農(nóng)村社區(qū)公共品供給的國家治理分析
韓鵬云
（華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心 武漢 430074）
【摘要】：從歷史變遷的歷程可以看出，國家在農(nóng)村社區(qū)公共品供給治理過程中扮演的角色經(jīng)歷了從動員式“監(jiān)理”向項目式“業(yè)主”的轉(zhuǎn)變，治理角色隱含了體制弊病并在后稅費背景下導致了治理“內(nèi)卷化”狀態(tài)。為矯正體制弊病并破除治理“內(nèi)卷化”，國家應進一步發(fā)揮自主性，理順治理體制，重視村莊治理的輔助作用，并不斷推動制度創(chuàng)新，使農(nóng)民成為農(nóng)村社區(qū)公共品供給的真正“業(yè)主”。
【關鍵詞】：農(nóng)村社區(qū)公共品；國家治理；內(nèi)卷化；業(yè)主
一、問題的提出
農(nóng)村社區(qū)公共品指“滿足農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的公共需求，市場不能提供或不能完全由市場提供，具有非競爭性、非排他性的社會產(chǎn)品或服務。”[1]從現(xiàn)實實踐的角度考察，由于公共品存在外溢性和交易成本的制約，無法由私人進行有效供給，其所配置的資源主要來自于國家，即國家肩負著供給的治理職責。國家治理的內(nèi)涵是指國家運用公共權(quán)力對社會公共事務進行調(diào)控、管理并提供相應服務，實現(xiàn)各方利益需求均衡的過程，具體到農(nóng)村社區(qū)公共品供給，表現(xiàn)為國家通過制度設計聚集、配置、組織資源完成農(nóng)村社區(qū)公共品供給的整個運行過程，其目標不僅在于實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)公共品的充足供給，而且還應讓更多農(nóng)民參與公共品供給的決策、管理和監(jiān)督，實現(xiàn)公共品供給的供需均衡，為農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展及新農(nóng)村的建設提供良好的基礎。
綜觀農(nóng)村社區(qū)公共品的供給過程，國家在其中發(fā)揮了至關重要的元治理角色，尤其是我國作為外生后發(fā)型現(xiàn)代化國家，對鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展具有強烈的理性設計色彩，國家作為一個具有自主能動性的變量在不同的歷史時期采取了不同的現(xiàn)代化方略，亦形成了不同的建設、發(fā)展農(nóng)村的具體手段，由此在農(nóng)村社區(qū)公共品供給中扮演了不同的角色，采取了不同策略，形成了不同的績效，也即不同歷史時期農(nóng)村社區(qū)公共品的國家治理具有不同的邏輯軌跡。當前學術(shù)界對農(nóng)村社區(qū)公共品供給國家治理的研究主要集中于公共品供給現(xiàn)狀及存在的問題、未來的改革原則及目標、相關對策建議等方面，多屬問題—對策式研究。但農(nóng)村社區(qū)公共品供給作為一個資源配置的過程，與每個歷史時期的經(jīng)濟體制關系緊密，又與不同歷史時期的政治體制設置、社會動員能力及基層組織建設狀況密切相關，單從直接的技術(shù)性路線出發(fā)，難以做出全貌的釋讀和精到的學理分析。鑒于此，筆者希冀在對農(nóng)村社區(qū)公共品供給國家治理“來龍”進行邏輯解讀的基礎上，探尋國家治理的角色嬗變并解析治理的體制弊病，為“去脈”的建構(gòu)提供一些鋪墊和參考。
二、農(nóng)村社區(qū)公共品供給國家治理的角色：動員式“監(jiān)理”到項目式“業(yè)主”
綜觀農(nóng)村社區(qū)公共品發(fā)展的歷程，可看出不同歷史時段宏觀制度環(huán)境及政治、經(jīng)濟變量的影響為國家治理提供了基礎條件，國家在人民公社至農(nóng)村稅費時期采取了動員式“監(jiān)理”的方式對農(nóng)村社區(qū)公共品的供給進行治理，而在農(nóng)村稅費時期至稅費取消后的后稅費時代，項目式“業(yè)主”又逐漸成為新的治理角色。
（一）人民公社時期到農(nóng)村稅費時期的“動員式監(jiān)理”
所謂動員式“監(jiān)理”指通過政治動員或社會動員的方式來對某一社會行為進行監(jiān)控和評價從而實預期目標的過程。就農(nóng)村社區(qū)公共品供給的治理而言，國家依據(jù)有關政治或經(jīng)濟戰(zhàn)略的指導方針，對公共品供給的行為進行組織協(xié)調(diào)和監(jiān)控評價，從而促成公共品的供給。農(nóng)村社區(qū)公共品的供給在人民公社時期主要表現(xiàn)為集權(quán)式政治動員的“監(jiān)理”，在農(nóng)村稅費時期主要表現(xiàn)為制度式社會動員的“監(jiān)理”。
首先是人民公社時期集權(quán)式政治動員的“監(jiān)理”。建國初，國家通過集體化、合作化乃至人民公社的諸種制度安排從鄉(xiāng)村社會汲取資源服務于工業(yè)尤其是重工業(yè)的發(fā)展，從而不可能將大量的財政資源回轉(zhuǎn)到農(nóng)村用于公共品的供給，只能采取雙軌制的形式將公共品供給的任務下壓到鄉(xiāng)村社會。中央通過《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》將公共品供給職責明確給人民公社和生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊，不僅標明了公益金和公積金的提取比例，而且對水利基礎設施、其他基本建設乃至福利保障等問題都做出了具體規(guī)定，自身扮演的則是監(jiān)督和控制的“監(jiān)理”角色。中央政府在保持了“監(jiān)理”角色的同時通過政社合一的組織形式對人民公社開展全方位的集權(quán)式領導，通過政治號召、思想教育和階級斗爭的形式動員農(nóng)民發(fā)揚主人翁的勞動積極性和集體主義精神積極參與到公共品的供給中去�？梢哉f在國家的宏觀“監(jiān)理”下，通過政治動員的方式基本達成了農(nóng)村社區(qū)公共品的供給，供給內(nèi)容、方式、總量等都體現(xiàn)了較強的國家意志。
其次是農(nóng)村稅費時期制度式社會動員的“監(jiān)理”。改革開放之初，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行在農(nóng)村實現(xiàn)了改革的突破，農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展迅速。但1985年之后改革的重心轉(zhuǎn)向了城市，國家雖然調(diào)整了重工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，但依然堅持了城市化和工業(yè)化優(yōu)先發(fā)展的道路。傳統(tǒng)發(fā)展戰(zhàn)略及中央計劃經(jīng)濟體制遺留的制度和政策，并沒有完全從改革開放后的經(jīng)濟體制中消失。[2]由此出于路徑依賴和工業(yè)化戰(zhàn)略的整體考慮，國家依然保持了對農(nóng)村社區(qū)公共品供給的“監(jiān)理”角色，將公共品供給的職責和具體籌資任務轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊。國務院頒發(fā)的《農(nóng)民承擔費用和勞務管理條例》中詳細規(guī)定了農(nóng)民承擔的費用和勞務，包括農(nóng)民向集體經(jīng)濟組織繳納的村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌費及其用途，義務工和積累工的標準和用途等。從這一條例中可以看出，向農(nóng)民分派的公積金和公益金是農(nóng)村社區(qū)公共品供給的籌資來源，而義務工和積累工則繼續(xù)延續(xù)了人民公社時期“以勞代資”的集體勞動傳統(tǒng)。但與人民公社時期不同的是，這一分攤不再通過政治動員的形式，而主要以文本化的制度形式將職責確立起來，在實際的供給過程中，又通過社會動員也即通過利益機制以及國家與政府作為一種社會中心的組織及協(xié)調(diào)功能的發(fā)揮[3]，讓農(nóng)民參與到公共品供給的過程中。
（二）農(nóng)村稅費時期至后稅費時代的“項目式業(yè)主”
農(nóng)村稅費時期是一個改革與轉(zhuǎn)型的特定歷史時段，國家在農(nóng)村社區(qū)公共品供給中的角色定位具有混合特征，國家盡管主要以社會動員的“監(jiān)理”角色出現(xiàn)，但逐步加大了針對公共品的制度內(nèi)財政供給。后稅費時代，國家取消了農(nóng)業(yè)稅費，財政轉(zhuǎn)移支付取代了農(nóng)民籌資籌勞，“項目式業(yè)主”的角色定位逐步凸顯。
農(nóng)村公共產(chǎn)品的“項目式供給”是指中央政府和地方政府為了有效地促進農(nóng)村經(jīng)濟社會的穩(wěn)定和發(fā)展，以財政預算的方式，對農(nóng)村非競爭性和非排他性的產(chǎn)品分類列項進行供給的模式。[4]國家通過財政預算和立項審批的項目形式直接介入到供給過程中，在其中發(fā)揮直接作用。“項目式”的方式又和“業(yè)主”的身份緊密聯(lián)系在一起，“業(yè)主”一詞緣起于工程建設領域，主要指工程項目的投資方或為工程項目而專門設立的法人方，“業(yè)主”是項目的最初發(fā)動者，其職責涵蓋了項目的規(guī)劃、決策、具體實施和驗收評估等一系列全過程。由此將“項目式業(yè)主”的意義整合起來，指國家通過制度內(nèi)財政預算以“項目”的形式和“業(yè)主”的身份完成農(nóng)村社區(qū)公共品供給。
國家對農(nóng)村公共品的項目投資可分為中央財政投資和省市縣的地方投資，中央投資公共品供給項目覆蓋范圍大，涉及面廣，大多屬于周期長、需求對象多的公益性公共品，其中對基礎設施等硬件設施的投入較多；省市縣的公共品供給投資項目覆蓋范圍在各自的區(qū)劃范圍內(nèi)，包括了與中央相類似的公共品項目，也包括具有本轄區(qū)特點的供給項目。農(nóng)村社區(qū)公共品項目的制度設計基本遵循以下流程：中央及地方各級政府一般將某一門類公共品供給的權(quán)責和資金一起通過預算的形式轉(zhuǎn)移至“條條”設置的職能單位或部門，由其做出規(guī)劃并按照各下級政府申報的情況做出審批并下達投資計劃，由此各級“條條”單位或部門掌握了各級政府財政資源的分配及管理權(quán)。農(nóng)村社區(qū)的公共品供給項目，一般由市縣級設置的“條條”單位或部門獲取政府資金支持后進行實施，由此在一般情況下這些單位或部門就成為農(nóng)村社區(qū)公共品供給的“業(yè)主”，作為“業(yè)主”單位將通過招投標、建設管理、竣工驗收、工程結(jié)算、項目后評甚至運營管理等一系列項目管理程序來完成供給。自農(nóng)村稅費時期以來，國家作為“項目式業(yè)主”的定位逐漸展開并占據(jù)主導地位，特別是在后稅費時代制度外籌資籌勞方式被封閉后，國家的“業(yè)主”角色在農(nóng)村社區(qū)公共品領域終于全面“出場”，這一角色和人民公社時期以來的動員式“監(jiān)理”形成了鮮明對比。[1]
三、農(nóng)村社區(qū)公共品供給中國家治理的軌跡：體制弊病和治理“內(nèi)卷化”
縱觀農(nóng)村社區(qū)公共品供給國家治理的實踐過程，可看出國家作為供給的最重要主體，推動了農(nóng)村社區(qū)公共品從無到有，從少到多，從弱到強的歷史變遷，隨著我國經(jīng)濟社會60年的發(fā)展，農(nóng)村社區(qū)生產(chǎn)型、生活型及社會發(fā)展型的公共品數(shù)量和質(zhì)量總體都在提高，取得了突出成效。但值得注意的是，農(nóng)村社區(qū)公共品供給國家治理所扮演的“監(jiān)理”或“業(yè)主”角色也帶來了一以貫之的體制弊端，且在后稅費時代的當下愈演愈烈，導致治理呈現(xiàn)出“內(nèi)卷化”走向。
（一）農(nóng)村社區(qū)公共品供給國家治理的體制弊病：行政吸納資源
不同的歷史時期，國家對農(nóng)村社區(qū)公共品供給進行治理的運作機制和角色定位皆有不同，但不可回避的是動員式“監(jiān)理”和項目式“業(yè)主”都隱含了體制上的弊病，主要表現(xiàn)在三個方面：首先是國家對農(nóng)村公共品的投入總量不足，城鄉(xiāng)供給的雙軌制度持續(xù)延用。我國作為后發(fā)外生現(xiàn)代化國家，鄉(xiāng)村社會做出了重大犧牲來滿足城市和工業(yè)發(fā)展的財政需求，這種狀況一直延續(xù)到稅費改革。稅費取消后，國家通過財政轉(zhuǎn)移支付逐年加大了對農(nóng)村公共品的支持力度，但從財政支農(nóng)資金占財政支出比重看，用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的財政支持占總支出的比重依然小于用于城市建設的支出，城鄉(xiāng)財政資源配置不對稱的狀況沒有徹底改觀。而近年來城市化思維盛行，認為城市甚至大城市的發(fā)展才是我國現(xiàn)代化建設的唯一道路，很多地方政府在公共品投入上依然嚴重偏重城市，從而加劇了城鄉(xiāng)二元對立的格局。其次是國家并沒有真正調(diào)動起村莊集體治理的自主性和能動性。在人民公社至農(nóng)村稅費時期，村莊集體一直是國家在鄉(xiāng)村社會各項“監(jiān)理”政策的代理人和執(zhí)行者，但并沒有更多的自主性。后稅費時代，國家取消農(nóng)業(yè)稅費并通過多種措施削弱村莊集體的權(quán)力，且我國大部分村莊是“空殼村”，甚至是“負債村”，從而村莊集體的治理權(quán)力和治理資源雙重弱化，治理動力和治理能力嚴重衰退，難以在農(nóng)村社區(qū)公共品供給的國家治理中發(fā)揮基礎性作用。再次是公共品供給“自上而下”的決策機制延續(xù)并逐漸固化，農(nóng)民需求表達和參與決策的渠道不暢。不論是國家扮演的“監(jiān)理”角色還是“業(yè)主”角色，都嚴重忽視了農(nóng)民作為農(nóng)村公共品使用者的需求表達和決策參與。在“監(jiān)理”角色下，國家治理處于主導地位，往往通過計劃指令性的形式將公共產(chǎn)品的總量、結(jié)構(gòu)及程序等以指標形式下達，“自上而下”地安排公共品供給的各項工作，農(nóng)民沒有實質(zhì)性的決策參與權(quán)及需求表達的空間，這種狀況下往往出現(xiàn)決策的非科學性甚至決策的失誤，從而造成國家資源的浪費。[5]而在“業(yè)主”角色下，國家對農(nóng)村社區(qū)公共品的供給沿用了“自上而下”的決策方式，項目的整體規(guī)劃由代表國家的各職能部門或單位來實施，但各級職能部門或單位支付不起對所有個性需求進行甄別并分別規(guī)劃、決策的成本，從而造成了國家所供給的公共品項目以“撒豆子”、“一刀切”的方式進行，農(nóng)民需求表達和參與決策的權(quán)利亦難以得到真正落實。
綜觀農(nóng)村社區(qū)公共品供給國家治理的體制弊端，可以發(fā)現(xiàn)根源在于國家在農(nóng)村社區(qū)公共品供給中的行政邏輯，也可以稱之為“行政吸納資源”，即：國家完全通過對行政體制的調(diào)節(jié)來完成公共品供給，或者發(fā)揮行政體制中的集權(quán)和動員功能，讓村莊和農(nóng)民自行完成供給，或發(fā)揮行政體制的載體功能，以“自上而下”的方向?qū)︵l(xiāng)村社會進行資源輸入。“行政吸納資源”必然導致按照行政邏輯進行供給，由于缺乏對行政體制的強有力監(jiān)督，農(nóng)民不可能掌握真正的需求表達和決策參與權(quán)，供給和需求也就難以有效銜接。
（二）后稅費時代農(nóng)村社區(qū)公共品國家治理的走勢：“內(nèi)卷化”
盡管從整體上看，國家對農(nóng)村社區(qū)公共品供給的治理存在體制弊病，但人民公社時期的公共品供給取得了相對較好的績效，一方面因為人民公社作為政經(jīng)合一的組織形式，普遍存在“不患寡，而患不均”的集體平均主義意識形態(tài)，缺乏對公共品供給多樣性和個性化的需求，需求處于隱性狀態(tài)；另一方面因為人民公社時期的籌資酬勞主要來源于收益分配前所提前扣除的各種工分和以行政手段調(diào)集“兩工”勞動力，成本處于隱性狀態(tài)，兩方面原因?qū)е鹿财饭┙o所存在的弊端沒有彰顯。但進入稅費時代后，農(nóng)民對公共品的需求增強，公共品籌資籌勞帶來的負擔日益加重，體制弊病所推動的供給困境日益彰顯。國家為了應對“三農(nóng)”問題進行了稅費改革，用各級政府的財政轉(zhuǎn)移支付來代替對農(nóng)村稅費的征收，但稅費改革初期，財政轉(zhuǎn)移支付少于稅費改革的政策減收，農(nóng)村社區(qū)公共品供給的困境進一步加劇，盡管此后國家逐年加大了投入力度，但供給的結(jié)構(gòu)性和體制性問題依然持續(xù)存在，治理呈現(xiàn)出“內(nèi)卷化”走勢。
“內(nèi)卷化”作為一個學術(shù)范疇最早來源于人類學，格爾茨認為“內(nèi)卷化”主要指農(nóng)業(yè)投入并不能帶來相應發(fā)展，水平長期停滯不前，只能重復簡單再生產(chǎn)而沒有實質(zhì)性的效率和效益突破。[6]之后，黃宗智和杜贊奇將這一概念引入中國農(nóng)村研究領域。盡管作為一個理論范疇內(nèi)涵有諸多含混之處，但核心指的是治理不能很好地實現(xiàn)預期意圖，陷入一種總量增加但無實質(zhì)突破的“徘徊”或路徑依賴狀態(tài)。筆者認為由于體制弊端的持續(xù)存在并日益彰顯，農(nóng)村社區(qū)公共品供給國家治理在稅費時代后期至后稅費時代的當下亦出現(xiàn)了“內(nèi)卷化”走勢：一是從供給內(nèi)容上看，總量不足且嚴重浪費。在農(nóng)村社區(qū)公共品供給總量依然不能很好地滿足農(nóng)民日益增長需求的情況下，某些“政績”型公共品項目卻過剩。當前農(nóng)村水、電、路、氣等基礎設施建設依然滯后，農(nóng)村中小學教育質(zhì)量相對較低、農(nóng)民缺醫(yī)少藥等問題仍比較突出。與供給短缺并存的是部分公共品過剩的悖論，部分地方政府忽略與農(nóng)村生產(chǎn)生活密切相關的基礎教育、醫(yī)療救助、小型基礎設施建設等方面，而從自身利益和邏輯出發(fā)，上馬一些短、平、快、新的“形象工程”、“政績工程”，存在不顧各村莊實際條件而“鋪攤子”、“一刀切”的現(xiàn)象，部分公共品供給不符合農(nóng)村的實際需求，造成了公共資源的嚴重浪費。二是從制度設計上看，有體制阻礙和缺陷。權(quán)責失衡與服務乏力并存，導致供給效率及質(zhì)量不高，從“條條”上來說，公共品供給權(quán)責失衡。在當前壓力型體制下，財權(quán)與事權(quán)嚴重不匹配，一些應該由中央政府供給的項目在實踐運行中卻由地方政府來承擔，同時政府轉(zhuǎn)移支付公共資金呈現(xiàn)多頭分配、多頭管理、多頭使用、多頭監(jiān)管的態(tài)勢，在管理及監(jiān)督上各自為政造成支農(nóng)的財政資金使用效率大打折扣。而從“塊塊”上來看，一些關涉農(nóng)村公共品供給的服務體系受到削弱，服務能力嚴重衰退，致使公共品的供給質(zhì)量和供給效率皆大打折扣。三是從管理監(jiān)控上看，公共品資源流失嚴重。農(nóng)村稅費改革之后，國家開始以各種項目的方式將資源輸入鄉(xiāng)村社會，圍繞這些項目逐步滋生起一些地方的分肥勢力，在一些較為嚴重的地區(qū)，部分地方勢力染指國家供給的公共品項目。一方面，國家投入的大量資源被吞噬，一個越來越肥厚的地方政府與地方勢力結(jié)盟的集團開始長成；另一方面，大量的存量資源被結(jié)盟的地方分利集團不理性地變成流量資源，農(nóng)村社會未來的發(fā)展可能性因此被破壞掉。[7]
四、農(nóng)村社區(qū)公共品供給國家治理的邏輯重塑：以國家自主性推動制度創(chuàng)新
隨著新農(nóng)村建設和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的提出，如何破除農(nóng)村社區(qū)公共品供給治理的“內(nèi)卷化”走勢并矯正體制的弊病，重塑國家對農(nóng)村社區(qū)公共品供給的治理邏輯，成為不可回避的話題。筆者認為國家應充分發(fā)揮治理的自主性，一方面理順體制，大力促進城鄉(xiāng)公共品供給的均等化，另一方面還要重視村莊治理的輔助作用，奠定良好的村莊基礎，在二者基礎之上逐步探索制度創(chuàng)新，著力打破“行政吸納資源”的邏輯，讓農(nóng)民在村民自治的制度框架內(nèi)參與公共品供給的決策和管理，成為真正的項目“業(yè)主”。
（一）進一步理順國家治理的體制，促進城鄉(xiāng)公共品供給均等化
后稅費時代國家通過項目制供給公共品，在實踐中往往忽視了城鄉(xiāng)公共品的均等化供給，而在推動項目下鄉(xiāng)的過程中，各級政府的權(quán)責關系存在錯位現(xiàn)象，同時一些基層政府通過多種方式來俘獲資源，容易滋生起腐敗行為。針對此，筆者認為首先應進一步加大國家對農(nóng)村社區(qū)公共品的投資力度。由于農(nóng)村社區(qū)公共品底子薄、基礎差，在城鄉(xiāng)二元的投入格局中欠賬多，國家在項目投資上應著力向農(nóng)村傾斜。盡管隨著社會主義新農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略的提出，國家對“三農(nóng)”的支持力度日益加大，但我國幅員遼闊、區(qū)域差異大，尤其是中西部偏遠地區(qū)的公共品供給依然嚴重匱乏，國家應進一步承擔起更多的職責，以更大的投入逐步彌合城鄉(xiāng)差距，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供基礎條件。其次是逐步建立起針對農(nóng)村社區(qū)公共品的公共財政體制，理順公共品供給的權(quán)責關系。公共財政的特征在于其公共性，當前國家對農(nóng)村社區(qū)公共品的財政轉(zhuǎn)移支付還沒有達到公共財政體制的要求，主要表現(xiàn)在沒有嚴格的農(nóng)業(yè)投入法或投資法，投入的數(shù)量和職責沒有得到嚴格的規(guī)范，應進一步將其上升到法制層面，明確區(qū)分農(nóng)村公共品的類別、范圍，確定不同層級政府間的投入職責，力求做到職責明確、事權(quán)和財權(quán)統(tǒng)一。再次是國家應加大對縣鄉(xiāng)基層政府的規(guī)訓和監(jiān)督力度，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府真正從“懸浮謀利”轉(zhuǎn)向“主動服務”。正如筆者所指出的，一些基層政府極有可能在國家財政轉(zhuǎn)移支付給鄉(xiāng)村社會的各種公共品項目中謀利，極端地甚至成為國家資源下鄉(xiāng)的堵截者和分肥方，這是公共品供給國家治理“內(nèi)卷化”的重要表現(xiàn)方面。國家對此需高度重視，在基層政治生態(tài)上要加強建設，強化鄉(xiāng)村社會的外部監(jiān)督作用，而在行政體制上也應逐步革除壓力型體制，完善內(nèi)部行政監(jiān)控體制，力避上下級之間形成“共謀”的利益共同體[8]。
（二）充分重視村莊治理的輔助作用，奠定良好的村莊基礎
首先加強村級組織建設，為農(nóng)村社區(qū)公共品的供給打造良好的村莊平臺。針對一些公共品項目或公共服務項目，村級集體可以發(fā)揮組織協(xié)調(diào)的基礎性作用。但農(nóng)業(yè)稅費取消后，村級組織卻日益喪失了其權(quán)威和凝聚力，成為無責無權(quán)的空殼，這一現(xiàn)象直接導致公共品供給村莊治理的難以達成。由此國家應賦予村級組織基礎性的權(quán)力和充足的資源，支持其為村民主動說話、主動辦事，說的起話、辦的起事，通過村級組織的強化來穩(wěn)定住鄉(xiāng)村，將村莊逐步帶入良性發(fā)展的軌道。其次是積極提高村社社會資本的存量，培育村民信任及參與意識。后稅費時代，村社共同體的凝聚力在市場經(jīng)濟和消費主義至上的大潮中不斷流失，村民相互信任和依托的血緣關系在逐漸淡化。盡管當前農(nóng)村正在歷經(jīng)血緣差序格局到工具性差序格局的變遷，但在家庭之上，依然存在著一些“認同行動單位”[9]，在此基礎上可以達成農(nóng)民合作。應進一步通過對認同單位的引導，為村社組織合作規(guī)范的形成增添動力，當然針對公共品供給，還應培育人們參與公共品供給事務的集體理性，增強信任感和參與意識。再次是在公共品供給中應重視各種民間組織和積極分子的作用。作為農(nóng)民走向組織化的依托形式，村莊中的各類經(jīng)濟協(xié)會、青年組織、婦女組織乃至各類理事會，都可以有效參與到公共品供給中。例如村民理事會作為一種內(nèi)部組織形式，通過選取村民理事代表，加強了村民的參與度，增強了公共品供給中農(nóng)民參與積極性，在村委的領導下能有力地服務于公共品供給的組織合作，同時還應重視村民代表、老黨員黨員、退休老干部、老教師等積極分子的作用，他們一般具有較強的公益心和組織能力，應給予重視并積極支持其參與到公共品供給的過程中來。
（三）著力推動公共品供給制度創(chuàng)新，讓農(nóng)民成為“業(yè)主”
國家在農(nóng)村社區(qū)公共品供給的治理中扮演了“業(yè)主”的角色，用財政轉(zhuǎn)移支付的方式進行投入，其弊病在于遮蔽了農(nóng)民對自身所需公共品的需求表達和參與決策權(quán)，導致供給和需求的斷裂。在地方各種制度試點的啟示下，國家逐步總結(jié)推出了“一事一議”獎補制度。所謂“一事一議”獎補，指的是各級政府通過財政轉(zhuǎn)移支付資金對村莊開展的公益性產(chǎn)品按照比例進行獎勵補貼，開展即可按照項目總投資獲得較大比例的財政獎補資金。這一制度創(chuàng)新意味著通過國家財政轉(zhuǎn)移支付資金的輸入可以破解農(nóng)民自行籌資籌勞的困境，能有效地促成村民的集體行動。2011年以來，“一事一議”財政獎補工作在全國所有�。ㄊ�、區(qū)）展開，目前在實踐運行中績效良好。盡管“一事一議”獎補制度取得了重要的成效，但作為一個重大制度創(chuàng)新依然有不斷推進的空間。筆者認為，公共品供給的制度創(chuàng)新應堅持全民共享發(fā)展成果和農(nóng)民參與決策、管理、監(jiān)督的原則，一方面要完全剝離農(nóng)村籌資籌勞的負擔，讓政府財政完全擔負村社公共品供給的資金需求，整合針對農(nóng)村社區(qū)公共品的財政資金，注入“一事一議”獎補的制度框架之內(nèi)，也即加大對“一事一議”的獎補額度和數(shù)量，鄉(xiāng)村社會“自行點菜”，國家“埋單”，進一步實現(xiàn)國家治理與村莊治理的合作（當然政府應出臺相關制度對公共品項目的財政轉(zhuǎn)移資金的使用、管理等進行監(jiān)管，政府相關職能部門也應切實履行對具體公共品項目的指導和服務職責）。另一方面，村莊集體作為“熟人社會”共同體不再籌資籌勞，借助于“一事一議”的制度框架，主要承擔村社范圍內(nèi)公共品需求偏好的表達、供給事項的決策、管理及監(jiān)督。這樣既能逐步打破“行政吸納資源”的供給邏輯，又可以使農(nóng)民充分享受改革發(fā)展帶來的成果和公民權(quán)利，使其成為集體土地上公共品項目的真正“業(yè)主”，為鄉(xiāng)村社會的發(fā)展奠定長遠的村莊基礎。[10]
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作者簡介：韓鵬云（1982—），男，山東聊城人，華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心博士后，主要研究方向為：鄉(xiāng)村治理、基層政府治理。
[1]在此筆者特別指出的是，國家“動員式監(jiān)理”及“項目式業(yè)主”的定位與歷史時段的劃分并非完全對應，只是在不同歷史時期所扮演角色的主色調(diào)，由于公共品性質(zhì)具有多樣性和復雜性，在傳統(tǒng)體制時期也存在著國家作為項目審批方并予以財政資金支持的情況，而在后稅費時代亦存在國家對某一特定公共品類型進行制度供給而不直接介入的現(xiàn)象。
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