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鮑宗豪：中國可持續(xù)城市化面臨八大挑戰(zhàn)
2013-10-30 22:54:06 作者：鮑宗豪來源：愛思想點擊：0 評論：0條
【字號：大中小】

今后10到20年，中國的可持續(xù)城市化面臨八大挑戰(zhàn)。這八大挑戰(zhàn)也可以說是中國要確立城市文明發(fā)展的價值觀、價值取向，走向文明發(fā)展所面臨的八個難題。　　　�。ㄒ唬┵Y源約束對可持續(xù)城市化的挑戰(zhàn) 　　　　土地資源約束。我國是土地資源相對貧乏國家，且地貌復雜，山地、高原多，平原少。在土地資源總量中，農(nóng)用地指數(shù)不及55%，墾殖指數(shù)只有10%，均低于世界平均水平；沙漠、石山等面積較大，道路、居民點等就占據(jù)了國土面積的20%；草地數(shù)量雖然較多，但可利用面積不到75%。　　水資源約束。我國人均占有水量為世界的1/4，是聯(lián)合國列出的13個嚴重貧水國家之一。目前，全國有2/3的城市缺水。我國的水資源約束突出表現(xiàn)為缺水、污水、洪水的問題，統(tǒng)計顯示，在全國七大流域的197條河流407個河流斷面中，一到三類水質(zhì)占49.9%，四、五類占26.5%，劣五類占23.6%。全國七大水系的水質(zhì)，除珠江、長江總體水質(zhì)良好外，松花江為輕度污染，黃河、淮河為中度污染，遼河、海河為重度污染。9大湖泊中的7個，水質(zhì)均已為五類和劣五類。（《暸望》2008年11月12日）　　　�。ǘ┏鞘锌諝馕廴緦沙掷m(xù)城市化的挑戰(zhàn) 　　　　加拿大科學家根據(jù)美國國家航空航天局(NASA)的衛(wèi)星數(shù)據(jù)，繪制了一幅2001-2006年全球空氣顆粒物污染情況圖，結(jié)論：北非和中國的華北、華東、華中處于紅色程度最深的區(qū)域，表明這里的顆粒物濃度是最高的。(黃河新聞網(wǎng)2010年9月27日) 　　　　（三）城市發(fā)展規(guī)劃缺失對可持續(xù)城市化的挑戰(zhàn) 　　　　2006年，全球規(guī)劃師聯(lián)盟旗下的13個國家級規(guī)劃組織簽署《溫哥華宣言》，呼吁世界各地的規(guī)劃界專業(yè)人士攜手應對快速城市化、城市貧困化、氣候變化和自然災害帶來的挑戰(zhàn)�！稖馗缛A宣言》作出預測，“2002年，全世界有30%的城市人口生活在貧困之中，從目前的趨勢來看，到2020年這個數(shù)字將變?yōu)?5%—50%”（《暸望》2008年11月12日）。　　從城市發(fā)展規(guī)劃的理論和實踐來看，擁有獨特風格、輝煌建筑藝術(shù)的城市，都源自它們對城市發(fā)展整體規(guī)劃的重視。規(guī)劃首先是理念的規(guī)劃，科學的理念（對城市本質(zhì)、特色、演變規(guī)律和未來的展望、理想追求）是洞察城市歷史，規(guī)劃城市現(xiàn)在與未來，激發(fā)城市活力，展示城市魅力的基礎(chǔ)。　　我國現(xiàn)代城市發(fā)展中規(guī)劃缺失的表現(xiàn)有三：一是重城市物質(zhì)形態(tài)規(guī)劃（即重城市工業(yè)、商業(yè)、樓宇等的布局和建設(shè)），輕城市經(jīng)濟、政治、文化、社會規(guī)劃研究，以至我國城市建設(shè)中的“標志性”建筑、百城一面、歐陸風情、“政績工程”等短期行為一直難以避免。二是重項目建設(shè)規(guī)劃，輕發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。城市的發(fā)展規(guī)劃（如文化發(fā)展規(guī)劃）處于圈定在哪里建劇場、藝術(shù)中心，哪里建城市地標性建筑的狀態(tài)，而缺少對該城市30年、50年以至100年以后發(fā)展戰(zhàn)略的運籌。結(jié)果，建成沒幾年的新建筑物就因妨礙更新的規(guī)劃而拆除。三是重地面建筑設(shè)施規(guī)劃布局，輕地下基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，以至一下大暴雨，就會發(fā)生道路、街巷被水淹現(xiàn)象，這與世界上規(guī)劃先進城市的地下設(shè)施建設(shè)水平差距很大。　�。ㄋ模┏鞘泄部臻g缺失對可持續(xù)城市化的挑戰(zhàn) 　　　　城市公共空間是都市人共同生活、互相交往和活動的共享空間，是與市民公共生活息息相關(guān)的場所。近年來，在我國城市快速發(fā)展中，公共空間的缺失表現(xiàn)為三個方面：一是城市化進程中農(nóng)民的失地、失業(yè)、失居現(xiàn)象；二是城市擴展過程中，伴隨著社會階層的分化而出現(xiàn)的區(qū)域化、間隔化呈相對固化的走勢；三是貧富差距矛盾突出。近5年來居民的收入沒有與經(jīng)濟總量的提高同步， 2010年全國“兩會”上，朱玉辰代表用三張圖解讀收入分配“三個失衡”：（1）30年間中國GDP和財政收入分別增長74倍和59倍，而農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民家庭人均收入僅增長27倍和36倍；（2）居民可支配收入在國民收入中的比重，由1990年的55.36%降低到2008年的41.42%；（3）城鄉(xiāng)居民收入之比由1990年的2.2倍擴大到2009年的3.3倍。（參見“改革收入分配制度，優(yōu)化國民經(jīng)濟需求結(jié)構(gòu)”，《文匯報》2010年2月8日）　　　　（五）城市交通擁堵對可持續(xù)城市化的挑戰(zhàn) 　　　　越來越嚴重的擁堵，是中國快速走向城市化所面臨的空間沖突、資源短缺和環(huán)境污染等一系列問題的縮影。在擁有近500萬輛汽車的北京,交通擁堵已司空見慣，成為全國的“首堵”。不只是北京,上海、廣州、武漢、西安、長沙等城市也深陷“堵城”困局。　　客觀原因：北京市中心區(qū)軌道交通線網(wǎng)總長度和密度遠遠低于倫敦、巴黎、紐約、東京等國際大都市。更重要的是,北京人均道路面積相當?shù)汀?008年北京市人均道路面積只有6.2平方米,而幾個國際大城市都達到了10.7平方米甚至28平方米。（《網(wǎng)易汽車綜合》2010年11月24日）　　主觀原因：城市規(guī)劃的預見性不足,城市產(chǎn)業(yè)布局失衡,埋下交通擁堵的“隱患”,而當實際的擁堵問題出現(xiàn)后,再去對已有規(guī)劃進行改良,結(jié)果只能是“事倍功半”。　　交通問題不僅是交通規(guī)劃問題,更是城市總體規(guī)劃布局以及城市公共資源到底為誰服務的問題。城市規(guī)劃被喻為城市第一資源,規(guī)劃的失誤將帶來建設(shè)的失誤,而建設(shè)的失誤往往難以彌補。城市交通狀況日益惡化的局面也給政府提出新的命題,在城市重要資源布局之初,必須經(jīng)過嚴格的交通環(huán)境評價,以確保其設(shè)置的科學性。　　　�。┏鞘腥丝谠鲩L對可持續(xù)城市化的挑戰(zhàn) 　　　　中國的城市人口隨著城市化的深入快速增長。北京市的常住人口原估計要到2015年左右才達到1800萬，但2009年就已達到1850萬左右；上海市的常住人口2008年達到1858萬，2010年估計在2000萬左右；廣州市的城鎮(zhèn)人口從2005年的601萬增加到1040萬，2010年達到1290萬；深圳市2005年提出到2010年人口750萬，上限1000萬，但是，到2009年常住人口已達到1300萬左右。（《上海商報》2010年7月7日）　　城市人口增長過快，除了帶來城市交通堵塞、居住條件差、就業(yè)困難、貧富分化之外，還有可能帶來農(nóng)村耕地面積縮小、糧食短缺等矛盾；同時，城市人口過度增長，會因呼吸、燃燒、工業(yè)發(fā)展等使排入大氣的CO2（二氧化碳）、NOX（氮氧化物）、SO2（二氧化硫）增加，引起酸雨和光化學煙霧、溫室效應等發(fā)生，中國的可持續(xù)城市化面臨越來越嚴峻的人口壓力和挑戰(zhàn)。　　　�。ㄆ撸┏鞘械摹百Y本化”驅(qū)動對可持續(xù)城市化的挑戰(zhàn) 　　　　2000年以后，以“土地資本化”為主要驅(qū)動力的中國的城市化，日益演變成為各級政府的“土地財政”。一些地方政府不僅越來越依賴出讓土地使用權(quán)的收入來維持地方財政支出，而且還能獲取包括建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等營業(yè)稅為主的財政預算收入，這些收入全部歸地方支配，使各級政府日益駕輕就熟地按照“征地—賣地—收稅收費—抵押—再征地”的模式，拓展城市空間，推動城市化。這一以“土地財政”為核心的城市“資本化”驅(qū)動，凸顯了四大悖論。　�。�1）導致可持續(xù)城市化的“目的悖論”。城市化、可持續(xù)城市化的目的是為了“城市，讓生活更美好”，是為了讓全體市民享受城市發(fā)展、城市繁榮帶來的生活水平提高和生活質(zhì)量改善。但是，試圖通過“土地財政”來解決城市化、城鎮(zhèn)化資金不足，進而實現(xiàn)城市繁榮、城市發(fā)展目的的城市化，實際效果是：在持續(xù)升溫的“賣地”“為民”、“賣地”為城市發(fā)展、“以地生財”的目標追求中，手段成為目的。近10年來，各地土地出讓金收入在地方財政收入中比重不斷提升。中國指數(shù)研究院的監(jiān)測顯示，2010年，120個城市土地出讓金同比增加50%，達到18814.4億元，創(chuàng)歷史新高。（《新京報》2011年1月8日）這種透支后代人土地資源的“寅吃卯糧”的促進城市化的方式，居民不僅難以享受到城市繁榮、城市發(fā)展帶來的實惠，反而因買房壓力越來越大而感到生活壓力越來越大，幸福感也隨之下降。顯然，手段（賣地——獲取城市化資金）與目的（獲取城市化資金——公共服務最大化，居民生活水平提高）的關(guān)系被顛倒、被扭曲了。　　（2）導致可持續(xù)城市化的“經(jīng)濟悖論”。第一，土地資本擴張加劇土地稀缺，設(shè)置了自身擴張的空間障礙。馬克思說過，勞動力是資本的輕步兵，資本按自己的需要把他們時而調(diào)到這里，時而調(diào)到那里。但城市空間功能的分割使勞動者居住地和工作地趨向遠端化，居住和通勤成本的增加加大了勞動者的流動障礙，也擠壓了勞動者知識和技術(shù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的空間和時間。這樣，資本擴張的要素需求，不僅可能面對數(shù)量的減少，也將遭受質(zhì)量的下降。第二，“土地財政”（土地資本）增加了資本的成本。不僅由于城市土地租金價格日益昂貴，自然資源稀缺，以及由交通運輸問題帶來額外成本，而且，土地的稀缺性和既有分布，使得“尋租”行為廣泛存在，成為腐敗高發(fā)的重要誘因，從而直接或間接地增加資本的成本。第三，“土地財政”（土地資本）影響了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加劇了產(chǎn)能過剩。政府掌握的大量資金投向哪里,對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化有重要的引導作用。多年來,地方政府的土地出讓收入主要投向城市建設(shè),刺激了建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)的繁榮,帶動了建材、民用電器、民用五金、民用化工等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使這些低端產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)能力嚴重過剩。這條產(chǎn)業(yè)鏈的過度發(fā)展占用了大量社會資源,與中央加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的方針背道而馳。　�。�3）導致可持續(xù)城市化的“社會悖論”�！吧鐣Ｕ摗奔斜憩F(xiàn)在三個方面：一是在“土地財政”模式下，難免產(chǎn)生高價地進而產(chǎn)生高價房，有悖于國有土地為全民所有這一基本屬性；二是在高價地、高價房的推動下，會導致住房不斷向富人、富裕家庭集中，大多數(shù)市民獲得住房的能力減弱、機會減少，有損社會公平；三是城市過度擴張過程中出現(xiàn)的區(qū)域化、間隔化，使弱勢群體難以享受教育、醫(yī)療、環(huán)境等優(yōu)質(zhì)公共資源。也就是說，與城市社會階層的分化相對應，城市的空間資源也被等級化。　�。�4）導致可持續(xù)城市化的“生態(tài)悖論”。過度的“土地財政”引發(fā)了資本無限制的擴張欲望，城市空間、人口規(guī)模跟隨著資本擴張而激增，自然資源尤其是不可再生能源日趨緊缺。與此同時，越來越多的自然資源被土地財政、土地資本“機器”吞噬，變成廢氣、廢水和垃圾，危害生態(tài)環(huán)境，惡化生存環(huán)境。　　破解“土地財政”（土地資本）驅(qū)動城市化的重要路徑選擇是：組建“土地資本國資委”，改革集土地管理與土地經(jīng)營于一身的行政體制，分離政府經(jīng)營土地的職能，有效評估與監(jiān)控“土地資本化”的規(guī)范運作；同時允許農(nóng)民的“集體土地”、“私有土地”進入城市土地市場，通過市場機制運作，相關(guān)的收入可用于保障已變?yōu)槭忻竦霓r(nóng)民的長遠生計，保障農(nóng)民能真正得益；同時也有助于從源頭上抑制土地財政的片面增長，化解社會矛盾，促進可持續(xù)城市化。　　　�。ò耍┏青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對可持續(xù)城市化的挑戰(zhàn) 　　　　中國現(xiàn)有農(nóng)村人口是城市人口的2.25倍左右，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾依然突出，新的“雙重二元結(jié)構(gòu)”又在生成。在城市化、現(xiàn)代化成為世界普遍追求的情況下，已納入全球化進程的中國的城市化，要不要降低城市化的速度？如何通過“可持續(xù)城市化”、“城市可持續(xù)現(xiàn)代化”，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)全面小康？“十二五”時期，中國要破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，必須以解決農(nóng)民工的市民化為突破，統(tǒng)籌大中小城市發(fā)展。　　第一，從“十二五”時期開始起步，用20年時間解決中國“半城市化”（土地城市化明顯快于人口城市化）的問題。也就是說，今后20年，中國需要重點解決3—4億農(nóng)民工的市民化問題�！笆濉睍r期面臨重要機遇，已經(jīng)具備“讓農(nóng)民工成為歷史”的基本條件，農(nóng)民工市民化應該在短期內(nèi)有實質(zhì)性進展。但是，“讓農(nóng)民工成為歷史”有幾個關(guān)鍵性問題。一是農(nóng)民工市民化需要身份和待遇的市民化。農(nóng)民工市民化不僅僅需要身份的市民化，更重要的是生活和待遇的市民化。與戶籍身份改變相比，獲得市民待遇更為重要、更有實質(zhì)意義�，F(xiàn)在全國已經(jīng)有14個省市宣布沒有農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口之分了，但是進城的農(nóng)民待遇沒有變。結(jié)果，在城市里又構(gòu)筑起一個新的城鄉(xiāng)“雙重二元結(jié)構(gòu)”。因此改變教育、社會保障等一系列待遇更為重要，使戶籍制度本身像計劃經(jīng)濟時期的糧票一樣自然消亡。二是不能以土地換社保，不能以土地換農(nóng)民工的市民化。農(nóng)地換社保雖是一條路徑，但存在一定的法律問題。因為農(nóng)民的土地權(quán)利是一種財產(chǎn)權(quán)利，受法律保護，是可以繼承的；而社保本身不是財產(chǎn)權(quán)利，它是政府對公民提供的福利，同時也不能繼承；社保和土地兩者之間不是一個同等、同質(zhì)的東西，不能互換。三是農(nóng)民工市民化的實質(zhì)是城鄉(xiāng)制度統(tǒng)一。實現(xiàn)就業(yè)制度、基本養(yǎng)老制度、公共教育制度、住房保障制度、公共醫(yī)療制度等方面的統(tǒng)一，使農(nóng)民工享有與城市居民同等的權(quán)利和待遇。　　第二，低成本發(fā)展小城鎮(zhèn)。我國城鎮(zhèn)化存在的問題和發(fā)展的目標決定了我們要走中國特色的城鎮(zhèn)化道路。什么是中國特色？如何避免“空城”的出現(xiàn)？參照國際經(jīng)驗，城鎮(zhèn)發(fā)展的目的是解決人口轉(zhuǎn)移，在此過程中必須經(jīng)歷一個低成本的發(fā)展期，紐約、舊金山等大城市，在過去的發(fā)展中都經(jīng)歷了外來人口以較低成本進城的階段。重點發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)應是我國城鎮(zhèn)化的主要方向，可以重點在大城市郊區(qū)選擇一部分農(nóng)民工集中居住的小城鎮(zhèn)，改善基礎(chǔ)設(shè)施，把市政工程設(shè)施和公共服務網(wǎng)點向農(nóng)民工居住密度較高的小城鎮(zhèn)和村莊延伸，從而降低農(nóng)民工的生活居住成本。上海寶山區(qū)羅店鎮(zhèn)的開發(fā)或許為中小城鎮(zhèn)開發(fā)建立了模板。在2002年至今的8年多時間里，羅店鎮(zhèn)從遍布豬棚、牛圈和農(nóng)田的6.8平方公里的郊區(qū)小鎮(zhèn)蛻變?yōu)闇溪毦唢L情的宜居新鎮(zhèn)。在新鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)上，羅店突出“營造城市”的理念，將民居、現(xiàn)代服務業(yè)和生態(tài)景觀“三位一體”有機結(jié)合，圍繞占地280畝的美蘭湖，重新布局公共服務體系和產(chǎn)業(yè)格局，打造休閑旅游、會務會展、商業(yè)等現(xiàn)代服務產(chǎn)業(yè)。羅店鎮(zhèn)集約式的整體開發(fā)模式走出了一條低成本發(fā)展小城鎮(zhèn)、破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的新路。　　　�。ㄗ髡撸荷虾ＨA夏社會發(fā)展研究院院長、教授）
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