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關鍵詞: 小城鎮(zhèn);城市化;城鄉(xiāng)一體化
2013 年是費孝通先生發(fā)表《小城鎮(zhèn)大問題》一文30 周年，這篇文章發(fā)表后曾在社會上引起巨大反響，對推動20 世紀的小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展起到巨大作用。與此同時， 2013 年1 月中旬，北京市的嚴重霧霾天氣數(shù)日持續(xù)，氣象局發(fā)布最高級別的霾橙色預警，機場大量乘客滯留。從東北、華北到中部乃至黃淮、江南地區(qū)，我國中東部地區(qū)陷入大范圍重度和嚴重空氣污染，部分地區(qū)能見度不足百米。環(huán)保部監(jiān)測的120 個重點城市中，有67 個處于污染水平， 11 個省市22 條高速公路局部路段關閉。人們不斷在反思，這就是我們所追求的城市化和現(xiàn)代化? 人口過度向大中城市集中最終會帶來什么結果? 正是在這樣一種背景下，再次細讀
一、小城鎮(zhèn)成為大問題的歷史背景
1978 年改革開放以后，農村實行了家庭聯(lián)產承包責任制，農業(yè)生產得到快速恢復和發(fā)展。但如何改變農村面貌，是當時我國面臨的大問題。1979 年中共十一屆四中全會通過的《關于加快農業(yè)發(fā)展的若干問題的決定》指出: “我們一定要十分注意加強小城鎮(zhèn)的建設”，“這是加快實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化，實現(xiàn)四個現(xiàn)代化，逐步縮小城鄉(xiāng)差別、工農差別的必由之路”。
當時，我國多數(shù)農村地區(qū)，包括一些小城鎮(zhèn)，還是很貧窮落后的。1980 年10 月23 日，時任中共中央總書記的胡耀邦到云南保山縣視察，看到保山縣板橋公社的小集鎮(zhèn)破爛不堪，凄凄涼涼。隨后在
在這種情況下， 1983 年3 月在成都召開的社會學“六五”( 1981—1985) 規(guī)劃會上，把“江蘇省小城鎮(zhèn)研究”列入國家重點研究課題，由時任中國社會科學院社會學研究所所長的
1983 年12 月，胡耀邦在視察四川時進一步提出，發(fā)展小城鎮(zhèn)是一個大政策。他指出: “全國二十億畝耕地，八億農民固定在土地上是富裕不起來的，經過十年、二十年努力，變成三億農民，其他農民從經營土地分離出來搞別的，中國農民才能富裕起來。……發(fā)展專業(yè)戶、小城鎮(zhèn)，其意義不亞于責任制，這個前途是無量的，是發(fā)展社會主義商品生產、促進農民富裕的一大政策。”
費老在發(fā)表《小城鎮(zhèn)大問題》一文之后，在1983—1984 年又連續(xù)發(fā)表了《小城鎮(zhèn)再探索》《小城鎮(zhèn)———蘇北初探》《小城鎮(zhèn)新開拓》等文。在費老等一大批學者的推動下，小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村工業(yè)成為學術界的研究熱點，同時在實踐中也獲得了快速的發(fā)展。小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，也得到鄧小平同志的贊揚，他1987 年說，“大量農業(yè)勞動力轉到新興的城鎮(zhèn)和新興的中小企業(yè)。這恐怕是必由之路。總不能老把農民束縛在小塊土地上，那樣有什么希望”。他還說，“農村改革中，我們完全沒有預料到的最大的收獲，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展起來了，異軍突起”。小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，成為中國改革開放后20 世紀80 年代的經濟社會成長的最大亮點，而
二、小城鎮(zhèn)發(fā)展成為大戰(zhàn)略
我國地域廣大，各地發(fā)展情況千差萬別。類型分析是費老從“社區(qū)研究”方法中提煉出的一種把握我國區(qū)域發(fā)展特點的重要方法。在費老早年的鄉(xiāng)村調查中，從大瑤山到江村，再到云南的祿村研究和易村、玉村的調查，費老概括出鄉(xiāng)村家庭手工業(yè)、作坊工業(yè)、工廠工業(yè)等不同的鄉(xiāng)村工業(yè)組織類型，并對這些類型進行比較，在比較中發(fā)現(xiàn)共同的和普遍的規(guī)律。在小城鎮(zhèn)的研究中，費老進一步完善了這種基于深入調查的研究方法。
他在《小城鎮(zhèn)大問題》一文中，把小城鎮(zhèn)視為不同于鄉(xiāng)村社區(qū)的更高層次的社會實體，并把吳江的小城鎮(zhèn)分為五種類型: 第一種類型是作為農副產品和工業(yè)品集散中心的震澤鎮(zhèn);第二種類型是作為紡織工業(yè)中心的盛澤鎮(zhèn); 第三種類型是作為地方政府所在地的政治中心; 第四種類型是作為消費、休閑和游覽的文化中心的同里鎮(zhèn); 第五種類型是作為地方交通樞紐中心的平望鎮(zhèn)。費孝通認為，這只是“小城鎮(zhèn)定性分析中分類工作的嘗試”，其實可能還有很多類型，每種類型兼有幾方面的特點。
1998 年10 月黨的十五屆三中全會通過的《中共中央關于農業(yè)和農村工作若干重大問題的決定》指出，“發(fā)展小城鎮(zhèn)，是帶動農村經濟和社會發(fā)展的一個大戰(zhàn)略”。2000 年6 月份，中共中央、國務院又出臺了《關于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》，根據該文件精神，各地的小城鎮(zhèn)建設不再單純追求數(shù)量，而是采取了靈活多樣的規(guī)劃、建設和管理方式，使小城鎮(zhèn)的質量、規(guī)模進一步提高。到2000 年，全國建制鎮(zhèn)增長到19780個，其中東部有8617 個，中部有6070 個，西部有5093 個，建制鎮(zhèn)布局的重心明顯東移。城鎮(zhèn)規(guī)模擴大、數(shù)量增加。1978—2010 年的32 年間，我國建制鎮(zhèn)由2173 個增加到19410 個，平均每年新增小城鎮(zhèn)539 個。
小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略后來在理論和實踐上也都遇到一些新情況。20 世紀90 年代，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)黃金時代的結束，農民工進城成為農村勞動力轉移的主渠道，“村村點火、處處冒煙”成為一種對小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的詰難，曾一度被譽為“中國特色的城市化道路”的小城鎮(zhèn)發(fā)展似乎也成為明日黃花風光不再，小城鎮(zhèn)在發(fā)展中遇到很多新問題，小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略也受到一些學者的質疑。
三、小城鎮(zhèn)發(fā)展遇到新問題
20 世紀90 年代之后，土地城市化成為GDP 和財政快速增長的重要推動力，特大城市和大中城市的地域規(guī)模迅速擴大，而且出現(xiàn)城市越大聚集經濟效益越明顯的趨勢。小城鎮(zhèn)發(fā)展相比之下則黯然失色，城鄉(xiāng)發(fā)展差距進一步擴大，鄉(xiāng)村建設面臨一系列新問題。
1．小城鎮(zhèn)吸納農村轉移勞動力能力弱化的問題。從2000年開始，我國選擇了“走大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的道路”，但實際的發(fā)展結果是，小城鎮(zhèn)的發(fā)展遠遠落后于大中城市的發(fā)展。20 世紀90 年代初，我國小城鎮(zhèn)人口占城鎮(zhèn)總人口的比重最高，當時曾達到27%，約8100 萬人; 到2010 年，小城鎮(zhèn)人口占城鎮(zhèn)總人口的比重已降到了20. 7%，約1. 38 億人。全國1. 9 萬個建制鎮(zhèn)建成區(qū)平均人口只有7000 多人，還不如大城市一個社區(qū)的人口多。
2．鄉(xiāng)村空心化問題。小城鎮(zhèn)是“鄉(xiāng)之首，城之尾”，是城鄉(xiāng)之間的連接紐帶，小城鎮(zhèn)的發(fā)展對農村的發(fā)展影響很大。目前在一些地區(qū)，鄉(xiāng)村空心化現(xiàn)象非常突出，表現(xiàn)在諸多方面: 首先是產業(yè)空了，隨著全國產業(yè)的結構升級和勞動力成本的上漲，鄉(xiāng)村工業(yè)越來越失去了原來的競爭力，新興產業(yè)逐步向大中城市和工業(yè)園區(qū)、新技術開發(fā)區(qū)聚集; 其次是年輕人空了，年輕人都出外打工闖世界，巨大的城鄉(xiāng)差距使他們不愿意再生活在鄉(xiāng)村，農村成為老年人社會，農業(yè)成為老年人的工作; 再次是住房空了，在一些發(fā)達地區(qū)，過去住房改建翻新得很快，現(xiàn)在很少有人改建翻新住房了，鄉(xiāng)村富裕的人開始在城市買房搬進城市居住，一些村落三分之一的住房都閑置了，長期無人居住和修繕的住房敗落了，村莊變得蕭條和缺乏人氣; 最后是鄉(xiāng)村的干部也空了，農村的村干部并不是一種職業(yè)，而是一種兼職，很多村干部主要的時間和精力不是為村里工作，而是為自己經營，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部住在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的也越來越少了，因為城鄉(xiāng)差距使他們的孩子要在城市上學，他們的家屬要在城市工作。產業(yè)空、青年人空、住房空、干部空，“四大皆空”造成一些鄉(xiāng)村的凋敝和衰落。
3．農民難以普遍富裕起來的問題。我國的農民在狹小的土地上耕作，雖然可以解決溫飽問題，但難以解決富裕起來的問題。從理論上說，我國還有3． 8 億農業(yè)勞動力，按照現(xiàn)有土地耕作的需要，還有2 億多農業(yè)勞動力可以轉移到非農領域工作。但實際上，現(xiàn)在能夠外出打工的，多數(shù)是農村的青年人，一旦上了年紀，外出打工就受到種種限制。我們現(xiàn)在到農村里去看看，能夠外出打工的已經都走了。農民富裕起來的問題，在我國恐怕難以普遍走土地規(guī)模經營的路子和單純依靠外出打工的路子，農民普遍兼業(yè)恐怕是多數(shù)農民能夠富裕起來的路子。農民兼業(yè)需要有業(yè)可兼，這就與如何使小城鎮(zhèn)繁榮起來聯(lián)系在一起。
4．鄉(xiāng)村債務問題。20 世紀90 年代中期實行分稅制以后，中央財政能力和轉移支付能力得到加強，但國家財力也出現(xiàn)從中央到基層逐級弱化的情況，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的衰落和農業(yè)稅的取消，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政更加薄弱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的欠債問題也越來越突出，據有關學者的調查估計，現(xiàn)在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務高達2000 多億元。高額的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務大大削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務能力，有些地方甚至發(fā)不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的工資，不斷變換名目向老百姓收費，造成基層干群關系的緊張。
5．鄉(xiāng)村土地問題。隨著城市化的發(fā)展，土地不斷升值，甚至價格飛漲，國家建設和城市化發(fā)展，都需要土地，農民的土地一旦變更了用途，價格就幾十倍地上漲。在大多數(shù)城市，土地出讓金和土地交易，已經成為經濟增長和財力增長的重要渠道。但是，在土地征用的過程中，大多數(shù)農民沒有富裕起來，土地增值獲得的收益，絕大部分沒有到失地農民的手里，甚至還出現(xiàn)了一部分失地、失業(yè)、失保的“失地農民”。土地征用和房屋拆遷也成為引發(fā)上訪和群體性事件的一個最主要原因。
四、促進小城鎮(zhèn)發(fā)展依然是項大政策
我國要實現(xiàn)現(xiàn)代化，最大的一個瓶頸就是城鄉(xiāng)二元結構和城市化水平問題。現(xiàn)代發(fā)達國家的城市化水平一般都在75%～ 80%甚至更高，而且城鄉(xiāng)之間幾乎沒有生活水平和基本生活設施的差距。而我國城市化率到2011 年才52%，這還是把在城鎮(zhèn)居住半年以上的農村戶籍人口也算作城鎮(zhèn)常住人口得到的統(tǒng)計結果，若按城鎮(zhèn)戶籍人口計算，城市化率只有35%。從發(fā)達國家走過的道路來看，城市化發(fā)展一般有三個階段: 第一個階段是“城市中心化”，大量人口向城市中心集中; 第二個階段是“郊區(qū)化”，城市向郊區(qū)輻射，人口向郊區(qū)分散; 第三個階段是“逆城市化”，實際上就是城鄉(xiāng)一體化，由于城鄉(xiāng)交通的便捷以及城市的交通擁擠、空氣污染和高房價，城市人開始向鄉(xiāng)村搬遷，多數(shù)居住在鄉(xiāng)村的人不再是從事農業(yè)生產的人，鄉(xiāng)村由于城市人的到來，商場、酒吧、郵局、學校、診所、儲蓄所等生活設施豐富起來，農村重新獲得繁榮。我國發(fā)達地區(qū)城市化發(fā)展已經應該到第三個階段了，但這個發(fā)展階段卻因為體制的障礙，沒有自然地出現(xiàn)。我國出現(xiàn)的情況是，城市化大大地落后工業(yè)化，到2012 年，在GDP 當中，農業(yè)的增加值所占的比重已經不到10%，但農業(yè)勞動力在全國從業(yè)人員中的比例還有36%，居住在鄉(xiāng)村的農民還有48%。目前，我國的經濟社會發(fā)展進入一個新的階段，城市化將繼工業(yè)化之后，成為發(fā)展的主要推動力量。破除城鄉(xiāng)二元結構，走城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的道路，將成為今后鄉(xiāng)村發(fā)展的一個主題。在這種背景下，小城鎮(zhèn)發(fā)展問題獲得了新的戰(zhàn)略意義，促進小城鎮(zhèn)發(fā)展和繁榮重新成為一項大政策。
1．讓小城鎮(zhèn)成為城市化的一個重要渠道。我國人口眾多，不可能像一些拉美國家和韓國那樣，把70%的人口都集中到大城市。目前我國的1． 6 億外出農民工， 60% 以上集中在地級以上大中城市， 20%以上在縣級城市，小城鎮(zhèn)吸納的外出農民工，不到20%。但目前大城市已經普遍出現(xiàn)空氣嚴重污染、交通極為擁擠等“城市病”。現(xiàn)在我國農業(yè)人口6． 7 億，按未來我國城市化率每年提高1 個百分點的較快速度計算，到2020 年我國城市化率達到約60%，那也還有約5． 5 億人生活在農村。其實城市化率也并非越高越好，很多發(fā)達國家還有20%的人居住在鄉(xiāng)村，但是依靠農業(yè)生活的人不到3%，而且城鄉(xiāng)生活水平沒有太大差別。我國要想使小城鎮(zhèn)吸納更多的農村轉移人口，就要想辦法逐步消除城鄉(xiāng)居民收入和生活差別。小城鎮(zhèn)在吸納農村轉移勞動力方面有很大的優(yōu)勢，就是成本低，根據一些地方調查的估算，從公共設施建設投資來說，小城鎮(zhèn)吸納一個農村轉移勞動力的成本只有大城市的十分之一。
2．逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。2012 年黨的十八大報告提出，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農”問題的根本途徑。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化包括很多內容，如就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障、公共服務、戶籍管理、衛(wèi)生防疫、治安消防等等。其中很重要的一個方面，就是基礎設施和公共服務下鄉(xiāng)。財政體制眼睛要往下看，要充實基層財政，把為農民提供公共基礎設施和公共服務的費用納入公共財政。人是跟著錢走的，有工作機會、有生活便利條件，才會有人的集中居住。在一些發(fā)達國家，由于沒有太大的城鄉(xiāng)差別，城鄉(xiāng)的分界其實就是按人口居住的聚集程度，往往2000 人以上的居住點就是城鎮(zhèn)了。我國很多行政村都居住著幾千人，但與城鎮(zhèn)的生活差距還是非常巨大，絕大多數(shù)農村居民家里還沒有抽水馬桶，有無抽水馬桶有時是比人均收入更可靠的衡量生活狀況的標準。就是小城鎮(zhèn)，生活設施與大中城市也有很大差距。到2012 年，我國還有20%的小城鎮(zhèn)無集中供水， 86% 的小城鎮(zhèn)無污水處理設施，小城鎮(zhèn)的人均市政公用設施投入僅為城市的20%。可以說，破除鄉(xiāng)村二元結構，實現(xiàn)社會體制上的城鄉(xiāng)一體化，將是改革開放以來，繼家庭聯(lián)產承包責任制、小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展、取消農業(yè)稅和建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體制之后，在農村進行的第四次大變革。
3．讓農民普遍富裕起來。到2020 年實現(xiàn)全面建成小康社會的目標，在經濟、政治、社會、文化、生態(tài)環(huán)境有諸多指標，但比較難以實現(xiàn)的一個指標，就是讓農民普遍富裕起來。從全國來看，很多社會階層富裕起來了，但務農的農民作為一個整體還沒有真正富裕起來，只有中國的農民富裕起來了，中國才真正實現(xiàn)現(xiàn)代化了。我國大多數(shù)地區(qū)人多地少，全國平均每個農戶不到半公頃土地，是歐洲發(fā)達國家平均每個農戶擁有土地的1 /60 到1 /80。農民不可能完全靠土地耕作富裕起來，能夠實行規(guī)模經營的，也只是極少數(shù)農民。絕大多數(shù)農民要富裕起來，必須兼業(yè)，也就是從事二、三產業(yè)，或者說主要的收入不依靠農業(yè)。如何在農村為農民創(chuàng)造增加收入的機會，使農村聚居點繁榮起來，是全國在城市化過程中要高度關注的大問題。正如有的農業(yè)專家所指出的，在快速的城鎮(zhèn)化過程中，一定要避免農村的凋敝，農業(yè)的衰敗和農民的被邊緣化( 陳錫文， 2012) 。
4．想辦法盤活農民的財產。對于目前的絕大多數(shù)農民來說，最大的財產恐怕就是房產。要想增加農民的“財產性收入”，首先要想法盤活農民的房產。現(xiàn)在農村居民的住房，是在農民的宅基地上建設的住房，但直到現(xiàn)在，農民的住房并沒有完整產權，既不能抵押，也不能出售。實際上，在一些發(fā)達的地方，城市1 小時交通圈中很多村落的農民的樓房，因為農民進城而有三分之一閑置，這是一個很大的浪費，也造成經濟效益的損失。隨著我國城市化進程的推進，城市1 小時交通圈和2小時交通圈將覆蓋城郊大部分農民住房。城市居民購買或租用城郊農民住房，也會帶動農村的發(fā)展和繁榮，增加農民的收入。盤活農民的房產，不僅有利于農民的生活改善，也有利于平抑城市的房價。盤活了農民的財產，農民的“財產性”收入才能真正落到農民自己的手里。
5．保持鄉(xiāng)土田園風光。隨著城市化的進程加快，農村的土地價格不斷上漲，工業(yè)向園區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中，都涉及土地的調整，但我們一定要有發(fā)展的眼光，要千方百計保護好農村的環(huán)境，那是我們整個國家呼吸的“肺葉”，一旦環(huán)境破壞了是很難恢復的。我國各地各具特色鄉(xiāng)土田園風光，是活在我們民族集體記憶里的美麗中國，必須通過立法來永久性保護鄉(xiāng)土田園風光。城鄉(xiāng)一體化并不是城鄉(xiāng)一樣化，不是把農村變成城市。所謂城鄉(xiāng)一體化和新農村建設，就是要在使農民能夠享有市民的生活品質和公共服務的同時，農村還能夠保持田園風光。
注釋:
①從1958 年成立人民公社到1983 年底，中國的鄉(xiāng)村工業(yè)一般稱為“社隊工業(yè)”， 1983 年10 月，中共中央、國務院發(fā)出《關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，到1984 年底，全國原來的人民公社改建為9． 1萬個鄉(xiāng)( 鎮(zhèn)) 政府，原來的生產大隊改建為92． 6 萬個村民委員會。國家統(tǒng)計部門從1984 年3 月開始把原來的“社隊工業(yè)”改為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”。
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