【內(nèi)容提要】 明清時期，中國基層社會逐漸形成了以地方鄉(xiāng)紳為領(lǐng)袖、以宗族和鄉(xiāng)族組織為基礎(chǔ)的社會自治；在當(dāng)代，中國政府通過推行村民自治和社會管理體制改革，正在重建基層社會自治制度。為什么擁有專斷權(quán)力的政府需要基層社會在一定程度上實行自治？對此問題，學(xué)術(shù)界有兩種觀點：一為“官治能力受限論”，一為“集權(quán)的政治風(fēng)險論”。我們通過把傳統(tǒng)中國與當(dāng)代中國連貫起來考察，發(fā)現(xiàn)“官治能力受限論”有很大局限，它與當(dāng)代中國重建基層社會自治制度相矛盾，而“集權(quán)的政治風(fēng)險論”則具有更一般化的解釋能力。而且，“集權(quán)的政治風(fēng)險論”可以擴展為一般化理論，用于解釋中國縱向分權(quán)的治理結(jié)構(gòu)及其演變趨勢。
【關(guān) 鍵 詞】政治風(fēng)險/縱向分權(quán)/社會自治
一、導(dǎo)論
秦始皇一統(tǒng)天下之后，廢封建立郡縣，建立了高度集權(quán)的中央政府；中央政府通過自上而下的郡、縣、鄉(xiāng)、亭等官僚機構(gòu)直接控制和管理基層社會的民眾(嚴耕望，2007：pp57-66，pp237-244)。這是一個完全由官僚機構(gòu)實行集權(quán)統(tǒng)治的國家。
然而，中國歷史演變的結(jié)果是，在單一的官治體制之下，逐漸發(fā)展出一定程度的社會自治。漢代以后，國家政權(quán)逐漸從鄉(xiāng)退縮到縣，經(jīng)過宋元明數(shù)百年演變，至清代中期，基層社會最終形成了以地方官主導(dǎo)、以地方鄉(xiāng)紳和宗族自治為基礎(chǔ)的治理結(jié)構(gòu)(韋伯，2004：pp137-150；費孝通，2009：pp65-69；王先明，1997：pp21；張研和牛貫杰，2002：pp9-16)。張研、牛貫杰把這種治理結(jié)構(gòu)稱為“雙重統(tǒng)治格局”，意為國家的治理是“以上層政權(quán)為主導(dǎo)，基層社會組織(主要是宗族和鄉(xiāng)族組織)自我管理為基礎(chǔ)，上下連接、相互依賴的雙層統(tǒng)治”(張研和牛貫杰，2002：pp9-16；張研，2008：pp349-351)。黃宗智把這種統(tǒng)治稱為“集權(quán)的簡約治理”，即治理結(jié)構(gòu)的上層雖然高度集權(quán)，但是，縣以下主要依賴準官員和地方社會內(nèi)部的糾紛解決機制進行間接治理(黃宗智，2008)。到晚清末年，不受宗族控制的社會組織大規(guī)模興起(如商會、自治會、城會、堂會以及各種民間組織等)，開始在地方事務(wù)中發(fā)揮重要職能，逐漸在地方政府和民眾之間形成了“公共領(lǐng)域”(王笛，1996)。
為什么一個集權(quán)的政府卻能夠接受基層社會在一定程度上實行自治？對此問題，學(xué)術(shù)界普遍接受的一種觀點是，在明清時期，州縣政府正式官員太少，以很少的官員管轄廣土眾民，使得官僚機構(gòu)不能有效地深入到基層社會實施統(tǒng)治，不得不依賴地方鄉(xiāng)紳和宗族組織管治民眾和辦理地方事務(wù)(韋伯，2004：pp146-150；黃宗智，2001：pp214-217，2008；張研和牛貫杰，2002：pp102)。如在清代，縣級政府一般只設(shè)知縣等二三名正式官員，而一縣人口少則十?dāng)?shù)萬，多則上百萬；地方治理的兩件大事，一是尊禮守法、完糧納稅，一是安民緝盜、防衛(wèi)治安，均需依靠宗族和鄉(xiāng)族組織(張研和牛貫杰，2002：pp102)。所以，費正清不無幽默地說，這些州縣官是“在表面上管轄著約有二十萬至二十五萬居民的轄區(qū)”，他們只有與當(dāng)?shù)剜l(xiāng)紳和宗族組織合作，才能治理其轄區(qū)(費正清，1993：pp22-24)。
我們把上述觀點簡稱為“官治能力受限論”，它認為傳統(tǒng)中國的基層社會自治不是政府有意為之，而是政府的管治能力受到了客觀條件的限制。我們可以引用瞿同祖的觀點為這種觀點作一個注解：“(清代)鄉(xiāng)村享有的自治，并不是政府有意要賦予鄉(xiāng)村自治的權(quán)利，而是因為當(dāng)局無力完全控制或監(jiān)督其活動。這種‘自治’，換句話說，就是中央集權(quán)尚未完成(或不徹底)的結(jié)果。”(瞿同祖，2003：pp11)。那么，約束政府的管治能力的因素是什么？學(xué)者們的進一步解釋是，官僚機構(gòu)的規(guī)模受到財政約束和家族政權(quán)的約束，因此，其實際的管治能力難以深入到基層社會之中(韋伯，2004：pp146；黃宗智，2008，2001：pp214-217)。財政約束是指，傳統(tǒng)中國在財政上主要依賴分散的小農(nóng)完糧納稅，由于缺乏準確的統(tǒng)計信息和科學(xué)管理技術(shù)，政府的征稅能力受到嚴重制約，實際征集的稅收只占農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的很低比例，使得國家只能維持小規(guī)模的官僚機構(gòu)(黃宗智，2008；Wang，1973)。家族政權(quán)的約束是指，家族政權(quán)面臨的一大威脅是國家分裂為獨立的地方勢力，為了應(yīng)對此種威脅，皇帝需要直接控制派往全國各地的主要官員，通過依附于皇帝個人的官員來控制散布于全國的官僚機構(gòu)(黃宗智，2001：p214-215)。為此，皇帝需要盡可能簡化官僚機構(gòu)的層級，減少官員人數(shù)，以免切斷官員與皇帝之間的個人聯(lián)系紐帶，因而有意使得官僚機構(gòu)只延伸至縣級政府，不深入到基層社會(黃宗智，2008，2001：pp214-217)。
對于上述問題，還有另一種觀點，我們稱之為“集權(quán)的政治風(fēng)險論”。費孝通認為，自上而下的集權(quán)統(tǒng)治隱含著很高的政治風(fēng)險，因為“自上而下的命令誰也不敢保證是人民樂于接受的”，因此，中央政府為了政權(quán)穩(wěn)定和國家的長治久安，需要構(gòu)筑集權(quán)統(tǒng)治的安全閥(費孝通，2009：pp62-73)。這個安全閥的設(shè)置就是在自上而下的集權(quán)統(tǒng)治之外，允許自下而上的民意反饋、協(xié)商和制衡的政治軌道之存在。為了設(shè)立此種自下而上的政治軌道，就需要有意識地把官僚機構(gòu)懸空起來，不讓它進入到與民眾日常生活密切相關(guān)的地方社會事務(wù)之中(費孝通，2009：pp65-69)。因此，國家任命的官員只到縣衙為止，不再下去了。
我們首先指出，上述兩種觀點隱含著不同的假設(shè)前提。“官治能力受限論”隱含著國家希望擴大自己的管轄范圍和集權(quán)程度，或者說，統(tǒng)治者追求的是擴大自己的控制權(quán)。在這一假設(shè)前提之下，國家之所以容忍基層社會實行自治，是由于其管治能力受到客觀條件的限制，如征稅能力的約束和家族政權(quán)的約束。因此，依據(jù)“官治能力受限論”，我們可以推斷：如果國家因技術(shù)進步和組織方式改進，能夠打破征稅能力的約束和家族政權(quán)的限制，那么，官僚機構(gòu)的規(guī)模(包括層級和人數(shù))和管治能力就將擴大，國家政權(quán)將向基層社會延伸，官僚機構(gòu)的統(tǒng)治將取代基層社會的自治。與“官治能力受限論”的假設(shè)前提不同，“集權(quán)的政治風(fēng)險論”是假設(shè)統(tǒng)治者更關(guān)心政權(quán)穩(wěn)定和國家的長治久安，因此，政府接受基層社會自治的原因，不是由于國家政權(quán)無力深入到基層社會，而是為了降低集權(quán)的政治風(fēng)險。換言之，即使政府有能力直接管治基層社會事務(wù)，只要直接管治面臨著較高的、與民眾發(fā)生沖突的風(fēng)險，政府為了維護社會穩(wěn)定和政權(quán)穩(wěn)定，也會限制官僚機構(gòu)的管轄范圍，并在一定程度上引入或接受基層社會自治。
顯然，現(xiàn)實中的政府既有擴大自己的控制權(quán)的動機，也有維護政權(quán)穩(wěn)定的愿望。這就提出了一個需要澄清的問題：在上述兩種觀點中，究竟哪一種觀點具有更一般化的解釋能力？對于這一問題，我們很難從邏輯上作出判斷，需要依據(jù)經(jīng)驗事實進行檢驗。發(fā)生在當(dāng)代中國的村民自治制度的建立和社會管理體制改革，恰好為檢驗上述兩種觀點提供了經(jīng)驗依據(jù)。
本文的目的是把傳統(tǒng)中國與當(dāng)代中國連貫起來考察，并以當(dāng)代中國重新引入基層社會自治制度為依據(jù)，檢驗上述兩種觀點的解釋能力。我們將指出，當(dāng)代中國重新引入基層社會自治制度，這一事實與“官治能力受限論”的推斷相矛盾，其原因也是“官治能力受限論”所不能解釋的。這說明，“官治能力受限論”具有很大局限，對中國基層社會治理方式的長期演變趨勢不具有一般化的解釋能力。我們還將論證，當(dāng)代中國重新引入基層社會自治制度的原因，與“集權(quán)的政治風(fēng)險論”的解釋是相符的，因此，“集權(quán)的政治風(fēng)險論”具有更強的解釋能力；而且，我們可以把“集權(quán)的政治風(fēng)險論”發(fā)展成一般化理論，用于揭示國家內(nèi)部的縱向制衡機制，以及解釋在中國的治理結(jié)構(gòu)上，縱向分權(quán)的形成與演變趨勢。
二、當(dāng)代中國社會管理體制改革
中華人民共和國成立后，國家打破了家族政權(quán)統(tǒng)治，國家的組織方式和管理技術(shù)開始現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。同時，國家依靠中國共產(chǎn)黨的強大組織網(wǎng)絡(luò)，大幅度提高了其征稅能力、對官僚機構(gòu)的控制能力以及對社會的管治能力。因此，1949年以后，國家政權(quán)穩(wěn)定地深入到基層社會，在縣以下建立了完善的基層政權(quán)(人民公社和隨后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)，并把行政機構(gòu)延伸到村莊內(nèi)部和城市社區(qū)。到1980年，國家的官僚機構(gòu)已經(jīng)取代了歷史上宗族和鄉(xiāng)族等基層社會組織的統(tǒng)治功能，基層行政官員取代了傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳，基層社會的自治已不復(fù)存在。如果我們的考察時點到此為止的話，當(dāng)代中國基層社會治理方式的演變與“官治能力受限論”的推斷是一致的。然而，1980年以后，中央政府和地方政府重新在基層社會引入自治制度，此種變化與“官治能力受限論”的推斷相矛盾，而與“集權(quán)的政治風(fēng)險論”的解釋則相吻合。
(一)在社會管理體制改革之前的村民自治制度之建立
在中央政府和地方政府的政治術(shù)語中，“社會管理體制改革”或“創(chuàng)新社會管理”等提法出現(xiàn)于2008年之后。但是，實際的“社會管理體制改革”早已開始，即在農(nóng)村重建村民自治制度。
1980年，廣西宜山縣三岔公社(現(xiàn)為宜州市屏南鄉(xiāng))自發(fā)地出現(xiàn)了第一個村民選舉的村委會——果作村村委會(史衛(wèi)民等，2009：pp2)。此后，由村民直接選舉村委會得到地方政府和中央政府的肯定，逐漸推行到全國各地(史衛(wèi)民等，2009：pp2-19)。1987年11月，第六屆全國人大常委會通過《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》，開始在全國范圍內(nèi)實行村民自治和村委會直接選舉。1998年11月，第九屆全國人大常委會通過《中華人民共和國村民委員會組織法》(簡稱《村民委員會組織法》)，村民自治成為國家正式法律。該法第二條規(guī)定，“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，其職能是，“辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”。該法第十一條規(guī)定，“村民委員會主任、副主任、委員由村民直接選舉產(chǎn)生，候選人由村民直接提名，任何組織或個人不得指定、委派或者撤換村委會成員”。所以，《村民委員會組織法》是中央政府在農(nóng)村地區(qū)重建基層社會自治組織，替代已經(jīng)瓦解的宗族和鄉(xiāng)族的自治功能。
此后，村民委員會選舉在全國各地常態(tài)化和逐漸完善，在部分地區(qū)還將民選制度引入村黨支部選舉，如在遼寧省部分地區(qū)，擬任村黨支部書記的人選必須首先參加村委會主任競選，勝出之后才能成為村黨支部書記候選人(史衛(wèi)民等，2009：pp554)。
當(dāng)代中國在農(nóng)村地區(qū)重建村民自治制度，與“官治能力受限論”的推斷相矛盾。1980年以來，由于市場化改革帶來了經(jīng)濟持續(xù)高速增長，國家的財政收入大幅度增加，官僚機構(gòu)的規(guī)模也在擴大，足以支持政府在農(nóng)村基層社會行使管治權(quán)力。所以，此時期中央政府在農(nóng)村地區(qū)引入村民自治制度，不是由于政府的管治能力受到財政等客觀條件的限制，而是政府對農(nóng)村地區(qū)的管治所包含的風(fēng)險增大了，需要通過引入村民自治來降低政府所面臨的來自農(nóng)村基層社會的政治風(fēng)險(Kelliher，1997；O'Brien and Li，2000；Birney，2010)。我們將指出，2008年以后，中央政府和地方政府推動社會管理體制改革，也是出于類似的原因。
(二)社會管理體制改革
中央政府和地方政府在基層社會引入自治制度的最新嘗試，是推動社會管理體制改革，其重點是希望在城市基層社會建立類似于村民自治的制度。
2010年9月29日，中共中央政治局舉辦集體學(xué)習(xí)，總書記胡錦濤提出要積極推動社會管理體制機制創(chuàng)新，建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)調(diào)、公眾參與”的社會管理格局，提高基層群眾自治組織自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督能力。①2011年2月，中共中央黨校舉辦省部級領(lǐng)導(dǎo)干部“社會管理及其創(chuàng)新專題”研討班，胡錦濤在開班儀式上強調(diào)要以解決影響社會和諧穩(wěn)定的突出問題為突破口，加強和創(chuàng)新社會管理體制，強化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能。②2011年5月30日，中共中央政治局召開會議，研究加強和創(chuàng)新社會管理問題。會議提出，“加強和創(chuàng)新社會管理，事關(guān)鞏固黨的執(zhí)政地位，事關(guān)國家長治久安”，因此，要“牢牢把握最大限度激發(fā)社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素的總要求，積極推進社會管理理念、體制、機制、制度、方法創(chuàng)新，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。③中央政府所提出的“創(chuàng)新社會管理”，其涵義是要打破由政府一手包辦的社會管理體制，在城市和農(nóng)村地區(qū)都要形成一定程度的社會自治，此即社會管理要依靠“社會協(xié)同”和“公眾參與”。
在中央政府提出創(chuàng)新社會管理之前，部分地方政府已經(jīng)開始探索社會管理體制改革的具體舉措。2008年5月7日，廣東省委書記汪洋、省長黃華華在省發(fā)改委提交的《借鑒香港社會管理經(jīng)驗，改造我省社會管理的體制和機制問題專題調(diào)研報告》上批示，要求珠海借鑒香港經(jīng)驗，搞好社會管理體制改革先行先試工作。此后，珠海市在推進城鄉(xiāng)社區(qū)自治、發(fā)展社會組織、推動政社分離等方面進行全面探索，其經(jīng)驗得到廣東省委和省政府肯定，并在廣東省推廣。2011年7月13日，廣東省委第十屆九次全會通過《中共廣東省委、廣東省人民政府關(guān)于加強社會建設(shè)的決定》。這份文件要求各市縣下放社會建設(shè)權(quán)力，將“萬能政府”轉(zhuǎn)型為“有限政府”，鼓勵基層社會自治，地方政府盡可能不直接管理基層社會事務(wù)，對社會事務(wù)的管理主要通過監(jiān)督社會組織來實現(xiàn)。
(三)一個案例——2008至2011年珠海市社會管理體制改革
為了考察社會管理體制改革的具體內(nèi)容，我們以最早推行這一項改革的珠海市為案例，具體分析地方政府如何重建基層社會自治制度，以及為什么要建立這一制度。
選擇珠海市作為個案研究的原因，是由于珠海市推行社會管理體制改革不是一個獨特的事件，它是在當(dāng)時廣東省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)人的授權(quán)之下進行的，帶有“先行先試”、為廣東省和全國探路的性質(zhì)。所以，珠海市委和市政府把此項改革定位為“中央和廣東省賦予珠海的重大政治任務(wù)和新的歷史使命”。④因此，其改革原因、改革所要達到的目標和改革舉措不應(yīng)僅從珠海一地來理解，而具有超出珠海市的普遍意義。
1.改革緣起。
前文已說明，2008年5月7日廣東省委書記汪洋和省長黃華華作出批示，要求珠海市在社會管理體制改革上先行先試。這是珠海市啟動此項改革的直接動因。2008年5月23日，珠海市委書記甘霖召開專題會議，貫徹落實汪洋、黃華華的批示，研究部署珠海市社會管理體制改革工作。同年6月16日，成立珠海市社會管理體制改革先行先試領(lǐng)導(dǎo)小組，由市委書記甘霖任組長，副組長由市委常委、常務(wù)副市長何寧卡擔(dān)任。8月8日，珠海市委組建中共珠海市委體制改革辦公室，負責(zé)統(tǒng)籌、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)社會管理體制改革工作。10月23日，珠海市委、市政府向廣東省委、省政府提交《2008年珠海市推進社會管理體制改革先行先試工作的情況報告》，匯報了此項改革的機構(gòu)設(shè)置、改革思路及主要舉措，標志著改革工作正式啟動。⑤此后，珠海市委、市政府著手制訂改革方案，進行改革試點。2011年8月，珠海市委和市政府聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新社會管理加強社會建設(shè)的意見》[珠字(2011)12號]，對此項改革提出了完整的改革方案和實施計劃，并在全市范圍內(nèi)實施。
2012年2月，珠海市委書記甘霖調(diào)離珠海，升任四川省副省長。甘霖是珠海市社會管理體制改革的直接推動者和改革方案的設(shè)計者，他離任之后，此項改革的高潮隨之結(jié)束，改革工作轉(zhuǎn)為市政府的常規(guī)工作。因此，我們把考察珠海社會管理體制改革的起止時間確定為2008年至2011年。
2.改革目標與改革方案。
珠海市把社會管理體制改革目標設(shè)定為，改革高度一元化的社會管理模式，探索政府與社會組織共同管理社會的體制和機制，推進“政社分離”和基層社會自治，形成“黨委政府主導(dǎo)，社會組織主體，人民群眾主人的社會治理機制”。⑥
為了實現(xiàn)上述目標，珠海市主要從四個方面推行改革。
(1)轉(zhuǎn)變政府職能。與社會管理密切相關(guān)的政府機構(gòu)有兩類：一類是基層政府，即鎮(zhèn)政府和街道辦事處(簡稱“鎮(zhèn)(街)政府”)，一類是市和區(qū)政府的職能管理部門(簡稱“行業(yè)主管部門”)。轉(zhuǎn)變政府職能主要是指這兩類政府機構(gòu)的職能轉(zhuǎn)變。
第一，轉(zhuǎn)變鎮(zhèn)(街)政府的職能。首先，調(diào)整鎮(zhèn)(街)政府的行政職能，將鎮(zhèn)(街)政府的工作重心由經(jīng)濟建設(shè)轉(zhuǎn)向社會管理和公共服務(wù)，其工作方式由側(cè)重對社會的行政化管理，轉(zhuǎn)向完善行政管理與推動社會自治。其次，構(gòu)建鎮(zhèn)(街)服務(wù)管理平臺，以鎮(zhèn)(街)政務(wù)服務(wù)中心和綜治信訪維穩(wěn)中心為抓手，把鎮(zhèn)(街)政府打造成服務(wù)群眾、化解矛盾糾紛的第一平臺。
第二，轉(zhuǎn)變行業(yè)主管部門的職能。行業(yè)主管部門由原來直接管理行業(yè)內(nèi)的公共事務(wù)，轉(zhuǎn)向通過政府購買的方式，委托行業(yè)協(xié)會、商會等社會組織管理行業(yè)內(nèi)的公共事務(wù)，行業(yè)主管部門的職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫ㄐ袠I(yè)發(fā)展規(guī)劃、確定服務(wù)標準、加強監(jiān)管等方面。
(2)推動城鄉(xiāng)社區(qū)民主自治。以城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)(即行政村)為基礎(chǔ)，建立社區(qū)自治體系。在城市社區(qū)，弱化居委會的行政職能，強化社區(qū)自治功能。在原城市社區(qū)基礎(chǔ)上，建立社區(qū)議事協(xié)商委員會和社區(qū)監(jiān)督委員會，形成“議事(社區(qū)協(xié)商議事委員會)—決策(社區(qū)居民大會或居民代表大會)—執(zhí)行(社區(qū)居委會)—協(xié)助(社區(qū)社會組織)—監(jiān)督(社區(qū)監(jiān)督委員會)”的社區(qū)自治體系。同時，重點扶植和培養(yǎng)社區(qū)公益慈善類、社區(qū)福利服務(wù)類、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)類社會組織。⑦在農(nóng)村社區(qū)，深化村民自治工作，健全以村委會、村民會議、村民代表會議等為主體的村民自治組織體系，提升農(nóng)村自我管理和服務(wù)的能力，使農(nóng)村自治組織成為協(xié)調(diào)民眾利益、化解民眾矛盾、保障民眾安居樂業(yè)的有效載體。⑧
(3)鼓勵社會組織發(fā)展。加大培育社會組織的力度，引導(dǎo)社會組織“自立、自主、自律”發(fā)展，以承接政府轉(zhuǎn)移出去的社會事務(wù)。政府各部門通過購買服務(wù)的方式，逐步將社會服務(wù)類事務(wù)轉(zhuǎn)移給社會組織承擔(dān)。市政府明確要求轉(zhuǎn)移給社會組織的職能主要有：(1)行業(yè)管理和協(xié)調(diào)性職能，包括行規(guī)行約制定、行業(yè)準入資質(zhì)資格審核、等級評定、公信證明、行業(yè)標準、行業(yè)評比、行業(yè)領(lǐng)域?qū)W術(shù)和科技成果評審、行業(yè)內(nèi)所屬企業(yè)的年審初審等；(2)社會事務(wù)和服務(wù)職能，包括法律服務(wù)、技能培訓(xùn)、展覽展銷、社區(qū)事務(wù)、公益服務(wù)等；(3)技術(shù)服務(wù)性職能與市場監(jiān)督職能，包括業(yè)務(wù)咨詢、行業(yè)調(diào)研、統(tǒng)計分析、決策論證、資產(chǎn)項目評估、績效考核、行業(yè)規(guī)劃、專業(yè)技術(shù)職稱和職業(yè)資格認定等。
(4)構(gòu)建新的社會管理領(lǐng)導(dǎo)體制。以上改革措施是著眼于“政社分離”和社會自治。改革的另外一個重要方面是，地方政府如何繼續(xù)保持對基層社會的控制。珠海市的做法是加強黨委對社會組織的領(lǐng)導(dǎo)，并在社會組織內(nèi)部開展黨建工作。主要措施有：(1)設(shè)立中共珠海市委社會管理工作部，作為市委領(lǐng)導(dǎo)社會管理的職能部門，與市政法委合署辦公；(2)設(shè)立市委社會工作委員會，負責(zé)社會組織的黨建工作，與市民政局合署辦公；(3)規(guī)定在社會組織的專職人員中，如有3名以上黨員，必須成立黨組織，在年審時必須匯報黨建工作情況。
3.改革進展。
從推進基層社會自治的角度來看，到2011年，珠海社會體制改革在三個方面有所進展。
(1)健全村民自治制度。在農(nóng)村地區(qū)，由于村民自治制度早已建立，此次社會管理體制改革著重在健全村民自治制度，完善村莊內(nèi)部公共權(quán)力的監(jiān)督與制衡機制。如在斗門區(qū)乾務(wù)鎮(zhèn)，2009年4月開始在下屬灣口村進行試點，實施“陽光村務(wù)，民主管理”工作方案。這一項工作是在行政村內(nèi)部推行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)分立，使得村莊內(nèi)部的公共權(quán)力得到有效制約和有效率運行。具體內(nèi)容是：設(shè)立村民會議和村民代表會議，作為村莊的決策機構(gòu)，凡涉及村民利益的重大事項，均須提交村民會議(或村民代表會議)以無記名投票的方式表決；村民委員會是村莊的村務(wù)執(zhí)行和管理機構(gòu)；建立村務(wù)監(jiān)事會，作為村莊的監(jiān)督機構(gòu)，監(jiān)事會成員由村民代表選舉產(chǎn)生，在村務(wù)監(jiān)事會之下設(shè)立村務(wù)公開監(jiān)督小組、民主理財小組、重大事項監(jiān)督小組、村民訴求表達小組，具體承擔(dān)監(jiān)督職責(zé)。⑨2010年，此項“陽光村務(wù)，民主管理”工作開始在乾務(wù)鎮(zhèn)下屬各村莊全面實施，并開始在斗門區(qū)推廣。⑩
(2)建立城市社區(qū)自治體系。2009年，珠海市首先在香洲區(qū)翠香街道開展社區(qū)民主自治試點。試點工作主要包括兩個部分：第一，仿照村民自治制度，在社區(qū)內(nèi)部建立“議事(社區(qū)協(xié)商議事委員會)—決策(社區(qū)居民大會或居民代表大會)—執(zhí)行(社區(qū)居委會)—協(xié)助(社區(qū)社會組織)—監(jiān)督(社區(qū)監(jiān)督委員會)”的自治機制；第二，培育和發(fā)展社區(qū)內(nèi)部的社會組織。為此，翠香街道制定了《社區(qū)民主自治試點工作實施細則》，為建立社區(qū)自治體系設(shè)計出詳細方案，并在下屬青竹社區(qū)和康寧社區(qū)組織實施。(11)2010年，此項工作開始在香洲區(qū)和其他區(qū)推廣。
(3)推動社會組織“自立、自主、自律”發(fā)展。2009年，珠海市政府選擇“珠海市軟件行業(yè)協(xié)會”等三家社會組織為試點單位，探索社會組織“自立、自主、自律”發(fā)展經(jīng)驗。珠海市軟件行業(yè)協(xié)會(簡稱“軟件行業(yè)協(xié)會”)成立于2000年，由軟件行業(yè)200余家企業(yè)自愿發(fā)起成立，實行會員制；協(xié)會的最高權(quán)力機構(gòu)是會員大會，另設(shè)理事會和監(jiān)事會作為協(xié)會的執(zhí)行機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)，并設(shè)立秘書處和辦公室作為協(xié)會的日常辦事機構(gòu)，雇傭?qū)Ｂ毠ぷ魅藛T11名。軟件行業(yè)協(xié)會改革試點的主要內(nèi)容有三項：第一，在協(xié)會內(nèi)部建立黨組織，成立協(xié)會黨支部；第二，完善協(xié)會的自治功能，在行業(yè)內(nèi)部事務(wù)上，使之成為自主決策、自我服務(wù)、自我管理、自律監(jiān)管的自治組織；第三，改變政府行業(yè)主管部門(珠海市科技工貿(mào)和信息化局)對軟件行業(yè)事務(wù)的管理方式，由直接管理改為間接管理，即由軟件行業(yè)協(xié)會直接承擔(dān)行業(yè)事務(wù)管理職能，市科技工貿(mào)和信息化局轉(zhuǎn)向?qū)f(xié)會和軟件行業(yè)的監(jiān)管。到2011年，軟件行業(yè)協(xié)會基本上承擔(dān)了所有行業(yè)事務(wù)的管理工作，包括：行業(yè)監(jiān)管事務(wù)(如制訂行規(guī)行約和行業(yè)標準、行業(yè)準入審核、行評行檢、科技成果評審、企業(yè)資質(zhì)認定及等級評定、企業(yè)年審初審等)，行業(yè)服務(wù)性事務(wù)(如法律服務(wù)、技能培訓(xùn)、展覽展銷等)，行業(yè)統(tǒng)計、調(diào)研和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃事務(wù)。(12)
2011年，珠海市政府推廣軟件行業(yè)協(xié)會等試點經(jīng)驗，要求各職能部門逐步將能夠由社會組織自主管理的事務(wù)轉(zhuǎn)移給社會組織承擔(dān)。(13)為此，珠海市政府制定了政府購買社會組織服務(wù)的操作辦法，明確規(guī)定在行業(yè)性公共服務(wù)、公共衛(wèi)生服務(wù)、公共就業(yè)服務(wù)、社會事務(wù)管理與服務(wù)、公共文化服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)等六類公共服務(wù)上，主要由社會組織提供，政府向社會組織購買服務(wù)。(14)
三、當(dāng)代中國推行社會管理體制改革的原因
(一)中央政府的表述
關(guān)于社會管理體制改革的原因，中央政府并未正式說明，我們只能通過分析已經(jīng)公開的中央領(lǐng)導(dǎo)人的有關(guān)講話和政治局的會議公報，來理解其原因。在中央領(lǐng)導(dǎo)人的講話和政治局的會議公報中，對于推行社會管理體制改革的原因(或必要性)，有兩個層面的表述，我們分別論述。
第一個層面是“由于經(jīng)濟體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化”(15)，我國正“處于社會矛盾凸顯期”，“社會管理的理念思路、體制機制、法律政策、方法手段等方面還存在很多不適應(yīng)的地方，解決社會管理領(lǐng)域存在的問題既十分緊迫又需要長期努力”。(16)此種表述是強調(diào)來自社會層面的沖突加劇，原有的社會管理體制難以應(yīng)對，導(dǎo)致社會管理領(lǐng)域存在不少問題，所以需要改革。
第二個層面的表述強調(diào)“加強和創(chuàng)新社會管理，事關(guān)鞏固黨的執(zhí)政地位，事關(guān)國家長治久安”(17)，“是提高黨的執(zhí)政能力和鞏固黨的執(zhí)政地位的必然要求，對實現(xiàn)黨和國家長治久安具有重大戰(zhàn)略意義”。(18)此種表述是強調(diào)改革的政治必要性，其含義為，如果不能有效應(yīng)對來自社會層面的沖突，解決社會管理領(lǐng)域存在的問題，將危及黨的執(zhí)政地位和國家長治久安。
依據(jù)上述表述，對于中央政府推動社會管理體制改革的原因，我們可以歸納為：
在市場化改革之后，中國社會發(fā)生了深刻變化，表現(xiàn)為社會的利益主體和價值觀念日益多元化，民眾與政府之間的利益沖突加劇，這種社會層面的變化與原有的社會管理體制不相適應(yīng)。原有社會管理體制是單一的官治體制，依靠地方政府對民眾和社會事務(wù)進行直接管理。這就使得政府在處理社會事務(wù)上，特別是在處理與民眾的關(guān)系上，缺乏中間緩沖地帶和有效溝通渠道，容易與民眾發(fā)生沖突。所以，需要創(chuàng)新社會管理體制，以便“最大限度激發(fā)社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素”。
(二)地方政府推行社會管理體制改革的原因——珠海地方官員的表述
關(guān)于推行社會管理體制改革的原因，珠海地方官員經(jīng)常提到的一種說法是：“政府用一元化的管理去治理多元化的社會，很容易集各種矛盾于一身，甚至引火燒身”，所以，需要發(fā)展社會組織，重建基層社會自治制度，以便在政府與民眾之間構(gòu)建緩沖地帶，起到“防火墻”和“隔離帶”的作用。(19)
在珠海市委、市政府的文件上，也反復(fù)用類似的語言論述改革原因。如：
“經(jīng)濟體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化，傳統(tǒng)的高度一元化的社會管理模式已難以適應(yīng)這種空前的社會變革，推動社會管理體制改革迫在眉睫，勢在必行。”(20)
社會管理體制改革“是應(yīng)對社會矛盾凸顯期挑戰(zhàn)，維護社會穩(wěn)定，促進社會長治久安的客觀需要”。(21)
“我市作為改革開放窗口，先期遇到了經(jīng)濟主體多元化，利益訴求多樣化，社會矛盾增多，管理難度加大等種種挑戰(zhàn)和壓力……必須創(chuàng)新社會管理，加強社會建設(shè)。”(22)
對于上述改革原因，當(dāng)時大力推動此項改革的珠海市委書記甘霖講得更清楚。2009年12月16日，甘霖代表珠海市委、市政府在2009年廣東省深化體制改革工作會議上作專題發(fā)言，談到珠海市推進社會管理體制改革的原因時，他說：
“面對新時期日益繁雜的社會事務(wù)、日益多樣的社會訴求、日益凸顯的社會矛盾、日益加重的維穩(wěn)任務(wù)，各級行政組織對社會事務(wù)包攬過多，并主要運用行政權(quán)力進行社會管理，這使得政府與社會基層之間缺乏中間緩沖地帶和有效溝通途徑，容易集各種矛盾于一身。因此，社會管理體制改革勢在必行！必須盡快轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的政府一元化的社會管理模式，逐步實現(xiàn)由官本位向社會本位、一元管理向多元治理的轉(zhuǎn)變。這既是應(yīng)對當(dāng)前矛盾凸顯期的必要之舉，也是推動社會長治久安的治本之策。”(23)
在珠海市內(nèi)部會議上，甘霖曾論述中國歷史上宗族自治與社會穩(wěn)定之間的關(guān)系，用以說明當(dāng)代重建基層社會自治制度的重要性：
“(基層社會)自治是(政權(quán)穩(wěn)定)最為基礎(chǔ)的工作。所謂基礎(chǔ)不牢，地動山搖。……封建時代自治是建立在家族自律自管的基礎(chǔ)上，實行家法、國法雙法(統(tǒng)治)。封建社會的穩(wěn)定是與官僚機構(gòu)的治理和家族、宗族自治相結(jié)合、為保障的。我們現(xiàn)在社會為什么這樣不穩(wěn)定呢？很重要的一個原因就是基層不行，社會結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了根本性變化，家族作為一個社會治理的基礎(chǔ)主體已經(jīng)被摧毀了。因此，充分發(fā)揮村委會、居委會、行業(yè)協(xié)會、志愿者組織和其他社團組織的自主、自律、自治作用，實現(xiàn)(基層社會的)自我管理、自我服務(wù)、自我教育和自我監(jiān)督，這是最根本、最基礎(chǔ)的工作。”(24)
(三)對“官治能力受限論”與“官治的政治風(fēng)險論”的檢驗
不難看出，中央領(lǐng)導(dǎo)人和珠海地方官員所論述的社會管理體制改革的原因，是相當(dāng)一致的，其差別主要在于，前者是概括性的，后者是具體的和明確的。值得注意的是，這兩者的表述在時間上有先后之分，地方官員的表述在前，中央領(lǐng)導(dǎo)人的講話在后。這就排除了一種可能：即這兩者之間的一致性是由于地方官員模仿中央領(lǐng)導(dǎo)人的講話精神，作重復(fù)性的闡述而已。所以，我們可以認為，珠海地方官員所闡述的社會管理體制改革的原因，反映了地方政府所面臨的實際問題，也反映了地方官員推動此項改革的一部分真實意圖。
上述原因說明，1980年以后，中國重新在基層社會引入自治制度，不是由于此時期政府的管治能力受到財政等客觀條件的制約，以至于缺乏足夠力量在基層社會實施直接管治，而是由于政府的直接管治具有很高風(fēng)險，需要引入社會自治機制，以降低政府面臨的政治風(fēng)險。這種原因與“集權(quán)的政治風(fēng)險論”的解釋是一致的，而與“官治能力受限論”不相符。這說明，從中國的治理結(jié)構(gòu)長期演變趨勢來看，“集權(quán)的政治風(fēng)險論”具有更強的解釋能力。
四、集權(quán)的政治風(fēng)險與縱向分權(quán)
上文分析說明，在短期內(nèi)，國家運用專斷權(quán)力可以建立單一的官治體制，但是，運用單一的官治體制治理民眾，具有很高的政治風(fēng)險，故難以持久；所以，從長期來看，國家為了降低統(tǒng)治民眾的政治風(fēng)險，需要在官治之下引入社會自治。在本節(jié)，我們把這種觀點作進一步推廣，用以解釋中國治理結(jié)構(gòu)的基本特征及其演變趨勢。
(一)縱向分權(quán)——對集權(quán)的一種制衡機制
在任何國家，政府為了辦理公共事務(wù)，都需要在一定程度上集中權(quán)力。也就是說，公共權(quán)力必須以某種集權(quán)的方式來行使，用于立法和法律的實施，用于制定政策和執(zhí)行政策，以及用于征稅、維護治安和維護國家統(tǒng)一等。由于國家包含著此種集權(quán)，就一定存在著一種風(fēng)險：即政府以公共利益為名所做出的決定，所實施的政策，很可能與民眾的意愿相差甚遠，甚至完全相反。這意味著，政府行使公共權(quán)力是有風(fēng)險的，即有可能與民眾發(fā)生沖突，引發(fā)民眾的抵制，甚至導(dǎo)致社會騷亂，威脅到政權(quán)穩(wěn)定。此種風(fēng)險即是本文所指的“集權(quán)的政治風(fēng)險”。因此，每一個國家都需要解決一個共同問題：即如何降低此種風(fēng)險，以實現(xiàn)國家的政治穩(wěn)定和長治久安。
降低上述政治風(fēng)險的一種辦法是在國家內(nèi)部進行縱向分權(quán)，以降低每一個層級的政府的集權(quán)程度。所以，有“公共行政學(xué)之父”之稱的古德諾說：“所有國家或多或少都是建立在聯(lián)邦制理念基礎(chǔ)上的，也就是說，所有的國家都是由地方政治共同體組成的。”(古德諾，2012：p39)。古德諾發(fā)現(xiàn)，無論是聯(lián)邦制國家(如美國)還是中央集權(quán)的單一制國家(如法國)，其治理結(jié)構(gòu)都有一個共同特征，即與民眾利益緊密相關(guān)的兩種最重要的公共權(quán)力——立法權(quán)(包括政策制定權(quán))與地方人事權(quán)(即對地方官員的任免權(quán))，不會都集中在中央政府(或州政府)手中，其中一種權(quán)力必定在很大程度上分散于各個地方政治單位(縣、市和鄉(xiāng)鎮(zhèn))，形成縱向制衡機制(古德諾，2012：pp39-55)。這種縱向制衡機制有兩種類型。一種類型以美國為代表，是立法權(quán)集中在中央政府(或州政府)，地方人事權(quán)分散于各個地方政治單位(縣、市、鄉(xiāng)鎮(zhèn))，古德諾把此種類型稱為“地方自治制度”。在美國，立法權(quán)集中在聯(lián)邦政府和州政府手中，聯(lián)邦政府和州政府制定詳盡的法律和公共政策，但是，聯(lián)邦政府和州政府沒有地方人事權(quán)，地方官員的任免由各個地方政治單位通過民選或其他方式來決定。通過此種地方自治制度，如果聯(lián)邦政府或州政府制訂的法律或政策在一個地區(qū)不受民眾歡迎，那么，地方官員就會拒絕執(zhí)行這種法律或政策，或者經(jīng)修改后才予執(zhí)行，使得聯(lián)邦政府和州政府統(tǒng)一制定的法律與政策，能夠適應(yīng)各個地區(qū)的民眾意愿(古德諾，2012：pp40-42)。另一種縱向制衡的類型是地方人事權(quán)是集中的，即掌握在中央政府(或省政府)手中，但是，政策制定權(quán)實際上是分散的，即主要掌握在地方政府(縣、市政府)手中。這種類型以十九世紀的法國為代表。在當(dāng)時的法國，中央政府任命省長，省長控制著其管轄的市長，但是，市長所執(zhí)行的政策是地方政策，是由各個城市自己制訂的，而不是中央政府或省政府制訂的(古德諾，2012：pp40-45)。
中國在治理結(jié)構(gòu)上同樣存在著縱向制衡機制。秦王朝掃平列國，威震四方，實行高度中央集權(quán)，但二世而亡。后世治國者和文人學(xué)者吸收秦王朝速崩的教訓(xùn)，認識到過度集權(quán)的風(fēng)險，需要通過縱向分權(quán)來降低這種風(fēng)險。明確論述這一點的是南宋葉適。葉適認為，“自堯舜以來，凡采分權(quán)之制者，其立國皆長久過于集權(quán)。試就秦漢以后，一統(tǒng)天下之事論之。秦廢封建，首創(chuàng)集權(quán)，自天子以外無尺寸之權(quán)，一尊京師而威服天下，故不旋踵而敗亡。漢雖因襲秦制，而所采實兼封建郡縣二制之精神，守相皆得自為，極其所治，無不可者。故兩漢之治獨過于后世也。三國迄于隋唐，亦多能參用分權(quán)，至唐之末世始生尾大之弊。足見過度集權(quán)乃前世明君所不取。”(蕭公權(quán)，1998：pp441；葉適，年代不詳)
在中國歷史上，縱向分權(quán)的主要方式是治官權(quán)與治民權(quán)的分設(shè)，中央和省主要執(zhí)掌治官權(quán)，治民權(quán)下放給州縣官。所以，汪輝祖說：“自州縣以上，為國家布治者，職孔庶矣。然親民之治，實惟州縣，州縣以上，皆以整飭州縣之治為治而已。”(汪輝祖，年代不詳)瞿同祖論述清代地方政府，也指出了這種縱向分權(quán)之存在：即州縣官是真正的“治事之官”(治理民眾事務(wù)的官員)，州縣以上都是“治官之官”(瞿同祖，2003：pp29)。此種縱向分權(quán)一般稱之為“行政分權(quán)”，其特征是，中央政府通過人事控制等手段，掌握對地方官的控制權(quán)，同時，把治理民眾事務(wù)的權(quán)力授予地方官。周黎安把此種行政體制概括為“屬地管理與行政逐級發(fā)包”(周黎安，2008：pp57-72)。
當(dāng)代中國同樣采用了上述行政分權(quán)，形成“中央治官，地方治民”的治理結(jié)構(gòu)(曹正漢，2011；Cai，Yong，2008)。此處所指的“中央”，也包含省級政府，“地方”則主要指縣(市)政府。曹正漢指出，此種“中央治官，地方治民”的治理結(jié)構(gòu)，類似于“分散燒鍋爐”，它有助于分散和降低中央政府的政治風(fēng)險，是當(dāng)代中國維護政治穩(wěn)定的一種重要機制(曹正漢，2011；曹正漢和周杰，2013)。
(二)縱向分權(quán)的深化——向基層社會組織分權(quán)
上述行政分權(quán)降低了中央政府的集權(quán)程度，然而，地方政府仍然是高度集權(quán)的，所有與管治民眾和治理地方事務(wù)相關(guān)的全部權(quán)力都掌握在地方政府手中。相應(yīng)地，地方政府所承擔(dān)的責(zé)任和風(fēng)險增加了。因此，地方官需要尋找有效的辦法，以降低自身承擔(dān)的政治風(fēng)險。我們看到，無論是在歷史上，還是在當(dāng)代，地方政府都采用了相同的解決辦法，即沿著縱向分權(quán)的思路往下走，向基層社會組織和基層社會的領(lǐng)導(dǎo)人分權(quán)。在中國歷史上，此種分權(quán)是州縣官把地方公共事務(wù)的治理權(quán)下放給地方鄉(xiāng)紳和宗族鄉(xiāng)族組織；在當(dāng)代，則是地方政府把基層公共事務(wù)的治理權(quán)下放給村莊、城市社區(qū)和行業(yè)協(xié)會等社會組織。此種分權(quán)是縱向分權(quán)向基層社會的延伸，我們稱之為“社會分權(quán)”。
需要指出的一點是，社會分權(quán)與行政分權(quán)具有一個共同特征，即都是自上而下分權(quán)，上級政府都保留著對下級政府(或基層社會組織)的控制權(quán)。在歷史上，社會分權(quán)的此種特點表現(xiàn)為，宗族和鄉(xiāng)族自治需要得到地方官的認可，不能脫離地方官的控制，族規(guī)、鄉(xiāng)約、行規(guī)均需呈官批準、鈐印勒石方為有效(張研和牛貫杰，2002：pp10-11)。當(dāng)代社會分權(quán)也有類似的特征。我們以珠海市的社會管理體制改革來說，其改革方案是地方政府將原本屬于自己的兩項權(quán)力——對社會的監(jiān)管權(quán)與基層社會事務(wù)的經(jīng)辦權(quán)，通過發(fā)展城鄉(xiāng)社區(qū)自治和行業(yè)性社會組織，實現(xiàn)適當(dāng)分離，此即“政社分離”。對社會的監(jiān)管權(quán)是指對民眾和社會組織的監(jiān)督與控制，基層社會事務(wù)的經(jīng)辦權(quán)是指在基層社會舉辦和管理社會事務(wù)、向民眾提供社會服務(wù)的權(quán)力。珠海改革的目標是對社會的監(jiān)管權(quán)仍掌握在地方政府手中，基層社會事務(wù)的經(jīng)辦權(quán)則盡可能下放給社會組織(包括城鄉(xiāng)社區(qū))承擔(dān)。
五、結(jié)論與討論
關(guān)于傳統(tǒng)中國出現(xiàn)鄉(xiāng)村社會自治的原因，有兩種觀點，一為“官治能力受限論”，一為“集權(quán)的政治風(fēng)險論”。本文通過把傳統(tǒng)中國與當(dāng)代中國連貫起來考察，并以發(fā)生在當(dāng)代中國的社會管理體制改革為依據(jù)，論證了“官治能力受限論”有很大局限，它與當(dāng)代中國重建基層社會自治制度這一事實相矛盾，而“集權(quán)的政治風(fēng)險論”則具有更一般化的解釋能力。
而且，“集權(quán)的政治風(fēng)險論”還可以擴展為一般化理論，用于解釋中國縱向分權(quán)的治理結(jié)構(gòu)及其演變趨勢。對于任何一個規(guī)模較大的國家來說，其治理結(jié)構(gòu)都存在著縱向制衡機制，以降低集權(quán)的政治風(fēng)險。中國的特殊之處是，它主要依賴縱向制衡機制，而沒有發(fā)展出橫向分權(quán)。(25)因此，在中國逐漸形成兩種類型的縱向分權(quán)：一為行政分權(quán)，一為社會分權(quán)。行政分權(quán)是中央政府與地方政府之間的分權(quán)，形成政府系統(tǒng)內(nèi)部上下兩個治理層面，即“中央治官，地方治民”。社會分權(quán)是地方政府向基層社會組織的分權(quán)，形成地方政府主導(dǎo)下的基層社會自治層面。在清代，這兩種縱向分權(quán)組成國家的三級治理架構(gòu)：中央政府治官、州縣官治民、基層社會實行鄉(xiāng)紳和宗族自治；在當(dāng)代，正在形成與之相似的治理結(jié)構(gòu)，這就是中央政府(包括省政府)主要執(zhí)掌治官權(quán)，縣(市)政府主要執(zhí)掌治民權(quán)，村莊和城市社區(qū)則以自治為基礎(chǔ)。此種三級治理架構(gòu)的反復(fù)出現(xiàn)，有其內(nèi)在原因，即它是降低集權(quán)的政治風(fēng)險之結(jié)果，有助于維護社會穩(wěn)定和國家的長治久安。
當(dāng)然，我們拿中國歷史與當(dāng)代相比較，指出兩者在治理結(jié)構(gòu)演變上有相似之處，并非是說當(dāng)代中國僅僅是歷史的重復(fù)。我們已看到，當(dāng)代中國正在形成的基層社會自治已經(jīng)走出了鄉(xiāng)紳和宗族的局限，它建立在新的民主原則之上，它正在構(gòu)筑國家的民主基礎(chǔ)。我們還應(yīng)看到，村莊民主選舉制度正在向鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級發(fā)展，在四川等部分地區(qū)推行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人“公推直選”改革，預(yù)示了這種發(fā)展趨勢(任中平，2010：pp210-240)。這說明，當(dāng)代中國基層民主自治制度正在逐漸向上擴展。
感謝匿名審稿人意見，當(dāng)然文責(zé)自負。
注釋：
①“胡錦濤主持中共中央政治局第二十三次集體學(xué)習(xí)”，新華網(wǎng)，2010年9月29日。
②“胡錦濤：扎扎實實提高社會管理科學(xué)化水平，建設(shè)中國特色社會主義社會管理體系”，《人民日報》，2011年2月20日。
③“中共中央政治局召開會議，研究加強和創(chuàng)新社會管理問題”，新華社，2011年5月30日。
④本書編寫組：《創(chuàng)新社會管理的珠海經(jīng)驗》，廣東省出版集團，廣東人民出版社，2011年版，第1頁。
⑤摘自《珠海市社會管理體制改革先行先試大事記》，載珠海市社會管理體制改革先行先試領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、中共珠海市委體制改革辦公室編：《珠海市社會管理體制改革先行先試文匯》(第一集)，2009年12月。
⑥珠海市人民政府辦公室：《關(guān)于推進社會管理體制改革先行先試工作會議紀要》[珠海市政府工作會議紀要第74號]，2008年5月30日。中共珠海市委、珠海市人民政府：《關(guān)于推進社會管理體制改革先行先試的意見》[珠字(2009)8號]，2009年6月29日。中共珠海市委、珠海市人民政府：《關(guān)于創(chuàng)新社會管理加強社會建設(shè)的意見》[珠字(2011)12號]，2011年8月11日。
⑦中共珠海市委、珠海市人民政府：《關(guān)于加強和改進城市基層社會治理與服務(wù)體系的意見》[珠字(2010)7號]，2010年6月7日。
⑧中共珠海市委、珠海市人民政府：《關(guān)于推進社會管理體制改革先行先試的意見》[珠字(2009)8號]，2009年6月29日。
⑨中共乾務(wù)鎮(zhèn)黨委、乾務(wù)鎮(zhèn)政府：《乾務(wù)鎮(zhèn)實施“陽光村務(wù)，民主管理”工作方案》，2009年3月19日。
⑩本書編寫組：《創(chuàng)新社會管理的珠海經(jīng)驗》，廣東省出版集團，廣東人民出版社，2011年版，第150-151頁。
(11)珠海市社會管理體制改革先行先試領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、中共珠海市委體制改革辦公室編：《珠海市社會管理體制改革先行先試文匯》(第一集)，2009年12月，第74-111頁。
(12)本書編寫組：《創(chuàng)新社會管理的珠海經(jīng)驗》，廣東省出版集團，廣東人民出版社，2011年版，第69-72頁。
(13)珠海市人民政府：《關(guān)于進一步發(fā)展和規(guī)范我市社會組織的意見》[珠字(2011)4號]，2011年4月8日。
(14)珠海市人民政府辦公室：《關(guān)于政府購買社會組織服務(wù)的實施意見》，2011年7月25日。
(15)“胡錦濤主持中共中央政治局第二十三次集體學(xué)習(xí)”，新華網(wǎng)，2010年9月29日。
(16)“胡錦濤：扎扎實實提高社會管理科學(xué)化水平，建設(shè)中國特色社會主義社會管理體系”，《人民日報》，2011年2月20日。“中共中央政治局召開會議，研究加強和創(chuàng)新社會管理問題”，新華社，2011年5月30日。
(17)“中共中央政治局召開會議，研究加強和創(chuàng)新社會管理問題”，新華社，2011年5月30日。
(18)“胡錦濤：扎扎實實提高社會管理科學(xué)化水平，建設(shè)中國特色社會主義社會管理體系”，《人民日報》，2011年2月20日。
(19)沈亮：“政府放手，社會接棒，珠海社會管理體制低調(diào)求解”，《南方周末》，2010年2月25日。
(20)中共珠海市委、珠海市人民政府：《關(guān)于推進社會管理體制改革先行先試的意見》[珠字(2009)8號]，2009年6月29日。
(21)中共珠海市委：《關(guān)于創(chuàng)新社會管理領(lǐng)導(dǎo)體制的意見》[珠字(2011)3號]，2011年3月23日。
(22)中共珠海市委、珠海市人民政府：《關(guān)于創(chuàng)新社會管理加強社會建設(shè)的意見》[珠字(2011)12號]，2011年8月11日。
(23)甘霖：“積極穩(wěn)妥推進社會管理體制改革先行先試——甘霖代表珠海市委市政府在2009年廣東省深化體制改革工作會議上的專題發(fā)言”，2009年12月16日。
(24)“甘霖在香洲區(qū)考察鎮(zhèn)街職能轉(zhuǎn)型工作時的講話”，載珠海市社會管理體制改革先行先試領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、中共珠海市委體制改革辦公室編：《珠海市社會管理體制改革先行先試文匯》(第二集)，2011年3月。
(25)如在美國，除了存在著縱向制衡機制之外，還存在著橫向制衡機制，即在聯(lián)邦政府和州政府層面通過三權(quán)分立和民選制度，以保證聯(lián)邦政府和州政府的決策不會與民眾的意愿相差太遠。
【參考文獻】
[1]Birney ， Mayling， 2010 ， “China's Village Elections as a Mechanism for Political Stability via Bounded Political Responsiveness，” London School of Economics & Political Science， 2010.
[2]Cai， Yong， 2008， “Power Structure and Regime Resilience：Contentious Politics in China，” British Journal of Political Science， 38(3)， pp.411~432.
[3]Kelliher， Daniel， 1997， “The Chinese Debate over Village Self-Government，” The China Journal，(37)， pp. 63~86.
[4]O'Brien， Kevin J.， and Lianjiang Li， 2000， “Accommodating 'Democracy' in a One-Party State： Introducing Village Elections in China，” The China Quarterly，(162)， pp. 465~489.
[5]Wang， Yeh-Chien， 1973， “Land Taxation in Imperial China， 1750~1911，” Cambridge， Mass：Harvard University Press.
[6]曹正漢和周杰，2013，《社會風(fēng)險與地方分權(quán)——中國食品安全監(jiān)管實行地方分級管理的原因》，《社會學(xué)研究》第1期。
[7]曹正漢，2011，《中國上下分治的治理結(jié)構(gòu)及其穩(wěn)定機制》，《社會學(xué)研究》第1期1~40頁。
[8]費孝通，2009，《中國士紳》，北京：三聯(lián)書店。
[9]費正清，1993，《劍橋中國晚清史》(上卷)，中國社會科學(xué)院歷史研究所編譯室譯，北京：中國社會科學(xué)出版社。
[10]古德諾，2012，《政治與行政》，豐俊功譯，北京：北京大學(xué)出版社。
[11]黃宗智，2008，《集權(quán)的簡約治理——中國以準官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，《開放時代》第2期10~29頁。
[12]黃宗智，2001，《清代的法律社會與文化：民法的表達與實踐》，上海：上海書店出版社。
[13]瞿同祖，2003，《清代地方政府》，范忠信等譯，北京：法律出版社。
[14]任中平，2010，《巴蜀政治——四川省基層民主政治建設(shè)的制度創(chuàng)新研究》，北京：中國社會科學(xué)出版社。
[15]史衛(wèi)民、郭巍青、湯晉蘇、黃觀鴻和郝海波，2009，《中國村民委員會選舉——歷史發(fā)展與比較研究》，北京：中國社會科學(xué)出版社。
[16]汪輝祖.學(xué)治臆說自序。
[17]王笛，1996，《晚清長江上游地區(qū)公共領(lǐng)域的發(fā)展》，《歷史研究》第1期。
[18]王先明，1997，《近代紳士》，天津：天津人民出版社。
[19]韋伯，2004，《韋伯作品集5：中國的宗教、宗教與世界》，簡惠美譯，桂林：廣西師范大學(xué)出版社。
[20]蕭公權(quán)，1998，《中國政治思想史》，沈陽：遼寧教育出版社。
[21]嚴耕望，2007，《中國地方行政制度史——秦漢地方行政制度》，上海：上海古籍出版社。
[22]葉適.水心文集·五紀綱一。
[23]張研和牛貫杰，2002，《19世紀中期中國雙重統(tǒng)治格局的演變》，北京：中國人民大學(xué)出版社。
[24]張研，2008，《17~19世紀中國的人口與生存環(huán)境》，合肥：黃山書社。
[25]周黎安，2008，《轉(zhuǎn)型中的中國地方政府》，上海：格致出版社，上海人民出版社。
相關(guān)文章相關(guān)評論發(fā)表評論