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當(dāng)前，國土資源系統(tǒng)黨的群眾路線教育實(shí)踐活動正在深入進(jìn)行，切實(shí)將公眾參與落到實(shí)處，讓更多群眾參與到國土資源齊抓共管的新格局中來，理應(yīng)成為踐行群眾路線的重大突破點(diǎn)。
農(nóng)村土地整治作為利國惠民的工程，與廣大農(nóng)民群眾的切身利益密切相關(guān)，土地整治中的公眾參與尤其農(nóng)民參與問題，越來越受到社會各界的重視。國土資源部土地整治中心以及多家院校的相關(guān)課題組曾先后深入湖北、湖南、山東、重慶、江蘇等地就土地整治公眾參與進(jìn)行專題考察與調(diào)研，為進(jìn)一步規(guī)范土地整治程序、更好地踐行群眾路線夯實(shí)了基礎(chǔ)。
前不久，來自中國農(nóng)業(yè)大學(xué)、山東農(nóng)業(yè)大學(xué)、華中科技大學(xué)、華中農(nóng)業(yè)大學(xué)等多個課題組的研究成員齊聚北京交流調(diào)研成果與考察體會，不僅充分反映了我國土地整治中公眾特別是農(nóng)民參與的現(xiàn)狀問題及其深層原因，還在借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，描繪了土地整治公眾參與的理想狀態(tài)，并提出相應(yīng)的頂層設(shè)計構(gòu)想。
在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動深入開展的今天，這些調(diào)查研究對于“照鏡子、正衣冠、洗洗澡、治治病”無疑具有極大的現(xiàn)實(shí)意義。本報記者對相關(guān)調(diào)研成果進(jìn)行分析，并向課題組專家了解了土地整治公眾參與問題的最新研究動態(tài)。
□本報記者 毛志紅
政府出錢為農(nóng)民整治土地，在有些地方卻因不受農(nóng)民歡迎而遭遇重重阻力，可謂費(fèi)力不討好；而在有的地方，農(nóng)民自發(fā)出物、出力甚至出錢反而辦得順順當(dāng)當(dāng)，甚至成了樣板工程。這類對比鮮明的實(shí)例難免讓人費(fèi)解，也成了相關(guān)領(lǐng)域研究者們深入思考與研究的對象。其實(shí)，農(nóng)村土地整治效果之所以出現(xiàn)這種“天壤之別”，關(guān)鍵問題就在于有沒有踐行群眾路線，群眾參與得好不好，有沒有真正把農(nóng)民的意愿和權(quán)益當(dāng)回事兒。對此，國土資源部土地整治中心土地整治公眾參與機(jī)制研究課題組、各高校專家的土地整治公眾參與調(diào)研組得出一致結(jié)論：公眾參與尤其是農(nóng)民參與的程度直接關(guān)乎土地整治的成效。
公眾參與，一個不得不說的話題
現(xiàn)行土地整治運(yùn)行機(jī)制以自上而下的政府主導(dǎo)為主，農(nóng)民的利益訴求容易被忽視，違背民意民愿的現(xiàn)象時有發(fā)生；土地整治踐行群眾路線理應(yīng)在公眾參與環(huán)節(jié)取得實(shí)質(zhì)性突破，尤其應(yīng)重點(diǎn)突出農(nóng)民參與的主體地位。
“土地整治公眾參與為什么反復(fù)強(qiáng)調(diào)農(nóng)民參與？”面對這個問題，國土資源部土地整治中心副主任鄖文聚的觀點(diǎn)一針見血：“農(nóng)民參與，直接關(guān)系到土地整治工作從哪兒起步，到哪里去，走什么道路的問題，實(shí)質(zhì)上就是群眾路線問題。”
對此，國土資源部土地整治中心綜合處譚明智詳細(xì)解釋了土地整治公眾參與機(jī)制研究課題組的想法。土地整治中的公眾參與就是要在項(xiàng)目全過程中，政府、相關(guān)部門以及群眾等利益相關(guān)方廣泛參與，通過相互協(xié)商、共同確認(rèn)項(xiàng)目方案并參與項(xiàng)目實(shí)施以及完成后的監(jiān)督過程。土地整治的服務(wù)對象和終極受益者都是與土地密切相關(guān)的農(nóng)民，離開農(nóng)民的參與，土地整治的綜合效益就難以充分發(fā)揮。而從實(shí)踐來看，現(xiàn)行土地整治運(yùn)行機(jī)制以自上而下的政府主導(dǎo)為主，農(nóng)民群眾作為土地整治最直接的利益主體卻成為一個容易被忽視的群體，農(nóng)民的利益訴求得不到有效表達(dá)與體現(xiàn)，甚至出現(xiàn)對農(nóng)民正當(dāng)權(quán)益的侵犯現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)民維權(quán)事件不斷發(fā)生，這些都違背了土地整治的初衷，嚴(yán)重?fù)p害了黨群干群關(guān)系。“我們的政府是代表人民利益的，決策應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意愿和要求，要做到這一點(diǎn)，僅憑決策者的良好愿望和優(yōu)良素質(zhì)是不夠的，還必須有一套把人民的利益和要求由下而上及時傳達(dá)的機(jī)制平臺，重大決策讓群眾知情、讓群眾討論和參與，我們的決策才會符合人民的利益。”這一點(diǎn)成為課題組成員們的共識。
土地整治引入公眾參與尤其是農(nóng)民參與，不僅僅是土地整治事業(yè)自身發(fā)展規(guī)律的必然要求，也是構(gòu)建和完善國土資源管理“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動”新格局不可分割的一部分，更是國土資源系統(tǒng)黨的群眾路線教育實(shí)踐活動的一個著力點(diǎn)。
“從國際經(jīng)驗(yàn)來看，如果沒有農(nóng)民廣泛而深入的參與，土地整治工作是沒有辦法推進(jìn)下去的。作為一種國際通行做法，發(fā)動更多農(nóng)民參與土地整治，建立健全積極有效的參與機(jī)制，已然成為提升土地整治成效的必然要求。”參與研討的專家們對此有同感。20世紀(jì)60年代以來隨著國外發(fā)達(dá)國家（地區(qū)）社會管理逐漸從政府本位向公眾本位轉(zhuǎn)變，公眾參與日益受到重視并逐漸從城市規(guī)劃領(lǐng)域向土地整治規(guī)劃領(lǐng)域拓展。
我國土地整治在最初的規(guī)劃編制實(shí)施中引入了公眾參與，后來公眾參與尤其農(nóng)民參與程度逐漸引起了社會各界越來越多的關(guān)注。全國土地整治“十二五”規(guī)劃更是專門安排一節(jié)，加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的公眾參與。“我們的觀點(diǎn)也得到了國務(wù)院的高度認(rèn)可，國務(wù)院在對規(guī)劃的批復(fù)中明確要求‘不斷完善相關(guān)的規(guī)章制度，建立公眾參與制度’。”土地整治公眾參與機(jī)制研究課題組對此很欣慰。隨后，黨的十八大報告提出“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”，明確要求“充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用”。就土地整治工作機(jī)制而言，從最初的“政府主導(dǎo)、國土搭臺、部門協(xié)作、群眾參與、整合資金”的實(shí)踐探索，發(fā)展到倡導(dǎo)建立“政府主導(dǎo)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民為主體，國土搭臺、部門協(xié)作、統(tǒng)籌規(guī)劃、整合資金”的新機(jī)制，足以看出土地整治公眾參與中農(nóng)民與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體地位正在理念層面逐步確立。然而，盡管各地在積極探索公眾參與的有效途徑，但現(xiàn)實(shí)并不樂觀。
“土地整治仍然主要是政府行動或‘精英’行為，以農(nóng)民為主體的公眾參與機(jī)制尚未建立健全是不容忽視的重要因素。當(dāng)前亟須進(jìn)一步建立健全公眾參與機(jī)制，尤其要確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民在土地整治工作中的主體地位，這不僅是保障農(nóng)民合法權(quán)益的客觀要求，也是推進(jìn)土地整治事業(yè)發(fā)展的迫切需要。”從土地整治公眾參與機(jī)制課題研究成果來看，盡管土地整治工作逐漸上升為國家層面的戰(zhàn)略部署，有效搭建了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的平臺，但仍然存在一些需要改進(jìn)的問題與不足，諸如土地整治規(guī)劃編制脫離實(shí)際、項(xiàng)目設(shè)計欠缺合理、資金來源過于單一、工程建設(shè)水平較低、后期管護(hù)效率低等在一些地區(qū)不同程度地存在，影響了土地整治事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。究其原因，都與以農(nóng)民為主的公眾參與不到位有關(guān)。土地整治領(lǐng)域踐行群眾路線，公眾參與環(huán)節(jié)無疑成為關(guān)鍵之一，在這一環(huán)節(jié)應(yīng)始終把維護(hù)農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體地位放在首位，按照以人為本、依法推進(jìn)的要求，切實(shí)保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這要求土地整治管理部門及時改變觀念、轉(zhuǎn)變職能，由管理型機(jī)構(gòu)向服務(wù)型機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變。
公眾參與，“骨感”的現(xiàn)實(shí)很無奈
我國土地整治公眾參與的理論實(shí)踐探索都還處于初級階段，大多數(shù)依然主要依賴于政府行為而缺乏有效的公眾參與；土地整治公眾參與方式單一、程度不深、有效性不足，具體表現(xiàn)為兩“不”、三“無”和一“低”的象征性被動參與。
“相對來說，我們清醒地認(rèn)識到當(dāng)前土地整治公眾參與還是存在著一些缺陷和不足，簡單可以歸為兩個‘不’、三個‘無’和一個‘低’”。土地整治公眾參與機(jī)制研究課題組專家如此概括公眾參與極具“骨感”的現(xiàn)實(shí)特征：總體呈現(xiàn)出低層次的象征性被動參與。
兩個“不”，即為不廣泛、不積極。一方面是公眾參與主體不廣泛。土地整治所有的利益涉及方，都應(yīng)該參與進(jìn)來；目前公眾參與多局限于學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和研究機(jī)構(gòu)，一些專家學(xué)者作為社會精英參與進(jìn)去，難以完全代表廣大群眾的意志和愿望。特別是廣大農(nóng)民群眾作為一個重要的利益方，參與土地整治人數(shù)少、范圍窄、程度淺。另一方面是農(nóng)民參與土地整治不積極，多為被動式參與。由于受文化水平、傳統(tǒng)思想等因素影響，農(nóng)民習(xí)慣于將土地整治視為政府的工作，政府如何投資、如何去做與自己無關(guān)。而地方政府則片面地認(rèn)為土地整治資金是上級劃撥的，把向上級交代、向上級負(fù)責(zé)并追求其政績作為首要因素，進(jìn)而忽視了服務(wù)對象農(nóng)民的需求。公眾參與中的農(nóng)民缺位表現(xiàn)多樣化，致使農(nóng)民參與無法涵蓋土地整治全過程，經(jīng)常流于形式或淺嘗輒止。
三個“無”，即無立法、無渠道、無保障。一是土地整治公眾參與立法空白，缺乏法律法規(guī)的保障。我國至今沒有專門的土地整治法或者土地整治條例，僅有的法律規(guī)定僅見于現(xiàn)行《土地管理法》，籠統(tǒng)地規(guī)定“國家鼓勵土地整理”，并沒有法律法規(guī)、國家政策明確農(nóng)民參與土地整治的合法性、組織機(jī)構(gòu)、參與形式和程序等。二是公眾參與土地整治的保障機(jī)制不健全，無法使之貫穿于土地整治全過程。一直以來，土地整治公眾參與僅限于個人參與，缺乏相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，勢單力薄的公眾很難發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。同時，由于公眾參與體系、制度不健全不完善，導(dǎo)致公眾參與在時機(jī)、內(nèi)容、方式和途徑上存在局限性，再加上缺乏有效的公眾監(jiān)督機(jī)制，公眾無法全程監(jiān)督土地整治。三是農(nóng)民參與土地整治信息渠道不暢通，缺乏主動表達(dá)利益訴求的平臺。有些民主參與意識比較強(qiáng)的農(nóng)民，也只能被動地接受調(diào)查“被參與”，不能把他們的想法有效反映出來。
一個“低”，即農(nóng)民參與土地整治效率低。受上述多種因素影響，必然導(dǎo)致公眾參與的有效性降低，農(nóng)民的意愿與建議很難對決策產(chǎn)生影響。
當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、科技水平低、民眾文化素質(zhì)不高等都是影響公眾參與能力的重要因素，而能力的培養(yǎng)又非須臾可成，但這并不意味著土地整治就可以忽視農(nóng)民參與。“盡管公眾參與在人力和時間方面都要付出代價，但從整體和長遠(yuǎn)以及實(shí)踐來看，這個代價遠(yuǎn)比由于公眾參與不足而導(dǎo)致的糾紛和耽誤的代價低得多。”這一點(diǎn)得到了研究者們的認(rèn)同。
公眾參與，理想始于頂層設(shè)計
土地整治公眾參與要有一套行之有效的體系保障，而且最終要在健全土地整治機(jī)制上取得突破，特別是要在立法中體現(xiàn)出來；從治理角度來看，要依靠農(nóng)村基層組織把農(nóng)民的個體利益整合成公共利益，并培育公眾參與的民間組織。
“我們覺得土地整治公眾參與達(dá)到理想的狀況應(yīng)該是，參與的主體是非常廣泛的，覆蓋的過程是全面的，是有法律法規(guī)保障，項(xiàng)目的運(yùn)行很透明，公眾參與很積極，意愿的表達(dá)很順暢。”這一直是課題組專家們重點(diǎn)思考的問題，那么到底如何才能達(dá)到這個理想狀況？查到病灶，就應(yīng)對癥下藥，著力整改。課題組在借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從頂層設(shè)計層面提出建立健全土地整治公眾從參與機(jī)制“六步走”構(gòu)想：編制切實(shí)可行的方案，規(guī)范公眾參與程序；以暢通渠道為重點(diǎn)，搭建公眾參與的有效平臺；完善公眾參與體系，在不同階段采取不同方式引導(dǎo)公眾全程參與；加大土地整治宣傳與培訓(xùn)力度，增強(qiáng)公眾參與意識與參與能力；強(qiáng)化公眾參與激勵，發(fā)掘社會各界尤其農(nóng)民參與的潛力；完善公眾參與法律法規(guī)，健全公眾參與的各項(xiàng)制度。
在這“六步走”的構(gòu)想中，專家們呼聲最高的是土地整治公眾參與立法，其次是土地整治公眾參與的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置。相關(guān)研究人員強(qiáng)烈建議修訂《土地管理法》增設(shè)土地整治專章，將農(nóng)民參與作為公眾參與的重要內(nèi)容列入。同時，制定《土地整治條例》，專設(shè)公眾參與章節(jié)，以法律方式確立農(nóng)民參與的主體、內(nèi)容、程序、渠道、方式、制度、組織和激勵措施等。同時，建議加快建立公眾參與民間組織，可以通過土地行政主管部門以行政力量主導(dǎo)并整合農(nóng)民參與的非常設(shè)機(jī)構(gòu)，也可以結(jié)合村集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會、農(nóng)村專業(yè)合作社等成立土地整治農(nóng)民團(tuán)體，并將之培育為農(nóng)民參與的重要陣地。
這個“六步走”頂層設(shè)計的構(gòu)想，源于國內(nèi)外土地整治公眾參與的成功經(jīng)驗(yàn)。德國、荷蘭、日本和我國臺灣地區(qū)在土地整治相關(guān)法律中都對公眾參與的組織設(shè)置、參與規(guī)模、形式和步驟作了明確規(guī)定，以此保證土地整治公眾參與的合理性和合法性。也正是因?yàn)槿绱�，這些國家土地整治公眾參與群體積極性高，而且有專門的組織機(jī)構(gòu)作為參與平臺，公眾可以自始至終參與并影響決策，把自己的愿望納入決策之中。
在國外經(jīng)驗(yàn)借鑒中，國土資源部土地整治中心的周同重點(diǎn)對德國土地整治公眾參與完善的法律保障體系和不同的土地整治模式進(jìn)行了詳細(xì)介紹。她認(rèn)為，其中有三點(diǎn)值得借鑒：一是針對農(nóng)民不理解或不懂的地方，或有農(nóng)民想?yún)⑴c但不知道怎么參與的情況，政府有必要組織相關(guān)專家進(jìn)行前期宣講解釋。二是建立每月例會制度，向公眾定期通報項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展，了解農(nóng)民的意向動態(tài)，再根據(jù)農(nóng)民的意見和建議，及時對整體方案進(jìn)行修改和完善。三是政府和農(nóng)民應(yīng)按比例分?jǐn)偼恋卣钨Y金，農(nóng)民投入一定的資金以后，必定會更加關(guān)注資金的使用，這樣比較有利于提高農(nóng)民參與的積極性。
“我們的想法是依靠農(nóng)村基層組織把農(nóng)民的個體利益整合成公共利益，把內(nèi)部的農(nóng)民需求和外部的公共體結(jié)合起來。”華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心今年在湖北省4個縣（市）做了土地整治公眾參與的調(diào)研，他們認(rèn)為，從治理視角來看土地整治要解決的問題不僅僅是工程質(zhì)量、資金監(jiān)管等問題，更重要的本質(zhì)問題是與千家萬戶的農(nóng)民打交道的時候，如何調(diào)節(jié)利益矛盾的問題。該中心的研究者桂華認(rèn)為，土地整治最基本的任務(wù)是提供公共品，滿足的是公共利益，而農(nóng)民只會產(chǎn)生個體的利益。對此，他主張從治理的角度進(jìn)行創(chuàng)新，依托基層村級組織的力量，將個體利益整合為集體利益并與土地整治公眾服務(wù)最大限度地對接起來。
來自華中農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院的汪文雄則主張對土地整治公眾參與相關(guān)問題進(jìn)行定量化研究，通過定量測算來研究農(nóng)戶有效參與提升農(nóng)地整治項(xiàng)目績效的機(jī)理及政策響應(yīng)機(jī)制。來自山東農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院的王璦玲結(jié)合對肥城市土地整治的調(diào)查，通過調(diào)查問卷的方式了解農(nóng)民意愿，發(fā)現(xiàn)土地整治過程中農(nóng)民最關(guān)心的是水利問題，最滿意的是道路問題。農(nóng)民意愿征集調(diào)查得到了中國農(nóng)業(yè)大學(xué)朱啟臻的認(rèn)同，他認(rèn)為，目前最需要研究的是如何從制度層面激發(fā)農(nóng)民對土地整治的需求和興趣，最有效的就是農(nóng)民意愿需求調(diào)查法。
中國農(nóng)業(yè)大學(xué)朱道林教授則認(rèn)為，真正的公眾應(yīng)該包括利益主體和利益相關(guān)者，解決公眾參與問題最直接的手段就是經(jīng)濟(jì)利益，重點(diǎn)考慮對于農(nóng)戶來說土地整治究竟能帶來什么利益；而完善土地整治機(jī)制的問題，最關(guān)鍵的是要把不同類型的土地整治區(qū)別對待。針對不同類型土地整治進(jìn)行差別化管理的問題，有研究人員作了進(jìn)一步解釋，政府主導(dǎo)的類型是基于公共利益的，要由政府出錢；對于農(nóng)民自發(fā)的土地整治，國家可以給一定的補(bǔ)貼，其中對農(nóng)民個體自發(fā)的、正式或非正式農(nóng)民組織自發(fā)的土地整治的補(bǔ)貼都應(yīng)該有差別化考慮。當(dāng)然，不同土地整治類型的具體運(yùn)作，依然要根據(jù)農(nóng)民意愿調(diào)查的清單來開展，讓土地整治多些“民意考量”，少些“行政干預(yù)”。
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