來(lái)自中國(guó)改革第一村的土地流轉(zhuǎn)調(diào)查

　　資本大舉進(jìn)村土地流轉(zhuǎn)“走樣”

　　當(dāng)年蜚聲中外的大包干發(fā)源地，“中國(guó)改革第一村”———安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村近年來(lái)大力推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，將土地集中后轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租招商引資，以期借工商資本“入農(nóng)”帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)邁入“富裕檻”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在小崗村土地“化零為整”過(guò)程中，工商資本大舉進(jìn)入帶來(lái)新氣象的同時(shí)也出現(xiàn)了不少新問(wèn)題，如企業(yè)經(jīng)營(yíng)的土地出現(xiàn)大面積拋荒與閑置，行政力量過(guò)多介入致使流轉(zhuǎn)中部分農(nóng)民權(quán)益受損，引發(fā)當(dāng)?shù)厝罕姷牟粷M(mǎn)和質(zhì)疑。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，亟須從政策層面完善土地流轉(zhuǎn)的限制性政策和退出機(jī)制，從而避免新一輪土地集中過(guò)程中出現(xiàn)的“新圈地運(yùn)動(dòng)”。

　　工商資本大舉進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)提速

　　近年來(lái)，隨著工商資本大規(guī)模進(jìn)入，小崗村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入新階段，流轉(zhuǎn)速度明顯加快。截至目前，小崗村1.9萬(wàn)畝耕地的土地流轉(zhuǎn)率達(dá)到44.2%，接近全國(guó)平均水平的兩倍，已轉(zhuǎn)包的8400畝土地絕大部分交由農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)經(jīng)營(yíng)。

　　目前進(jìn)入的企業(yè)主要包括：美國(guó)G L G集團(tuán)(糖業(yè)加工；一次性買(mǎi)斷500畝，實(shí)際流轉(zhuǎn)1000畝)、廣東從玉菜業(yè)(蔬菜種植；一次性買(mǎi)斷260畝，實(shí)際流轉(zhuǎn)1300畝)、普朗特(農(nóng)業(yè)觀光；流轉(zhuǎn)500畝)、金小崗(種植藍(lán)莓、大櫻桃、觀光旅游；流轉(zhuǎn)1300畝)、鴻浩公司(種植黃花梨；流轉(zhuǎn)780畝)、天津?qū)毜?種豬養(yǎng)殖；流轉(zhuǎn)600畝)以及鳳陽(yáng)縣的小崗面業(yè)(流轉(zhuǎn)500畝)等。

　　這些企業(yè)大多是2009年以后當(dāng)?shù)卣�府通過(guò)招商引資引進(jìn)的項(xiàng)目。從玉菜業(yè)小崗公司董事長(zhǎng)曹勇說(shuō)，2008年他作為從玉發(fā)展項(xiàng)目的選址負(fù)責(zé)人到小崗做過(guò)短暫考察，因考慮到當(dāng)?shù)厝彼�而放棄落�?hù)小崗村的打算。但當(dāng)時(shí)縣里一位主要領(lǐng)導(dǎo)熱情地從安徽追到廣東，并讓水文局出示一摞文字材料證明小崗的地下水可用于蔬菜生產(chǎn)灌溉。從玉菜業(yè)最終決定在小崗發(fā)展。

　　小崗村“村兩委”是土地流轉(zhuǎn)、引資入農(nóng)的積極推動(dòng)者。小崗村村委會(huì)副書(shū)記余謙坦言，“對(duì)于土地流轉(zhuǎn)，村集體一開(kāi)始的態(tài)度就是為了讓招商項(xiàng)目能落地，屬于先有項(xiàng)目后有地，被動(dòng)式去搞土地流轉(zhuǎn)；然而現(xiàn)在則開(kāi)始積極作為、主動(dòng)介入，即先把土地流轉(zhuǎn)集中，再找項(xiàng)目結(jié)合在一起。”

　　記者經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這七八家企業(yè)進(jìn)入小崗“務(wù)農(nóng)”目的有較大差異：一類(lèi)是“帶著情懷”搞農(nóng)業(yè)，如G LG集團(tuán)投資者是一名美國(guó)華裔，為鄉(xiāng)村發(fā)展而落戶(hù)于此。二是帶著“淘金夢(mèng)”搞農(nóng)業(yè)，如金小崗流轉(zhuǎn)了1300畝土地，種植美國(guó)大櫻桃、藍(lán)莓等高價(jià)值農(nóng)產(chǎn)品，同時(shí)發(fā)展休閑觀光農(nóng)業(yè)，已開(kāi)始顯出效益。三是“有名無(wú)實(shí)”搞農(nóng)業(yè)。有的企業(yè)進(jìn)來(lái)“拿地”后多年不務(wù)農(nóng)，卻不斷申報(bào)政府項(xiàng)目資金；有的企業(yè)名曰種果樹(shù)，土地卻長(zhǎng)期半拋荒，并申請(qǐng)財(cái)政部門(mén)特色種植獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目資金。當(dāng)?shù)匾恍└刹�、農(nóng)民向記者反映，“小崗是一個(gè)名氣大比較容易申請(qǐng)到項(xiàng)目的地方，從名目繁多的惠農(nóng)項(xiàng)目資金中分一杯羹也是他們的目的。”

　　“圈而不用”致農(nóng)田拋荒閑置

　　記者獲悉，2009年以來(lái)，小崗村招商引資的7家企業(yè)中有4家企業(yè)因?yàn)?ldquo;市場(chǎng)定位不準(zhǔn)”、“ 缺水”等各類(lèi) 原因?qū)е?ldquo;經(jīng)營(yíng)不善”，租用的土地存在不同程度的拋荒或半拋荒狀況。

　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，小崗村被企業(yè)流轉(zhuǎn)的數(shù)千畝土地中，有不少經(jīng)營(yíng)情況令人憂(yōu)慮。一是有的企業(yè)長(zhǎng)期“圈而不用”，導(dǎo)致大量耕地被長(zhǎng)期閑置或拋荒；二是處于半拋荒狀態(tài)，地里雖然種上林木，但早已是長(zhǎng)久無(wú)人問(wèn)津；三是“反租倒包”，如從玉菜業(yè)約800畝耕地在拋荒幾年后，以400元每畝的價(jià)格租給鄰村一家面業(yè)公司；G L G集團(tuán)以100元每畝的價(jià)格將200多畝土地倒包給當(dāng)?shù)卮迕穹N植甜葉菊；四是部分被流轉(zhuǎn)的土地直接被企業(yè)用作建設(shè)用地。

　　在通往小崗的道路旁有一處閑置土地特別引人注目，這塊土地屬于廣東從玉菜業(yè)。記者了解到，這家企業(yè)曾許諾來(lái)此從事蔬菜種植，但村民反映“多年沒(méi)見(jiàn)種出一棵菜”。村民周多妹指著周?chē)�的土地說(shuō)，“幾百畝地荒了好幾年，草都長(zhǎng)的唬人。哪里是什么‘從玉菜業(yè)’，‘從玉草業(yè)’還差不多！”

　　“一夜之間，多家企業(yè)來(lái)小崗租地，租地面積一家比一家多，小崗村民以為迎來(lái)‘歷史性的發(fā)展機(jī)遇’。”嚴(yán)俊昌和另一位大包干帶頭人嚴(yán)美昌說(shuō)，然而不久后村民發(fā)現(xiàn)，企業(yè)流轉(zhuǎn)的土地，很多都在“曬太陽(yáng)”，有的閑置了好幾年，“從玉菜業(yè)租地一千多畝，幾年沒(méi)見(jiàn)種過(guò)一棵菜。”對(duì)此，從玉菜業(yè)小崗公司董事長(zhǎng)曹勇解釋稱(chēng)，項(xiàng)目建成之后發(fā)現(xiàn)缺水仍是“最致命”的制約。

　　在遠(yuǎn)離主干道的偏遠(yuǎn)地段，企業(yè)流轉(zhuǎn)后的土地拋荒和半拋荒狀況也較為嚴(yán)重。在村民帶領(lǐng)下，記者來(lái)到小崗“友誼大道”盡頭，一片約200畝的拋荒地已經(jīng)長(zhǎng)滿(mǎn)荒草，隨后又看到，鴻浩公司流轉(zhuǎn)的500畝黃花梨項(xiàng)目土地上，有的樹(shù)苗已經(jīng)一米多高了還沒(méi)有移栽，有的地方則出現(xiàn)又高又密的荒草。

　　眼見(jiàn)一些土地被拋荒閑置，小崗村民十分痛心。“如果企業(yè)種的比農(nóng)民好，咱欣慰，如果種的還不如農(nóng)民，甚至撂荒，那讓人反感。”小崗村民嚴(yán)立田坐在自家被拋荒的地頭上心疼地淌眼淚。有些農(nóng)戶(hù)開(kāi)始偷偷私種，但被發(fā)現(xiàn)之后，種的麥子被直接毀掉，小崗村民一度為此到縣里上訪。

　　當(dāng)年大包干帶頭人嚴(yán)宏昌說(shuō)，“地都荒了，農(nóng)民雖然拿到錢(qián)，但全國(guó)都像小崗這樣，國(guó)家不就危險(xiǎn)了？”

　　警惕流轉(zhuǎn)“走樣”侵犯農(nóng)民權(quán)益

　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在小崗村采訪發(fā)現(xiàn)，在加速土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，出現(xiàn)了一些侵害農(nóng)民權(quán)益的流轉(zhuǎn)“走樣”現(xiàn)象，亟須引起重視。

　　現(xiàn)象一：出現(xiàn)“以租代征”苗頭，農(nóng)民存失地風(fēng)險(xiǎn)。

　　在小崗村民與村集體簽訂的土地流轉(zhuǎn)合同中，都有一條“未經(jīng)縣里同意”的條款：“若遇國(guó)家或地方建設(shè)需要，征用或征收該塊土地時(shí)，甲乙雙方應(yīng)無(wú)條件服從”。鳳陽(yáng)縣農(nóng)委相關(guān)人士表示，上述流轉(zhuǎn)合同中的條款并沒(méi)有備案，“應(yīng)該說(shuō)不合理”。村民認(rèn)為這實(shí)際上是一條“釣魚(yú)”條款，“村里先把你的地流轉(zhuǎn)了，租幾年說(shuō)要征，你就得無(wú)條件服從”�！督�(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪了解到，在小崗村大嚴(yán)村民小組、小嚴(yán)村民小組，被征地超過(guò)承包面積一半的農(nóng)戶(hù)占到六七成，全村一次性買(mǎi)斷近千畝。一開(kāi)始有些農(nóng)民覺(jué)得“可以搞點(diǎn)錢(qián)花”，但等其意識(shí)到面臨的后顧之憂(yōu)時(shí)，已經(jīng)永遠(yuǎn)失去了土地。

　　52歲的村民吳廣發(fā)說(shuō)，“原來(lái)幾十畝地，現(xiàn)在還剩下二三畝，只夠口糧。按照失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)安置政策，要到60歲以后，才有每月150元的補(bǔ)助。我們夫妻倆還有這么多年才能拿那么點(diǎn)補(bǔ)助，你把我的土地弄過(guò)去了，我去干啥？”

　　現(xiàn)象二：“打包租地”“搭車(chē)征地”，需求不足流轉(zhuǎn)率“虛高”。

　　在小崗村，鎮(zhèn)、村代替農(nóng)民與承租土地方簽訂合同，流轉(zhuǎn)主體錯(cuò)位，形成暗箱操作空間，加之村委會(huì)“打包”從農(nóng)民手里流轉(zhuǎn)土地，“搭車(chē)征地”現(xiàn)象存在。G L G小崗村天然零卡產(chǎn)業(yè)發(fā)展部部長(zhǎng)方照透露，在G LG項(xiàng)目征地過(guò)程中，村委會(huì)“以項(xiàng)目名義征地1000畝，實(shí)際給我們用地500畝”。不少村民反映，不理解村里為啥從農(nóng)民手中流轉(zhuǎn)那么多地，流轉(zhuǎn)征走后一些地也一直閑著，不知道做什么用，村民不斷申請(qǐng)村里公開(kāi)土地流轉(zhuǎn)、征收之后的去向，但一直沒(méi)得到答復(fù)，甚至被斥為“竊取村里的秘密”。

　　現(xiàn)象三：違背農(nóng)民意愿強(qiáng)迫離開(kāi)土地。

　　不少村民提到當(dāng)?shù)卦鴱?qiáng)制農(nóng)民簽訂流轉(zhuǎn)或征地協(xié)議。一位村民向記者出示的征地協(xié)議顯示，對(duì)于村里要征用的土地，同意簽字面積按4.99畝補(bǔ)償，如果不簽字通過(guò)強(qiáng)制手段，就按4.074畝補(bǔ)償，兩種算法形成變相強(qiáng)迫。

　　小崗村民韓慶紅反映，他家共有16畝多承包地，從2006年開(kāi)始，因?yàn)樾藿ù蟀�干紀(jì)念館、G LG集團(tuán)征地，陸續(xù)失去土地。今年村委會(huì)再向他征地4畝多，征地協(xié)議還沒(méi)簽，但地里即將成熟的小麥已經(jīng)被強(qiáng)行鏟掉。

　　截至記者發(fā)稿時(shí)，小崗村委會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)記者表示，上述土地流中出現(xiàn)的問(wèn)題是發(fā)展過(guò)程中的曲折和教訓(xùn)，他們今后將更加慎重對(duì)待土地流轉(zhuǎn)。據(jù)介紹，目前，鳳陽(yáng)縣已經(jīng)成立專(zhuān)門(mén)工作組，調(diào)查土地流轉(zhuǎn)和相關(guān)企業(yè)存在的一些問(wèn)題，并提出改進(jìn)意見(jiàn)。

　　(本版稿件由本報(bào)記者集體采寫(xiě))

　　流轉(zhuǎn)政策存“盲點(diǎn)”“新圈地運(yùn)動(dòng)”引擔(dān)憂(yōu)

　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，與許多既無(wú)工業(yè)基礎(chǔ)又無(wú)豐富資源的中西部普通農(nóng)村一樣，小崗村民多年來(lái)一直靠傳統(tǒng)的糧食種植和打工收入維持生計(jì)，隨著土地流轉(zhuǎn)和征地規(guī)模日漸擴(kuò)大，農(nóng)民惜地心態(tài)強(qiáng)烈，對(duì)于流轉(zhuǎn)征地中存在的土地利用率不高、非糧化傾向和收益分配比重不平衡等問(wèn)題頗為擔(dān)憂(yōu)。

　　不少小崗村民和基層農(nóng)業(yè)干部認(rèn)為，小崗?fù)恋亓鬓D(zhuǎn)中暴露的新情況和新問(wèn)題也是當(dāng)前中西部農(nóng)村土地“從分到合”過(guò)程中面臨的普遍問(wèn)題，亟須從政策層面完善土地流轉(zhuǎn)的限制性政策和退出機(jī)制，從而避免新一輪土地集中過(guò)程中出現(xiàn)的“新圈地運(yùn)動(dòng)”。

　　部分項(xiàng)目被疑“圈地”

　　目前小崗村無(wú)論是土地流轉(zhuǎn)還是征地都進(jìn)入了一個(gè)加速階段。2012年底，安徽省和鳳陽(yáng)縣幫助小崗村制訂了《安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村村莊規(guī)劃(2012-2030)》，確定小崗村的發(fā)展定位是以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和旅游服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)，創(chuàng)建國(guó)家級(jí)農(nóng)業(yè)示范區(qū)、國(guó)家特色景觀旅游名村。

　　規(guī)劃中最引人注目的是小崗村前所未有的土地流轉(zhuǎn)力度。從去年底到今年初，小崗一次性流轉(zhuǎn)了4300畝土地，實(shí)施了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田改造，計(jì)劃交由安徽省農(nóng)墾集團(tuán)前來(lái)經(jīng)營(yíng)。此前，小崗村已經(jīng)陸續(xù)流轉(zhuǎn)了3000余畝土地，主要通過(guò)招商引資交由鳳陽(yáng)縣小崗村G L G新農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司、小崗村叢玉菜業(yè)投資發(fā)展股份有限公司、鳳陽(yáng)金小崗農(nóng)林科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司等企業(yè)經(jīng)營(yíng)。

　　大包干帶頭人嚴(yán)金昌家30多畝地基本流轉(zhuǎn)給了上述這些項(xiàng)目。小崗村村民們向記者道出了對(duì)目前小崗?fù)恋亓鬓D(zhuǎn)項(xiàng)目中的一些擔(dān)憂(yōu)，即小崗前期大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地的個(gè)別經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目發(fā)展并不盡如人意。一些小崗村民直言，這些土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目雖然從未拖欠農(nóng)民的流轉(zhuǎn)租金，但流轉(zhuǎn)土地長(zhǎng)期不用，讓人懷疑企業(yè)的動(dòng)機(jī)，“要么是圈地，要么是借機(jī)套取國(guó)家資金。”

　　一些小崗村民還對(duì)土地流轉(zhuǎn)后的“非糧化”經(jīng)營(yíng)感到擔(dān)憂(yōu)�！督�(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者了解到，除去正在整治的4300畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田打算交由安徽省農(nóng)墾集團(tuán)從事糧食經(jīng)營(yíng)，前期小崗村流轉(zhuǎn)出去的3000多畝土地中，幾乎全是計(jì)劃從事苗木、藍(lán)莓、櫻桃等特色經(jīng)濟(jì)作物種植。“我們經(jīng)歷過(guò)吃不飽肚子的饑荒年代，如果以后土地流轉(zhuǎn)出去都不種糧，那以后我們吃什么呢？”一位小崗村的老人說(shuō)道。

　　進(jìn)入門(mén)檻不嚴(yán)退出機(jī)制缺乏

　　無(wú)論是小崗村民還是鳳陽(yáng)縣的農(nóng)委干部都談到，小崗?fù)恋亓鬓D(zhuǎn)中出現(xiàn)的問(wèn)題具有一定的代表性，究其根源是目前土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入門(mén)檻不嚴(yán)，并且缺乏相應(yīng)退出機(jī)制，從而對(duì)進(jìn)入的工商資本缺乏有效監(jiān)管和制約。具體而言，主要存在以下政策盲點(diǎn)：

　　一是土地流轉(zhuǎn)用途缺乏細(xì)化規(guī)定。采訪中，不少小崗村民談到，目前土地流轉(zhuǎn)后，村民沒(méi)法知道和參與決定土地的用途，造成一些流轉(zhuǎn)土地發(fā)生閑置拋荒等問(wèn)題，村民不知原委，心疼土地。“土地是國(guó)家的寶貴資源，農(nóng)民把土地流轉(zhuǎn)出去也希望能夠比自己種的效益更高，這樣才會(huì)激發(fā)更多人流轉(zhuǎn)。”嚴(yán)金昌說(shuō)，如果土地流轉(zhuǎn)出去還沒(méi)有農(nóng)民自己種效益好，甚至被閑置，農(nóng)民就會(huì)心生怨言。

　　鳳陽(yáng)縣農(nóng)委經(jīng)管站站長(zhǎng)張金榮說(shuō)，目前該縣在土地流轉(zhuǎn)后的用途上只有原則性的規(guī)定，如不改變土地農(nóng)用性質(zhì)，但對(duì)具體做什么、種什么并不直接干預(yù)，大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)如何控制糧食和經(jīng)濟(jì)作物的比重等都沒(méi)有細(xì)化規(guī)定。“從目前看，種糧回報(bào)率肯定不如種經(jīng)濟(jì)作物，因此，不少土地流轉(zhuǎn)都是以特色經(jīng)濟(jì)作物種植為主，局部看可能對(duì)糧食安全影響不大，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，如果大家都如此，糧食安全確實(shí)存在隱患。”

　　二是土地流轉(zhuǎn)獎(jiǎng)勵(lì)政策“輕農(nóng)重商”。《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者了解到，為鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)，目前安徽不少地方都出臺(tái)了相應(yīng)的鼓勵(lì)政策，鳳陽(yáng)縣也不例外。記者在鳳陽(yáng)縣促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展獎(jiǎng)補(bǔ)辦法的材料上看到，對(duì)規(guī)模種植戶(hù)的補(bǔ)貼力度不小。如對(duì)新建規(guī)模化露地蔬菜種植的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，集中連片100畝以上的，每畝每年獎(jiǎng)補(bǔ)200元；集中連片500畝以上的，每畝每年獎(jiǎng)補(bǔ)300元；集中連片1000畝以上的，每畝每年獎(jiǎng)補(bǔ)400元。對(duì)新發(fā)展露地藍(lán)莓、葡萄、黑豆、黑芝麻、黑花生等幾十種特色農(nóng)業(yè)種植、特優(yōu)新農(nóng)作物的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者都分別有不同程度的獎(jiǎng)勵(lì)。

　　張金榮說(shuō)，鳳陽(yáng)縣僅農(nóng)業(yè)部門(mén)兌現(xiàn)去年的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目獎(jiǎng)補(bǔ)資金就達(dá)到1170萬(wàn)元，其中不少獎(jiǎng)補(bǔ)給了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)。而其它分散于財(cái)政等部門(mén)的項(xiàng)目資金則難以統(tǒng)計(jì)。一些村民和基層農(nóng)業(yè)干部認(rèn)為，這些“輕農(nóng)重商”的獎(jiǎng)補(bǔ)政策對(duì)規(guī)模流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營(yíng)者十分有利，在某種程度上會(huì)刺激資本進(jìn)入農(nóng)村大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地，甚至出現(xiàn)一些為了補(bǔ)貼而盲目“圈地”的情況。

　　小崗村的幾位老人說(shuō)，現(xiàn)在農(nóng)業(yè)發(fā)展中只看表面不看實(shí)際的傾向“要不得”。以為企業(yè)來(lái)了，流轉(zhuǎn)了土地，就是規(guī)�；�，政府就重視，各種補(bǔ)貼就跟過(guò)去了。老百姓精心種幾十畝地，看起來(lái)沒(méi)有規(guī)模、不夠氣派，就沒(méi)有補(bǔ)貼“但實(shí)際情況怎么樣？老百姓是實(shí)打?qū)嵉模�企業(yè)搞得是虛的！”

　　華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰認(rèn)為，各地政府通過(guò)補(bǔ)貼等形式幫助企業(yè)流轉(zhuǎn)土地，引導(dǎo)資本與農(nóng)民競(jìng)爭(zhēng)，是當(dāng)前農(nóng)業(yè)政策一大誤區(qū)，“如果資本有效率的話，那就不需要政府扶持，他就自動(dòng)代替了農(nóng)民。”

　　三是“資本入地”缺乏退出機(jī)制。據(jù)了解，目前小崗村的G LG項(xiàng)目和叢玉菜業(yè)項(xiàng)目，自2009年前后流轉(zhuǎn)土地面積約達(dá)2000畝，四年多來(lái)，其中一些流轉(zhuǎn)土地因?yàn)榉N種原因出現(xiàn)拋荒。對(duì)此，無(wú)論是鳳陽(yáng)縣還是小崗村的干部群眾都頗為惋惜，但流轉(zhuǎn)合同簽訂到二輪承包期滿(mǎn)，各方都無(wú)能為力。

　　基層農(nóng)業(yè)干部談道，這些項(xiàng)目投資方都是政府招商引資“優(yōu)待”企業(yè)，并且都與農(nóng)戶(hù)一次性簽訂了長(zhǎng)達(dá)10多年的土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，協(xié)議中也無(wú)對(duì)土地閑置浪費(fèi)的約束性條文。因此一旦土地出現(xiàn)拋荒和閑置，無(wú)論是農(nóng)民還是村集體或者政府主管部門(mén)都沒(méi)有手段和措施督促承包經(jīng)營(yíng)者。“對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，只要不改變農(nóng)用地的用途，土地流轉(zhuǎn)后種什么，甚至種不種，監(jiān)管上都還是空白，缺乏相應(yīng)的強(qiáng)制退出機(jī)制。”張金榮說(shuō)。

　　流出土地利益分配機(jī)制亟待完善

　　基層干部和相關(guān)專(zhuān)家認(rèn)為，當(dāng)前小崗在土地流轉(zhuǎn)中暴露的問(wèn)題具有一定的普遍性，從目前全國(guó)土地流轉(zhuǎn)政策來(lái)看，對(duì)資本進(jìn)入農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地缺乏嚴(yán)格的準(zhǔn)入和退出機(jī)制。因此，今后土地流轉(zhuǎn)政策亟須完善相關(guān)資本“進(jìn)出”門(mén)檻，方能有效防止當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)快速推進(jìn)過(guò)程中出現(xiàn)的“圈地”、撂荒等問(wèn)題。

　　首先，設(shè)立“資本下鄉(xiāng)”甄選機(jī)制，為其設(shè)置門(mén)檻。安徽省農(nóng)委農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理處副處長(zhǎng)秦仲華建議，對(duì)于資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域應(yīng)該設(shè)立相應(yīng)的甄選機(jī)制，特別是突出對(duì)其農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)背景和能力的考察，避免一些短期逐利的資本盲目進(jìn)入，造成土地資源浪費(fèi)和農(nóng)民利益受損。

　　張金榮等人認(rèn)為，對(duì)于“資本入地”的門(mén)檻設(shè)置至少應(yīng)該包括兩個(gè)方面，首先資本進(jìn)入農(nóng)村承包土地的規(guī)模應(yīng)該有所控制“過(guò)大的流轉(zhuǎn)面積存在著較大風(fēng)險(xiǎn)和隱患。”當(dāng)前情況下，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)面積在百余畝最多上千畝是較為合適的規(guī)模，這可以將流轉(zhuǎn)大戶(hù)承擔(dān)的投資風(fēng)險(xiǎn)和消化轉(zhuǎn)移勞動(dòng)能力置于可控范圍內(nèi)。其次，政府部門(mén)應(yīng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)中糧食和經(jīng)濟(jì)作物的比重進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。

　　當(dāng)年大包干帶頭人嚴(yán)宏昌激動(dòng)地說(shuō)，土地是用來(lái)種糧食的，有的老板圈了地不種，應(yīng)該追究責(zé)任“我當(dāng)農(nóng)民幾十年，知道要種好多么不容易，隨便一個(gè)企業(yè)就能種好地？”嚴(yán)宏昌還說(shuō)，企業(yè)來(lái)村里租地可以，但得有個(gè)門(mén)檻，這個(gè)企業(yè)是不是搞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的？究竟是來(lái)帶領(lǐng)農(nóng)民致富的，還是來(lái)“圈地”的？得有個(gè)“硬杠杠”“不能是個(gè)企業(yè)就能來(lái)租地。”

　　其次，強(qiáng)化流轉(zhuǎn)后土地的用途管制，完善退出機(jī)制。不少專(zhuān)家和基層干部表示，當(dāng)前迫切需要建立資本進(jìn)入農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地的退出機(jī)制。長(zhǎng)期關(guān)注三農(nóng)問(wèn)題的安徽省政府副秘書(shū)長(zhǎng)劉奇認(rèn)為，資本輕易進(jìn)入農(nóng)村規(guī)模經(jīng)營(yíng)，一旦出現(xiàn)“圈地”現(xiàn)象又奈何不了，是當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的突出問(wèn)題“城市土地圈而不用還有兩年收回的規(guī)定，寶貴的農(nóng)村土地更應(yīng)該建立嚴(yán)格的退出機(jī)制。”一些基層干部坦言，對(duì)于一個(gè)縣或者一個(gè)市來(lái)說(shuō)，很難出臺(tái)建立資本進(jìn)入農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地的退出機(jī)制，亟待從省級(jí)或國(guó)家層面出臺(tái)相應(yīng)的政策措施，對(duì)資本在農(nóng)村經(jīng)營(yíng)不善，公然“圈地”造成浪費(fèi)的，強(qiáng)令其退出并給予嚴(yán)格處罰乃至沒(méi)收，這將會(huì)有效扼制土地流轉(zhuǎn)中的“圈地沖動(dòng)”。

　　最后，不斷完善農(nóng)民流出土地的利益分配機(jī)制。比如，變目前對(duì)“資本入地”的單向獎(jiǎng)補(bǔ)為農(nóng)民和企業(yè)的雙向獎(jiǎng)補(bǔ)，既鼓勵(lì)資本入地，又鼓勵(lì)農(nóng)民流出土地。側(cè)重鼓勵(lì)農(nóng)民流出土地，鼓勵(lì)工商資本從事農(nóng)民難以從事的農(nóng)業(yè)上下游配套產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的公平良性鼓勵(lì)。同時(shí)改變目前一些地方“村兩委”過(guò)度干預(yù)土地流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)主體錯(cuò)位的狀況，改變“村兩委”從農(nóng)民手中流轉(zhuǎn)土地，然后集中出租賺差價(jià)的違規(guī)做法。賦予農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)收益更多談判權(quán)，建立跟隨糧價(jià)和物價(jià)的租金增長(zhǎng)機(jī)制，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，逐步減少農(nóng)民對(duì)土地的依賴(lài)。