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自上世紀(jì)90年代中期以來，我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)入快速發(fā)展時期。按照人口普查的統(tǒng)計口徑，1996—2011年我國城鎮(zhèn)化率年均提高1.39個百分點(diǎn)，2012年城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.6%。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主斯蒂格利茨曾經(jīng)的預(yù)言“中國的城市化和以美國為首的新技術(shù)革命將成為影響人類21世紀(jì)的兩件大事”似乎正在成為現(xiàn)實。根據(jù)中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所的預(yù)測，未來一個時期我國城鎮(zhèn)化率年均提高速度將保持在0.8-1.0個百分點(diǎn)左右，到2030年之前，我國仍將有2億多農(nóng)村人口需要轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)和居住。但是，在既往的城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，主要由于受一些體制機(jī)制性因素的影響，累積了多方面的突出問題，迫切需要尋求城鎮(zhèn)化新的發(fā)展路徑。 一、既往城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在的主要問題 1.高速度、低質(zhì)量 如前所述，我國的城市化發(fā)展速度在過去的15年間達(dá)到年均1.39個百分點(diǎn)，這個速度是非常高的。但是必須指出，這個速度在一定意義上說只是個“名義速度”。從2000年第五次全國人口普查開始，在城鎮(zhèn)居住超過6個月以上的外來人口也被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口。這部分人的主體是農(nóng)民工，目前的規(guī)模大約為2.2億人。在現(xiàn)行戶籍制度及其相關(guān)制度安排的限制下，他們基本上享受不到參政權(quán)、社會保障權(quán)、子女受教育權(quán)等諸多市民所享有的權(quán)利。不僅城市中的原有戶籍人口沒有把農(nóng)民工作為城市的一員，農(nóng)民工的大多數(shù)自己也沒有對所居住的城市產(chǎn)生歸屬感。過去長期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，由于農(nóng)民工的大量進(jìn)城已經(jīng)在城市內(nèi)部轉(zhuǎn)化成新的二元結(jié)構(gòu)。2011年，城市戶籍人口的比重是34.71%，與當(dāng)年的城鎮(zhèn)化率51.27%相比有16個百分點(diǎn)以上的差距。因此可以認(rèn)為，按照統(tǒng)計數(shù)據(jù)所顯示的城鎮(zhèn)化率，其內(nèi)涵是不夠充實的，質(zhì)量是不夠高的。 2.發(fā)展方式不可持續(xù) 既往的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式之不可持續(xù)，首先表現(xiàn)在城鎮(zhèn)建設(shè)的過度擴(kuò)張方面。在過去的十幾年中，不少城市熱衷于拉大建設(shè)框架，搞低密度開發(fā)。從2000年到2010年，我國城市建成區(qū)面積增長了78.5%，但同期城鎮(zhèn)人口只增長了46.1%。用另一組數(shù)據(jù)來看，從1995年到2008年，城市建成區(qū)面積擴(kuò)張的速度達(dá)到年均7%，而城鎮(zhèn)人口的年均增長率僅為略高于3%。也就是說，土地城鎮(zhèn)化的速度要比人口城鎮(zhèn)化的速度高出一倍以上。 發(fā)展方式不可持續(xù)的另一個突出表現(xiàn)是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過度依賴于土地財政。2010年，全國土地出讓金收入達(dá)到29110億元，相當(dāng)于地方一般預(yù)算收入的71.7%。此外，地方財政稅收收入中還有契稅、房產(chǎn)稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等與房地產(chǎn)有關(guān)的稅收，這些稅收與土地出讓金共同構(gòu)成了“土地財政”。國務(wù)院發(fā)展研究中心的相關(guān)研究還表明，設(shè)立融資平臺以土地為抵押進(jìn)行融資已經(jīng)成為各地城市政府的普遍做法，如果加上債務(wù)性收入，“土地財政”占地方政府可支配財力的比重甚至超過60%。由于可出讓土地的日益減少，加上土地出讓金所內(nèi)含的“吃子孫飯”機(jī)制（政府一次性收取土地使用權(quán)期限內(nèi)的全部使用費(fèi)并全部歸當(dāng)期政府支配），過度依賴于“土地財政”的發(fā)展方式之不可持續(xù)是顯而易見的。 3.人為“造城”、有城無業(yè) 一些地方?jīng)]有認(rèn)識到城市化是工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果這個道理，脫離當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展和人民生活的實際需求，盲目大規(guī)模圈地造城。其結(jié)果，高樓大廈、寬馬路、大廣場看上去蔚為壯觀，但是卻人跡稀少、了無生氣，被人們稱為“鬼城”。這樣的結(jié)果不僅造成資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，也意味著投資行為的重大失敗，為金融風(fēng)險的累積作出了突出的“貢獻(xiàn)”。 4.大城市病日益嚴(yán)重 人口擁擠、交通擁堵、環(huán)境污染、住房困難等大城市病日益嚴(yán)重。上海、北京、廣州等特大城市的中心城區(qū)的人口密度均超過了發(fā)達(dá)國家主要大城市的人口密度。我國百萬人口以上城市有80%的路段和90%路口的通行能力已經(jīng)接近極限，因交通擁堵所造成的經(jīng)濟(jì)損失每年達(dá)數(shù)百億元。大城市的大氣污染、水污染、噪音污染和垃圾污染等環(huán)境問題積重難返。由于大城市房價與租金的不斷上漲，住房困難群體的規(guī)模難以縮小，特別是不斷擴(kuò)大的農(nóng)民工群體的居住環(huán)境比較惡劣。 5.大拆大建、千城一面 在第二次世界大戰(zhàn)之后，西方國家的一些著名大城市，如巴黎、倫敦、慕尼黑、紐約等，都曾走過一段大規(guī)模整容式的“城市更新”之路。其主要手法是，在城市中心大量拆除被戰(zhàn)爭毀壞或者并未毀壞的老建筑，代之以一幢幢摩天大樓。但是不久人們就發(fā)現(xiàn)，改造后的城市空間變得缺乏歷史感和人性的環(huán)境，城市變得索然無味。有學(xué)者批評指出，大規(guī)模改建摧毀了有特色、有活力的建筑物以及城市文化、資源和財產(chǎn)，也有人將當(dāng)時的“城市更新”喻為戰(zhàn)后對城市的“第二次破壞”。在這種批評和反思的影響之下，大規(guī)模改建式的城市更新很快銷聲匿跡。 但在我國快速城市化的進(jìn)程之中，西方國家在歷史上曾經(jīng)走過的彎路不僅沒有得到避免，反而以更加放大的形式重現(xiàn)。在城鎮(zhèn)拆遷達(dá)到高峰的2003年，共拆遷房屋1.61億平方米，相當(dāng)于當(dāng)年商品房竣工面積3.9億平方米的41.3％。在大拆大建的過程之中，大量歷史性建筑受到損毀，其中不乏具有較高歷史文物價值、多位文物和建筑史專家聯(lián)名呼吁保存的歷史性建筑。一些歷史文化名城在大拆大建之后，少了最能代表自己城市特色的歷史街區(qū)，多了“千城一面”、各地風(fēng)格雷同的新街區(qū)。其結(jié)果，“南方北方一個樣，大城小城一個樣，城里城外一個樣”，城市的歷史文化血脈被割斷，城市的個性和韻味也極大喪失。 二、新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑 針對我國城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的眾多問題，關(guān)于新型城鎮(zhèn)化道路的探討已成熱點(diǎn)。李克強(qiáng)總理指出：“現(xiàn)階段的新型城鎮(zhèn)化，是以人為核心的城鎮(zhèn)化”。2012年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出：“要把生態(tài)文明理念和原則融入城鎮(zhèn)化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路”。那么，如何才能實現(xiàn)新型的城鎮(zhèn)化？以下是筆者對這個問題的幾點(diǎn)初步的思考。 1.著力推進(jìn)農(nóng)民工市民化 提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的關(guān)鍵，是使目前候鳥式棲居在城市中的龐大的農(nóng)民工群體，比較順利地融入城市，成為在城市中安居樂業(yè)的城市居民。“農(nóng)民工”這一現(xiàn)象的出現(xiàn)，是在城鄉(xiāng)二元的戶籍管理制度基礎(chǔ)之上，勞動用工制度、社會保障制度、土地產(chǎn)權(quán)制度等多項制度與其相互依存、共生發(fā)展的結(jié)果，體現(xiàn)的是這一群體在市民權(quán)利、勞動者權(quán)利、土地產(chǎn)權(quán)權(quán)利這三方面的權(quán)利缺失。因此，應(yīng)當(dāng)以權(quán)利平等為目標(biāo)，以梯度賦權(quán)為手段，逐步破除上述三方面的權(quán)利障礙，完善相關(guān)法律制度和就業(yè)、住房、社會保障等政策體系，使農(nóng)民工群體在城市中定居成為他們自身理性選擇的結(jié)果，也使“農(nóng)民工”這一稱謂逐漸成為歷史。 2.強(qiáng)化城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)支撐 工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的基本動力。沒有產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為支撐的城鎮(zhèn)化就會成為無源之水、無本之木。因此，應(yīng)當(dāng)通過推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級，增強(qiáng)吸納就業(yè)的能力，挖掘內(nèi)需潛力。要合理發(fā)展吸納就業(yè)能力較強(qiáng)的部分制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。要同步提高進(jìn)城務(wù)工人員、農(nóng)業(yè)從業(yè)人員和城鎮(zhèn)中低收入居民的收入和素質(zhì)，推動全社會消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向更高層次演進(jìn)，這是擴(kuò)大內(nèi)需市場的重要途徑。 近年來，電子商務(wù)迅猛發(fā)展，成為促進(jìn)創(chuàng)業(yè)和就業(yè)的重要新增長點(diǎn)。根據(jù)中國就業(yè)促進(jìn)會的一項研究，2011年，我國電子商務(wù)交易額達(dá)到5.83萬億元，直接從業(yè)人員超過180萬，間接就業(yè)人員超過1350萬。2012年前三季度，我國電子商務(wù)交易額已達(dá)到5.62萬億元。預(yù)計未來3-5年內(nèi)，我國電子商務(wù)市場仍將維持穩(wěn)定的增長態(tài)勢，平均增速超過35%。江蘇省睢寧縣沙集鎮(zhèn)是通過電子商務(wù)改變面貌的一個典型。這里的農(nóng)民從在網(wǎng)上銷售簡易拼裝家具開始起步，目前全鎮(zhèn)網(wǎng)店的銷售額已超過3億元，并且?guī)恿松舷掠味鄠�新產(chǎn)業(yè)鏈的誕生和成長。各級政府應(yīng)敏銳地關(guān)注這一產(chǎn)業(yè)和就業(yè)的新增長點(diǎn)，研究制定必要的鼓勵、扶持和規(guī)范措施，使其成為為城鎮(zhèn)發(fā)展夯實產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的新型利器。 3.著力推進(jìn)土地制度改革 現(xiàn)行的土地制度，由于存在著城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)不平等、土地市場由城市政府壟斷經(jīng)營等特征，為城市政府圈地買地、實行“土地財政”創(chuàng)造了便利的條件。應(yīng)以城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)平等為重要目標(biāo)，以土地用途管制作為保護(hù)耕地的重要手段，開展城鄉(xiāng)土地確權(quán)、農(nóng)村宅基地和集體土地流轉(zhuǎn)、征地制度、土地綜合整治等方面的改革創(chuàng)新探索，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和一體化發(fā)展提供制度保障。 4.改革政績考核體系 在現(xiàn)行的干部選拔機(jī)制之下，政績考核體系對于領(lǐng)導(dǎo)干部以及地方政府的行為方式具有重要的導(dǎo)向作用。過去那種過于偏重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的考核體系，是重數(shù)量、輕質(zhì)量的粗放型發(fā)展方式的重要體制機(jī)制性因素。習(xí)近平總書記在最近召開的中央組織工作會議上指出：“再也不能簡單以生產(chǎn)總值增長率來論英雄了”。實際上，已經(jīng)有不少地方對政績考核體系進(jìn)行了調(diào)整，大方向是弱化經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)，增加對影響科學(xué)發(fā)展目標(biāo)實現(xiàn)的突出領(lǐng)域的指標(biāo)。 我們認(rèn)為，對于政績考核體系，在一定時期內(nèi)繼續(xù)進(jìn)行這一方向的完善還是有必要的，這對于淡化GDP導(dǎo)向、引導(dǎo)城市政府貫徹落實以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀可以起到一定效果。但同時也應(yīng)認(rèn)識到這種完善是有其自身的局限性的：沒有被列入考核體系的領(lǐng)域會逐漸變成短板，其結(jié)果是不斷將新的領(lǐng)域加入到考核體系當(dāng)中，而當(dāng)考核體系變得面面俱到的時候考核體系也就喪失了可操作性和作為激勵工具的有效性。 從另外一個方向?qū)φ兛己梭w系進(jìn)行完善的嘗試也在一些地方出現(xiàn)，具體而言就是將居民的滿意度納入政績考核體系。如濟(jì)南市于2008年4月出臺了《關(guān)于健全推動科學(xué)發(fā)展促進(jìn)社會和諧綜合考核評價體系的意見》，新的考評體系突出實踐標(biāo)準(zhǔn)，注重群眾評價，強(qiáng)化民意指標(biāo)。作為濟(jì)南市全年度考核工作的重要組成部分，“群眾滿意度”調(diào)查每年進(jìn)行兩次，分別在年中和年底進(jìn)行，并按一定比例計入年度考評總分。又如廣東省于2011年10月公布了“幸福廣東”指標(biāo)體系，這一指標(biāo)體系由客觀指標(biāo)和主觀指標(biāo)兩部分構(gòu)成，客觀指標(biāo)著重反映政府建設(shè)幸福廣東的工作實績，主觀指標(biāo)側(cè)重反映人民群眾的主觀感受。指標(biāo)體系每年定期公布，并且相關(guān)指標(biāo)考核將納入廣東政績考核體系。 我們認(rèn)為，將居民的滿意度納入政績考核體系較之不斷增加考核指標(biāo)所涵蓋的領(lǐng)域更加重要。有了來自居民的主觀滿意度指標(biāo)進(jìn)入考核體系，有助于城市政府以居民的實際需求為導(dǎo)向配置行政資源，注重解決居民所面臨的突出民生問題，減少表面文章、面子工程和形象工程。 |
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