ)蓄式”的養(yǎng)老，與養(yǎng)老保障的應(yīng)有之義相差甚遠(yuǎn)，并且個(gè)人繳費(fèi)能力受到家庭經(jīng)濟(jì)狀況的影響很大，越貧窮的老人，越無(wú)力繳費(fèi)，而他們實(shí)際上更需要養(yǎng)老保障。
農(nóng)村老人一生勤勞，理應(yīng)得到國(guó)家和社會(huì)的養(yǎng)老，作為對(duì)老人辛勤勞作的感謝和肯定，也是民主、公正社會(huì)的追求。因此，在保障對(duì)象上，需要從絕對(duì)弱勢(shì)老人走向所有老人，把全部貧困老人都納入“應(yīng)保盡保”范疇，從照顧弱者到普惠全民，走向適度普惠型的養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)保障模式。普惠型是與補(bǔ)缺型相對(duì)應(yīng)的概念，但是什么是“適度”呢? 這是有爭(zhēng)議的、難以精確說(shuō)明的概念。王思斌認(rèn)為，當(dāng)人口與資源相匹配，需求與供給相協(xié)調(diào)時(shí)，就是適度狀態(tài)，適度普惠型社會(huì)福利可以從三個(gè)維度進(jìn)行界定: 范圍上的適度、水平上的適度、機(jī)制上的適度［20］。最先要做到的就是范圍上的適度，把所有困難的老人都囊括進(jìn)來(lái)，這是公平、公正的基礎(chǔ)。其次要做到水平上的適度，提高標(biāo)準(zhǔn)，彌補(bǔ)國(guó)家、政府在農(nóng)村養(yǎng)老上的缺位狀態(tài)，讓農(nóng)村老人能夠有保障地安度晚年。
4． 運(yùn)作方式: 從政府包攬走向政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織分工合作
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我國(guó)實(shí)行的是低水平的全民福利型模式，政府的運(yùn)作空間很大，幾乎是無(wú)所不包。改革開(kāi)放以后，受到思維和體制慣性的影響，政府在養(yǎng)老事務(wù)的運(yùn)作方面，仍然是傾向于大包大攬，建立養(yǎng)老院、養(yǎng)老服務(wù)中心、開(kāi)辦食堂機(jī)構(gòu)等，聘請(qǐng)人員為老人提供家政和衛(wèi)生服務(wù)，以此來(lái)解決老人日常養(yǎng)老問(wèn)題。但是養(yǎng)老服務(wù)是一個(gè)包括不同服務(wù)形式的多層次綜合體系，政府包攬帶來(lái)諸多負(fù)面問(wèn)題。第一，面對(duì)養(yǎng)老的社會(huì)需求和利益格局多元化趨勢(shì)，政府受自身資源、能力、知識(shí)以及利益的限制，很難做出及時(shí)恰當(dāng)?shù)姆磻?yīng)，不能滿足數(shù)目龐大、種類(lèi)繁多、彼此沖突的具體養(yǎng)老需要。第二，政府行政體系的缺陷，決定了政府官員缺乏降低服務(wù)成本、增加服務(wù)產(chǎn)出的內(nèi)在動(dòng)力，提供具體的養(yǎng)老服務(wù)效率低下，不能有效滿足養(yǎng)老需求。養(yǎng)老服務(wù)體系的復(fù)雜性決定了政府需要從初始的全能、垂直型控制走向更加規(guī)范和民主的模式，需要充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織等多個(gè)主體的作用。政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織在其中扮演著不同的角色，任何一種單一的機(jī)制都不可能解決全部問(wèn)題，需要三方加強(qiáng)配合，密切合作，走政府主導(dǎo)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、社會(huì)組織參與的分工合作之路。
第一，政府主導(dǎo)。養(yǎng)老服務(wù)屬于公共服務(wù)的范疇，老年照護(hù)服務(wù)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，決定了政府的主導(dǎo)作用和核心地位。在養(yǎng)老事務(wù)中，政府不宜直接提供服務(wù)，要將提供者與生產(chǎn)者的功能分開(kāi)。從目前實(shí)踐情況看，政府發(fā)揮主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面: 一是科學(xué)規(guī)劃。各級(jí)政府要制定養(yǎng)老福利事業(yè)發(fā)展的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，并將規(guī)劃納入政府的重要工作和目標(biāo)考核體系，重在落實(shí)，因地制宜地推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)。二是政策扶持和財(cái)政資助。制定并且落實(shí)好養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)在規(guī)劃用地、建設(shè)、電信、用水、用電等方面的優(yōu)惠政策，對(duì)民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)給予財(cái)政補(bǔ)貼，加強(qiáng)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和財(cái)政資助。三是示范引導(dǎo)和強(qiáng)化監(jiān)管。加大對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的考核，加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)督和管理，使其做到規(guī)范化運(yùn)營(yíng)。第二，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，能夠降低服務(wù)成本，提高服務(wù)質(zhì)量，讓有能力支付費(fèi)用的老人享受更加專(zhuān)業(yè)化和個(gè)性化的服務(wù)。無(wú)論是服務(wù)效率、專(zhuān)業(yè)水平，還是服務(wù)質(zhì)量，都要比由政府包攬的效果好很多，而且政府可以少花錢(qián)。在養(yǎng)老服務(wù)供給中，由原來(lái)的政府干涉型結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橐愿?jìng)爭(zhēng)原理為特點(diǎn)的市場(chǎng)指導(dǎo)型結(jié)構(gòu)，能夠很好地將政府機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制結(jié)合起來(lái)，在很大程度上既解決了公共產(chǎn)品私人生產(chǎn)引起的外部不經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，又解決政府生產(chǎn)公共產(chǎn)品效率低下問(wèn)題，有助于實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一。第三，社會(huì)組織參與。社會(huì)組織積極參與養(yǎng)老事業(yè)，政府將原來(lái)由自己直接舉辦的養(yǎng)老服務(wù)事項(xiàng)交給有資質(zhì)的社會(huì)組織( 主要是各類(lèi)非營(yíng)利組織) 來(lái)完成，并根據(jù)其提供的養(yǎng)老服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量支付養(yǎng)老服務(wù)費(fèi)用，這是一種“政府承擔(dān)、定項(xiàng)委托、合同管理”的新型公共服務(wù)的方式。政府民政體系提供的養(yǎng)老服務(wù)技術(shù)含量差，缺乏職業(yè)化專(zhuān)業(yè)化的觀念。“非營(yíng)利性組織參與養(yǎng)老服務(wù)，一方面，促進(jìn)了提供養(yǎng)老服務(wù)方的競(jìng)爭(zhēng)，避免了單純依靠政府從而壟斷養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)帶來(lái)的缺陷。另一方面，非營(yíng)利性組織參與養(yǎng)老服務(wù)為老年人提供了更多的選擇，提高了老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的滿意度。非政府組織以其志愿公益性吸引公眾的參與，從而擁有豐富的人力資源，能夠緩解政府的財(cái)政壓力”［21］。在養(yǎng)老服務(wù)具體的運(yùn)營(yíng)方式上，可以靈活采取多種形式，公辦民營(yíng)和民辦公助是針對(duì)市場(chǎng)和政府都失靈而開(kāi)辟的“公私合作”或“公私協(xié)力”的治理模式［22］。農(nóng)村養(yǎng)老體系建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，難度很大，需要充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織等多個(gè)主體的作用，三大主體有效運(yùn)轉(zhuǎn)，高效合作。建立政府積極主動(dòng)作為、市場(chǎng)有效配置資源、社會(huì)力量踴躍參與的多元主體協(xié)調(diào)互補(bǔ)的農(nóng)村養(yǎng)老運(yùn)行體制。
三、結(jié)論與討論
理念指導(dǎo)行動(dòng)，具體的養(yǎng)老實(shí)踐都是在養(yǎng)老理念的指導(dǎo)下進(jìn)行的，因此，養(yǎng)老理念創(chuàng)新顯得尤其重要。農(nóng)村養(yǎng)老是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，任務(wù)繁重，壓力巨大，需要樹(shù)立科學(xué)的養(yǎng)老理念。同時(shí)也要立足中國(guó)傳統(tǒng)養(yǎng)老文化，揚(yáng)棄養(yǎng)老文化，創(chuàng)新農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)制。［23］在出資主體上，需要從家庭主導(dǎo)走向社會(huì)主導(dǎo)，在服務(wù)提供上，需要從家庭提供走向社會(huì)化運(yùn)作，在保障對(duì)象上，需要從照顧弱者走向普惠全民，在運(yùn)作方式上，需要由政府包攬變?yōu)檎�、市�?chǎng)、社會(huì)組織分工合作。只有真正樹(shù)立了科學(xué)的養(yǎng)老理念，養(yǎng)老行動(dòng)和各項(xiàng)對(duì)策措施才能真正落到實(shí)處。
這里有三個(gè)密切相關(guān)的問(wèn)題需要討論:
一是福利病問(wèn)題。在農(nóng)村養(yǎng)老理念中，一個(gè)重要的努力方向是不斷加大國(guó)家和政府的養(yǎng)老職責(zé)，為農(nóng)民提供更高水平的養(yǎng)老保障，由此會(huì)不會(huì)帶來(lái)“福利病”的負(fù)面效應(yīng)呢? 答案是否定的。調(diào)查顯示，我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保障的覆蓋率，城鎮(zhèn)達(dá)到84． 7%，月均退休金1527 元; 農(nóng)村34． 6%，月均養(yǎng)老金74 元。僅為城市老年人平均月退休金( 1527 元) 的近5%。老年人平均年收入結(jié)構(gòu)中，城市中老年人的養(yǎng)老保障占到86． 8%，而農(nóng)村目前主要還是靠家庭和土地養(yǎng)老，養(yǎng)老保障只占到18. 7% ①。由此可以看出，在中國(guó)養(yǎng)老尤其是農(nóng)村養(yǎng)老保障問(wèn)題上，政府不是承擔(dān)的責(zé)任太多，而是太少�，F(xiàn)在中國(guó)不僅沒(méi)有資格得福利病，也沒(méi)有資格討論福利病，因?yàn)樗^的福利病其實(shí)是拿著顯微鏡來(lái)照的福利國(guó)家的制度，是夸張的［2］。
二是家庭養(yǎng)老的重要性問(wèn)題。在農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，家庭養(yǎng)老從理論與實(shí)踐上都呈現(xiàn)出弱化的趨勢(shì)，是不是家庭養(yǎng)老在未來(lái)不再重要了呢? 答案也是否定的。養(yǎng)老主要由出資主體、生活照顧和精神慰藉三方面組成，考慮到中國(guó)農(nóng)村現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和市場(chǎng)、社會(huì)組織的發(fā)育狀況，家庭在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)仍然是農(nóng)村養(yǎng)老的重要出資主體和生活照顧載體。即使是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，市場(chǎng)、社會(huì)發(fā)育充分的西方國(guó)家，養(yǎng)老也不能離開(kāi)家庭，因?yàn)榧彝ヰB(yǎng)老是老人獲得精神慰藉的最重要來(lái)源，在此方面，家庭具有不可替代性。
三是社區(qū)養(yǎng)老的定位問(wèn)題。農(nóng)村養(yǎng)老傳統(tǒng)做法上一直是重視家庭養(yǎng)老，也幾乎是唯一的養(yǎng)老方式，在社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型過(guò)程中，家庭養(yǎng)老面臨嚴(yán)重沖擊，以養(yǎng)老院為代表的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老越來(lái)越受到政府重視，但機(jī)構(gòu)養(yǎng)老同時(shí)又面臨費(fèi)用較高、老人主體價(jià)值感缺失、精神生活單一等缺陷�？紤]到大多數(shù)中國(guó)農(nóng)村的實(shí)際情況，社區(qū)養(yǎng)老是一種切實(shí)可行的養(yǎng)老方式，能夠最大程度地借鑒并發(fā)揮家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的優(yōu)勢(shì)，規(guī)避家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的劣勢(shì)，未來(lái)的發(fā)展取向上可以大力發(fā)展農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老。國(guó)外的養(yǎng)老實(shí)踐呈現(xiàn)出從機(jī)構(gòu)養(yǎng)老向院舍照顧的回歸，就是對(duì)社區(qū)養(yǎng)老的有力證明。
注釋:
①全國(guó)老齡工作委員會(huì)．《2010 年中國(guó)城鄉(xiāng)老年人口狀況追蹤調(diào)查主要數(shù)據(jù)報(bào)告》，2012－7－10．
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