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農(nóng)村公共品供給的變遷軌跡與路徑指向——基于村莊治理的視角
韓鵬云
（華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心 武漢 430074）
【摘要】：稅費(fèi)改革之前的集體在公共品供給的村莊治理中有權(quán)有責(zé)，稅費(fèi)取消后卻逐步成為無(wú)責(zé)權(quán)的“空殼”， 稅費(fèi)改革前的農(nóng)民能參與到公共品供給之中，而稅費(fèi)改革后卻陷入集體行動(dòng)的困境。稅費(fèi)改革前，村莊治理在農(nóng)村公共品供給中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，稅費(fèi)改革后卻逐步陷入“無(wú)效”走勢(shì)。針對(duì)這種現(xiàn)狀，應(yīng)再造公共品供給的集體責(zé)權(quán)，積極引入國(guó)家治理的力量，實(shí)現(xiàn)公共品供給制度的路徑創(chuàng)新。
【關(guān)鍵詞】：農(nóng)村公共品；村莊治理；路徑
農(nóng)村公共品供給的村莊治理指基于村莊共同體對(duì)公共品的需求而通過(guò)組織合作的方式完成村社范圍內(nèi)公共品供給的過(guò)程。由于農(nóng)村公共品供給村莊治理的開(kāi)展主要是在村社范圍內(nèi)，集體和農(nóng)民成為村莊治理的組織及執(zhí)行主體，一方面集體在國(guó)家的制度支撐及直接授權(quán)下或在村莊需求迫使下發(fā)揮自主性進(jìn)行具體的組織發(fā)動(dòng)工作；另一方面農(nóng)民個(gè)體或家庭為更好地完成生存和發(fā)展的延續(xù)，亦在村莊集體的領(lǐng)導(dǎo)下完成籌資或籌勞的任務(wù)。由此，集體的組織執(zhí)行和農(nóng)民的合作參與成為農(nóng)村公共品供給村莊治理的主要內(nèi)容。當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村公共品供給村莊治理的研究主要集中于兩個(gè)方面，一方面關(guān)照村莊作為一個(gè)能動(dòng)體進(jìn)行集體行動(dòng)的可能性，相比較于“理性小農(nóng)”的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，此類研究更注重于“道義小農(nóng)”的社會(huì)人假設(shè)和外部整體環(huán)境的約束，探求農(nóng)民的認(rèn)同與行動(dòng)單位[1]或村莊性質(zhì)[2]所產(chǎn)生的行動(dòng)能力對(duì)公共品供給的作用；另一方面集中討論農(nóng)民的個(gè)體聲譽(yù)、信任或互惠機(jī)制如何成為公共品供給的治理手段[3]。綜觀之，學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村公共品村莊治理的研究著力解釋村莊結(jié)構(gòu)或資本如何轉(zhuǎn)化為集體合作，但往往陷入籠統(tǒng)闡釋，失之過(guò)泛而缺乏具體針對(duì)性，同時(shí)對(duì)集體、農(nóng)民在公共品供給村莊治理中的角色嬗變沒(méi)有做出界分，對(duì)各自作用和變遷邏輯缺乏微觀探析，從而難以提出具有可操作性的創(chuàng)新路徑。鑒于此，筆者力圖通過(guò)集體和農(nóng)民在農(nóng)村公共品供給中的定位，對(duì)治理軌跡的全貌進(jìn)行描摹，在村莊治理“來(lái)龍”的基礎(chǔ)上對(duì)“去脈”做出基礎(chǔ)性思考，希冀為農(nóng)村公共品治理方向的建構(gòu)提供啟示。
一、農(nóng)村公共品供給村莊治理中的集體：從“責(zé)權(quán)主體”到無(wú)責(zé)權(quán)的“空殼”
稅費(fèi)改革前，集體在農(nóng)村公共品供給中一直扮演“責(zé)權(quán)”結(jié)合的執(zhí)行主體角色，而后稅費(fèi)時(shí)代，隨著國(guó)家與集體關(guān)系的重大變遷，集體逐步成為無(wú)責(zé)權(quán)的官僚化“空殼”，治理能力逐漸衰退，農(nóng)村公共品供給不能有效達(dá)成。
（一）稅費(fèi)改革前集體是農(nóng)村公共品供給的“責(zé)權(quán)主體”
稅費(fèi)改革前，在農(nóng)村公共品供給的過(guò)程中，集體能有效凝聚并配置資源從而實(shí)現(xiàn)公共品供給，其責(zé)權(quán)的形成來(lái)自于三個(gè)方面的支撐：首先是國(guó)家政策支撐及下達(dá)的公共品供給任務(wù)。人民公社時(shí)期，國(guó)家沒(méi)有足夠的財(cái)政資源回轉(zhuǎn)到鄉(xiāng)村用于公共品供給，只能將任務(wù)下壓，規(guī)定生產(chǎn)大隊(duì)或生產(chǎn)隊(duì)按照一定比例從純收入中提取公積金和公益金來(lái)完成涉農(nóng)的基本建設(shè)、社會(huì)保障及集體福利等公共品供給。在人民公社政社合一的體制下，高度集權(quán)的政治特征和壟斷性的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)強(qiáng)有力地支撐起了集體權(quán)力，集體可以通過(guò)權(quán)力配置資源來(lái)有效地將國(guó)家的責(zé)任和任務(wù)落實(shí)到位。人民公社解體之后，公共品供給開(kāi)始依賴農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，村委會(huì)集體需要從農(nóng)民收入中提取“三提”：公積金、公益金、管理費(fèi)用于公共品供給。除稅費(fèi)征收外，村委會(huì)和村民小組還要完成國(guó)家規(guī)定的各種升級(jí)、達(dá)標(biāo)任務(wù)，涉及到教育、衛(wèi)生等眾多公共品供給項(xiàng)目。其次是為村莊范圍內(nèi)農(nóng)民服務(wù)的壓力。人民公社時(shí)期的生產(chǎn)大隊(duì)按照規(guī)定提取公積金、公益金完成公共品供給是為了更好地服務(wù)于村莊共同體的生產(chǎn)生活，一方面整體上不違背農(nóng)民的意愿，征詢農(nóng)民尤其是當(dāng)時(shí)具有重要話語(yǔ)權(quán)的貧下中農(nóng)的同意，另一方面還要發(fā)揮具體組織和執(zhí)行的角色，組織農(nóng)民進(jìn)行具體落實(shí)。農(nóng)村稅費(fèi)時(shí)代之后，農(nóng)民開(kāi)始對(duì)公共品供給產(chǎn)生多樣化的需求，農(nóng)民也并非完全被動(dòng)的個(gè)體，往往用繳納稅費(fèi)作為條件不斷與集體進(jìn)行博弈。集體收取了稅費(fèi)，就必須解決某些公共品嚴(yán)重不足的現(xiàn)狀，如水利渠道不暢通、公共設(shè)施遭破壞、困難戶需要救濟(jì)等，集體要完成任務(wù)，也就必須回應(yīng)農(nóng)民對(duì)公共品不斷增長(zhǎng)的要求，否則就可能被農(nóng)民以不出錢、不出工或當(dāng)“釘子戶”的方式來(lái)對(duì)抗。綜觀之，稅費(fèi)改革之前村莊集體“上”有國(guó)家和各層級(jí)政府給予的權(quán)限和壓力，向“下”又必須和農(nóng)民打交道承擔(dān)起賦予的責(zé)任，集體在農(nóng)村公共品供給中擔(dān)當(dāng)起“權(quán)責(zé)主體”的角色。但值得注意的是，與人民公社時(shí)期不同，農(nóng)村稅費(fèi)時(shí)期的村莊集體與基層政府捆綁在一起形成了鄉(xiāng)村利益共同體，在責(zé)權(quán)之外更多具有了膨脹的利益需求，過(guò)度汲取農(nóng)民利益，成為“三農(nóng)”問(wèn)題產(chǎn)生的重要誘因。
（二）后稅費(fèi)時(shí)代集體在農(nóng)村公共品供給中成為無(wú)責(zé)權(quán)的“空殼”
農(nóng)村稅費(fèi)的過(guò)度汲取危及到國(guó)家政權(quán)在農(nóng)村的合法性建設(shè)，為此中央政府逐步推行了農(nóng)村稅費(fèi)制度改革并取消了農(nóng)業(yè)稅。與稅費(fèi)改革配套的是對(duì)鄉(xiāng)村基層組織的體制改革，中央采取了減人、減事、減支、減負(fù)擔(dān)的改革方針，采取了合并村莊、撤減村民小組等多項(xiàng)舉措，集體“責(zé)權(quán)主體”地位開(kāi)始動(dòng)搖，逐步變的無(wú)責(zé)無(wú)權(quán)：首先從國(guó)家層面看，卸去了集體對(duì)公共品供給的責(zé)任和任務(wù)。國(guó)家徹底廢除了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，也逐步取消了鄉(xiāng)村治理過(guò)程中的各項(xiàng)升級(jí)達(dá)標(biāo)任務(wù)。不僅如此，國(guó)家開(kāi)始繞過(guò)集體，采取了諸多直面農(nóng)民的公共品供給惠農(nóng)舉措，在農(nóng)村公共品供給方面，集體已經(jīng)沒(méi)有了來(lái)自上級(jí)政府的壓力，亦失去了相應(yīng)的責(zé)任和權(quán)力。其次從鄉(xiāng)村干部和農(nóng)民層面看，失去了公共品供給的壓力和博弈籌碼。稅費(fèi)改革之后，村委會(huì)干部和村民小組長(zhǎng)沒(méi)有了硬性任務(wù)，沒(méi)有了考核的壓力，只需要完成上級(jí)交辦的一些事務(wù)即可，對(duì)村莊所需要的公共品，缺乏動(dòng)力和意愿去組織完成。而從農(nóng)民方面講，國(guó)家取消了稅費(fèi)和“兩工”之后，原來(lái)村干部在公共品供給上不作為就不交稅費(fèi)或不出“兩工”的談判籌碼已失去，農(nóng)民沒(méi)有辦法再向村委干部或小組長(zhǎng)施加壓力。再次，在“責(zé)權(quán)地位”弱化的同時(shí)，村莊集體又陷入了物質(zhì)資源“空殼”化之中。國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)后，村莊集體從農(nóng)民身上進(jìn)行勞動(dòng)剩余汲取的通道被堵塞，村委干部的工資和基本的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)主要依靠上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，且“村賬”一般都是由“鄉(xiāng)管”，村莊的財(cái)政收支已經(jīng)基本固化；加之集體資產(chǎn)日益被分割或消耗殆盡，且大部分的村莊集體已經(jīng)沒(méi)有機(jī)動(dòng)地了，最終“村社集體就難以利用其作為土地所有者的身份來(lái)發(fā)揮籌集資源辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)的作用。”[4]集體物質(zhì)資源的匱乏嚴(yán)重影響了到農(nóng)村公共品的供給，即使有供給的意愿，也失去了供給的能力。
二、農(nóng)村公共品供給中村莊治理中的農(nóng)民：從共同參與到行動(dòng)困境
農(nóng)民是農(nóng)村公共品的使用者和參與者，如果沒(méi)有農(nóng)民的使用，公共品的供給就失去了目的和意義；相應(yīng)地，如果沒(méi)有農(nóng)民的參與，農(nóng)村公共品的村莊治理亦難以達(dá)成。綜觀稅費(fèi)前后的不同歷史階段，可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)民在公共品的村莊治理中具有不同的定位，遵循了不同的行為邏輯，總體上呈現(xiàn)為從共同參與到行動(dòng)困境的走向。
（一）稅費(fèi)改革之前農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共品供給的參與
首先是農(nóng)民在農(nóng)村公共品供給中的需求表達(dá)和決策參與。人民公社時(shí)期，農(nóng)村公共品供給具體由人民公社及生產(chǎn)隊(duì)組織完成，社員代表大會(huì)或社員大會(huì)給予了農(nóng)民需求表達(dá)的部分空間，并引導(dǎo)農(nóng)民尤其是貧下中農(nóng)階層在公共品供給中參與決策。當(dāng)然不可否認(rèn)的是由于經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)實(shí)行集體勞動(dòng)制，農(nóng)民基本上沒(méi)有個(gè)性化的公共品需求，同時(shí)權(quán)力高度集中于政治權(quán)力機(jī)關(guān)，農(nóng)民更多地是執(zhí)行和落實(shí)國(guó)家的公共品建設(shè)指標(biāo)。而到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后的稅費(fèi)時(shí)代，經(jīng)濟(jì)體制改革及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立使農(nóng)民開(kāi)始由被動(dòng)的生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，逐步具有了對(duì)公共產(chǎn)品的多樣需求，村民自治所開(kāi)拓的自我管理、自我服務(wù)的村級(jí)民主平臺(tái)亦為農(nóng)民參與公共品供給提供了制度空間，但由于壓力型體制和各種收費(fèi)征收的“硬指標(biāo)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)干預(yù)村民自治和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的偏好并沒(méi)有徹底改變，農(nóng)民對(duì)公共品的需求表達(dá)和參與決策并沒(méi)有得到全面落實(shí)。其次是農(nóng)民是農(nóng)村公共品供給籌資的最終承擔(dān)者。人民公社時(shí)期的公共品供給具有兩種相互補(bǔ)充的成本分?jǐn)傂问�，一是通過(guò)從農(nóng)民勞動(dòng)所獲得的純收入中提取公積金和公益金，用資金來(lái)購(gòu)買相應(yīng)的公共品材料或通過(guò)資金的使用來(lái)完成一些基礎(chǔ)設(shè)施類的公共品；另一方通過(guò)工分制來(lái)分?jǐn)偣财饭┙o的成本。在人民公社時(shí)期，增加工分總量從而降低工分單位值成為一種常用的策略。而家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行后的稅費(fèi)時(shí)代，國(guó)家為了繼續(xù)推動(dòng)工業(yè)化戰(zhàn)略和城市的發(fā)展，將農(nóng)村公共品供給的籌資職責(zé)下壓給了鄉(xiāng)村，用于公共品供給的村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)，最終的承擔(dān)者都是農(nóng)民。再次是農(nóng)民在農(nóng)村公共品供給的籌勞中發(fā)揮了主導(dǎo)作用。人民公社時(shí)期，農(nóng)村公共品供給的生產(chǎn)建造往往采取集中大會(huì)戰(zhàn)的形式進(jìn)行，實(shí)行“組織軍事化、行動(dòng)戰(zhàn)斗化、生活集體化”，從而降低組織和管理的成本。隨著人民公社體制的瓦解，“兩工”制度在稅費(fèi)時(shí)代一直延續(xù)下來(lái)，盡管各地出現(xiàn)了以資代勞、用途不規(guī)范等現(xiàn)象，但以村莊為單位的農(nóng)民投工投勞依然發(fā)揮了重要的作用。
（二）后稅費(fèi)時(shí)代農(nóng)民在農(nóng)村公共品供給上的“行動(dòng)困境”
稅費(fèi)時(shí)代后期隨著在鄉(xiāng)村兩級(jí)組織在稅費(fèi)征收上的層層加碼，使公共品的參與成為了一種沉重的負(fù)擔(dān)，在世紀(jì)之交引發(fā)了全社會(huì)關(guān)注的“三農(nóng)”問(wèn)題。中央為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，逐步推進(jìn)了稅費(fèi)改革。在取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之初，由于國(guó)家轉(zhuǎn)移支付力度遠(yuǎn)少于政策減收，公共品供給陷于嚴(yán)重困境，國(guó)家為了填補(bǔ)制度空白，提高村莊治理的自主性，提出了農(nóng)村公共品供給“一事一議”制度。所謂“一事一議”指農(nóng)村稅費(fèi)改革后，村內(nèi)農(nóng)田水利基本建設(shè)、道路修建、植樹(shù)造林等項(xiàng)目及村民認(rèn)為需要興辦的其他公益事業(yè)項(xiàng)目，如果涉及到籌資、籌勞或使用集體資產(chǎn)必須經(jīng)由村民會(huì)議民主表決來(lái)通過(guò)。盡管“一事一議”籌資籌勞適用范圍、議事程序以及籌資籌勞限額標(biāo)準(zhǔn)需經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府初審并報(bào)縣級(jí)人民政府農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理部門復(fù)審，但只要不出現(xiàn)嚴(yán)重增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的情況，國(guó)家并不直接干預(yù)。由此，“一事一議”制度成為村莊自主治理的集中體顯，既是一個(gè)農(nóng)民參與問(wèn)題，更是一個(gè)集體行動(dòng)問(wèn)題。作為一個(gè)集體行動(dòng)問(wèn)題，“一事一議”制度卻陷入了“事難議、議難決、決難行”的“三難”困境：首先“事難議”，即公共品的需求表達(dá)和組織上來(lái)看，制度的組織成本過(guò)高。按照規(guī)定，“一事一議”項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)有本村18周歲以上的村民過(guò)半數(shù)參加，或者有本村2/3以上農(nóng)戶的代表參加才算達(dá)標(biāo)，由于“打工”經(jīng)濟(jì)在農(nóng)村廣泛流行，很多村莊湊不夠舉行會(huì)議的法定人數(shù)，農(nóng)民的參與意識(shí)也較弱，組織難度相當(dāng)大。其次“議難決”。即使按照規(guī)定成功召開(kāi)了會(huì)議，由于每戶的情況包括人口數(shù)、居住地、土地位置等都不相同，對(duì)很多公共品的需求結(jié)構(gòu)或種類也不一樣，難以將多樣需求統(tǒng)一起來(lái)。再次“決難行”。即使是村莊經(jīng)過(guò)組織召開(kāi)了會(huì)議，充分表達(dá)了需求并達(dá)成一致做出了決策，但在真正執(zhí)行的過(guò)程中，卻不一定十分順暢，籌資籌勞不足或不公平使集體行動(dòng)最后又失敗。“一事一議”的“三難”困境本質(zhì)上源于集體財(cái)源的匱乏，在村社范圍內(nèi)進(jìn)行籌資必然激發(fā)起村民的“搭便車”的心理，從而導(dǎo)致集體行動(dòng)陷入困境。
三、農(nóng)村公共品供給村莊治理的軌跡：從基礎(chǔ)作用到“無(wú)效”走向
在農(nóng)村公共品供給的發(fā)展歷程中，集體歷經(jīng)了從有“責(zé)權(quán)”到無(wú)“責(zé)權(quán)”的過(guò)程，農(nóng)民也由對(duì)農(nóng)村公共品的“參與”演變到“行動(dòng)困境”。稅費(fèi)改革前的村莊治理能在公共品供給中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，而后稅費(fèi)時(shí)代，集體的無(wú)“權(quán)責(zé)”和農(nóng)民的集體行動(dòng)困境使村莊治理陷入了“無(wú)效”的境地。
（一）稅費(fèi)改革前村莊治理在公共品供給中的基礎(chǔ)作用及根源
稅費(fèi)改革前，村莊治理在農(nóng)村公共品供給中的基礎(chǔ)作用主要表現(xiàn)在籌資和籌勞兩方面：從籌資上看，集體和農(nóng)民一直在公共品的籌資中占據(jù)大頭。盡管國(guó)家也通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式對(duì)部分公共品供給進(jìn)行供給，但更多公共品供給的所需資金來(lái)源于村莊和農(nóng)民自籌，通過(guò)隱性或顯性的方式轉(zhuǎn)移到公共品供給中。1978年全國(guó)人民公社財(cái)政收入的粗略估計(jì)為113.4億元，集體提留為103億元，兩個(gè)數(shù)字證明一個(gè)觀點(diǎn)：即便是將國(guó)家從農(nóng)村中獲取的財(cái)政收入全部用于公社財(cái)政或縣財(cái)政的農(nóng)村公共品建設(shè)上（在當(dāng)時(shí)的體制下是不可能的），也不會(huì)比集體提留（集體經(jīng)濟(jì)組織公共品的供給資金來(lái)源，尚未包括大量的勞動(dòng)力投入）高多少。由此可以再次證明：在公社時(shí)期，制度外的公共品供給也即村莊和農(nóng)民籌資占有極為重要的位置[5]P54。從這個(gè)比重可以看出農(nóng)村公共品供給中。從籌勞上看，村莊和農(nóng)民的投工投勞在公共品供給中發(fā)揮了重要作用。人民公社時(shí)期往往集中于農(nóng)閑時(shí)節(jié)以“兩工”的方式進(jìn)行各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類型的公共品的建設(shè)或維護(hù)，充分發(fā)揮了以勞動(dòng)力替代資金的優(yōu)勢(shì)。人民公社體制瓦解，“兩工”制度卻一直延續(xù)下來(lái)，以村莊為單位的農(nóng)民進(jìn)行投工投勞依然發(fā)揮了重要的作用。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文曾指出，90年代中后期，每年用于投工投勞在100億個(gè)勞動(dòng)日以上，按照每個(gè)勞動(dòng)日10元計(jì)算，每年投工投勞的投入就達(dá)到1000億元，這是中央和地方政府都擔(dān)負(fù)不起的。
綜述來(lái)說(shuō)，稅費(fèi)改革前村莊治理在農(nóng)村公共品供給中的基礎(chǔ)性作用，源自于兩個(gè)方面的原因：首先是村莊治理處于國(guó)家治理的高度控制和有效主導(dǎo)狀態(tài)。人民公社時(shí)期，生產(chǎn)隊(duì)是直接隸屬于人民公社的行政層級(jí)，政社合一的行政體制使國(guó)家治理的意志可以有效直達(dá)村莊；農(nóng)村稅費(fèi)時(shí)期以來(lái)，在鄉(xiāng)村社會(huì)代表國(guó)家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府通過(guò)控制村莊自治的村委會(huì)和村民小組，依然保持了對(duì)村莊的強(qiáng)力主導(dǎo)。由此，農(nóng)村公共品供給村莊治理被高度統(tǒng)合于國(guó)家治理，本身是農(nóng)民合作和自組織的公共品供給問(wèn)題轉(zhuǎn)化為國(guó)家的組織和動(dòng)員問(wèn)題，這一歷史時(shí)期的村莊治理與國(guó)家對(duì)農(nóng)村公共品的治理為一體兩面，從而在國(guó)家治理主導(dǎo)下發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用。其次是村莊自身的內(nèi)聚性發(fā)揮了村社共同體的能動(dòng)功能。村莊治理在農(nóng)村公共品供給中的基礎(chǔ)性作用與跟這一歷史時(shí)期村莊自身的社會(huì)性質(zhì)有密切關(guān)聯(lián)。從總體上看，稅費(fèi)改革之前，村莊共同體的特征如凝聚力和向心力還較為明顯，這種共同體使村莊結(jié)構(gòu)相互整合，組織和合作功能能運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，從而使村莊治理發(fā)揮調(diào)動(dòng)和配置資源的作用，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理和村莊治理的統(tǒng)一，從而達(dá)成公共品的供給。
（二）后稅費(fèi)時(shí)代村莊治理的“無(wú)效”走向及緣由
后稅費(fèi)時(shí)代，稅費(fèi)任務(wù)的取消使國(guó)家逐步放松了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制，國(guó)家不在村莊治理的領(lǐng)域直接“出場(chǎng)”，依托村民自治的村莊治理開(kāi)始具有了獨(dú)立的空間。但后稅費(fèi)時(shí)代，“一事一議”制度設(shè)計(jì)存在缺陷，集體行動(dòng)陷入困境。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊(duì)對(duì)全國(guó)6.8萬(wàn)個(gè)農(nóng)村住戶的抽樣調(diào)查顯示，2004年“一事一議”籌資費(fèi)人均1.6元，按人均15元的上限和議辦一事匡算，真正開(kāi)展“一事一議”行政村的比例，也就是10%多一點(diǎn)。調(diào)查同時(shí)表明，籌資并沒(méi)有隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的深入和“一事一議”的廣泛推行而增加，與2003年的1.8元相比，2004年人均籌資反而下降了12.9%。[6]一項(xiàng)針對(duì)陜西25縣1000個(gè)農(nóng)村住戶的調(diào)查表明：2004年“一事一議”人均籌資額為1.6元，2005年“一事一議”籌資額人均1.4元。該調(diào)查同時(shí)顯示，有67%的農(nóng)戶認(rèn)為“一事一議”議不起來(lái)，也議不成事。[7]
在后稅費(fèi)時(shí)代，村莊對(duì)公共品的自主治理已逐步走向“無(wú)效”。村莊對(duì)公共品治理作用的衰退并非無(wú)緣無(wú)故，一方面和后稅費(fèi)時(shí)代國(guó)家退出對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的直接治理有關(guān)，由于不再需要從鄉(xiāng)村進(jìn)行稅費(fèi)汲取，國(guó)家政權(quán)不再對(duì)村莊進(jìn)行主導(dǎo)性控制，國(guó)家治理和村莊治理開(kāi)始相互“懸浮”，村莊治理失去了外在的壓力和動(dòng)力。另一方面，村莊治理的“無(wú)效”還與村莊社會(huì)性質(zhì)的變遷密切相關(guān)，在后稅費(fèi)時(shí)代國(guó)家治理“退場(chǎng)”的狀況下，鄉(xiāng)村社會(huì)愈加呈現(xiàn)“空心化”：從村莊集體層面上看，集體在農(nóng)村公共品供給中的責(zé)任和壓力被卸去，配置和調(diào)控權(quán)威性資源和物質(zhì)性資源的能力衰退，村莊集體愈加官僚化，不再主動(dòng)發(fā)揮公共品供給的領(lǐng)導(dǎo)和組織職責(zé)；從村莊的社會(huì)基礎(chǔ)層面上看，則表現(xiàn)在村莊性質(zhì)和農(nóng)民合作力的急劇蛻變。血緣性“差序格局”不斷向“工具性差序格局”蛻變，人們建立關(guān)系時(shí)考慮的主要是實(shí)利可圖，所以親屬和非親屬都可以被納入格局之中；從格局的中心向外，格局中成員的工具性價(jià)值逐級(jí)遞減；關(guān)系越緊密，就越有可能被中心成員用來(lái)實(shí)現(xiàn)其實(shí)利目標(biāo)。[8]這種蛻變趨勢(shì)亦可表述為農(nóng)民的原子化特征，即農(nóng)民個(gè)體開(kāi)始喪失對(duì)共同體的認(rèn)同感。同時(shí)隨著“打工潮”盛行，鄉(xiāng)村精英的大量流失使組織和領(lǐng)導(dǎo)作用難以發(fā)揮，農(nóng)民的原子化更加嚴(yán)重，逐步陷入“農(nóng)村社區(qū)社會(huì)腐蝕” [9]的陷阱，甚至在公共品供給上出現(xiàn)“少數(shù)決定多數(shù)”[10]的狀況，供給的集體行動(dòng)不能有效地達(dá)成。
四、農(nóng)村公共品村莊治理的路徑指向：集體權(quán)責(zé)的再造與國(guó)家治理的引入
農(nóng)村公共品的足量、高效供給是新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要內(nèi)容之一，但后稅費(fèi)時(shí)代的當(dāng)下，公共品供給的村莊治理卻在集體失去“權(quán)責(zé)”和農(nóng)民難以達(dá)成集體行動(dòng)的雙重作用下不再能發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，反而陷入“無(wú)效”的走勢(shì)中。筆者認(rèn)為，重塑公共品供給的邏輯應(yīng)從村莊集體和農(nóng)民合作兩個(gè)方面切入，逐步將國(guó)家治理的力量引入公共品的村莊治理，以共治來(lái)實(shí)現(xiàn)公共品供給制度的創(chuàng)新。
（一）重塑新農(nóng)村建設(shè)的村莊本位，再造公共品供給的集體責(zé)權(quán)
新農(nóng)村建設(shè)的本位問(wèn)題與農(nóng)村公共品供給的建設(shè)方向密切相關(guān)。我國(guó)國(guó)情特殊，農(nóng)村實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化依然需要較長(zhǎng)的時(shí)間周期，為了穩(wěn)健、審慎地推進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)，新農(nóng)村建設(shè)的方向應(yīng)以村莊為本位，通過(guò)建設(shè)村莊、穩(wěn)定村莊來(lái)再造村社共同體。作為新農(nóng)村建設(shè)重要內(nèi)容的農(nóng)村公共品供給也應(yīng)以村莊為本位。但當(dāng)前村莊集體的“責(zé)權(quán)”嚴(yán)重弱化，治理能力日益衰退，由此必須將村莊集體重新武裝起來(lái)，充實(shí)其資源，增強(qiáng)其權(quán)威性，再造其在村社范圍公共品供給中的組織主體作用。首先是加強(qiáng)村莊集體的資源調(diào)配能力，充實(shí)其財(cái)力。財(cái)政能力是村莊集體組織領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行公共品供給的基礎(chǔ)條件，應(yīng)結(jié)合實(shí)際鼓勵(lì)村莊進(jìn)行集體創(chuàng)業(yè)，盤活或者開(kāi)拓集體經(jīng)濟(jì)來(lái)源，使集體手里有錢，有能力為村莊辦實(shí)事。其次是賦予村莊集體必要的治理權(quán)力。國(guó)家為限制村莊集體侵害農(nóng)民利益，從多方面弱化集體治權(quán)，但集體做不了壞事，也做不成好事，由此應(yīng)在加強(qiáng)對(duì)村兩委進(jìn)行監(jiān)督的情況下，積極支持村莊集體利用國(guó)家政策法規(guī)、村規(guī)民約等在村民自治的框架內(nèi)開(kāi)展社會(huì)管理工作；再次是積極培育鄉(xiāng)村精英。鄉(xiāng)村精英在農(nóng)村公共品的供給中能發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和組織作用，但后稅費(fèi)時(shí)代，中西部很多地區(qū)的鄉(xiāng)村精英沒(méi)有更多地動(dòng)力去管理村莊公共事務(wù)，應(yīng)更多地在激勵(lì)和培養(yǎng)機(jī)制上出臺(tái)制度或措施，發(fā)現(xiàn)、培育、塑造具有公益心和治理能力的精英，同時(shí)應(yīng)重視鄉(xiāng)村骨干的作用，進(jìn)一步支持和吸納一些退伍軍人、退休干部、宗族領(lǐng)袖、致富能手等進(jìn)入村莊組織和治理體系，發(fā)揮其參與村莊治理的積極性和自身優(yōu)勢(shì)，為公共品供給做出貢獻(xiàn)。
（二）提升村莊社會(huì)資本的存量，破解公共品供給的集體困境
村莊內(nèi)的社會(huì)資本能降低組織及合作的成本，使村民之間增強(qiáng)彼此的信任及認(rèn)同感，有利于公共品供給的達(dá)成。當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村的大部分地區(qū)村社共同體正在逐步被瓦解，凝聚力和向心力逐步衰退，社會(huì)資本的存量正在逐步流失。但在鄉(xiāng)村的核心家庭之上，還存在著一些“認(rèn)同行動(dòng)單位”，這些“認(rèn)同行動(dòng)單位”包括了戶族、小親族、宗族、聯(lián)合家庭甚至村民小組等類型，認(rèn)同單位之內(nèi)對(duì)農(nóng)民意味著“私”的領(lǐng)域，即具有強(qiáng)烈責(zé)任和義務(wù)感的領(lǐng)域，在“私”的領(lǐng)域受到公眾輿論或社區(qū)記憶的約束而不能“搭便車”，從而“私”的領(lǐng)域也就成為了社會(huì)資本的運(yùn)行領(lǐng)域，“在核心家庭之外仍存在基本的行動(dòng)單位，以之來(lái)達(dá)成農(nóng)民合作，這樣可以有效解決村莊公共事務(wù)的發(fā)展問(wèn)題，拓展農(nóng)民受益的空間。”[11]也即是說(shuō)，鄉(xiāng)村社會(huì)依然存在社會(huì)資本存在和運(yùn)行的基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)，應(yīng)吸納“認(rèn)同行動(dòng)單位”的組織權(quán)威進(jìn)入正式的治理體系，將“私”與“公”有效銜接，通過(guò)制度規(guī)范的建立，推進(jìn)村莊合作規(guī)范的成型，促使村民在農(nóng)村公共品供給的組織及合作中達(dá)成集體行動(dòng)。提升村社范圍內(nèi)社會(huì)資本的另一個(gè)重要方面是重視各類民間組織的作用。民間組織是促使農(nóng)民走向組織及合作的重要依托形式，各類經(jīng)濟(jì)合作社、股份合作社等經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)及村民理事會(huì)等社會(huì)性協(xié)會(huì)皆能在公共品的決策和具體實(shí)施中發(fā)揮作用。例如在各地存在的村民理事會(huì)通過(guò)選取理事代表，提升了村民對(duì)公共事務(wù)的參與熱情和對(duì)村社共同體的認(rèn)同感，有力地服務(wù)于公共品的供給。
（三）積極引入國(guó)家治理的力量，實(shí)現(xiàn)公共品供給制度的路徑創(chuàng)新
農(nóng)村公共品供給的村莊治理與國(guó)家治理呈現(xiàn)出相輔相成的關(guān)系，村莊治理為國(guó)家治理提供基礎(chǔ)性條件，國(guó)家治理亦為村莊治理提供外部支撐，應(yīng)積極引入國(guó)家治理的力量，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理和村莊治理的有效鏈接，以共同治理的指向來(lái)實(shí)現(xiàn)公共品供給的路徑創(chuàng)新。在總結(jié)各地制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，2008年全國(guó)部分省份開(kāi)展“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)，2011年財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)工作在全國(guó)所有省份開(kāi)展。原本“一事一議”是一個(gè)村莊對(duì)村級(jí)公益性公共品進(jìn)行自主治理的方式，這一方式在實(shí)踐中陷入了“三難”困境，而“一事一議”獎(jiǎng)補(bǔ)制度將國(guó)家財(cái)政資金引入，開(kāi)展公益性公共品項(xiàng)目建設(shè)國(guó)家按照較大比例進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼。這一政策實(shí)質(zhì)是將國(guó)家治理引入村莊自主治理之中，通過(guò)資源的輸入破解了村莊治理中資源匱乏的現(xiàn)狀，抑制了農(nóng)民普遍存在的“搭便車”行為，激發(fā)了農(nóng)民民主參與、民主決策和民主管理的熱情，也取得了良好績(jī)效。在農(nóng)村公共品供給的村莊治理領(lǐng)域，“一事一議”獎(jiǎng)補(bǔ)制度是一個(gè)較為成功的制度創(chuàng)新，也是村莊和國(guó)家共同治理的開(kāi)端。但筆者認(rèn)為這一制度框架依然具有較大的推進(jìn)空間，一方面經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放幾十年的發(fā)展，國(guó)家已經(jīng)具備了改變公共品供給城鄉(xiāng)雙軌的條件，應(yīng)逐步剝離“一事一議”的農(nóng)民籌資籌勞部分，各級(jí)政府完全承擔(dān)起公共品供給的職責(zé)；另一方面可以嘗試將各級(jí)政府針對(duì)農(nóng)村公共品供給的資金整合，進(jìn)一步注入“一事一議”制度框架之內(nèi)，政府對(duì)資金的使用和管理進(jìn)行監(jiān)督，相關(guān)職能部門履行對(duì)公共項(xiàng)目的指導(dǎo)和服務(wù)職責(zé)，村莊集體不再籌資籌勞，主要承擔(dān)村社范圍內(nèi)公共品需求偏好的表達(dá)和供給事項(xiàng)的決策和管理職責(zé)，從而使農(nóng)民享受改革發(fā)展成果，成為自己生產(chǎn)生活范圍內(nèi)公共品項(xiàng)目的真正“業(yè)主”，為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)村莊的善治提供基礎(chǔ)條件。
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作者簡(jiǎn)介：韓鵬云（1982—），男，山東聊城人，華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心博士后，主要研究方向?yàn)椋夯鶎诱卫怼?/span>
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