安居問題
農(nóng)民失去土地后，首先面臨的最大的問題就是安居問題。得不到安居的原因，一是“先破后立”的工作方式使農(nóng)民無處安居。即一些地方不是先建好安置房，讓農(nóng)民搬好家，再征地拆遷，而是不管農(nóng)民到哪里居住，先征地拆遷，為了趕工期，趕進度，往往規(guī)定幾天內(nèi)必須搬離，不管你投親靠友，還是露宿街頭，拆后再慢慢安置。以致鬧得雞飛狗跳，干群之間劍拔弩張。二是補償太低，難以安居。從補償形式看，目前絕大多數(shù)地方主要采取較為單一的貨幣安置方式，即“要地不要人”。在一些地方，農(nóng)民的補償費甚至還不夠購買安置搬遷房。三是收入來源減少，生活開支加大，影響安居。征地前，農(nóng)民除了種地，可以利用房前屋后搞一些庭院種植養(yǎng)殖，這些活即便年老體弱也能干，這樣可以節(jié)省很多開支，解決生活中的很多問題。沒了地，一方面是生活中的收入來源減少了，老弱病殘沒了干活的地方；另一方面各項生活開支增加了，過去不花錢的糧食、蔬菜、肉蛋、飲水等，現(xiàn)在都需要花錢從市場上購買，用農(nóng)民的話說，撒泡尿，手一按，水一沖，一毛錢就沒了。一邊是生活成本增加，一邊是收入減少，一增一減立即使他們陷入困境。四是一些地方的拆遷還原房質(zhì)量較差，無法安居。有的剛拿到手的新房子就發(fā)現(xiàn)裂痕或墻皮脫落，“樓脆脆”現(xiàn)象時有發(fā)生。農(nóng)民反映很大，整天提心吊膽地住在新房里，想安居也無法安居。
安居才能樂業(yè)。解決失地農(nóng)民的安居問題，首先要貫徹先立后破的原則，即先建好安置房，讓農(nóng)民安安穩(wěn)穩(wěn)地搬入新家再征地拆遷。即便以貨幣補償，也要等拆遷戶有了住房著落再拆遷。
其次，在征地過程中要遵循的一個原則就是在厘清地方政府、農(nóng)村集體、農(nóng)民個人及開發(fā)商之間的利益關(guān)系的基礎(chǔ)上，將保護農(nóng)民的利益放在第一位，讓農(nóng)民心理得到平衡。
再者，徹底改革現(xiàn)行的征地補償政策。嚴(yán)格杜絕一些地方打著公共利益的旗號征地，征地之后又按照市場化的開發(fā)出售，而農(nóng)民得到的卻是微不足道的一點補償。退一步說，即便是為了公共利益，犧牲農(nóng)民的利益于情于理于法都說不過去。西方發(fā)達國家在土地征收補償時，不僅補償農(nóng)民進城后的基本生活費用、就業(yè)和創(chuàng)業(yè)資本、社會保障，而且還包括了一定時期內(nèi)的土地增值收益。例如，美國土地征用補償是根據(jù)征用前的市場價格計算標(biāo)準(zhǔn)，不僅補償被征土地現(xiàn)有的價值，而且考慮補償土地可預(yù)期、可預(yù)見的未來價值，同時，還補償因征用而導(dǎo)致鄰近土地所有者經(jīng)營上的損失。這些方面都可資借鑒。我國征地補償政策改革應(yīng)遵循的思路是，今后除了國防以及能夠說得清道得明的特殊用途外，無論是否公益，均應(yīng)引入談判機制，由農(nóng)民或代表農(nóng)民的集體組織直接參與交易。對純公益、準(zhǔn)公益類與商業(yè)開發(fā)類項目必須在標(biāo)準(zhǔn)和額度上有所區(qū)別，政府可根據(jù)市場價格機制及供求關(guān)系給予一定的指導(dǎo)和監(jiān)督。當(dāng)然，新的補償標(biāo)準(zhǔn)和體系的建立不可能一蹴而就，但必須明確方向和路徑。
第四，要建立貨幣補償、住房安置、劃地安置、就業(yè)安置、社會保險等多形式有機結(jié)合的綜合安置方式。尤其是要積極鼓勵和推廣兩套房安置的做法，用第二套房的房租收入替代被征用土地的收入，從而保障失地農(nóng)民長遠利益不損失，生活水平不降低。今后的貨幣補償，應(yīng)當(dāng)不僅包括農(nóng)業(yè)收益還應(yīng)包括土地增值部分，不僅包括實物和經(jīng)濟補償，還應(yīng)當(dāng)包括精神和心理補償。俗話說搬家三年窮，更何況是拆遷，適當(dāng)?shù)木裱a償意義重大。對那些已經(jīng)失地又失屋仍未得到住房安置的農(nóng)民，應(yīng)當(dāng)將他們納入住房公積金和城鎮(zhèn)廉租房、保障房的政策范圍，分期分批優(yōu)先解決。讓失地農(nóng)民真正成為城市化進程的受益者。
“閑人”問題
失去土地的農(nóng)民，或無業(yè)可就，或有業(yè)難就，或有業(yè)半就，或有業(yè)不就，成為“閑人”者甚眾。“閑人”之“閑”可分為五種。
一是想做事卻找不到事做。這部分人是有做事的意愿，但苦于沒有門路。創(chuàng)業(yè)無門，打工無技，干蠻活又無力氣，比如50歲以上的老年人大多屬于此類。
二是基層組織幫助安排了一些事，提供了一些就業(yè)崗位，但往往形式大于內(nèi)容，安排的工作要么不對路，要么太累，要么工資過低，沒有吸引力，對于松散慣了的農(nóng)民來說，無所謂上不上班，經(jīng)常是三天打魚兩天曬網(wǎng)。
三是獲得了一些補償，手里有一些小錢，但對未來缺乏清晰理性的預(yù)期，得過且過，不想干活，更不愿意吃苦，今朝有酒今朝醉，渾渾噩噩過日子。
四是獲得補償?shù)臄?shù)額較大，一夜暴富，便游手好閑，整日花天酒地，講排場，比闊氣，有的買豪車，有的去豪賭，甚至出現(xiàn)吸毒現(xiàn)象。
五是農(nóng)村中老弱病殘婦幼常年都是全員參與生產(chǎn)的勞動者，農(nóng)民沒有退休制度，農(nóng)業(yè)也不存在童工問題。失去土地之后，他們不僅由生產(chǎn)者變成了純消費者，而且全都成了地地道道的“閑人”。
根據(jù)能量耗散理論，人的能量如果找不到正常的耗散渠道，就會通過非正常的渠道釋放。這些“閑人”，無事便生非，在失去土地的同時，最容易失去靈魂；在走向社區(qū)的同時，最容易走向監(jiān)獄。解決這些問題關(guān)鍵是讓他們充分就業(yè)，要建立健全失地農(nóng)民的就業(yè)服務(wù)體系。西方國家的就業(yè)率往往成為總統(tǒng)選舉的重要決定因素。
一是建立再就業(yè)培訓(xùn)機制。把失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)納入城鎮(zhèn)下崗再就業(yè)培訓(xùn)范圍統(tǒng)籌安排。有針對性地免費開展實用技術(shù)、職業(yè)證書、社區(qū)服務(wù)、家政服務(wù)等職業(yè)技能的培訓(xùn)和認(rèn)證，提高農(nóng)民素質(zhì)和就業(yè)技能，既“輸血”又“造血”，增強失地農(nóng)民的謀生能力。同時，把失地農(nóng)民就業(yè)，像城市失業(yè)者一樣納入市縣各級勞動力市場的就業(yè)網(wǎng)絡(luò)，為他們提供必要的服務(wù)。
二是制定再就業(yè)扶持政策。對失地農(nóng)民從事個體經(jīng)營、自謀職業(yè)的，可參照城鎮(zhèn)失業(yè)人員自謀職業(yè)在稅收、工商等方面的政策扶持，適當(dāng)減免營業(yè)稅、所得稅、管理費等。探索建立專項扶持基金，對自辦實業(yè)而資金有困難者，提供小額貸款或擔(dān)保服務(wù)。有條件的地方應(yīng)積極引導(dǎo)、組織他們發(fā)展各類家庭手工業(yè)。
三是鼓勵征用地單位和其他工商企業(yè)盡量消化失地農(nóng)民，對吸收失地農(nóng)民的企業(yè)，與吸收城鎮(zhèn)下崗人員一樣，享受同等的優(yōu)惠政策。
四是動員失地農(nóng)民落戶的社區(qū)力量，建立“1+1”結(jié)對幫扶制度。通過開展結(jié)對幫扶，對失地農(nóng)民在城鎮(zhèn)生活和就業(yè)等方面提供引導(dǎo)，幫助他們盡快實現(xiàn)由農(nóng)民向市民的角色轉(zhuǎn)變。
角色轉(zhuǎn)換問題
失地農(nóng)民離開土地，由世代聚居的村莊進入新的社區(qū)，住進樓房，角色轉(zhuǎn)換是一個緩慢而又伴隨著陣痛的過程，需要內(nèi)、外部長時期的互動作用。
一是職業(yè)轉(zhuǎn)換問題。土地是農(nóng)民的生產(chǎn)資料，失地前的農(nóng)民主要從事的是第一產(chǎn)業(yè)。失地以后，農(nóng)民面對的首要問題是需要從一產(chǎn)轉(zhuǎn)向二產(chǎn)或三產(chǎn)。所謂隔行如隔山，對于文化低、技能差的農(nóng)民來說，要從一產(chǎn)升級為二產(chǎn)、三產(chǎn)，實屬不易。特別是那些上了年紀(jì)的農(nóng)民，在土地的舞臺上，面對一垅垅莊稼，駕輕就熟，游刃有余，但是面對一排排機器，則不知如何下手，積累了一輩子的“把式”在一個全新的生產(chǎn)體系、組織結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)器具面前束手無策。
二是身份轉(zhuǎn)換問題。“農(nóng)民”一詞在中國，最具特色，它不是職業(yè)的稱謂，而是身份的象征。這些失地農(nóng)民，沒有了土地，不干農(nóng)活，但標(biāo)簽上仍貼著“農(nóng)民”二字。戶籍登記也入另冊，與城市居民有著不一樣的戶口簿。真正的市民待遇也不能普及到他們頭上。即使住在了城里，衣食住行跟城里人都沒有兩樣，但管理上的歧視、社會上的偏見等卻難以消除。有關(guān)調(diào)查顯示，有61.6%的失地農(nóng)民認(rèn)為自己還是“農(nóng)村人”，只有38.4%的人認(rèn)為自己是“城里人”。
三是生存環(huán)境轉(zhuǎn)換問題。從熟人社會一下子進入生人社會，勝過“遠親”的“近鄰”，不再是一起“玩泥巴”的伙伴，不再是圍在一個小河里洗衣的村婦，不再是有事一聲嗓子就跑過來的兄弟，而是一個個被關(guān)在家里自娛自樂的孩子，一串串由阿拉伯?dāng)?shù)字組成的門牌，一張張從“貓眼”里看人的陌生面孔。他們發(fā)現(xiàn)，找個人拉拉家常都很奢侈，遇見紅白喜事，只得花錢請人。人與人之間的關(guān)系由過去世代稔熟的誠信鏈變成了鄰居互不相認(rèn)的契約鏈。
四是生活方式轉(zhuǎn)換問題。以前，他們在自己的村莊，可以隨地吐痰，甚至在自己的莊稼地里可以隨地大小便，無拘無束，現(xiàn)在連大聲說話都要受到限制。一輩子習(xí)慣了懶懶散散的慢生活，進了城的感覺就像第一次進賈府的林黛玉，不敢多說一句話，不敢多走一步路。
五是價值觀念轉(zhuǎn)換問題。農(nóng)耕生產(chǎn)孕育了淳樸的鄉(xiāng)土文化，塑造了獨特的鄉(xiāng)土人格，當(dāng)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土文化遇上現(xiàn)代的城市文化，使許多農(nóng)民身處農(nóng)工兩界左右為難，游走城鄉(xiāng)之間進退失據(jù)。生活中那些原本以為很在理的東西，不知是對是錯，是留是棄。
變化與適應(yīng)是中國傳統(tǒng)文化的內(nèi)核之一，也是生物學(xué)的基本定律，當(dāng)外在環(huán)境發(fā)生變化，生物體需要在心理和行為上不斷調(diào)整，以取得與新環(huán)境的重新適應(yīng)。從傳統(tǒng)農(nóng)耕社會進入現(xiàn)代工業(yè)社會，是社會發(fā)展的必然階段，這種轉(zhuǎn)變是內(nèi)生的，漸進的，沒有任何一種外力可以使這種轉(zhuǎn)變在一夜之間完成。當(dāng)失地農(nóng)民面對突如其來的改變，縱使這種改變或許是他們曾經(jīng)的向往，但帶給他們的只能是措手不及的“脫臼”，正如在黑暗中呆久的人突見光明，反而失明。再加上傳統(tǒng)文化的慣性與現(xiàn)行政策的時滯性之間的博弈，注定失地農(nóng)民的角色轉(zhuǎn)換是艱難的、漫長的、痛苦的，這種轉(zhuǎn)型，使失地農(nóng)民變成一個農(nóng)民不像農(nóng)民市民不像市民的“四不像”，成為身在城市“找不著北”的迷茫一族。這種迷茫嚴(yán)重制約了他們未來的發(fā)展。
首先，應(yīng)在政策上逐步熨平失地農(nóng)民與當(dāng)?shù)厥忻裰g褶皺。凡是市民有的，失地農(nóng)民就應(yīng)該有，大到人身權(quán)利，小到戶口本顏色，都應(yīng)實行同一個標(biāo)準(zhǔn)，同一種標(biāo)識。讓農(nóng)民的“標(biāo)簽”找不著附著的物體，使“農(nóng)民”的含義回歸到“職業(yè)”的原點。只有這樣，市民在農(nóng)民面前不再具有“高人一等”的炫耀資本，農(nóng)民對于市民也沒有必要羨慕嫉恨，在平等的制度面前，應(yīng)如同學(xué)校規(guī)定學(xué)生一律穿校服，看不出貧富差別，分不出家庭的高低貴賤一樣。
其次，應(yīng)推動傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化與城市社區(qū)文化之間的融合。中國幾千年的農(nóng)耕文明生成了厚重的鄉(xiāng)土文化，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土文化有糟粕，也有精華，它飽含許多現(xiàn)代文明的基因。例如，就現(xiàn)代社會在制度和規(guī)則層面而言，有兩大基本支撐要件，一是產(chǎn)權(quán)關(guān)系及其與之配套的法律體系；二是誠信體系。傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化在這兩方面都有著足夠豐富的內(nèi)涵和較為完備的規(guī)則。在新的社區(qū)建設(shè)上，一方面要借鑒西方發(fā)展城市文化的經(jīng)驗，如大力發(fā)育各類社會組織、社區(qū)組織等；另一方面要吸收傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化的精華和養(yǎng)分，如熟人社區(qū)誠信體系的構(gòu)建等，培育具有中國特色的社區(qū)文化。在具體工作中，應(yīng)充分發(fā)動各類群團組織及協(xié)會組織，引導(dǎo)他們開展一些有益身心健康的文體活動，以規(guī)范行為，陶冶情操，增進互信等，從而實現(xiàn)文化的升華。
再次，基層組織應(yīng)在職能上實現(xiàn)從服務(wù)村莊向服務(wù)社區(qū)的轉(zhuǎn)變。從村莊到社區(qū)，工作對象、工作內(nèi)容發(fā)生了改變，工作理念、工作方法應(yīng)隨之改變。一應(yīng)借鑒中國歷史上“改土歸流，土流并用”的辦法，改變過去只從本地選用基層干部的做法，在新的社區(qū)建設(shè)中適當(dāng)吸收一些有城市社區(qū)管理經(jīng)驗的外地干部參與管理；二應(yīng)在具體工作中，實現(xiàn)從管理村莊向管理社區(qū)的轉(zhuǎn)變，從服務(wù)熟人社會向服務(wù)生人社會的轉(zhuǎn)變，從適應(yīng)慢生活向呼應(yīng)快節(jié)奏的轉(zhuǎn)變；三應(yīng)在輿論上引導(dǎo)社會克服歧視心態(tài)，給失地農(nóng)民以應(yīng)有的尊重和理解。
后顧之憂問題
農(nóng)民之與土地如同希臘神話中的安泰之與大地，須臾不可分離。農(nóng)民失去土地，后顧茫茫，憂心重重，當(dāng)屬必然。
擔(dān)憂之一，有限的補償款花完了怎么辦？和日本的“全面補償”、美國的“合理補償”、德國的“相當(dāng)補償”、巴西的“公平補償”不同，中國的征地補償很大程度上只能算是“象征性補償”，基本上都是按征用地的原用途予以補償，沒有考慮土地經(jīng)營者使用權(quán)權(quán)益增值，標(biāo)準(zhǔn)過低，有的地方甚至以“零地價”出讓土地，“政府請客，百姓買單”。在本不合理的征地補償費中，國家和集體又截留了70%以上，真正落到農(nóng)民手中的各種補償，有專家測算僅占10%左右，按目前農(nóng)村人均生活消費支出計算，只能維持7年左右的生活；按目前城鎮(zhèn)居民人均消費支出計算，僅維持2年多的生活。有限的補償費花光之后，如果沒有穩(wěn)定的工作，又身無長技，如何生存？
擔(dān)憂之二，社會保障什么時候才能享受到市民待遇？由于我國城鄉(xiāng)社保制度存在很大差異，作為由村民向市民過渡的失地農(nóng)民，社保狀況自然很不理想。據(jù)對失地農(nóng)民抽樣調(diào)查，當(dāng)問及他們在社保方面最擔(dān)心的是什么時，他們回答醫(yī)療和養(yǎng)老。即便享受了社保，一些地方失地農(nóng)民與當(dāng)?shù)厥忻?ldquo;同城”卻不“同保”。比如醫(yī)療，失地農(nóng)民的醫(yī)�？ㄖ荒茉谏鐓^(qū)使用，而市民可在全市通用。比如養(yǎng)老保險，市民有70歲的高齡卡，坐公交、逛公園都可免費；80歲老人有高齡補貼，失地農(nóng)民則享受不到這些待遇。比如低保，有些地方不能做到應(yīng)保盡保，失地農(nóng)民的低保受“指標(biāo)”限制，因為多一份低保，地方財政就多一份開支，失地農(nóng)民需等待有了指標(biāo)才能享受。
擔(dān)憂之三，子女長大怎么辦？首先是子女教育問題，從農(nóng)村的學(xué)校突然轉(zhuǎn)到城里的學(xué)校，課程進度不同步，學(xué)習(xí)節(jié)奏不合拍。而且，受二元城鄉(xiāng)文化的影響，城里同學(xué)往往瞧不起鄉(xiāng)下同學(xué)，有的學(xué)校干脆將“回遷”的學(xué)生單獨設(shè)班，以區(qū)別城里的“貴族血統(tǒng)”。失地農(nóng)民的子女幼小的心靈就要承受被受歧視的壓力。另外，非義務(wù)階段高昂的學(xué)費，失地農(nóng)民難以負(fù)擔(dān)，子女大多讀了初中就外出打工，素質(zhì)普遍低下，工資待遇難以提高，生活狀況難以改變，窮二代很可能傳導(dǎo)為窮三代，惡性循環(huán)。即使考上了大學(xué)，更難以承受每年過萬的學(xué)費，往往一張大學(xué)錄取通知書就是一個貧困家庭的判決書。他們擔(dān)憂貧困的代際傳遞何日是盡頭。其次是住房問題。孩子小的時候，與自己住在一起，房子湊合，孩子大了，要結(jié)婚成家另立門戶，需重新買一套。有專家測算，城里的房價，如果按種地收入需要從唐代種到現(xiàn)在，按普通的務(wù)工收入，也得從清朝干到現(xiàn)在。天價房使他們?yōu)樽优?ldquo;住有所居”的未來擔(dān)憂。
千方百計解決失地農(nóng)民的后顧之憂，理應(yīng)提升到各級黨委政府的重要議事日程。
首先，應(yīng)盡快建立失地農(nóng)民的社會保障體系。一是盡快把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，實現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對接。資金來源可以在土地收益中切塊一部分，實行專門化管理。同時，教育和引導(dǎo)農(nóng)民在獲得的征地補償中繳納部分資金，建立養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險。二是通過預(yù)留土地調(diào)節(jié)金、財政預(yù)算、設(shè)立專項資金等途徑，籌集社會保障資金,將符合條件的失地農(nóng)民全部納入城市居民最低生活保障，解決失地農(nóng)民的基本生存問題。三是積極鼓勵社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展，在用地、基建、稅收、工商等方面給予一定的優(yōu)惠扶持。同時，適度引導(dǎo)商業(yè)保險，利用商業(yè)保險機制為力所能及的失地農(nóng)民提供更多層次的養(yǎng)老保障，使失地農(nóng)民老有所靠、老有所養(yǎng)。四是為失地農(nóng)民提供法律援助。失地農(nóng)民與農(nóng)民工、城鎮(zhèn)下崗失業(yè)工人以及貧困人口一樣同屬于社會弱勢群體，當(dāng)合法權(quán)利遭受侵犯時，他們沒有足夠的能力支付行政救濟的成本（包括時間、金錢、必要的法律知識等）。媒體報道，89歲的云南省政協(xié)原副主席幫助失地拆遷農(nóng)民的新聞，引起較大的反響，失地農(nóng)民維護自身權(quán)益的艱難由此可見一斑。
其次，落實失地農(nóng)民子女的九年制義務(wù)教育。保障進城的失地農(nóng)民子女，與城鎮(zhèn)居民的子女一視同仁，享受國家九年制義務(wù)教育所賦予的各項權(quán)利，防止失地農(nóng)民的下一代成為新的城鎮(zhèn)失業(yè)群體。同時，建立專門的失地農(nóng)民家庭子女教育資助制度，對非義務(wù)教育階段的學(xué)費進行部分或全額資助。加大經(jīng)濟適用房建設(shè)力度，對失地農(nóng)民二代優(yōu)先考慮，確保有房居住。
作者單位：安徽省人民政府
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