當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 政策評(píng)論 >> 鄉(xiāng)土評(píng)論 >> 農(nóng)村土地能否自由流轉(zhuǎn)以及如何流轉(zhuǎn)，近幾年來(lái)在學(xué)界和媒體上一直聚訟紛紜，而與此同時(shí)，不少地方政府已開(kāi)始各種不同形式的土地置換操作。其間既有順利實(shí)施的，也有強(qiáng)拆事件頻發(fā)的。華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰教授長(zhǎng)期從事農(nóng)村調(diào)查，他新近出版了《地權(quán)的邏輯——中國(guó)農(nóng)村土地制度向何處去》一書，在他看來(lái)，目前盛行的資本介入與地方政府推動(dòng)的不可逆的大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)，將使農(nóng)民退無(wú)可退。
在古代中國(guó)，王朝更替大多是由民間土地兼并、流民四起引起的，您反對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)自由流轉(zhuǎn)是否也有相似的考慮，資本力量介入土地流轉(zhuǎn)真的那么可怕嗎？
賀雪峰：我不反對(duì)土地流轉(zhuǎn)，我反對(duì)的是不可逆的土地流轉(zhuǎn)，比如由地方政府推動(dòng)的大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)。地方政府推動(dòng)的大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)背后，大都有資本力量的介入，資本介入與政府推動(dòng)往往是結(jié)伴而行。當(dāng)前農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)際上一直是在流轉(zhuǎn)，這樣的流轉(zhuǎn)往往是自發(fā)、小規(guī)模、不規(guī)范，且局限在村莊內(nèi)部農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)，這樣的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)自由流轉(zhuǎn)就沒(méi)有任何問(wèn)題。一是之前進(jìn)城農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)給仍然在村務(wù)農(nóng)的兄弟姐妹、親戚朋友，這些流入土地的務(wù)農(nóng)農(nóng)民經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大，務(wù)農(nóng)收入較高，甚至超過(guò)外出務(wù)工收入，這樣他們就成為村莊社會(huì)的中堅(jiān)力量。在當(dāng)前農(nóng)村人財(cái)物外流背景下，正是進(jìn)城農(nóng)民沒(méi)有帶走土地，土地留下來(lái)由在村務(wù)農(nóng)農(nóng)民經(jīng)營(yíng)，從而在農(nóng)村產(chǎn)生了一個(gè)有較高務(wù)農(nóng)收入的中農(nóng)階層，而使農(nóng)村社會(huì)可以繼續(xù)保持穩(wěn)定有序；二是進(jìn)城農(nóng)民中，大部分人都無(wú)法獲得在城市穩(wěn)定的就業(yè)和收入條件，他們年輕時(shí)進(jìn)城，年齡大了就要返鄉(xiāng)。土地自由流轉(zhuǎn)的前提是，農(nóng)民返鄉(xiāng)后可以要回土地。一旦資本介入，農(nóng)民返鄉(xiāng)后就很難再要回土地。農(nóng)民無(wú)法在城市扎根，這是一個(gè)常識(shí)，大學(xué)畢業(yè)生在城市都生存艱難，何況農(nóng)民！
自發(fā)、小規(guī)模、不規(guī)范及村莊內(nèi)部的土地流轉(zhuǎn)，好就好在可逆，從而可以避免資本介入可能造成的嚴(yán)重后果。資本介入的不可逆的土地流轉(zhuǎn)將使農(nóng)民退無(wú)可退。
據(jù)您所做的社會(huì)調(diào)查，目前中國(guó)農(nóng)民對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)自由流轉(zhuǎn)持什么態(tài)度，是支持的多還是反對(duì)的多？
賀雪峰：再?gòu)?qiáng)調(diào)一遍，就是農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)一直在自由流轉(zhuǎn)。至于對(duì)資本介入的大規(guī)模不可逆的土地流轉(zhuǎn)，不同農(nóng)民有不同的態(tài)度，我們可以分三個(gè)群體(或階層)來(lái)看。
第一個(gè)階層是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件較好，不再依靠經(jīng)營(yíng)土地來(lái)獲取收入的農(nóng)民，尤其是已經(jīng)在城市獲得穩(wěn)定就業(yè)與收入條件，可以在城市體面生存下來(lái)的進(jìn)城農(nóng)民。因?yàn)樗麄儾辉僖揽客恋厥杖耄膊辉俳?jīng)營(yíng)土地，他們的要求就是土地流轉(zhuǎn)出去獲得高額租金，誰(shuí)出高租金，他們就愿意流轉(zhuǎn)給誰(shuí)。資本愿意出高資金，他們就愿意將土地流轉(zhuǎn)給資本。這是農(nóng)村中處境最好的一個(gè)階層，人數(shù)甚少。
第二個(gè)階層是進(jìn)城后尚難以獲得穩(wěn)定就業(yè)與收入條件，隨時(shí)可能返回農(nóng)村的農(nóng)民群體。他們一方面希望獲得高租金，一方面又要留一手，就是在城市呆不下去時(shí)可以返鄉(xiāng)要回自己的土地。因此，他們不愿意為了高租金而將土地不可逆地“自由”流轉(zhuǎn)出去。
第三個(gè)階層是占農(nóng)民大多數(shù)的仍然在農(nóng)村經(jīng)營(yíng)土地的農(nóng)民群體。說(shuō)占大多數(shù)，是大部分農(nóng)民即使進(jìn)城，他們的家人也往往繼續(xù)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)，從而形成了“男工女耕”和“子工父耕”的家庭分工模式。這個(gè)階層要么完全依靠土地經(jīng)營(yíng)收入，要么土地經(jīng)營(yíng)收入構(gòu)成了他們家庭收入中不可缺少的兼業(yè)收入，他們就反對(duì)不可逆的土地流轉(zhuǎn)。
對(duì)土地大規(guī)模不可逆的流轉(zhuǎn)，只有不事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、想吃地租的少部分離土農(nóng)民，才會(huì)期待資本下鄉(xiāng)以獲取高租金收益。從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民，他們需要靠自己在土地上的勞動(dòng)來(lái)獲取土地收益，他們不歡迎資本下鄉(xiāng)。
您在書中提到中國(guó)高速發(fā)展的一個(gè)重要因素是廉價(jià)土地，但這同時(shí)也說(shuō)明沒(méi)有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)民實(shí)際收益受到了損害。尤其是當(dāng)前以公共利益的名義強(qiáng)制農(nóng)村城市化，強(qiáng)行收回農(nóng)地的惡性事件時(shí)有發(fā)生，在農(nóng)民沒(méi)有土地所有權(quán)的情況下，如何在制度上保障農(nóng)民利益不受“集體”侵害呢？
賀雪峰：當(dāng)然應(yīng)該防止地方政府以公共利益名義強(qiáng)行收回農(nóng)地的惡性事件。不過(guò)，我們也要看到，中國(guó)目前正處于城市化高速發(fā)展階段，城市化就一定要有拆遷，拆遷本身具有合理性，沒(méi)有合法的拆遷就會(huì)有暴力拆遷，甚至?xí)泻趷簞?shì)力介入拆遷。
農(nóng)民是有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的，農(nóng)民所沒(méi)有的是土地所有權(quán)，農(nóng)村土地所有權(quán)的主體是村社集體，即我們所說(shuō)土地的集體所有制。但即便農(nóng)民具有土地所有權(quán)，土地用途仍要受到管制，這是世界各國(guó)的通例。
中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，城市化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都需要占用土地，因此就要征收農(nóng)民的土地，也應(yīng)該給農(nóng)民以補(bǔ)償。但是，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地所產(chǎn)生的土地級(jí)差收益顯然不應(yīng)全部補(bǔ)償給被占土地的農(nóng)民，因?yàn)檗r(nóng)民只擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而不具有所有權(quán)，且土地級(jí)差收益是轉(zhuǎn)變土地用途所產(chǎn)生，并非農(nóng)民個(gè)人努力的成果，這個(gè)收益因此就應(yīng)該歸全社會(huì)占有。中國(guó)特色的土地制度好就好在容易做到“地利共享”，從而可以更快更好地建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，推進(jìn)城市化的進(jìn)程，這對(duì)中國(guó)的發(fā)展和現(xiàn)代化都是極為重要的，也是有益于全國(guó)人民的。
中國(guó)特色土地制度使中國(guó)可以更快現(xiàn)代化，國(guó)家也就更加有能力為農(nóng)民提供再分配收益。新世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家加大了對(duì)農(nóng)村的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，近年每年財(cái)政支農(nóng)資金超過(guò)七千億元，這既得益于中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又得益于中國(guó)特色土地制度。
我們尤其應(yīng)該明白的是，中國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)民的土地都是用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而沒(méi)有機(jī)會(huì)被征收用于建設(shè)，他們因此無(wú)法獲得土地被征收的補(bǔ)償。我在全國(guó)農(nóng)村調(diào)查，幾乎所有農(nóng)民都希望自己承包的土地被國(guó)家征收而獲得土地補(bǔ)償。因此，我們不能說(shuō)農(nóng)民土地被征收后沒(méi)有獲得所有土地用途轉(zhuǎn)變所產(chǎn)生的級(jí)差收益，就說(shuō)農(nóng)民利益受到了損害。我們應(yīng)該考慮的是全國(guó)農(nóng)民，而不是少數(shù)農(nóng)民。
在城市化大勢(shì)所趨的情況下，農(nóng)民離開(kāi)土地?zé)o法避免，既然如此，為何不放開(kāi)土地流轉(zhuǎn)，讓農(nóng)民享受土地增殖收益？有人說(shuō)，城市人沒(méi)有土地，不是照樣活得比農(nóng)村人好嗎？
賀雪峰：城市化當(dāng)然是大勢(shì)所趨，不過(guò)，有兩種完全不同的城市化，一是穩(wěn)健的沒(méi)有貧民窟的城市化，二是激進(jìn)的以大規(guī)模貧民窟為代價(jià)的城市化。世界上幾乎所有發(fā)展中國(guó)家在城市化進(jìn)程中都存在嚴(yán)重的城市貧民窟問(wèn)題。唯有中國(guó)例外，因?yàn)橹袊?guó)進(jìn)城農(nóng)民工可以返鄉(xiāng)，當(dāng)進(jìn)城農(nóng)民無(wú)法在城市體面生存時(shí)，他們可以返回農(nóng)村生活。農(nóng)村生活是有根的、有意義的、有熟人關(guān)系和歷史感的生活，是溫飽有余的生活。土地不可逆的“自由”流轉(zhuǎn)，農(nóng)民可能很快就會(huì)失去土地，從而失去家鄉(xiāng)，他們進(jìn)城以后也就不再可以選擇返回家鄉(xiāng)。他們進(jìn)城失敗，就只能生活在貧民窟。我們知道，在當(dāng)前“中國(guó)制造”的背景下，進(jìn)城農(nóng)民真正可以獲得穩(wěn)定就業(yè)與收入從而可以在城市體面生活下來(lái)的只可能是少數(shù)，大多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民都會(huì)失敗，一旦進(jìn)城失敗，又無(wú)家可以返回，城市內(nèi)規(guī)模巨大的貧民窟就是必然的了。我們至少應(yīng)該知道，城市貧民窟的生活質(zhì)量是遠(yuǎn)不如農(nóng)村的，因此我說(shuō)“回到土地的權(quán)利是農(nóng)民的基本人權(quán)”。
城市人是否比農(nóng)村人生活得好，首先要看是哪部分城市人比農(nóng)村人生活得好。城市貧民窟生活顯然是遠(yuǎn)不如農(nóng)村生活的。
若資本不下鄉(xiāng)，仍然維持目前小農(nóng)經(jīng)營(yíng)格局，如何解決農(nóng)民富裕問(wèn)題？未來(lái)適合中國(guó)的農(nóng)業(yè)模式是什么？
賀雪峰：當(dāng)前中國(guó)農(nóng)民的進(jìn)城，往往是年輕人進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，年老的父母卻仍然在家務(wù)農(nóng)。一個(gè)農(nóng)民家庭，正是年輕人進(jìn)城務(wù)工的收入，加上年老父母務(wù)農(nóng)的收入，而可以獲得比較高的收入水平，可以生活得體面。離開(kāi)年老父母的務(wù)農(nóng)收入，僅靠年輕人的務(wù)工收入，農(nóng)民家庭收入銳減，家庭生活質(zhì)量會(huì)大幅下降。在未來(lái)若干年，甚至未來(lái)三十年，中國(guó)在目前國(guó)際分工處境下，僅靠年輕人的務(wù)工收入，一個(gè)農(nóng)民家庭很難在城市體面完成勞動(dòng)力的再生產(chǎn)。
維持小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，因?yàn)槟昀系母改缚梢詮氖罗r(nóng)業(yè)，獲得農(nóng)業(yè)收入，同時(shí)，農(nóng)村生活的成本也比較低，相當(dāng)部分生活必需品可以自給自足，這就可以大大增加農(nóng)民家庭收入，減少農(nóng)民家庭支出。而從土地產(chǎn)出來(lái)講，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)顯然比規(guī)模經(jīng)營(yíng)要有優(yōu)勢(shì)得多。我們的調(diào)查表明，小農(nóng)經(jīng)營(yíng)的土地糧食生產(chǎn)能力普遍高于種糧大戶百分之二十，甚至更多。
從這個(gè)意義上講，在相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)將繼續(xù)是最適合中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展要求和農(nóng)民生活要求的經(jīng)營(yíng)模式。
中國(guó)媒體很長(zhǎng)時(shí)間都在討論“土地?fù)Q保障”的問(wèn)題，學(xué)界莫衷一是。而很多地方很早就已經(jīng)開(kāi)始了“土地?fù)Q保障”的實(shí)際操作，據(jù)說(shuō)進(jìn)行得很順利，農(nóng)民也歡迎。據(jù)您的了解，實(shí)際情況如何？
賀雪峰：從宏觀方面來(lái)說(shuō)，中國(guó)今天乃至未來(lái)很多年，僅僅靠務(wù)工收入，農(nóng)民在城市無(wú)法維持體面的生存條件，這是由中國(guó)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)位置決定的。從微觀上說(shuō)，目前中國(guó)農(nóng)村和農(nóng)民內(nèi)部已經(jīng)發(fā)生很大的分化。一部分農(nóng)民已經(jīng)在城市獲得了穩(wěn)定的就業(yè)與收入條件，他們可以在城市體面地完成勞動(dòng)力再生產(chǎn)。這一部分人，若可以通過(guò)土地?fù)Q保障，就可以助推他們的進(jìn)城，他們當(dāng)然也愿意以土地?fù)Q保障。還有部分農(nóng)民有在城市獲得穩(wěn)定收入條件的機(jī)會(huì)，他們也愿意趁自己年輕而到城市一搏，將土地?fù)Q為進(jìn)城的資本。但是，這部分農(nóng)民進(jìn)城風(fēng)險(xiǎn)很大，一旦進(jìn)城失敗，他們將退無(wú)可退，就不得不忍受比過(guò)去農(nóng)村生活更加糟糕和艱難的城市貧民窟生活。在當(dāng)前的中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平條件下，進(jìn)城失敗的農(nóng)民不會(huì)是個(gè)別的，而是巨大的數(shù)量，他們的失敗也就不再是個(gè)人的事情，而是事關(guān)中國(guó)基礎(chǔ)的穩(wěn)定。
從我們的調(diào)查看，土地?fù)Q保障，農(nóng)民的確是歡迎的，但是，如果土地?fù)Q來(lái)的保障水平極低，并不能為農(nóng)民提供城市體面生活下去的條件，農(nóng)民收入無(wú)來(lái)源，就業(yè)沒(méi)條件，各種嚴(yán)重問(wèn)題就都出來(lái)了。尤其嚴(yán)重的是，目前土地?fù)Q保障，往往存在嚴(yán)重的政府亂作為，既不顧農(nóng)民意愿，又不顧農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和進(jìn)城失敗的風(fēng)險(xiǎn)。這樣的土地?fù)Q保障，還是慎重一點(diǎn)好。
農(nóng)民需要用土地去置換社會(huì)保障，去置換城市戶口，也就是說(shuō)農(nóng)民需要犧牲掉土地上的利益，才能擁有社會(huì)保障和城市戶口。那么，您對(duì)“土地?fù)Q保障”、“土地?fù)Q戶口”這種做法本身持什么態(tài)度？理由何在？
賀雪峰：農(nóng)民有土地，這本身就是一個(gè)保障，一個(gè)金飯碗。尤其是近年來(lái)，農(nóng)業(yè)本身越來(lái)越機(jī)械化和輕簡(jiǎn)化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件大為改善，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)強(qiáng)度大為降低，農(nóng)民收入也在持續(xù)增長(zhǎng)。這個(gè)意義上講，農(nóng)民的狀況比城市下崗工人的狀況還是要好些。
因此，我認(rèn)為，理想的狀況是，農(nóng)民進(jìn)城獲得城市保障，就應(yīng)該放棄自己的土地權(quán)利，將土地退回給村社集體。一般來(lái)說(shuō)，能進(jìn)城獲得城市戶籍與保障的農(nóng)民，都是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件比較好的農(nóng)民，留在村社的農(nóng)民，一般是經(jīng)濟(jì)條件差一些的農(nóng)民。有人進(jìn)城了，將土地留下來(lái)，由留在村莊的農(nóng)民耕種，豈不很好？而萬(wàn)一進(jìn)城農(nóng)民進(jìn)城失敗，他愿意退回農(nóng)村，也可以讓他回來(lái)。
也是因此，我認(rèn)為土地?fù)Q保障本身沒(méi)錯(cuò)，關(guān)鍵是一要看農(nóng)民意愿，二要控制數(shù)量，不能搞成一窩蜂。
陳志武先生認(rèn)為：“農(nóng)民自己比那些農(nóng)村問(wèn)題專家，更能把握好自己的財(cái)產(chǎn)，包括土地財(cái)產(chǎn)！給農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)以及土地轉(zhuǎn)讓的自由，總比別人強(qiáng)制他們接受某種安排要好！”您怎么看他的這個(gè)說(shuō)法，農(nóng)民難道不是理性經(jīng)濟(jì)人嗎？
賀雪峰：陳志武是極端的新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家，思考問(wèn)題只從抽象原則出發(fā)，而不(愿或能)對(duì)問(wèn)題本身的內(nèi)在復(fù)雜性進(jìn)行分析。這種只從原則出發(fā)思考問(wèn)題的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，從輕處說(shuō)是偷懶，從重處說(shuō)是不負(fù)責(zé)任，嘩眾取寵。抽象討論農(nóng)民是不是理性人及農(nóng)民權(quán)利，而不區(qū)分是哪一部分農(nóng)民權(quán)利，當(dāng)然無(wú)法得出正確結(jié)論。中國(guó)“人均一畝三分、戶均不過(guò)十畝”的小規(guī)模且細(xì)碎的土地，離開(kāi)村社集體的協(xié)作，將難以獲得順利進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)條件。農(nóng)戶更大的土地權(quán)利也就意味著農(nóng)戶為了自己的利益而不顧其他農(nóng)戶反對(duì)的能力。農(nóng)戶更大的土地權(quán)利顯然是所有農(nóng)戶都有不顧其他農(nóng)戶反對(duì)的能力，則村社范圍內(nèi)，維持農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)條件的、一家一戶“不好辦和辦不好”的公共和公益事業(yè)，如集體灌溉、機(jī)耕道修建、植保等等，都容易因人反對(duì)而無(wú)法辦成。結(jié)果是，所有農(nóng)戶都因?yàn)楦蟮耐恋貦?quán)利，而更加難以獲得基本的進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的條件。農(nóng)民的土地權(quán)利增加了，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)條件更加難以獲得，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更加不方便了。
簡(jiǎn)單地說(shuō)，對(duì)中國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，他們需要的不是抽象的土地權(quán)利，而是耕作方便。耕作不方便，就意味著農(nóng)民要付出汗和淚的代價(jià)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家不能為了自己的抽象原則而讓農(nóng)民付出汗和淚的代價(jià)。
在土地自由流轉(zhuǎn)這個(gè)問(wèn)題上，經(jīng)濟(jì)學(xué)家與您這樣的一線農(nóng)村問(wèn)題研究者似乎是水火不容，您怎么看這種觀點(diǎn)上的分野？
賀雪峰：原因很簡(jiǎn)單，經(jīng)濟(jì)學(xué)家喜歡從經(jīng)濟(jì)學(xué)原理出發(fā)，而不是從經(jīng)驗(yàn)事實(shí)出發(fā)來(lái)討論問(wèn)題。而任何原理都是有前提條件或者說(shuō)是有適用范圍的，沒(méi)有脫離具體時(shí)空條件的抽象真理。中國(guó)是一個(gè)大國(guó)，有復(fù)雜的國(guó)情。經(jīng)濟(jì)學(xué)界某些人尤其是海外華人經(jīng)濟(jì)學(xué)家根本不懂中國(guó)的實(shí)際情況，甚至沒(méi)有做過(guò)任何農(nóng)村調(diào)查，就拿著美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書來(lái)為中國(guó)農(nóng)民開(kāi)藥方，這實(shí)在是要不得。
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