當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 理論探討 >> 鄉(xiāng)村建設(shè) >> [摘要]在農(nóng)村集體土地征收費(fèi)的分配上，村民與村民自治組織之間的矛盾主要源于村民會(huì)議或村民代表會(huì)議決定的分配方案。值得我們辨明的是，以民主方式?jīng)Q定的利益分配方案的合法性與正當(dāng)性的限度，以及被民主形式遮蔽了的分配根據(jù)、結(jié)果的公正性和被集體利益遮蔽了的個(gè)體權(quán)利。所以，以民主決策或決定形式的集體利益分配，仍然有不能被充分信賴的空間，防范的辦法就是規(guī)定其決策或決定所應(yīng)遵循的基本原則或準(zhǔn)則，并將其貫徹到實(shí)際的分配方案之中。這些準(zhǔn)則或原則包括成員間的尊重義務(wù)、公平原則和優(yōu)先原則。
[關(guān)鍵詞]村民自治；民主決策；合法性；公正性；侵權(quán)
一、問題的提出
在當(dāng)下中國(guó)，隨著城市化進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)結(jié)合地帶的農(nóng)村集體土地被征收的情況呈逐年上升趨勢(shì)。但在農(nóng)村集體土地征收過程中和結(jié)束后，卻引發(fā)了大量的村民與村民自治組織之間深刻的意見分歧和利益沖突，特別是在集體土地征收費(fèi)的分配上，村民與村民自治組織之間的矛盾日益顯露。申訴和訴訟的案件不斷，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)又礙于村民自治制度的特殊性，往往束手無策，致使此類糾紛和矛盾沒有得到有效的處理和化解，引發(fā)頻繁“上訪”，最終可能導(dǎo)致村民對(duì)村民自治制度本身的懷疑和對(duì)行政、司法機(jī)構(gòu)的“怠慢”而產(chǎn)生怨恨。
據(jù)筆者的調(diào)查所知，目前農(nóng)村集體土地征收費(fèi)的分配糾紛，主要源于村民會(huì)議或村民代表會(huì)議決定的分配方案。其中，又主要存在兩種情況: 一是集體土地征收費(fèi)的分配方案上所采用的分配原則所引發(fā)的爭(zhēng)議。二是對(duì)村民分配資格的認(rèn)定上所引發(fā)的爭(zhēng)議。例如，限制或剝奪“外嫁女”、“上門男”、喪偶的村民、離異者及繼子女、大中專在校生、義務(wù)兵、外來戶、“被招工”等人的分配資格，從而限制或剝奪他們的利益分配權(quán)。從表面看來，這些糾紛皆屬一般性的利益之爭(zhēng)，這種利益之爭(zhēng)在任何一個(gè)利益共同體發(fā)生皆屬正常。然而，如果我們強(qiáng)調(diào)這是發(fā)生在一個(gè)自治體內(nèi)的利益之爭(zhēng)，特別是發(fā)生在自治組織采用民主決策的方式下多數(shù)人與少數(shù)人的利益之爭(zhēng)，恐怕問題就沒有那么簡(jiǎn)單和正常了。
面對(duì)此類利益的沖突，我們過去往往更多的是責(zé)難法律在該領(lǐng)域功能的孱弱，特別是救濟(jì)手段的先天缺陷，也慣于站在立法者的立場(chǎng)對(duì)規(guī)范查漏補(bǔ)缺，或者從司法者的角度對(duì)其出謀劃策，指點(diǎn)迷津。但在筆者看來，首先應(yīng)該從村民自治制度本身去分析這些沖突的原因，以及審視民主形式在合法外衣的掩護(hù)下可能鑄成的不良傷害。英國(guó)學(xué)者戴維·赫爾德所言，“民主思想的歷史是奇特的，而民主實(shí)踐的歷史則是令人困惑的。”［1］(P.1)這也許就是民主方式的最大困惑之一。據(jù)此，我認(rèn)為，有些社會(huì)糾紛或沖突的解決，理性的認(rèn)知可能比急于尋求靈丹妙藥更為重要，我雖不贊同“知難行易”，也不贊同“行易知難”的邏輯，但我認(rèn)定:先有明知，后才會(huì)有行效。
村民會(huì)議或代表會(huì)議分配集體土地征收費(fèi)，只意味著它形式的合法與正當(dāng)，但并意味它的結(jié)果的公正性。所以說，這種以民主形式?jīng)Q定利益的分配，首先深藏著一個(gè)重大現(xiàn)實(shí)和理論難題: 民主的決策與公正的矛盾問題，［2］( P.220)從而引發(fā)民主的決策與個(gè)人權(quán)利沖突的問題，以及多數(shù)人的意志侵犯少數(shù)人的權(quán)益問題。其次就可能引申一個(gè)集體以民主的方式來處理作為個(gè)體應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利的正當(dāng)性的限度問題。再次可能是我們必須關(guān)注的問題: 即用民主形式?jīng)Q定集體利益的分配的基本準(zhǔn)則是什么？最后才是思考民主決定之后、個(gè)人權(quán)益受到侵害的法律救濟(jì)之策。
由于集體土地征收費(fèi)分配糾紛中蘊(yùn)涵的沖突以及導(dǎo)致的侵權(quán)，可能是其制度上的缺陷所滋生的病灶，在我們采取技術(shù)處理之時(shí)，必須將制度本身的弱點(diǎn)和病理的診斷前置，這也正是本文的意旨所在。
二、民主分配形式的合法性與公正性的限度
農(nóng)村土地征收費(fèi)的分配由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議決策的方式，是村民自治的題中之義，也是村民自治制度的構(gòu)成部分，并由我國(guó)法律的明確規(guī)定。因而其正當(dāng)性和合法性無容置疑。然而，這種分配方式的公正性，不能由其正當(dāng)性或合法性必然推出。因?yàn)橛擅裰餍问郊炊鄶?shù)人決策的分配形式，其本身的公正性是有限度的。
(一) 集體利益的民主分配形式的合法性
農(nóng)村土地征收費(fèi)的分配由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議決定，是村民自治的具體貫徹，其貫徹的意旨: 一是村民的事務(wù)決定的自主性，一是村民事務(wù)決定的民主性。所謂“自治意味著不像他治那樣，由外人制定團(tuán)體的章程，而是團(tuán)體的成員按其本質(zhì)制定章程( 而且不管它是如何進(jìn)行的) ”［3］( P.79)。“因?yàn)樽灾蔚母拍�，為了不致失去任何明確性，是與一個(gè)根據(jù)其特征以某方式可以劃定界限的人員圈子的存在相關(guān)聯(lián)的，哪怕是特征會(huì)有所變化，這個(gè)人員圈子依據(jù)默契或者章程，服從一項(xiàng)原則上可由它獨(dú)立自主制定的特別法”。“依據(jù)默契或者制定成章程的制度，賦予一個(gè)人員圈子的自治，在本質(zhì)上也不同于純粹的締約自由。”［3］( P.56)正是基于自治性的特點(diǎn)，我國(guó)法律體系中有大量關(guān)于貫徹其意旨的原則和規(guī)則可循。
從我國(guó)《憲法》第111條和《中華人民共和國(guó)村委會(huì)組織法》( 以下簡(jiǎn)稱《村委會(huì)組織法》) 第 2條可見，村民自治的范圍是處理一村村民自己的大事小事，村民自治的方式和途徑就是民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。從實(shí)踐情況看，村民公共事務(wù)的民主決策有三種重要形式: 一是村民會(huì)議決策，二是村民代表會(huì)議決策，三是民主公決。
《村委會(huì)組織法》第 24 條規(guī)定: 農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配方案，應(yīng)當(dāng)由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議決定。這種利益分配形式既是村民自治的意旨貫徹，也是基層民主的貫徹。所以，以民主的方式分配集體土地利益符合絕大多數(shù)人的意愿。在絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，主要以村民會(huì)議或者村民村民代表會(huì)議決議的方式來進(jìn)行集體土地利益的分配，這既符合法律又順應(yīng)了民意。它在法律上的正當(dāng)性本身包含了民主性，無民主絕無正當(dāng)可言。
(二) 村民自治組織民主分配利益的公正性的限度
但必須指出，村民會(huì)議或村民代表會(huì)議決定的土地征收費(fèi)的分配，直接的價(jià)值訴求是自治和方法上的民主，其公正性極具限度，它更多是一種機(jī)會(huì)的公平，即參與分配皆有資格參與分配的機(jī)制討論，僅僅是一種程序上的公正。
因?yàn)橛纱迕駮?huì)議和代表會(huì)議對(duì)土地征收費(fèi)的分配，只是一種程序性的，它的正義性也僅僅是程序正義的問題。如果按照分配程序正義與結(jié)果的關(guān)系而言，那么它只能是羅爾斯所劃分的“不完善的程序正義”的類型，即“沒有一種可行的肯定在任何情況下都會(huì)導(dǎo)致公正結(jié)果的程序。”［4］(P.172)正當(dāng)?shù)某绦虿灰馕吨Y(jié)果的公正，亦可能出現(xiàn)參加者對(duì)分配結(jié)果的異議。
依據(jù)正義的程序與正義的結(jié)果的關(guān)系，羅爾斯將具有分配正義程序有三類: 一是完善的程序正義; 二是不完善的程序正義; 三是純粹的程序正義。完善的程序正義是促成結(jié)果公正的一種程序正義，最顯著的事例就是“分蛋糕”典型例子，即一群人要公平地分配一個(gè)蛋糕，程序設(shè)計(jì)是由其中的一個(gè)人來分配，分配完后由分配者最后選擇所分割的部分。羅爾斯認(rèn)為，這種分配程序的設(shè)計(jì)有兩個(gè)特征，“首先，對(duì)什么是公平的分配有一個(gè)獨(dú)立的標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)脫離隨后要進(jìn)行的程序來確定并先于它的標(biāo)準(zhǔn)。其次，設(shè)計(jì)一種保證達(dá)到預(yù)期結(jié)果的程序的可能性。”［2］( P.81)完善的程序正義用于利益的分配，并不意味著分配的結(jié)果就一定是公平的，即分配的參與者獲得了公平的份額，但它能促進(jìn)分配者最大程度進(jìn)行公平分配，是分配參與者能夠認(rèn)同的分配方式。
不完善的程序正義即一種被嚴(yán)格的法定程序，該程序被遵守了，但結(jié)果有可能是公正的，也可能是不公正的。例如司法裁判程序。“不完善的程序正義的基本標(biāo)志是: 當(dāng)有一種判斷正確結(jié)果的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，卻沒有可以保證達(dá)到它的程序。”［2］(P.82)也就是說，不完善的程序正義可能與公正的結(jié)果沒有必然聯(lián)系，也不是促成分配結(jié)果正義的充分條件。
純粹的程序正義，即一種大家認(rèn)同的，但不存在正當(dāng)結(jié)果的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)，而僅僅存在一種正確或公平的程序，這種程序被參與者嚴(yán)格遵循，不論出現(xiàn)一種式樣的結(jié)果，都是正確或公平的。
從三種程序正義來看，對(duì)農(nóng)村集體土地征收費(fèi)的利益分配由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議民主討論，最后由多數(shù)人的意見決定分配方案的法則，僅僅屬于“不完善的分配正義”。它并沒有一個(gè)被參與者都認(rèn)同的公正標(biāo)準(zhǔn)，也就是說多數(shù)人認(rèn)同的分配方案并非被少數(shù)人認(rèn)同。所以說，這種分配的方式的公正性并不能推定分配結(jié)果的公正性。
由多數(shù)人決定的分配方案的還存在疑問的是，在一個(gè)利益共同體中，各個(gè)成員的利益既具有一致性，也存在數(shù)量的消長(zhǎng)關(guān)系，利己主義對(duì)分配正義的影響問題。
土地征收費(fèi)是村民的共同利益，由村民會(huì)議或代表大會(huì)進(jìn)行分配就意味著是一群具有利害關(guān)系的人來決定分配方案。由于被分配利益是恒定的，實(shí)質(zhì)的情形是一些人所得數(shù)額與另一些人所得的數(shù)額是成反比例的，即一些人要多分，那就必須使另一些人少分。正是由于這種情形，所以僅僅依靠民主的形式?jīng)Q定的分配方案，就可能出現(xiàn)多數(shù)人排斥少數(shù)人的利益份額。這是民主本身作為無法克制的缺陷，因而，這里就出現(xiàn)一個(gè)疑問:在一個(gè)共同體中多數(shù)成員決定的分配方案是否具有正當(dāng)性？
根據(jù)“當(dāng)事人不得作為自己的案件的法官”的原則來推定，組成村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的成員，因?yàn)橛欣﹃P(guān)系，如果從分配結(jié)果正義性訴求來講，也不應(yīng)作為分配方案的制定者或選擇者。托馬斯·拉切爾寫道: “正如實(shí)際情況那樣，一旦窮人不再占大多數(shù)，民主就成了普遍平等的敵人。”［5］( P.9)
不可否認(rèn)的是，村民會(huì)議或村民代表會(huì)議決定的土地征收費(fèi)的分配，是一種在一定程度上能促進(jìn)分配結(jié)果公正的形式。“程序規(guī)則的公正性完全取決于由這些規(guī)則是否總的來說有助于產(chǎn)生公正的結(jié)果，但是，即使在最嚴(yán)格地遵循的情況下，也不可能保證在每一件特定的案件中都會(huì)產(chǎn)生公正的結(jié)果。”［4］( P.172)民主的形式進(jìn)行分配，只是一種羅爾斯所稱的“不完善的程序正義”，因?yàn)樗鼪]有判斷正義結(jié)果的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)，它的分配結(jié)果并非像“完善的程序正義”和“純粹的程序正義”那樣，結(jié)果正義性能被分配的參與人所認(rèn)同。
三、被民主形式遮蔽了的空間:分配的根據(jù)、結(jié)果與個(gè)體權(quán)利
根據(jù)《中華人民共和國(guó)村委會(huì)組織法》( 以下簡(jiǎn)稱《村委會(huì)組織法》) 第 24 條規(guī)定: 涉及村民利益的事項(xiàng)，須經(jīng)村民會(huì)議討論決定。其中就包括對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配方案的決定。利益分配的合法性包含兩層意思: 一是形式或程序的合法與正當(dāng)，二是分配依據(jù)的合法與正當(dāng)。
(一) 民主分配案確定根據(jù)的合法性
民主具有分享性，但并不意味著具有公正性�！洞逦瘯�(huì)組織法》規(guī)定的利益分配僅僅是程序性的，并沒有規(guī)定其分配的法定根據(jù)。因?yàn)閺姆傻囊?guī)定來看，方案的確定是民主形式下的選擇，是自治性的。但在實(shí)踐中，民主的和自治的原則在操作中往往遮蔽了分配方案依據(jù)的合法性問題。這就是合法的分配形式遮蔽了不合法的分配根據(jù)。這些不合法的根據(jù)可能是村規(guī)民約、習(xí)俗、約定、村民大會(huì)或代表會(huì)議多數(shù)人的意見。
目前農(nóng)村集體土地征收費(fèi)的分配根據(jù)主要是村民自治章程、村規(guī)民約、習(xí)俗、村民約定、村民大會(huì)或代表會(huì)議多數(shù)人的意見。但從土地征收費(fèi)的分配來看，大量的分配依據(jù)不是自治章程和村規(guī)民約，而是習(xí)俗和多數(shù)人的意見，因?yàn)榍罢呤蔷V領(lǐng)性的，往往無法直接作為分配的根據(jù)，后者更具有操作性和針對(duì)性，所以在多數(shù)情況下作為分配方案的根據(jù)。分配的糾紛也就因此而發(fā)生，因?yàn)槎鄶?shù)人的意見決定的分配方案本身具有合法性，往往也就忽略了分配方案根據(jù)的合法性。
在利益分配方案的形成過程中，有些習(xí)俗或多數(shù)人的意見作為分配依據(jù)具有合法性。比如，農(nóng)村掛靠戶收益分配問題。目前市郊農(nóng)村掛戶現(xiàn)象非常普遍，掛戶的原因多種多樣: 有的外來戶為了子女能夠到城市學(xué)校就學(xué)，與村委會(huì)協(xié)商，不享受承包土地、收益分配，目的是解決子女就學(xué)問題; 有的外來戶為了經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的需要和生活的方便，與村委會(huì)協(xié)商，不享受承包土地、收益分配，目的是為了解決當(dāng)?shù)氐膽艨趩栴}; 還有的一種情況是出嫁女出嫁后因離婚而回娘家生活，又將戶口遷回原來的村，既不承包土地，又不履行義務(wù)，也僅僅是落戶問題。針對(duì)掛戶的村民，由于他們只是形式上的村民，不履行義務(wù)，在土地收益時(shí)要求與其他村民享受同等待遇，顯然侵害其他村民的利益。依據(jù)法理上“權(quán)利義務(wù)相一致”原則，對(duì)屬于類似情況的外來戶區(qū)別對(duì)待具有合法性依據(jù)。
在民主的意見決定的分配方案中，有些分配依據(jù)卻并不具有合法性。比如農(nóng)村中的孤寡老人在集體土地利益分配時(shí)被排除在外，理由是孤寡老人的生活由村社負(fù)擔(dān)，沒有必要分配集體土地利益。這既不符合憲法和法律的規(guī)定，也不符合中國(guó)傳統(tǒng)的人倫觀念。
(二)村民自治組織利益分配結(jié)果的公正性
利益分配的公正性不僅包括分配形式的公正，也包括分配結(jié)果的公正。“分配的公正性”，“這個(gè)用語(yǔ)不僅指分配的行動(dòng)，而且也指實(shí)際存在的事態(tài)”。［4］( P.156)由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議決定利益分配方案，由于所選擇根據(jù)的合法性或公正性被遮蔽，那么結(jié)果的不公正性就可能發(fā)生，并且因合法的分配形式而被遮蔽。
在實(shí)踐中，由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議決定利益分配方案，如果分配依據(jù)是全體村民的一致意見，那么分配結(jié)果的公正性就能完全確定; 如果分配的根據(jù)是村民事先約定的，那么分配結(jié)果公正性也是沒有疑義的，即使人們對(duì)這種約定并不感到滿意。但是，如果分配的根據(jù)只是多數(shù)人贊同的，少數(shù)人極力反對(duì)的，分配結(jié)果上的不公正性問題就可能發(fā)生，表現(xiàn)為在分配上每一個(gè)成員沒有受到公正地對(duì)待。這種不公正的對(duì)待可能存在兩種狀態(tài): 第一，在分配上一些成員的分配資格被因多數(shù)人的決定被剝奪。例如，剝奪“入贅男“的分配權(quán)，剝奪被招工村民的分配資格等等; 第二，在分配上一些成員的沒有得到應(yīng)當(dāng)?shù)玫降姆峙鋽?shù)額。比如，按戶分配征收費(fèi)，使一些人數(shù)多的家庭人均分配數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于家庭人口少的成員。
之所以發(fā)生上述不公正的結(jié)果，是因?yàn)槊裰餍问街械钠降然蚬怯邢薅鹊�，在成員的參與和表達(dá)上是平等的，但在決定上可能是不平等的。同時(shí)，我們不能忽視民主決策中成員對(duì)利益考量的復(fù)雜性。
民主決策的過程中對(duì)利益進(jìn)行考量是必然的。決策者可能爭(zhēng)取利益的最大化或者長(zhǎng)遠(yuǎn)性。沒有任何理由可以排除民主決策者對(duì)利益所傾注的極大關(guān)注與熱情。與其他利益考量略有不同的是，在土地征收中存在兩個(gè)階段的利益考量: 一是在決定是否接受政府的征地要求時(shí)的利益考量，村民自治組織可能更看重公共利益的最大化和長(zhǎng)遠(yuǎn)性。村委會(huì)作為村民利益的代言人和談判者，需要在與政府的博弈中追求集體利益的最大化。二是在征地費(fèi)的分配方案中的利益考量，村民自治組織中的成員可能要考量這個(gè)方案中自己利益的最大化。
在這兩個(gè)階段中，村民會(huì)議或代表會(huì)議的組織成員的角色和態(tài)度是不一樣的。在決定是否同意征收集體土地以及土地證收費(fèi)用上，他們可以完全忘我的從本集體全體成員的角度，去爭(zhēng)取更大的集體利益。而一旦同意征收，面臨征地費(fèi)用的分配上，村民自治組織中的成員不可避免地會(huì)努力地爭(zhēng)取個(gè)人利益的最大化。而由村民會(huì)議或代表會(huì)議決定的分配方案，恰恰又能為這個(gè)個(gè)人利益最大化提供了一個(gè)可能。即在方案的選擇上，以追求利益最大化為意旨的、具有某種相同情況的多數(shù)人會(huì)在會(huì)議討論中形成，最后由他們選擇一個(gè)對(duì)他們利益最大化的分配方案，而這個(gè)方案往往以犧牲少數(shù)人的利益為基礎(chǔ)。這就是以民主形式即多數(shù)人的意見作為的分配方案導(dǎo)致分配結(jié)果不公正的原因。
實(shí)踐中，集體土地征收費(fèi)分配方案出現(xiàn)結(jié)果的不公正性，如剝奪部分村民分配資格、按戶補(bǔ)償?shù)茸龇�，�?shí)際上對(duì)少部分村民的利益構(gòu)成侵害。所以，村民對(duì)由村民會(huì)議或代表會(huì)議決定分配方案并非充滿信賴感，因?yàn)樗麄儫o法確定在方案的討論中是否能成為多數(shù)人。這也是現(xiàn)實(shí)中，關(guān)于土地征收費(fèi)的分配村民更愿選擇由政府或村委會(huì)決定的原由。據(jù)張永和教授主持的《重慶土地制度改革農(nóng)民愿景調(diào)查研究》的調(diào)查報(bào)告得知，在農(nóng)村集體土地征收費(fèi)的發(fā)放問題上，村干部中39.6% 的選擇了“區(qū)縣統(tǒng)一發(fā)放”，34.7% 的選擇了“村委會(huì)統(tǒng)一發(fā)放”，25.7% 的人選擇了由村民討論分配，說明村干部對(duì)村民會(huì)議或代表大會(huì)決定的分配方案的公正性并沒有信心。
我們不能簡(jiǎn)單認(rèn)為這是對(duì)民主形式的不信任，應(yīng)該知曉的是民主形式在政治和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的不同意義。從經(jīng)驗(yàn)看，村民自治制度中自治民主決策，既是政治性的，也是經(jīng)濟(jì)性的。民主的參與者作為政治主體可能更看重其形式，即參與的資格，而作為經(jīng)濟(jì)主體他們更關(guān)切的是結(jié)果。所以說，結(jié)果的公正性往往成為經(jīng)濟(jì)民主中最顯性的問題。因此，村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的民主決策的合法性與結(jié)果公正性的背離，暴露出民主手段在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的局限性。正是分配中民主的形式遮蔽了結(jié)果的公正性，從而引發(fā)了大量糾紛，這就是民主形式的決策與個(gè)人權(quán)利沖突的內(nèi)在之理。對(duì)于公正，最古老的解釋是“給每一個(gè)人他所應(yīng)得”。在利益的分配上，民主與公正出現(xiàn)了偏離的時(shí)候，民主的危機(jī)隨之發(fā)生，權(quán)利的被侵害現(xiàn)象也可能隨之出現(xiàn)。
(三)民主分配形式下的侵權(quán)
在一個(gè)自治體中，村民除了自己的私權(quán)不得剝奪以外，還具有共享集體利益的權(quán)利。即作為一個(gè)人應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利和作為一個(gè)村民應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利。作為一個(gè)自治體的村民，他就應(yīng)當(dāng)享有集體經(jīng)濟(jì)利益的平等分配權(quán)。作為集體組織成員對(duì)所在的集體的財(cái)產(chǎn)經(jīng)濟(jì)利益享有最終的權(quán)利，各成員對(duì)集體財(cái)產(chǎn)所擁有的是一種共同共有的權(quán)利，因此在分配集體經(jīng)濟(jì)利益時(shí)，各成員當(dāng)然具有平等的權(quán)利。“以公平對(duì)待為特定形式的公正包含著公平對(duì)待的權(quán)利。”“不論一個(gè)社會(huì)共同體特定的文化和價(jià)值如何，有一種東西是每個(gè)成員都應(yīng)當(dāng)?shù)玫胶徒o予的，這就是公平待遇。”［6］( P.58)
不可否認(rèn)的是，民主決策是目前決定集體利益分配的有效方式，具有充足的合法性和正當(dāng)性依據(jù)，但是，其弊端也是顯而易見，具有決定權(quán)的群體為了自身利益極有可能擠壓、侵占甚至剝奪少數(shù)人的利益。這就是民主的兩難問題。事實(shí)上，這樣的問題并非少見。由村民會(huì)議或代表會(huì)議決定的土地征收費(fèi)的分配，其合法正當(dāng)?shù)男问娇赡鼙徽诒沃迕駪?yīng)有權(quán)利，還可能掩護(hù)著一種村民權(quán)利被侵害的事實(shí)。據(jù)調(diào)查，湖南省長(zhǎng)沙市某區(qū)法院曾接到這樣一起案例: 該區(qū)郊區(qū)農(nóng)村李王村的土地于2006年因城市發(fā)展的需要被征收，村委會(huì)與區(qū)政府達(dá)成了補(bǔ)償協(xié)議，并提出了一套征地費(fèi)的分配方案交村民會(huì)議討論通過。其中一條分配原則是，外來戶在該村居住生活未滿三十年的，征地費(fèi)僅為原住戶的三分之一。該村132戶，大都是王姓和李姓村民，而且居住都在百年以上。外來戶只有兩家，分別姓羅和姓陳，居住未滿三十年。這套方案一經(jīng)提出，立即得到村民擁護(hù)而順利通過。王某和陳某找區(qū)政府，區(qū)政府回復(fù)說，分配方案是按法律和村規(guī)民約提出的，而且絕大多數(shù)村民都同意，屬于村民自治的范疇，區(qū)政府無權(quán)干涉和撤銷。找村委會(huì)，村委會(huì)又認(rèn)為經(jīng)過了村民會(huì)議的表決，他們也無權(quán)更改或撤銷。不久，征地補(bǔ)償費(fèi)到位，很快由村委會(huì)分發(fā)到戶，村民被統(tǒng)一安置，村委會(huì)也隨之解散。在萬(wàn)般無奈之下，王某和陳某將區(qū)政府、村委會(huì)一并告上法庭，要求撤銷村民會(huì)議的分配決議，享有與其他村民同等的征地費(fèi)的分配權(quán)。
在這起案例中，民主決策分配集體利益之所以贏得大多數(shù)人的肯定，是因?yàn)樗鼭M足了大多數(shù)人的利益訴求，而將極少數(shù)人的利益棄之不顧。如能滿足大多數(shù)村民的利益，就可能使少數(shù)的利益得不到滿足。所以，一方面，民主決策的分配方案所引起的利益糾紛，從表面看，是集體利益(公利) 與個(gè)人利益(私利) 的沖突，實(shí)質(zhì)上是個(gè)人利益與個(gè)人利益的沖突，即多數(shù)人的個(gè)人與少數(shù)人的個(gè)人之間的利益沖突。另一方面，民主決策的分配方案所引起的權(quán)利侵害，從表面看是公權(quán)對(duì)私權(quán)的侵害，實(shí)質(zhì)上是私權(quán)對(duì)私權(quán)的侵害。從性質(zhì)上講，在村民會(huì)議中，村民的表決權(quán)是一種民主權(quán)利，這種權(quán)利也具有了“公”的屬性，可以看作是公權(quán)利，但當(dāng)它也是出于私利的表達(dá)，雖不同于一般意義上公民的私權(quán)利，但它私權(quán)利的性質(zhì)已經(jīng)極大地彰顯。所以，我們不能無視在民主形式的決策中，多數(shù)人的私權(quán)以公權(quán)名義對(duì)少數(shù)人私權(quán)的侵害。
也許人們會(huì)認(rèn)為，由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議決定的集體土地征收費(fèi)的分配本身就是村民自治權(quán)。但筆者要指出的是，村民的自治權(quán)并不能對(duì)抗公民的生存權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。土地是農(nóng)民賴以生存的重要生產(chǎn)資料和生活資料，土地補(bǔ)償款既具有生存利益性質(zhì)又具有財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，該權(quán)利非法律不得剝奪。“每一個(gè)人都擁有一種基于正義的不可侵犯性，這種不可侵犯性即使以社會(huì)整體利益之名也不能逾越。因此，正義否認(rèn)為了一些人分享更大利益而剝奪另一些人的自由是正當(dāng)?shù)模怀姓J(rèn)許多人享受的較大利益能綽綽有余地補(bǔ)償強(qiáng)加于少數(shù)人的犧牲。”［2］( P.1－2)
四、村民自治中民主決策利益分配的準(zhǔn)則
自治群體，一方面存在利益上的一致性，即自治體的共同利益; 另一方面，由于各個(gè)成員對(duì)共同利益的分配時(shí)，他們的個(gè)人目的凸顯了出來，即每個(gè)人都希望分配到較大的份額。所以，對(duì)民主決策的控制不是削減民主的含量，而是束縛其決策的任性，最妥當(dāng)?shù)霓k法就是提出其決策所應(yīng)遵循的基本原則或準(zhǔn)則，并是這些分配的原則或準(zhǔn)則貫徹到實(shí)際的分配方案之中。這些準(zhǔn)則或原則應(yīng)當(dāng)包括成員間的尊重義務(wù)、公平原則、優(yōu)先原則。
(一) 尊重的義務(wù)
一個(gè)村就是一個(gè)村民生活的共同體，也是一個(gè)構(gòu)成多種關(guān)系的社會(huì)共同體。共同體成員之間具有一個(gè)伙伴關(guān)系，負(fù)有相互尊重的義務(wù)。“在人們對(duì)相互的命運(yùn)漠不關(guān)心的地方，不會(huì)有社會(huì)共同體的存在。只有人們奉守伙伴關(guān)系原則，并承認(rèn)有義務(wù)盡其所能滿足這一原則的要求，他們才能構(gòu)
成一個(gè)社會(huì)共同體并作為成員共同生活。”［6］( P.46)集體利益用民主決策來分配，雖然在形式上是民主的，但并不能保證其結(jié)果是公正的。所以，為了確保集體利益民主決策分配在結(jié)果上達(dá)到公正，就要求村民能尊重其他成員的權(quán)利。這是一個(gè)自治體成員在利益分配中應(yīng)當(dāng)遵守的基本道德準(zhǔn)則。
共同體成員的利益分配決議，實(shí)際上也是一種利益或權(quán)利處分行為。試問: 任何一個(gè)共同體成員有無剝奪他人利益的資格? 回答是否定的。因?yàn)樵谝粋�(gè)共同體中，共同體賦予成員的權(quán)利或利益具有相互依存性，相互尊重首先是權(quán)利的尊重。對(duì)權(quán)利的處分行為只能由權(quán)利人自行作出，任何個(gè)人和組織都無權(quán)越俎代庖。權(quán)利學(xué)者米德指出: “個(gè)人在肯定自己權(quán)利的同時(shí)也肯定了共同體其他所有成員的權(quán)利。”［7］(P.20)所以，在共同體中，成員必須尊重并承認(rèn)各自應(yīng)得的權(quán)利，相互尊重是一個(gè)共同體存在的基礎(chǔ)。
(二) 公平原則
民主作為一種方式，它能公平地對(duì)待著共同體中的成員即給予給個(gè)成員發(fā)表意見的機(jī)會(huì)和權(quán)利，但它又不能完全公平地對(duì)待每一個(gè)成員，即沒有辦法尊重每一個(gè)成員意見，因?yàn)樗荒茏鹬囟鄶?shù)人的意見。當(dāng)它尊重多數(shù)人的意見決定時(shí)，可能存在兩種結(jié)果: 一是公正地對(duì)待了每個(gè)成員，另一個(gè)就是沒有公平地對(duì)待少數(shù)人，從而使少數(shù)人的權(quán)利被損害，這就是民主形式本身的缺陷。“公正是一項(xiàng)關(guān)于一切權(quán)利都必須受到尊重的原則。”［6］(P.133)民主可能只使多數(shù)人的權(quán)利到尊重，從而形成了民主的決策與個(gè)人權(quán)利的沖突。但是“分配公平之原則的觀點(diǎn)，是要提高一個(gè)能夠?yàn)橄嚓P(guān)各方都能接受的基礎(chǔ)，借此調(diào)整這類沖突。”[5](P.53)
村民會(huì)議等自治組織中的成員在行使決定權(quán)時(shí)有一個(gè)被人們忽略的利益考量: 即他們所決定事項(xiàng)隱含了個(gè)人的私利益。也就不能避免分配方案中對(duì)自己私利的考量，而這一考量可能影響到分配決定的公正性。所以，集體利益的分配者對(duì)隱含個(gè)人利益的分配方案的制約，那就是必須公平地對(duì)待每一個(gè)成員。它的具體表現(xiàn)在:
第一，平等資格的問題。在集體利益的分配當(dāng)中，分配資格認(rèn)定矛盾異常突出。一些村民因個(gè)人生活情境發(fā)生一些變更如參軍、被招工等，與其他多數(shù)村民有別，就被對(duì)數(shù)人剝奪分配資格，是違背村民的平等資格的。在集體利益的分配上，資格的認(rèn)定是關(guān)鍵，它是分配公正的基礎(chǔ)。如果一些村民資格受到不平等地對(duì)待，它將喪失集體利益的共享權(quán)利。杜威曾說: “相信平等，是民主信條中因素。”［8］(P.45)所以，在分配資格認(rèn)定上，平等和公正是民主的信條。
第二，公平份額的問題。按照米爾恩的說法，公平適用于分配主要就是“公平的份額”的確定問題。確定原則是“比例平等”，并進(jìn)一步指出: “比例平等要求，在進(jìn)行分配時(shí)，同等的情況必須被同等對(duì)待，不同等情況必須按照不同等的程度被不同等地對(duì)待。”［6］( P.60)但是土地征收利益分配中公平份額，首先是按照村民資格平均享有其份額。其次是考慮“比例原則”。如果要適用“比例原則”的原則的話，可以適當(dāng)考慮承包土地的數(shù)額多少。據(jù)筆者的調(diào)查，有些地方村民會(huì)議對(duì)土地征收費(fèi)的分配原則是等級(jí)分配，即按照居住年代將村民分成若干等級(jí)，再以此等級(jí)按照比例分配。這種所謂的“比例平等”是違反公平原則的。
(三)優(yōu)先原則
集體利益的分配必須受到優(yōu)先原則的約束，它們包括權(quán)利優(yōu)先于民主、結(jié)果優(yōu)先于程序、私權(quán)優(yōu)先于公權(quán)、個(gè)人權(quán)利優(yōu)先于自治權(quán)。
權(quán)利優(yōu)先于民主的原則，意味著任何的民主的合法形式不能以剝奪或損害合法權(quán)利為代價(jià)。民主的方法是讓每個(gè)參與分配的成員充分表達(dá)自己的意見，但民主之道是要權(quán)利優(yōu)先于民主。民主的形式不能用于對(duì)他人權(quán)利的處分上，只要一個(gè)共同體成員的“權(quán)利被侵犯，即由于可以避免的作為或不作為的行為，他未得到他所應(yīng)得，就構(gòu)成了非正義。”［6］( P.133)
結(jié)果優(yōu)先于程序意味著分配結(jié)果的公正性是衡量分配形式的公正性的標(biāo)準(zhǔn)，分配形式的民主性是程序的公正性，它必須接受分配結(jié)果公正性的檢驗(yàn)，如果結(jié)果具有不公正性，就可以否定民主程序的效力。因?yàn)?ldquo;程序的公正或不公正的唯一標(biāo)準(zhǔn)，取決于它有助生產(chǎn)公正結(jié)果的程度。”［4］(P.172)
對(duì)集體收益的分配，既要遵守民主之道，也要遵循權(quán)利之道。《村委會(huì)組織法》第 27 條第2款用意也在于此。它的權(quán)利之道，包括在集體利益的分配中，私權(quán)優(yōu)先于公權(quán)，個(gè)人權(quán)利優(yōu)先于自治權(quán)。私權(quán)優(yōu)先于公權(quán)即在集體利益的分配中，自治組織的公權(quán)力即決策權(quán)以尊重私權(quán)的為前提，私權(quán)利具有優(yōu)先于公權(quán)力的地位，不能被公權(quán)力剝奪或損害。個(gè)人權(quán)利優(yōu)先于自治權(quán)的涵義是指村民個(gè)人的權(quán)利不能因村民自治組織行使自治權(quán)而貶損，它是自治權(quán)優(yōu)先保障的權(quán)利。凡是有損于村民個(gè)人權(quán)利的自治權(quán)都不具有合法性和正當(dāng)性。
結(jié)語(yǔ)
民主不是萬(wàn)能的，它不能解決一切社會(huì)政治和經(jīng)濟(jì)上問題。在任何國(guó)家，民主制度都不可能是完美的，民主的效用也是有限的，特別是公共利益的分配上，因?yàn)?ldquo;我們不可能指望找出一種制度在一切情況下都一定能產(chǎn)生正義的結(jié)果，即給予每一個(gè)公民按照分配正義的獨(dú)立實(shí)質(zhì)性所決定的所應(yīng)得的份額。”［4］( P.172)但我們可以找到一些策略，使民主分配這種方式或程序，能夠產(chǎn)生公正的分配結(jié)果。不能否認(rèn)的是，民主的分配方式即多數(shù)人決定分配的方式，并非不能促進(jìn)公正結(jié)果的發(fā)生，但它的確需要彌補(bǔ)，或是附條件的，那就是民主形式的分配的根據(jù)具有充分的合法性和正當(dāng)性。在民主形式的分配中，個(gè)人的權(quán)利或利益不被侵害，僅僅訴求于民主本身是靠不住的，因?yàn)?ldquo;孤零零的民主對(duì)于引進(jìn)和保護(hù)人權(quán)來說既不是必要的也不是充分的條件。單是民主也不能使那種‘政治語(yǔ)法的基本規(guī)則’失去效力，即有足夠權(quán)力實(shí)行正義者，也有足夠的權(quán)力拒絕正義。”［9］( P.398－400)這是民主形式下的利益分配糾紛頻繁發(fā)生之由，因此，用正義諸多準(zhǔn)則束縛下的民主形式的分配，才最終值得信賴。這也是司法介入農(nóng)村土地征收費(fèi)分配糾紛最為正當(dāng)?shù)睦碛伞?br />
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[7]轉(zhuǎn)引自[美]貝思·J·辛格．實(shí)用主義、權(quán)利與民主[M]．王守昌，王海泉等譯．上海: 上海譯文出版社，2001．
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