當前位置：但是，“擴權強縣”引發(fā)諸多問題。其一，除了經濟管理權限的調整下放外，涉及社會管理、社會事業(yè)發(fā)展、維護穩(wěn)定等方面仍由地級市統(tǒng)一管理和統(tǒng)籌安排；其二，人事任免權依然還在省轄市，如果省里不將人事權上收，這種縣市擴權改革會受到嚴重的抑制。有的縣級領導人說，只要省轄市對縣級還有人事管理權，那么，現(xiàn)在的擴權強縣就沒有辦法進行到底；其三，地級市在強縣擴權問題上有抵觸。在財政上，市級雖然已經充分履行基數(shù)劃轉，也不再參與分享試點縣的經濟發(fā)展成果，但同時也取消了原有政策以外的所有財政支持；其四，垂直管理在擴權強縣政策中定位模糊，因為國土、工商、稅務、金融等垂直管理部門在政府管理中舉足輕重，但各自都有自上而下的行政體制，擴權政策無能為力。其五，從實際運行看，下放的權限數(shù)量少，而且多是虛的空的 。比如像舉辦群眾集會活動、稅務出具發(fā)票遺失證明之類的審批權放了，但是，涉及招商引資稅收優(yōu)惠、工業(yè)園區(qū)耕地占補平衡等方面審批權紋絲不動。 實質性權限仍然停留在省市級政府。改革試點后，因為省級政府管理幅度顯著擴大，工作量明顯增加。由于人員編制有限、信息不暢和地區(qū)差異較大等原因，省級政府的工作常常不到位。縣市則因為事事要與省級直接對接，許多事情都要去省城，交通比較遠，行政成本明顯提高。
目前，基層政府與高層政府的關系，可以說處在一個收權與放權交織的糾結時期。高層政府和基層政府的權力關系遠遠沒有理順，更深刻的問題還沒有解決，甚至根本就沒有觸及。高層政府和基層政府的權力責任關系，還處在一個混沌未開的非法制化狀態(tài)。上級政府與基層政府關系的法治程度依然很低。已經展開的放權擴權還是局部的，淺層次的，屬于對過度集權的修修補補，而且這種修補是上級政府的隨意性行為，屬于被動應付的放權行為。
要從根本理順基層與上級政府間關系，需要加大改革力度，最直接突出的問題有兩個。其一，財政轉移支付制度的問題。現(xiàn)在，雖然中央財政向地方財政轉移支付的力度加大，但是，在轉移支付過程中，專項轉移支付比重很高。很多專項本身就是對于基層的不合理要求。轉移支付體制背后更重要的問題是，中央不應該集中如此多的財力。在許多情況下，先集中財力再轉移支付本身就是很沒有效率并且有利于產生腐敗。其二，基層政府的機構編制問題。高層政府依然管的過多過濫，對于基層機構設置、人員編制等問題，高層政府行為隨意，想放則放，想收則收。不論在中央，還是地方，往往因為某種情況出現(xiàn)，領導人一個講話、一次會議就決定新設某種機構，就決定某種機構升格、擴編，甚至自上而下要求某種機構統(tǒng)一配置什么設備、工作人員應當何種待遇。下級政府不論什么情況，都必須執(zhí)行這種大一統(tǒng)的要求。上級政府想管多少就管多少，想管到哪里就管到哪里，政令漫天飛，其結果只能是，想管也管不好，越想管越管不好，越號稱加強權威，結果越是權威衰落。顯然，這是一種非法制化、非制度化的政府間關系。
從體制深層來看，理順基層與高層政府關系，進一步的行政性分權遠遠不夠，還需要做出諸多政治體制的新安排，即包括基層政治體制改進，也包括全局性的政治體制變革。政府間關系的法治化尤為緊迫。應該通過法治化來確定高層與基層政府的權力責任關系。哪些責任和權力在基層，哪些責任和權力在高層，應該基于民主和法治的原則給以制度化的確定，有明確的切割。這種切割和劃分，應當與市場經濟的流動性和靈活性相容，在機構和職能上都有較好的彈性和地區(qū)差異兼容性。不同層級的政府，應該有明確的責任和權力邊界，什么事情對上負責，依據上級政府要求執(zhí)行，什么事情對下負責，依據本地民意做出決定，都必須有基于法治的明確規(guī)定。換言之，中央和地方之間，基層政府和上級政府之間，也應該通過法律過程來“確權”，而不是通過領導人的講話、文件來隨意收放。這是法治政府的基本要求。
四．規(guī)范性：基層政府運行的歷史性進步
考察政府行為的規(guī)范性，可以從兩個角度，即從外部看運行狀況變化，從內部看決策過程變化。
其一，從外部看，政府行為的規(guī)范性明顯增強。
主要表現(xiàn)在：政府辦事程序趨于明確，如期限的規(guī)定，條件的規(guī)定，并且公開化；政府的辦事場所趨于統(tǒng)一，很多地方都設立了政務大廳；政府人員的行政問責得到強化，政府對于工作人員的行為有明確要求，工作紀律得到整肅。政府運行的這種規(guī)范提升，應該說與八九十年代基層政府的隨意混亂，職責不清，有責無崗、有崗無人、有人無為的狀況不大相同。與此相應，政府依法行政，官員依法辦事，在程序性、行為標準化方面有巨大進步。
行政問責正在推進。這種自上而下的行政性問責的推進，主要是地方黨政領導直接主導的，就其動力而言，一個是由政府招商引資的需要所激發(fā)，一個是基層群眾對于政府的壓力所致。同時，最近幾年上級政府的問責加強也推動著基層政府的問責性提高。
機構改革有所推進。從縱向來看，基層政府的機構設置方面的自主權有所擴大，特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，來自高層政府的直接規(guī)制和要求比過去明顯減少；從橫向來看，基層政府的機構設置現(xiàn)在呈現(xiàn)比較多樣和復雜的局面。在不同的縣市，很難看到完全一致的機構設置。這也是與上世紀八九十年代不同的情況。機構改革雖然是基層政府改革的熱點領域，但是，推進力度并不大。一般來說，基層黨政領導人更愿意在行政規(guī)范化方面多有動作，而不愿意在機構精簡方面加大力度。因為機構精簡調整，阻力更大，風險更大。2010年以來，個別發(fā)達地方在縣市層面啟動了大部制改革。這些地方的政府部門調整力度很大，政府機構數(shù)量大大減少，但實際效果還相當微弱。其一，政府運行機制變化不大，政府人員甚至抱怨改革后工作程序更加麻煩，行政效率更低；其二，人員規(guī)模變化有限，因為精簡過程中只是簡單地職位合并，出現(xiàn)了領導職位的過度擁擠，有的一個部門有十來個副職領導。目前的大部制改革，主要效果在部門設置的減少，在提高政府效率和縮小政府人員規(guī)模這兩個方面，還沒有發(fā)揮出實際作用，也許其效果的體現(xiàn)還需要假以時日。
其二，從內部看，決策過程的規(guī)范化提升。
進入新世紀以來，縣鄉(xiāng)兩級政府都開始重視議事規(guī)則的制定，決策程序趨于明確。不論是政府的常務會，還是黨委的常委會，普遍建立了正式文本形式的議事規(guī)則，并制定了相應的決策程序。如集體決定的事項、會議紀要的正規(guī)化，特別是重大項目的決策、工程承包的發(fā)包等方面，普遍建立了明確的規(guī)則程序。雖然從執(zhí)行來看，這些決策規(guī)則和議事程序往往落實得不好，甚至因為這種決策機制問題導致的腐敗案例仍然未見其少，但是，與二十世紀八九十年代的無明確規(guī)則和程序的狀況比，顯然是很大進步。
與此同時，主要領導人的“限權”進程有所推進。決策體制的主要弊端是過度集權，特別是一把手集權。最近幾年，一些地方探索縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一把手“限權”改革。一般來看，領導層內部決策制度健全和議事規(guī)則的設立，本身就是對于個人集權的限制。但是，在此基礎上，一些地方還專門出臺了若干限制一把手集權的措施，包括一把手“自覺限權”的經驗。如“末位表態(tài)制”，即一把手在會議議決事項過程中最后表態(tài)；一把手不直接分管人事、財務工作等。這些一把手限權改革，還屬于政府決策機制的前沿問題，探索試驗剛剛開始，爭論還很多。有一種觀點認為，如果一把手能夠做到“自覺限權”，他就能夠做到自覺的防止權力濫用，那么，所謂限權也就沒有意義了。顯然，這種“自覺限權”的改革探索有內在的邏輯矛盾。
五．政府間“確權”：關于改革的意見
現(xiàn)在，在農村政策議程中，“確權”是個很重要的概念，主要是對于農民與土地關系的清晰界定和法制化保障。本文認為，就政府改革而言，為了解決當前不斷增加、日益復雜的體制性沖突，也需要在不同層級的政府間積極推進“確權”。
客觀地說，進入新世紀的十多年間，基層政府發(fā)生了令人欣慰的積極變化，也有一些改革舉措取得明顯進展。但是，現(xiàn)在的基層政府面臨比以往更多問題。這是因為改革進程本身引發(fā)愈加深遠廣泛的問題。這些問題即植根于基層社會經濟進程，也滋生于政府體系內部。民眾對于政府的要求快速提升，需要政府處理的利益關系日益復雜，政府體系的不適應性日益顯現(xiàn)�；鶎诱谙萑肷钪氐闹卫砦C之中。顯然，這是一個孕育著巨大風險的社會情景。歷史的經驗顯示，社會動蕩往往發(fā)生在變革啟動的時候。托克維爾關于法國大革命的描述分析，展示的就是這種歷史邏輯。
從縣鄉(xiāng)權力配置的考察發(fā)現(xiàn)，政府體制的基本格局，依然是僵硬的自上而下的中央集權控制。自上世紀九十年代初期以來，經濟市場化進程有巨大推進，公民社會快速成長，但是，政府體制并沒有做出與經濟社會演變相適應的深刻調整，而且在某些方面甚至還在倒退。中央集權控制已經對整個政府體系的功能發(fā)揮產生了深刻的消極影響。一方面，集權控制嚴重束縛了基層政府面對基層社會的服務能力和控制能力，導致微觀矛盾上升為宏觀矛盾，間接地加劇了基層社會的治理難度；另一方面，集權控制嚴重損害了基層政府對于高層政府的合作關系，直接造成了基層政府對于高層政府及其政策方針的不合作甚至抵制，造成了大量的政策失效。
從官員個人行為的考察則發(fā)現(xiàn)，集權控制的消極影響更加深刻和嚴重。一方面，集權控制直接制造基層官員對于高層官員的不信任，特別是對于高層官員能力和品行的不信任，甚至直接質疑高層官員職位來源的正當性。與上世紀八九十年代比較，基層官員對于高層官員能力和品德的負面評價顯著增加。另一方面，基層官員對于政治體制的信任與忠誠不斷消解，使得基層官員從對于某些高層政策和某些官員個人的不信任，發(fā)展到對于整個政府制動安排的質疑和不合作。
現(xiàn)在，基層政府運行出現(xiàn)了系統(tǒng)性障礙。其一是制度化滯后造成的政府運行障礙，可以稱為制度化危機。作為官僚機器的政府，其形態(tài)和機制都不成熟，還習慣于用“政治口號”、“政治運動”來解決政府運行中的問題，這種“運動化”的運行邏輯帶來大量矛盾；其二是民主化滯后造成的政府運行障礙，或稱民主化危機，核心問題是民眾意志對政府過程的參與性不夠，政府行為難以向民眾負責，導致民眾與政府的不信任、不合作，甚至發(fā)生大量抵抗；其三是法治化滯后造成的政府運行障礙，或稱法治化危機。社會經濟轉型過程中需要協(xié)調空前復雜的利益關系，法律法規(guī)供應不足加劇了矛盾激化，甚至釀成廣泛的社會沖突。大量利益紛爭的處理無法律通道可循，許多本來可以司法過程解決的問題被擴展到政治過程中，而政治解決過程渠道不暢，大量問題在上訪、抗議等非良性過程中展開，直接后果是：普通社會問題被政治化，個體問題被群體化，分散問題被集中化，局部問題被全局化。在這種情況下，政府改革難度空前巨大。
黨的十八大前后，國內外輿論對于中國改革都有很多議論和期待。半年多來，新領導層有一些新舉措和新表示。從政府改革來說，中央政府已經在下放權力方面有了一些具體動作，取消和下放了一些行政審批權限，行政性分權步伐明顯加快。但是，這種改革基本上還在行政改革范圍之內。在政治層面，尚也看不到新的重大舉措出臺。相反，傳統(tǒng)政治控制方式還得到了強化。不論在高層，還是在基層，傳統(tǒng)政治控制的沒有明顯松動和改變的跡象。即便從行政改革本身來看，在基層政府層面（縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)），現(xiàn)在也沒有清晰的頂層設計和規(guī)劃。
本文認為，也許從現(xiàn)在開始，政府改革進入一個政治改革和行政改革“分道”推進的階段�；蛘哒f，政治改革和行政改革的分野正在越來越清晰。比較西方國家，中國政府過程的基本特點是政治過程與行政過程的一體化�；仡櫼酝甑母母铮胃母锖托姓母锉舜私蝗�，共進共退、一損俱損。現(xiàn)在則不然，行政改革在加快推進，政治改革則舉步不前。從基層政府角度看，不論是政治層面的改革，還是行政層面的改革，我們都難以清晰地判斷出改革部署近期是否出現(xiàn)重大突破。目前，高層對于基層政府改革沒有清晰的規(guī)劃設計。但是，這并非壞事。在大一統(tǒng)的政府控制思路下，中央也不可能設計出真正合理可行的基層政府改革方略。面對幅員廣闊、社會經濟狀況千差萬別的基層實際，中央這些設計規(guī)劃往往是不切實際的，甚至是虛妄的。
本文認為，基層政府的行政性制度安排，如縣鄉(xiāng)政府有多少個機構，多少人員崗位，行政權力如何在部門之間配置等等，不應當成為中央政府的職權范圍，中央也無法安排好。中央應該在地方政治改革進程中承擔較多責任，積極規(guī)劃設計政治改革的基本框架和基本路線，成為這些改革思路強有力的推動者。如果政治性制度安排做出有力調整，基層自然會把這些行政性制度安排解決好�；蛘哒f，如果基層民意力量真正能夠制約政府，那些行政性問題根本不成問題。問題在于，高層在政治改革重大問題上缺乏作為和誠意，卻在很多行政性、管理性問題上給以基層以管制和干涉。與上世紀八十年代形成比較，現(xiàn)在的基層官員比高層更有政治改革的要求和沖動，最近十年來不斷有基層自主啟動重大政治改革舉措。這是因為基層領導更能直接感受來自社會和公眾的改革壓力。但是，高層不僅不積極呼應和引導，反而致力于打壓和限制。高層的這種表現(xiàn)也是其政治權威不斷流失的重要原因。現(xiàn)在看來，在新的社會經濟形勢和中央-地方利益格局下，高層已經無法通過集權、收權來確立權威，一味籠統(tǒng)地要求基層“服從中央”、“維護大局”已經無法奏效。高層要重塑政治權威，需要拋卻傳統(tǒng)思路，政府體系動大手術，重新界定確立不同層級政府間權力關系，在不同層級政府間建立全新的互動模式。
（作者單位： 國務院發(fā)展研究中心）
本文刊于《中國經濟報告》2013年第9期
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1湖南省地方志編篡委員會，1988，《湖南年鑒》
2 李承，2011，新華社北京2011年５月１８日電