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街頭執(zhí)法的復(fù)雜性
誤解之一是理所當(dāng)然地認(rèn)為城管執(zhí)法人員天然比執(zhí)法對象強(qiáng)勢，因此，一旦出現(xiàn)暴力執(zhí)法事件，受鞭撻的是城管，這一誤解久而久之形成了社會(huì)輿論針對公權(quán)力的“定向暴力”。
在所有執(zhí)法領(lǐng)域中，街頭執(zhí)法是最為復(fù)雜、最為考驗(yàn)執(zhí)法者綜合素質(zhì)的領(lǐng)域。由于是“面對面”執(zhí)法，執(zhí)法者更容易受到執(zhí)法對象的攻擊；由于工作界面是公開的，執(zhí)法過程很容易受到環(huán)境（包括公眾輿論）的影響；由于工作內(nèi)容極為龐雜，執(zhí)法技術(shù)很難標(biāo)準(zhǔn)化，執(zhí)法成本極高。從行政系統(tǒng)角度上說，城管屬于“弱勢群體”毋庸置疑，作為街頭官僚，他們處于科層體制和社會(huì)輿論的雙重壓力中，一旦出現(xiàn)行政瑕疵，首當(dāng)其沖的是他們。設(shè)身處地地想想城管的處境，假如小販不是太過分，嚴(yán)重影響城市秩序；假如一線城管隊(duì)員沒有受到上級(jí)強(qiáng)大的行政壓力，如恰好碰上整頓，通常情況下，他們也許更愿意與小販“溝通”，而不是“管理”。因?yàn)橐坏┌l(fā)生沖突，對他們有百害而無一利。
事實(shí)上，即便城管有“管理”好街道的強(qiáng)大動(dòng)力，也并不是件容易的事。與人們想象不一樣的是，城管表面上擁有相當(dāng)大的行政權(quán)力，大多數(shù)地方的城管統(tǒng)一行使市容環(huán)衛(wèi)、規(guī)劃、綠化、市政、環(huán)保、工商、公安交通等七個(gè)方面的全部或部分行政處罰權(quán)，可實(shí)際上，這些權(quán)力在行政實(shí)踐上非常難以實(shí)現(xiàn)。城管在街頭執(zhí)法的過程中，并沒有合法的暴力支撐（這個(gè)權(quán)力為軍隊(duì)、公安等暴力機(jī)關(guān)壟斷），一旦遇到執(zhí)法對象的暴力抗法，城管幾乎沒有多少辦法。一旦與商販發(fā)生沖突，城管同樣處于弱勢。因?yàn)閺谋┝碛械慕嵌壬险f，城管和小販一樣只擁有私暴力，且只有身體暴力。問題是，小販往往攜帶工具，如賣水果的小販擁有西瓜刀，賣小吃的小販有煤氣罐等等。因此，城管只能撤退或等待下次“聯(lián)合執(zhí)法”。
為什么要聯(lián)合執(zhí)法呢？根本原因是為了改善街頭執(zhí)法的環(huán)境。城管在很多領(lǐng)域只擁有部分行政處罰權(quán)，與相關(guān)機(jī)構(gòu)聯(lián)合執(zhí)法，有助于增強(qiáng)其行政合法性。更重要的是，聯(lián)合執(zhí)法可以增強(qiáng)一線行政力量。在大多數(shù)情況下，執(zhí)法對象很難在聯(lián)合執(zhí)法現(xiàn)場直接與城管對抗，而會(huì)選擇配合。反過來說，在聯(lián)合執(zhí)法的過程中，為了確立城市管理的權(quán)威，執(zhí)法人員也很難妥協(xié)。
絕大多數(shù)“暴力執(zhí)法”事件都屬于意外，而非必然。首先，這些暴力事件很少是城管制度所允許的，都屬于私暴力范疇；其次，這些暴力事件往往發(fā)生非常規(guī)執(zhí)法范疇中。新城管隊(duì)員因?yàn)閷Τ枪軋?zhí)法環(huán)境不了解，一線行政環(huán)境的管理能力也有限，很容易與執(zhí)法對象發(fā)生沖突。聰明的執(zhí)法隊(duì)員會(huì)隨機(jī)應(yīng)變，如與攤販“對跪”的那個(gè)協(xié)管員，不太聰明的則反受其害，如廣州那位被捅七刀的城管。同理，有經(jīng)驗(yàn)的攤販會(huì)判斷城管執(zhí)法的或明或暗的規(guī)則，絕大多數(shù)城市的城管實(shí)行“三步式”執(zhí)法，先教育規(guī)范、再責(zé)令整改、最后依法處罰，因此，第一、第二次不服從執(zhí)法人員的管理沒有多大問題，但事不過三；在通常情況下，遇到重大節(jié)假日或重要活動(dòng)，城市管理都會(huì)進(jìn)行整頓、聯(lián)合執(zhí)法，這個(gè)時(shí)候服從管理也是最好的選擇�？蓡栴}是，同樣會(huì)遇到經(jīng)驗(yàn)不足的或有所依仗的商販。這里不是要為暴力事件中的城管推責(zé)，但從事件發(fā)生的邏輯來看，臨武和延安事件中，首先違反規(guī)則的是商販，該有的執(zhí)法程序，當(dāng)?shù)爻枪芤粋�(gè)都沒落下。武漢發(fā)生的“詐尸”事件，商販的行為更加惡劣，據(jù)當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道，這個(gè)團(tuán)伙長期占道經(jīng)營，長期與城管對抗，最后竟然還表演這一出鬧劇向當(dāng)局施壓，索要巨額賠償！
私暴力為城管體制不容許
言及于此，第二個(gè)誤解，即將城管執(zhí)法隊(duì)員的私暴力與國家權(quán)力混為一談，傾向于利用若干城管隊(duì)員的粗暴執(zhí)法案例消解城市管理體制，應(yīng)該可以消解了。
正如我們現(xiàn)在所看到的，涉及到相關(guān)城管執(zhí)法隊(duì)員責(zé)任的暴力事件中，當(dāng)局并無可能包庇當(dāng)事人；相反，在很多事件中，為了回應(yīng)輿論的質(zhì)疑，在調(diào)查結(jié)論出來之前，即處理了相關(guān)當(dāng)事人。誠如上文分析，一線城管執(zhí)法隊(duì)員的主要壓力來自于城管執(zhí)法局內(nèi)部，他們在完成城市管理的任務(wù)同時(shí)，要保證不出事。很多城管局為此制定了相關(guān)制度，要求執(zhí)法隊(duì)員“打不還手、罵不還口”。在一些城市管理經(jīng)驗(yàn)相對豐富的大城市如廣州、武漢，已經(jīng)很難出現(xiàn)城管隊(duì)員粗暴執(zhí)法的案例，反倒是經(jīng)常發(fā)生城管隊(duì)員被商販傷害的情況。近期出現(xiàn)惡性案件的地方如臨武、延安，都屬于城市管理經(jīng)驗(yàn)不夠豐富的城市，實(shí)際上，如臨武這樣的小縣城，也在開展文明執(zhí)法、柔性執(zhí)法的活動(dòng)，可以想見，類似案例會(huì)越來越少。
執(zhí)行相對集中行政處罰權(quán)意義上的城管體制，在絕大部分城市也不過十年左右的時(shí)間，卻基本上在大城市消滅了粗暴執(zhí)法等問題，且城市管理整體上還不錯(cuò)，沒有理由懷疑現(xiàn)有體制的有效性。稍稍了解一下城管的歷史，或許更能明確這一點(diǎn)。
依據(jù)1996年10月1日正式實(shí)施的《中華人民共和國行政處罰法》之第十六條規(guī)定，“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使”，全國開始了相對集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作，幾乎所有的試點(diǎn)城市都成立了新的城市管理局和城市管理執(zhí)法局（一套人馬，兩塊牌子），通常意義上的“城管”和城市管理綜合執(zhí)法就此誕生。北京是第一個(gè)試點(diǎn)城市，廣州、武漢等大多數(shù)城市都在2000年以后開始實(shí)施城市管理相對集中行政處罰權(quán)實(shí)行辦法。
城市管理綜合執(zhí)法所要解決的是20世紀(jì)90年代“七八個(gè)大蓋帽，管不住一頂破草帽”的現(xiàn)象，即多頭執(zhí)法、職權(quán)交叉的問題，以及與之相關(guān)的亂收費(fèi)、亂罰款、執(zhí)法擾民、效率不高等問題。在合理配置政府部門職能，精簡行政機(jī)構(gòu)方面，這一改革起到了一定的效果。不過，執(zhí)法隊(duì)伍的自身管理問題卻浮上了水面。其核心問題是，城管隊(duì)員粗暴執(zhí)法、執(zhí)法犯法的問題屢禁不止，而行政相對人暴力抗法的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，人們普遍認(rèn)為，實(shí)施相對集中行政處罰權(quán)工作后，“權(quán)力過大，素質(zhì)低下”，導(dǎo)致了城管侵害民眾權(quán)益，典型如2008年1月發(fā)生的湖北“天門事件”；但另一方面，2006年8月發(fā)生的北京“崔英杰事件”表明，城管也很容易受到暴力抗法的威脅。相對于后者，人們顯然更關(guān)注于前者。事實(shí)上，這十多年的城管體制的完善，也是圍繞規(guī)范執(zhí)法行為進(jìn)行的，“三步式執(zhí)法”、“文明執(zhí)法”、“柔性執(zhí)法”等概念已慢慢滲透進(jìn)城管執(zhí)法實(shí)踐中。
因此，從城管體制的變革過程來說，國家權(quán)力實(shí)際上在不斷增強(qiáng)，既表現(xiàn)在對城市秩序的管理上，也表現(xiàn)在這一管理過程中對私暴力的控制上。并且，對私暴力的控制主要表現(xiàn)為對城管執(zhí)法行為的控制，對執(zhí)法對象的暴力抗法等行為卻很少涉及。在這種情況下，還有什么理由站在商販這些“弱勢群體”的立場上來否定城管體制呢？傷害的臨武的瓜農(nóng)和延安的商販或許是弱勢群體，捅人7刀的廣州小販以及武漢組織“詐尸”的商販也是“弱勢群體”，實(shí)際上，他們還有一個(gè)共同身份：違法，至少是違規(guī)者。
“臨時(shí)工”才是弱勢群體
當(dāng)然，現(xiàn)有城管體制并不完美，也的確有體制上的“弱勢群體”，他們是數(shù)量龐大的城管協(xié)管員。人們對城管暴力執(zhí)法問題普遍存在另一個(gè)誤解，片面看待城管中的協(xié)管隊(duì)伍，理所當(dāng)然地認(rèn)為“臨時(shí)工”擔(dān)責(zé)是城管部門利益所致。事實(shí)上，城管協(xié)管隊(duì)伍存在的理由極為復(fù)雜，協(xié)管員的來源也很復(fù)雜，把棍子打在城管體制上是沒有道理的。
絕大多數(shù)地方的城管隊(duì)伍包括三部分人：公務(wù)員、事業(yè)編制工作人員、合同工或企業(yè)編制人員。其中，城管協(xié)管員一般屬于最后一種人，由于工作沒有多大保障，因此算是“臨時(shí)工”。協(xié)管員的來源也極為復(fù)雜，通常都由社會(huì)招聘而來。但是，由于城管都屬于街道管轄，且工作地點(diǎn)也在當(dāng)?shù)亟值�，因此，絕大多數(shù)街道傾向于招聘本轄區(qū)的下崗人員或無業(yè)人員。這樣，既可以解決一部分社會(huì)問題，也有利于工作開展——因?yàn)樗麄兪煜すぷ鲏木场７潜据爡^(qū)的“臨時(shí)工”，則主要是退伍軍人，這部分人群有較強(qiáng)的組織紀(jì)律性，身體素質(zhì)也較好，有助于工作開展。
由于“正式工”嚴(yán)重不足，且從科層設(shè)置的角度上說，“正式工”要比“臨時(shí)工”等級(jí)高，更容易從事內(nèi)務(wù)管理工作，導(dǎo)致的結(jié)果是，“臨時(shí)工”成為一線執(zhí)法隊(duì)員的主要構(gòu)成部分。只不過，由于“臨時(shí)工”沒有執(zhí)法權(quán)，各地采取的普遍模式是由一兩個(gè)“正式工”帶領(lǐng)更多的“臨時(shí)工”執(zhí)行任務(wù)。這就是我們通�？吹降�，一旦出現(xiàn)城管“暴力執(zhí)法”的案例，“臨時(shí)工”總是占大多數(shù)。這是因?yàn)�，常�?guī)執(zhí)法就是這種情況，并非出事后城管部門有意讓“臨時(shí)工”當(dāng)替罪羊。
可以肯定的是，“臨時(shí)工”制度確實(shí)是“暴力執(zhí)法”的要件之一。絕大多數(shù)“暴力執(zhí)法”案件中的施暴者都是“臨時(shí)工”，原因有三：第一、在街頭執(zhí)法的情景中，“臨時(shí)工”受“正式工”節(jié)制，要從事最前線的工作，扣押商販物品并因此與商販發(fā)生沖突，當(dāng)然有他們的份。第二、“臨時(shí)工”工作沒有保障，更難以受科層體制的約束，類似于“打不還手、罵不還口”這樣的不盡合理的規(guī)定，對“正式工”或許有用，但對“臨時(shí)工”卻有點(diǎn)過分。第三、由于“臨時(shí)工”流動(dòng)性較大，很大一部分“臨時(shí)工”缺乏執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)然更容易與商販發(fā)生沖突。
可以說，“臨時(shí)工”是一個(gè)讓各方面都很不滿意的制度。輿論譴責(zé)這一制度是為城管粗暴執(zhí)法尋找替罪羊，城管部門認(rèn)為“臨時(shí)工”恰恰是帶來粗暴執(zhí)法問題的罪魁禍?zhǔn)祝?ldquo;臨時(shí)工”自身則覺得萬分委屈，他們從事最苦最累最危險(xiǎn)的一線行政工作，待遇卻最低。據(jù)媒體報(bào)道，2013年7月8日，河南濟(jì)源市城管監(jiān)察支隊(duì)的數(shù)十名隊(duì)員集體到市政府大門口，打出“如此工資待遇，何以養(yǎng)家糊口”的橫幅，反映工資待遇較低問題。
既然這一制度備受詬病，為何不取消？說得輕巧！某種意義上，正是因?yàn)橛?ldquo;臨時(shí)工”制度，使得城市管理能夠低成本地進(jìn)行。濟(jì)源市城管監(jiān)察支隊(duì)共有160多名城管隊(duì)員，分為財(cái)政全供事業(yè)編制、自收自支事業(yè)編制和企業(yè)編制。其中企業(yè)編制人員110多人，平均月工資僅有1200元左右，而2013年河南省最低工資標(biāo)準(zhǔn)為1240元。“臨時(shí)工”不僅占工作人員的70%，且工資還比“正式工”要少得多，假設(shè)所有臨時(shí)工都變成“正式工”，有哪一個(gè)城市的財(cái)政能夠支撐？這不是杞人憂天。因?yàn)椋?ldquo;臨時(shí)工”現(xiàn)象并非城管獨(dú)有，幾乎所有的行政領(lǐng)域都存在，派出所有治安員，交警有交通協(xié)管，教育有代課老師……況且，從行政實(shí)踐的角度來說，“臨時(shí)工”有其合理之處，它恰恰有利于進(jìn)行非正式行政，以彌補(bǔ)正式行政的不足。今天，我們只看到“臨時(shí)工”在粗暴執(zhí)法，又有多少人看到“臨時(shí)工”同樣在利用其靈活的社會(huì)身份“苦勸”那些攤販，進(jìn)行“柔性執(zhí)法”呢？
某種意義上，正是因?yàn)楣草浾摰恼`導(dǎo)，以及由此形成的單方面針對城管的“定向暴力”，惡化了城管的執(zhí)法環(huán)境。近兩年來，武漢是全國執(zhí)行“柔性執(zhí)法”最為堅(jiān)決的城市，幾乎杜絕了粗暴執(zhí)法現(xiàn)象，但換來的結(jié)果卻是違法商販肆無忌憚的暴力抗法。在“詐尸”事件中，違法商販蓄意制造群體性事件，沖擊政府機(jī)關(guān)，其行為令人發(fā)指。假如在之前的媒體報(bào)道中同等對待暴力執(zhí)法的城管和暴力抗法的商販，對私暴力的濫用給予譴責(zé)，減少社會(huì)輿論對城管正當(dāng)執(zhí)法的干涉，或許就不會(huì)出現(xiàn)這種事情。糾正城管暴力執(zhí)法中的認(rèn)知誤區(qū)，刻不容緩。
2013-8-12
原文載于《社會(huì)觀察》2013年第8期
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