［關(guān)鍵詞］村級組織；功能異化；后稅費時代；公共事務(wù)治理
村黨支部和村民委員會是我國村級公共事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)核心，是村級組織的基本形態(tài)①。２００６年國家取消農(nóng)業(yè)稅，切斷了基層組織從農(nóng)村汲取財政資源的脈絡(luò)，改變了鄉(xiāng)村基層組織行為邏輯的制度基礎(chǔ)，在減輕農(nóng)民負擔(dān)、規(guī)范鄉(xiāng)村稅費征繳行為方面取得了顯著成效。然而，后稅費時代村級組織的資源汲取能力下降，公共服務(wù)和社會管理職能衰退。同時，大量青壯年勞動力流入城市，導(dǎo)致農(nóng)村人口空心化問題日益嚴重，進一步加劇了后稅費時代村級組織治理的資源困境。在此背景下，村干部利用村級組織謀取個人經(jīng)濟利益的現(xiàn)象頻發(fā)，顯現(xiàn)了較強的自利性、贏利性和掠奪性動機，背離了村級組織的功能目標，是一種組織異化現(xiàn)象。
一、 相關(guān)文獻回顧
鄉(xiāng)村治理問題一直是學(xué)術(shù)研究的熱點之一。首先，在鄉(xiāng)村組織角色行為變遷研究方面，“贏利型經(jīng)紀人”［１］和“政權(quán)經(jīng)營者”［２］是描述基層組織及其成員利用國家機器謀取個人利益行為的重要概念。楊善華和蘇紅指出，在市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型背景下，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)正由“代理型政權(quán)經(jīng)營者”向“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”轉(zhuǎn)變［３］。在市場經(jīng)濟發(fā)展過程中，我國基層政府及其官員是充當(dāng)“掠奪之手”以追求私利，還是提供了“援助之手”以推動經(jīng)濟發(fā)展，抑或在財政分權(quán)背景下，正由“援助之手”演變?yōu)?ldquo;掠奪之手”，仍處爭論之中［４］［５］［６］。其次，在稅費改革及取消農(nóng)業(yè)稅對鄉(xiāng)村治理的影響研究方面，不少學(xué)者認為，免除農(nóng)業(yè)稅標志著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)時代的終結(jié)，但將導(dǎo)致鄉(xiāng)村基層組織的社會汲取能力下降，鄉(xiāng)村利益共同體在財政汲取功能消失后松解，基層組織的公共服務(wù)和社會管理職能逐步衰退，政治功能出現(xiàn)蛻變，演變?yōu)橐环N“內(nèi)卷化”的政權(quán)組織［７］［８］［９］［１０］。吳毅和周飛舟指出，由于鄉(xiāng)村基層政權(quán)組織的財政資源轉(zhuǎn)向依靠轉(zhuǎn)移支付，基層政權(quán)與農(nóng)民的關(guān)系由汲取型轉(zhuǎn)變?yōu)樗缮⒌?ldquo;懸浮型”，村干部面臨雙重角色邊緣化困境［１１］［１２］。再次，在人口空心化對村級治理影響研究方面，不少學(xué)者認為，大量青壯年勞動力外流使農(nóng)民組織化陷入困境，新農(nóng)村建設(shè)主體缺位，村委會出現(xiàn)人才流失與管理水平下降的問題，村民與村級組織的利益關(guān)系淡化，村民的政治參與性不足，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化衰落，“一事一議”活動難以開展，籌資籌勞困難［１３］［１４］［１５］［１６］。上述研究從不同層面探討了鄉(xiāng)村治理中顯現(xiàn)的困境。后稅費時代村級組織治理既受到國家財政資源吸納機制變革、農(nóng)村人口社會結(jié)構(gòu)變遷的影響，又是村莊公共利益維護中資源短缺、村干部個人利益謀取等組織內(nèi)部因素的使然�，F(xiàn)有研究較少從后稅費時代這一時間段分析村級組織的功能異化問題，本文嘗試從這一視角進行研究。
二、 后稅費時代村級組織功能異化的表現(xiàn)形態(tài)
從組織功能角度分析，村級組織的功能目標可概括為四個方面：政治層面，開展村民自治，實行民主治理；經(jīng)濟層面，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，帶領(lǐng)村民致富；組織層面，完善組織架構(gòu)，充實組織資源；服務(wù)層面，修建基礎(chǔ)設(shè)施，提供公共服務(wù)。然而，當(dāng)前村級治理中程度不等地出現(xiàn)背離組織功能目標的現(xiàn)象。
本研究選取了浙江、江蘇、湖北、安徽、河南、重慶和陜西等７省市，發(fā)放農(nóng)村村級組織運行情況調(diào)查問卷５００份，回收有效問卷３５６份，有效回收率為７１．２％。有效樣本的性別比例為男性５６．５％、女性４３．５％；職業(yè)分布為農(nóng)民５８．２％、機關(guān)事業(yè)人員２４．０％、其他１７．８％；年齡分布為２５歲及以下３１．７％、２６—４５歲４７．４％、４６歲及以上２０．９％。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合典型案例調(diào)查，較為全面地把握了后稅費時代村級組織的運行狀態(tài)。
（一）組織成員“離村化”
取消農(nóng)業(yè)稅減輕了村級組織的資源汲取職責(zé)，部分農(nóng)村地區(qū)村干部長期脫離工作崗位，不駐守村莊，基層組織在村里僅僅是一塊牌子。在村莊公共事務(wù)處理上，村干部每月集中幾天辦公，或者委托他人代為掌管。類型上，村干部離村表現(xiàn)為外出務(wù)工經(jīng)商型、外遷城鎮(zhèn)定居型、大學(xué)生村官不在村型。流向上，中西部欠發(fā)達地區(qū)村干部選擇到沿海發(fā)達地區(qū)、內(nèi)地省會城市打工或經(jīng)商；東部發(fā)達地區(qū)因城鎮(zhèn)化水平較高，村干部通常選擇在集鎮(zhèn)、城市購房定居，以利于個人企業(yè)發(fā)展；大學(xué)生村官不在村主要是被鄉(xiāng)鎮(zhèn)借調(diào)，或備考公務(wù)員、研究生而不到崗。規(guī)模比例上，問卷調(diào)查結(jié)果顯示，４８．６％的受訪者表示在其家鄉(xiāng)或居住地存在村干部“離村化”現(xiàn)象。典型案例如河南偃師市某鎮(zhèn)１４個行政村７０％的村干部不在村；江西廣豐縣某村５名村干部中僅有副主任和婦女主任留在村里，村委會主任常年在外承包工程，村公章交由其父母掌管，其本人則遙控指揮村莊事務(wù)多年。村干部離村是權(quán)衡外出務(wù)工經(jīng)商、定居城鎮(zhèn)和長期在村履職所能獲得收益后的抉擇。
（二）集體資產(chǎn)處置“謀私化”
城市擴張過程中對農(nóng)村地區(qū)的土地、礦藏、林木等資源的需求不斷加大。從產(chǎn)權(quán)角度分析，這些資源歸農(nóng)民集體所有。但在涉及交易行為時，村級組織是集體產(chǎn)權(quán)的代理人。實踐中，村干部重點在土地征用補償、礦產(chǎn)資源開發(fā)承包等領(lǐng)域力避信息公開，以謀取個人經(jīng)濟利益。在城市房地產(chǎn)開發(fā)、高速公路和鐵路修建過程中需要征用大量農(nóng)村土地，村級組織在征地補償談判、補償款分配中扮演著重要角色。村集體所有的煤礦、砂石場、水域等資源的開發(fā)承包權(quán)由村級組織控制，村干部通常以低價獲得開發(fā)承包權(quán)，從中攫取經(jīng)濟利益。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，５４．７％的受訪者表示在其家鄉(xiāng)或居住地存在村干部貪污、私分征地補償款現(xiàn)象。另外，在涉及村集體資產(chǎn)征收或?qū)ν獬邪袨闀r，８３．２％的受訪者表示村級組織有隱瞞交易信息現(xiàn)象。案例方面，典型的如鄭州金水區(qū)、合肥包河區(qū)、湖南桂陽縣等地的村干部貪污征地補償款，金額由３１萬元到２１６萬元不等；從面上看，２００８—２０１１年，山東、江西、安徽、江蘇等地檢察機關(guān)查處涉農(nóng)職務(wù)犯罪案件，從３６９起到５２４起不等，涉案村官最多的山東達５７５人［１７－１８］。村級組織已成為部分村干部群體謀取個人利益的工具。
（三）組織選舉“資本化”
當(dāng)前農(nóng)民群體中，因外出經(jīng)商辦廠、經(jīng)營現(xiàn)代農(nóng)業(yè)而致富的經(jīng)濟能人數(shù)量不斷增多�；诙喾N考慮，村干部職位成為他們角逐的重要領(lǐng)域。在村委會換屆選舉中，經(jīng)濟能人圍繞村委會主任職位展開激烈競爭，在此過程中凸顯了資本的力量。在競選動機方面，經(jīng)濟能人參與村莊公共事務(wù)的動機較為復(fù)雜。其中，擔(dān)任村干部職位可以為個人企業(yè)發(fā)展帶來便利，或者看中村集體土地征用、礦產(chǎn)資源承包等背后的經(jīng)濟利益是重要方面。在資本力量運作方面，承諾個人出資為村莊修建道路等公益事業(yè)，采用宴請、發(fā)放食品物資或現(xiàn)金的方式拉攏選民，是經(jīng)濟能人運用的慣常手段。在選舉耗費的金額方面，“天價”村官選舉如河北王某、北京白某、陜西王某等，從１５０萬元到１３００萬元不等［１９－２０］。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，５０％的受訪者認為經(jīng)濟能人競選村干部的首要動機是為個人或家族謀利，高達８５．９％的受訪者表示村干部選舉中存在候選人賄選、拉攏選票現(xiàn)象。在當(dāng)選村官合法性方面，盡管經(jīng)濟能人利用資本手段謀求村干部職位受到外界質(zhì)疑，但大多成功當(dāng)選。然而，習(xí)慣于市場化運作的經(jīng)濟能人型村干部卻很少積極主動回應(yīng)村莊內(nèi)部公共服務(wù)需求。
（四）組織運行“黑惡化”
農(nóng)村大量青壯年勞動力外出流動，削弱了村干部后備人才的儲備，為黑惡勢力滲透村級組織留下間隙。從被滲透區(qū)域看，土地、礦藏等自然資源豐富的城鄉(xiāng)結(jié)合部以及邊遠農(nóng)村地區(qū)，是黑惡勢力瞄準的重點目標。在滲透方式上，黑惡勢力頭目及其骨干成員通過恐嚇、霸選、賄賂等途徑操縱選舉，侵占村干部職位，甚至擁有縣鄉(xiāng)人大代表身份。實踐中，黑惡勢力利用村級組織的合法外衣，從事盜賣集體資產(chǎn)、敲詐勒索、橫行鄉(xiāng)里等黑社會犯罪活動。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，１２．６％的受訪者表示黑惡勢力滲透村級組織現(xiàn)象較為普遍，５０．８％的受訪者表示存在黑惡勢力影響村級組織的現(xiàn)象。典型案例方面，２００７年至今，公安機關(guān)打擊鎮(zhèn)壓的典型鄉(xiāng)村黑惡勢力，如北京房某、內(nèi)蒙古王某、山西牛某、吉林王某、湖南陳某、廣東殷某等犯罪團伙，均占據(jù)村支部書記或村委會主任，甚至副鎮(zhèn)長職位，團伙規(guī)模從９人到９７人不等［２１］。而在四川涼山地區(qū)的偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)，非法宗教組織竟然試圖推翻現(xiàn)政權(quán)，自擬省長［２２］�？梢�，后稅費時代村級組織“黑惡化”并非個別現(xiàn)象。
（五）干群關(guān)系“離心化”
隨著鄉(xiāng)村治理任務(wù)的變化，村級組織與轄區(qū)群眾的關(guān)系也在演變。農(nóng)業(yè)稅取消前，汲取財政資源和計劃生育工作是鄉(xiāng)村組織的重點工作。村級組織通過提留款維持運轉(zhuǎn)，利用農(nóng)民群眾的義務(wù)工和集資款，興辦村內(nèi)公益事業(yè)，但是，不斷加重的農(nóng)民負擔(dān)導(dǎo)致干群關(guān)系的緊張和對抗。后稅費時代，激烈對抗的干群關(guān)系因財政資源汲取功能的消失而緩和，村級組織的工作重點轉(zhuǎn)向公共服務(wù)領(lǐng)域。然而，市場經(jīng)濟體制下，村干部和農(nóng)民群眾求富心理異常強烈。村級組織因缺少集體經(jīng)濟支持，與農(nóng)民群眾的利益鏈條斷裂，在村莊內(nèi)部的動員能力下降；村干部和群眾都忙于各自經(jīng)濟事務(wù)，無暇顧及村莊公共事務(wù)。后稅費時代，干群關(guān)系“離心化”日益突出。山西、安徽、湖南等地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，人口空心化導(dǎo)致村級公益事業(yè)“一事一議”籌資籌勞難以實現(xiàn)，村級組織在農(nóng)民利益矛盾糾紛調(diào)解上缺位，多依靠鄉(xiāng)村“熱心人”填補職責(zé)缺失。
三、 后稅費時代村級組織功能異化產(chǎn)生的危害
后稅費時代，村級組織理應(yīng)完成從資源汲取型向服務(wù)型組織轉(zhuǎn)變，成為新農(nóng)村建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)者、農(nóng)民群眾生產(chǎn)生活服務(wù)的提供者。實踐中，村干部的行為邏輯背離了組織的功能目標，帶來了嚴重的危害。
（一）公共服務(wù)供給缺失，服務(wù)型組織轉(zhuǎn)型停滯
隨著新農(nóng)村建設(shè)和國家強農(nóng)惠農(nóng)政策的推進，村級組織的主要事項應(yīng)集中于公共服務(wù)領(lǐng)域，定位為服務(wù)型組織。當(dāng)前農(nóng)民群眾對鄉(xiāng)村道路建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)、農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)產(chǎn)品供需信息等服務(wù)需求最為強烈［２３］１５１。然而，從我國農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的投入體制分析，農(nóng)業(yè)稅取消前，農(nóng)民繳納的“三提五統(tǒng)”、各項集資款以及每年完成的“義務(wù)工和勞動積累工”，是鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)制度外籌資的主要來源。農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政日益空殼化，村級組織也失去了各項提留款，轉(zhuǎn)向依靠上級政府的財政轉(zhuǎn)移支付維持運轉(zhuǎn)。在公共服務(wù)供給的制度體制上，后稅費時代國家加大了財政支農(nóng)資金、惠農(nóng)項目的投入力度，但專項資金的分散性和配套要求沒能從根本上改變農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給體制。對村級組織來說，客觀上可支配的人財物資源日漸縮減，無力提供公共服務(wù)；主觀上村干部演變?yōu)?ldquo;贏利型經(jīng)紀人”，無意提供公共服務(wù)。４５．２％的受訪者認為，后稅費時代村級組織的公共服務(wù)供給不足，呈下降趨勢。因此，村級組織大多停留在一種維持運轉(zhuǎn)狀態(tài)，與服務(wù)型組織相去甚遠。
（二）民主作用式微，農(nóng)民群眾利益維護機制斷裂
村委會主任及委員由民主選舉產(chǎn)生是我國基層重要的民主政治安排，將農(nóng)民群眾信賴的、切實為民服務(wù)的候選人推選為村干部，維護農(nóng)民群眾的權(quán)益，有利于增加老百姓的民主經(jīng)驗，推進我國民主化進程。然而，當(dāng)前村委會選舉中，存在著經(jīng)濟能人利用資本手段誘導(dǎo)村民投票傾向、黑惡勢力采用恐嚇和賄賂等途徑操控選舉過程等問題。隨著人口空心化加劇，村民大會、村民代表會議、“一事一議”決策會議等難以定期召開，村級公共事務(wù)處理中村民參與不足。村民自治在基層治理中陷入困境，民主作用式微。另一方面，村干部在村集體資產(chǎn)處置上的“謀私化”行為，剝奪了農(nóng)民群眾的知情權(quán)，損害了農(nóng)民群眾的利益。后稅費時代，土地問題已成為影響農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展的首要問題與焦點問題。于建嶸認為，當(dāng)前６５％的農(nóng)村群體性事件與土地問題相關(guān)［２４］。在土地征用談判、補償安置方面，存在著農(nóng)民缺少參與知情權(quán)、喪失話語權(quán)等現(xiàn)象，而本應(yīng)代表維護農(nóng)民群眾利益的一些村級組織卻演變?yōu)槔婢鹑≌摺V東烏坎事件生動地勾勒出村級組織在民主選舉、集體土地征用補償方面的行為邏輯，群眾的抗爭行為反映了利益維護機制斷裂下農(nóng)民群眾維權(quán)的無奈。
（三）組織基礎(chǔ)渙散，公信力下降
后稅費時代，村級組織運作不同程度地呈軟弱渙散狀態(tài)。農(nóng)村青壯年勞動力流入城市工作、定居，阻斷了村級領(lǐng)導(dǎo)班子后繼人選的選拔培養(yǎng)，村干部“離村化”進一步削弱了組織的人員基礎(chǔ)。村級領(lǐng)導(dǎo)班子中，一部分村干部長期不在崗，在崗的村干部則忙于個人經(jīng)濟事務(wù)，勢必導(dǎo)致組織的各項工作無法正常開展。然而，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前農(nóng)村社會中因土地征用、土地流轉(zhuǎn)引起的利益糾紛事件不斷增多，欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村社會治安形勢嚴峻。在安徽大別山農(nóng)村地區(qū)，中青年農(nóng)民舉家外流到江浙等地打工的現(xiàn)象十分普遍，高齡老人和兒童是村莊的常住人口，不法分子肆意入戶偷竊時有發(fā)生，甚至有農(nóng)戶家一年中多次被偷。軟弱渙散的村級組織無力調(diào)解利益矛盾，無法維持村莊公共秩序。相反，一些村級組織卻日益利己化，成為部分村干部侵吞、掠奪村集體資產(chǎn)的工具，公信力受到質(zhì)疑。２０１０年，人民論壇一項有７００６人參與投票的問卷調(diào)查中，７１％的投票者認為“當(dāng)前農(nóng)村基層政權(quán)面臨諸多問題，正日趨弱化”，而“腐敗現(xiàn)象嚴重、基層組織渙散、地方黑惡勢力的侵入”被認為是侵蝕基層政權(quán)組織的主要因素［２５］。當(dāng)前，農(nóng)村基層組織面臨嚴重的信任危機，征地拆遷與補償政策、計劃生育政策是影響農(nóng)民對政府信任的主要因素［２６］。顯然，在上述村級重大利益分配中，部分村級組織難以維護農(nóng)民利益，其公信力正日趨下降。
（四）動搖組織合法性，危及執(zhí)政基礎(chǔ)
村黨支部和村民委員會是農(nóng)村地區(qū)的正式組織，分別依據(jù)《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》和《村民委員會組織法》產(chǎn)生并獲得組織權(quán)力，在村級公共事務(wù)中享有較高的政治權(quán)威。后稅費時代，村級組織治理中出現(xiàn)的異化現(xiàn)象動搖了組織合法性。從村級組織的產(chǎn)生過程分析，部分村委會選舉中經(jīng)濟能人運用資本手段拉選票，黑惡勢力通過威逼利誘手段操控選舉，都是強迫、違背選民意愿下的選舉活動，不符合選舉的法律程序要求，破壞了社會民主，選舉結(jié)果受到選民和外界的質(zhì)疑。而在村級組織日常運作中，村干部“離村化”導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級組織在農(nóng)村社會管理上呈失控狀態(tài)；村干部貪污、私分村集體資產(chǎn)收益，黑惡勢力敲詐勒索、魚肉鄉(xiāng)里等問題，擾亂了農(nóng)民群眾的生活秩序和農(nóng)村市場秩序，凸顯了農(nóng)村社會法治基礎(chǔ)秩序的缺失，導(dǎo)致村級組織合法性逐漸喪失。近年來，農(nóng)村地區(qū)因土地征用補償、環(huán)境污染問題而引起農(nóng)民群眾上訪的事件不斷增多，有的形成群體性事件，表明后稅費時代村級組織由于不能合理引導(dǎo)和化解社會矛盾，已影響社會穩(wěn)定，危及黨和政府的執(zhí)政基礎(chǔ)。
四、 后稅費時代村級組織功能異化的成因與形成機理
資源依賴理論認為，任何組織的生存發(fā)展都需要一定的資源支持。組織自身不能提供所需資源，必須從外界環(huán)境中獲取。當(dāng)外部環(huán)境發(fā)生重大變化，原有組織所依賴的資源出現(xiàn)短缺而又難以尋找到替代性資源時，組織生存便面臨嚴重危機［２７］，進而出現(xiàn)組織異化行為，亦即組織成員的活動不再圍繞組織目標展開，而是利用組織機體滿足個體利益追求。后稅費時代村級組織所處的外部環(huán)境、內(nèi)部資源、運行體制、組織文化等方面發(fā)生較大變化，誘發(fā)了組織的功能異化。
（一）村級組織功能異化的成因
１．外部宏觀環(huán)境變化，改變了組織的行為邏輯基礎(chǔ)。
進入２１世紀以來，村級組織所處的外部宏觀環(huán)境發(fā)生較大變化。首先，在組織依賴的財政資源環(huán)境方面，自２０００年安徽省推行農(nóng)業(yè)稅費改革試點至２００６年國家全面取消農(nóng)業(yè)稅，村級組織維持運轉(zhuǎn)所需財政資源的供給方向發(fā)生改變。即由“三項提留”、各種集資款轉(zhuǎn)向依靠政府的財政轉(zhuǎn)移支付，農(nóng)民群眾不再是村級組織可靠的財政資源支撐基礎(chǔ)，兩者的向心力開始分離。其次，在組織所處行政環(huán)境方面，為鞏固稅費改革成果，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)膨脹和冗員，２００５年湖北省首推農(nóng)村綜合配套改革，其部分經(jīng)驗做法在其他省份推廣。對村級組織而言，主要是合村并組、減少村組干部職數(shù)，結(jié)果管轄區(qū)域范圍擴大，由“熟人社會”向“半熟人社會”轉(zhuǎn)變，村莊中的派系矛盾增多，村級治理面臨新的難題。再次，在組織所處制度環(huán)境方面，國家進行稅費改革的初衷是減輕農(nóng)民負擔(dān)，倒逼鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，直至取消農(nóng)業(yè)稅及進行農(nóng)村綜合配套改革，消除鄉(xiāng)村基層組織的財政汲取功能，進而推動其向服務(wù)型政府組織轉(zhuǎn)變。但由于沒能理順政府間的財政和行政體制，維持運轉(zhuǎn)、不作為成為鄉(xiāng)村基層組織應(yīng)對改革的策略選擇。
２．內(nèi)部治理資源短缺，削弱了組織的功能目標實現(xiàn)能力。
后稅費時代，村級組織治理所需人財物等資源嚴重短缺與匱乏，弱化的村級組織無法調(diào)動資源來實現(xiàn)組織目標。首先，在人力資源方面，２０１１年我國城市人口首次超過５０％，且城市化持續(xù)推進，未來一段時間農(nóng)村人口空心化問題將更加嚴重，鄉(xiāng)村精英人才流失現(xiàn)象難以消除。當(dāng)前，農(nóng)村黨員隊伍老齡化、斷層現(xiàn)象在中西部欠發(fā)達地區(qū)較為普遍。２０１０年，湖南南縣１２�。福矗得r(nóng)村黨員中，６０歲以上黨員所占比重近５０％［２８］。２０１１年，山西沁縣６ ８８６名農(nóng)村黨員中，６０歲以上黨員所占比重為３４．２％，３５歲以下黨員所占比重為１７．２％［２９］。其次，在財政資源方面，農(nóng)業(yè)稅取消后，國家財政轉(zhuǎn)移支付一定程度上彌補了村干部工資補貼和村級辦公經(jīng)費支出缺口，但村級組織缺少公共服務(wù)供給資金，且村級債務(wù)現(xiàn)象普遍。湖北省２００９年３ ２９９個調(diào)查村中，村均債務(wù)為９０萬元［３０］３４。最后，在集體經(jīng)濟資源方面，中西部欠發(fā)達地區(qū)村集體經(jīng)濟收入?yún)T乏。２０１０年，陜西４９４個接受調(diào)查的村中，４８．４％的村沒有任何收入來源，３９．３％的村有少量辦公經(jīng)費，１２．３％的村有一定的收入來源［３１］。２０１１年，安徽壽縣接受調(diào)查的９個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，大部分村沒有村辦企業(yè)，一些“四無村”僅靠財政轉(zhuǎn)移支付維持運轉(zhuǎn)。缺少人財物支持的村級組織沒有能力實現(xiàn)組織的功能目標及其發(fā)展。
３．行政式運行考核降低了組織治理中村民的角色作用。
在法理上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級組織間不具有行政隸屬關(guān)系，村級公共事務(wù)是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)指導(dǎo)下由村民自我管理的。農(nóng)業(yè)稅取消前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級組織因稅費征繳形成“利益共同體”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際上對村級實行行政支配式管理。農(nóng)業(yè)稅取消后，雖然兩者在財政資源汲取上失去利益關(guān)聯(lián)，但村級組織在財政資源獲取上更加依附于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，科層化傾向更為突出。首先，后稅費時代村干部的工資來源于財政資金，本質(zhì)上與政府公務(wù)人員沒有差異。鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過對村級組織的業(yè)績考核，決定村干部工資的發(fā)放數(shù)額。在工資構(gòu)成上，２０１０年安徽長豐縣村干部工資分為１�。埃埃霸脑禄A(chǔ)工資、６�。埃埃�—１０�。埃埃霸坏鹊哪甓瓤己斯べY；在業(yè)績考核上，２００９年江西Ｄ鎮(zhèn)對村級的考核主要是“計劃生育、社會治安、新農(nóng)村建設(shè)”三項［３２］１６。其次，在村級組織的運行機制上，深受壓力型行政體制影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年要同村級組織簽訂工作目標任務(wù)書，包括黨建、計劃生育、社會治安、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、抗旱防汛、醫(yī)療養(yǎng)老保險費用收繳等。在村莊內(nèi)部事務(wù)上，村級組織可資利用的資源日漸縮減，面對大量的留守婦女老幼，難以召開村民會議，“一事一議”籌資機制運行不暢。因此，村級組織的日常工作主要關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達的目標任務(wù)，行政性事務(wù)是主導(dǎo)，自治性事務(wù)不足。村民對村莊公共事務(wù)、村干部業(yè)績狀況等缺少知情權(quán)，難以對村干部的行為進行有效的監(jiān)督約束。
４．傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化式微，功利觀念扭曲了組織的文化根基。
在我國傳統(tǒng)社會，鄉(xiāng)紳治理是“皇權(quán)不下縣”背景下一種低成本的治理手段，鄉(xiāng)紳通常無報酬，出面處理村莊公共事務(wù)大多出于家族榮耀。同時，村民鄰里間的互惠互助文化深厚。新中國成立后，在人民公社體制下，政治權(quán)力消解了傳統(tǒng)社會的自治模式。改革開放以后，村民自治制度推行，社會性權(quán)力開始回歸。但在市場經(jīng)濟體制下，農(nóng)民的功利觀念不斷強化，過去鄰里間的互惠性換工、幫工已較少存在，農(nóng)民之間的關(guān)系有的演變?yōu)榧磿r的金錢交易關(guān)系。同樣，村干部的利益觀念強烈。后稅費時代鄉(xiāng)村文化的“公共性消解”加劇。在欠發(fā)達地區(qū)，當(dāng)村干部的工資收入遠低于外出打工所得時，年輕人往往不愿擔(dān)任這一職位，在職村干部則存在離村外出或者利用村級組織謀取私利的狀況。由此，這些村莊的公共事務(wù)治理就會陷入“越是集體的越少有人關(guān)注”的自利經(jīng)濟學(xué)陷阱［３３］６４，部分村民對與己無關(guān)的公共事務(wù)持漠視態(tài)度，認為村莊基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)均應(yīng)由政府出錢，村干部也難以無償調(diào)動村民做事。傳統(tǒng)文化的衰落和功利觀念的凸顯，導(dǎo)致村級組織公共性文化基礎(chǔ)消解，部分村級組織易演變?yōu)榻M織成員謀利的工具。
（二）村級組織功能異化的形成機理
２０世紀９０年代以來，伴隨著我國城市化進程的推進，農(nóng)村人口空心化日益嚴重，深刻地改變了農(nóng)村社會的政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展軌跡。進入２１世紀后，國家啟動了農(nóng)業(yè)稅費改革試點，直至全面取消農(nóng)業(yè)稅，終結(jié)了農(nóng)業(yè)財政時代。在此背景下，以農(nóng)業(yè)稅費征收、“三項提留”為支撐的村級組織面臨職能轉(zhuǎn)變和角色變遷。然而，后稅費時代村級組織面對外部財政、行政和制度環(huán)境變革，內(nèi)部治理人財物資源短缺，運行考核機制呈行政式、科層化，鄉(xiāng)村文化中功利觀念凸顯，進而使村級組織發(fā)生了功能異化現(xiàn)象。體現(xiàn)在以追求經(jīng)濟利益為中心，組織成員“離村化”、村集體資產(chǎn)處置“謀私化”、組織選舉“資本化”、組織運行“黑惡化”、干群關(guān)系“離心化”，造成農(nóng)村公共服務(wù)供給缺失、民主作用式微、組織基礎(chǔ)渙散、組織合法性遭質(zhì)疑、執(zhí)政基礎(chǔ)動搖等危害。結(jié)合黨的十八大有關(guān)推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略部署、深入推進新農(nóng)村建設(shè)的戰(zhàn)略要求，本文提出相關(guān)應(yīng)對策略，以促使村級組織在政治、經(jīng)濟、組織和服務(wù)方面回歸到正常功能狀態(tài)。
五、 后稅費時代村級組織功能異化的治理策略
農(nóng)村社會是國家統(tǒng)治的基礎(chǔ)，如何解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，關(guān)系到國家的現(xiàn)代化進程和社會的穩(wěn)定發(fā)展。后稅費時代，我國農(nóng)村社會及其治理體制發(fā)生深刻的變革，并出現(xiàn)較多的問題。聚焦到村級組織層面，既面臨人口空心化、取消農(nóng)業(yè)稅所引致的資源萎縮難題，又獲得了國家惠農(nóng)政策資金、集體土地征用、礦藏資源開發(fā)等利益分配機會。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，影響當(dāng)前村級組織發(fā)展的因素中，居前三位的是：農(nóng)民群眾缺少有效監(jiān)督村干部的途徑（６５．６％）、村干部沒有動力為群眾服務(wù)（５５．３％）、村級組織缺少供給公共服務(wù)的資金（４７．２％）。黨的十八大提出了加大強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，以推進信息公開、強化權(quán)力監(jiān)督為重點，健全基層群眾自治機制，完善基層民主制度。
（一）建立穩(wěn)定的經(jīng)費保障制度，充實村級組織的治理資源
國家取消農(nóng)業(yè)稅、加強新農(nóng)村建設(shè)表明我國已進入“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的發(fā)展新階段。后稅費時代，國家運用強農(nóng)惠農(nóng)政策工具，加大向農(nóng)村地區(qū)的資源輸入力度。但以農(nóng)戶家庭為單位的惠農(nóng)資金扶持難以取得較好的政策績效，欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展依然落后，村級組織治理可支配財政經(jīng)濟資源有限。黨的十八大報告指出，應(yīng)健全黨的基層組織體系，加強基層黨組織帶頭人隊伍建設(shè)，建立穩(wěn)定的經(jīng)費保障制度。因此，國家應(yīng)繼續(xù)加大對農(nóng)村地區(qū)的財政投入：一是整合惠農(nóng)政策資金補貼，提高政策績效；二是提高“一事一議”財政獎補比例；三是提高村級組織運轉(zhuǎn)保障經(jīng)費標準。
（二）推進公共服務(wù)供給的標準化，強化村干部的服務(wù)責(zé)任
稅費改革及取消農(nóng)業(yè)稅改變了村級組織的生存環(huán)境，其組織目標亦需進行相應(yīng)的調(diào)整，即由資源汲取型組織向服務(wù)型組織轉(zhuǎn)變。實踐中，在缺少明確服務(wù)責(zé)任的約束下，村級組織演變?yōu)楠毩⒂谌罕娎娴慕M織形態(tài)，沒有為農(nóng)民群眾提供公共服務(wù)的動力，反而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的庇護下謀求私利。因此，在合理界定農(nóng)村公共服務(wù)供給種類的基礎(chǔ)上，應(yīng)明確村級組織所應(yīng)提供公共服務(wù)的種類、數(shù)量、資金來源等，加快推進農(nóng)村公共服務(wù)供給的標準化，構(gòu)建農(nóng)民群眾公共服務(wù)需求的表達機制，實現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)供給的種類、質(zhì)量、數(shù)量的動態(tài)調(diào)整；應(yīng)以服務(wù)群眾、做群眾工作為主要任務(wù)，加強服務(wù)型村級組織建設(shè)；應(yīng)將公共服務(wù)供給作為村干部業(yè)績考核的重要內(nèi)容。
（三）完善“陽光村務(wù)工程”，建立健全村務(wù)監(jiān)督體系
后稅費時代，村級治理中最易出問題的領(lǐng)域是集體資產(chǎn)的管理與開發(fā)。２０１０年以來，全國各地開展了“陽光村務(wù)工程”建設(shè)，主要包括村集體資金、資產(chǎn)、資源等“三資”的透明化管理和村級事務(wù)的流程化管理及村務(wù)監(jiān)督等，較為完善地實現(xiàn)了村級公共事務(wù)治理的制度設(shè)計。但在實踐中，因諸多因素導(dǎo)致制度運行沒有達到較好的效果。因此，可采用“制度＋科技＋信息”方式，不斷完善陽光村務(wù)信息管理系統(tǒng)，拓寬村民參與監(jiān)督途徑，完善村干部腐敗的舉報機制。在部分農(nóng)村地區(qū)，可以試點推行村干部任職前財產(chǎn)公示制度，逐步建立村干部財產(chǎn)申報、公示、監(jiān)督、問責(zé)等一整套的財產(chǎn)公示制度，建立健全村務(wù)監(jiān)督體系。
（四）完善村級組織架構(gòu)，探索建立村干部退出機制
從組織架構(gòu)分析，以村黨支部和村民委員會為載體的村級組織在缺少群眾參與監(jiān)督的情境下，容易滋生各種腐敗行為。因此，在現(xiàn)有法律框架下，應(yīng)完善村級組織架構(gòu)，拓寬村民參與監(jiān)督村莊公共事務(wù)的渠道�？山梃b廣東云浮市建立的“組為基礎(chǔ)、三級聯(lián)動”的村民自治長效機制，賦予村民小組公共事務(wù)決策、議事權(quán)力，組建村務(wù)監(jiān)督理事會，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的監(jiān)督、表達作用［３４］。加強對村級組織在集體土地征收、公共資源開發(fā)承包等領(lǐng)域的監(jiān)督，涉及村集體大額資產(chǎn)交易、重大工程時，采取招投標制度。制定科學(xué)合理的村干部業(yè)績評價體系，對不能正常在村履職和評價認定為不合格的村干部，除主動辭職外，采取組織調(diào)整、勸其退出的辦法，使其退出村干部隊伍。對勸而不退的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委交由村黨組織提請村民代表會議啟動罷免程序，同時，停發(fā)其基本報酬和待遇。通過定期的考核評價，加強對村干部的教育管理和監(jiān)督約束，探索建立村干部職務(wù)退出機制，盡早實現(xiàn)村干部能進能出。
（五）重塑鄉(xiāng)村公共性文化，培育干部群眾的現(xiàn)代公民意識
文化對組織的影響最為深刻而久遠，組織成員既是組織文化的塑造者，也深受組織文化影響。從鄉(xiāng)村文化發(fā)展分析，隨著人民公社體制的“一大二公”演變?yōu)榻^對平均主義文化，傳統(tǒng)社會鄉(xiāng)紳治理、熟人社會的村落文化凸顯了公共性的重要地位。但是改革開放以來，以求富為目標的家庭經(jīng)濟利益追求受到推崇，彰顯了較強的功利文化，后稅費時代對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的公共性侵蝕不斷，村級組織深受影響。當(dāng)前，村民對個人經(jīng)濟利益的追求遠遠高于對村莊公共事務(wù)的關(guān)注，鄉(xiāng)村文化的公共性逐步消解。村干部群體也遵循了上述文化變遷，村莊公共事務(wù)治理陷入困境�，F(xiàn)代民主政治發(fā)展以強烈的公民意識維護公共利益為基礎(chǔ)。因此，結(jié)合國家文化發(fā)展戰(zhàn)略，繁榮鄉(xiāng)村文化，重塑以公共性為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村文化，培育村干部和村民的現(xiàn)代公民意識，是應(yīng)對后稅費時代村級治理難題的重要舉措。
［參考文獻］
［１］［美］杜贊奇：《文化、權(quán)力與國家：１９００—１９４２年的華北農(nóng)村》，王福明譯，南京：江蘇人民出版社，１９９６年。
［２］張靜：《基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問題》，上海：上海人民出版社，２００７年。
［３］楊善華、蘇紅：《從“代理型政權(quán)經(jīng)營者”到“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”———向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)》，《社會學(xué)研究》２００２年第１期，第１７－２４頁。
［４］Ｊ．Ｃ．Ｏｉ，″Ｆｉｓｃａｌ�。遥澹妫铮颍怼。幔睿洹。簦瑁濉。牛悖铮睿铮恚椋恪。疲铮酰睿洌幔簦椋铮睿蟆。铮妗。蹋铮悖幔臁。樱簦幔簦濉。茫铮颍穑铮颍幔簦椋螅怼。椋睢。茫瑁椋睿幔�″Ｗｏｒｌｄ�。校铮欤椋簦椋悖�，Ｖｏｌ．４５，Ｎｏ．１（１９９２），ｐｐ．９９－１２６．
［５］［美］安德烈·施萊弗、［美］羅伯特·維什尼：《掠奪之手———政府病及其治療》，趙紅軍譯，北京：中信出版社，２００４年。
［６］陳抗、Ａｒｙｅ Ｌ．Ｈｉｌｌｍａｎ、顧清揚：《財政集權(quán)與地方政府行為變化：從援助之手到攫取之手》，《經(jīng)濟學(xué)（季刊）》２００２年第１期，第１１１－１３０頁。
［７］徐勇：《現(xiàn)代國家建構(gòu)與農(nóng)業(yè)財政的終結(jié)》，《華南師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》２００６年第２期，第２０－２５頁。
［８］賀雪峰：《取消農(nóng)業(yè)稅對國家與農(nóng)民關(guān)系的影響》，《甘肅社會科學(xué)》２００７年第２期，第１－３頁。
［９］馬良燦：《內(nèi)卷化基層政權(quán)組織與鄉(xiāng)村治理》，《貴州大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》２０１０年第２期，第９８－１０２頁。
［１０］楊華、王會：《重塑農(nóng)村基層組織的治理責(zé)任》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》２０１１年第２期，第４１－４９頁。
［１１］吳毅：《雙重邊緣化：村干部角色與行為的類型學(xué)分析》，《管理世界》２００２年第１１期，第７８－８５頁。
［１２］周飛舟：《從汲取型政權(quán)到懸浮型政權(quán)———稅費改革對國家與農(nóng)民關(guān)系之影響》，《社會學(xué)研究》２００６年第３期，第１－３７頁。
［１３］周祝平：《中國農(nóng)村人口空心化及其挑戰(zhàn)》，《人口研究》２００８年第２期，第４５－５２頁。［Ｚｈｏｕ�。冢瑁酰穑椋睿�，″ＨｏｌｌｏｗｉｎｇＯｕｔ ｏｆ�。茫瑁�
［１４］張麗琴、陳榮卓：《人口流動狀態(tài)下村委會職能的實施困境》，《長安大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》２００９年第２期，第１－６頁。
［１５］楊帥、溫鐵軍：《農(nóng)民組織化的困境》，《人民論壇》２０１１年第２９期，第４４－４５頁。
［１６］彭長生：《基于村干部視角的“一事一議”制度績效及評價研究》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》２０１２年第２期，第２４－３１頁。
［１７］袁定波：《征地補償領(lǐng)域成犯罪“重災(zāi)區(qū)”》，《法制日報》２００８年７月３０日，第５版。
［１８］張勝利：《鄭州一村干部貪污拆遷款２１６萬“潛伏”５年》，《法制日報》２０１０年６月３日，第９版。
［１９］艾琳：《耗資百萬賄選村主任的三重追問》，《江蘇法制報》２００７年１１月２８日，第１版。
［２０］臺建林：《陜西 天 價 村 官 存 身 賄 選 冰 火 間》，《法 制 日 報》２００９年１月６日，第７版。
［２１］陳澤偉：《高壓“黑惡”不放松，遏制黑惡勢力“權(quán)金化”》，《瞭望》２００８年第１６期，第２８－３１頁。
［２２］侯大偉、任鵬飛、葛晨：《涼山貧困村寨“援智”之重》，《瞭望》２０１１年第４０期，第１０頁。
［２３］項繼權(quán)、袁方成、呂雁歸：《農(nóng)民要的與政府給的差距有多大？》，《理論與改革》２０１０年第１期，第１５１－１５５頁。
［２４］于建嶸：《圈地是城市對農(nóng)村掠奪》，《新京報》２０１０年１１月５日，第Ａ２１版。
［２５］人民論壇“千人問卷”調(diào)查組：《關(guān)于“靠什么支撐中國基層政權(quán)”的調(diào)查》，《人民論壇》２０１０年第１期，第１４－１６頁。
［２６］肖唐鏢、王欣：《“民心”何以得或失———影響農(nóng)民政治信任的因素分析》，《中國農(nóng)村觀察》２０１１年第６期，第７５－８２頁。
［２７］［美］杰弗里·菲佛、［美］杰勒爾德·Ｒ．薩蘭基克：《組織的外部控制：對組織資源依賴的分析》，閆蕊譯，北京：東方出版社，２００６年。
［２８］王曉磊、蔡玉高、岳德亮等：《戰(zhàn)斗在最基層的村支書群體困境新調(diào)查》，《半月談》２０１０年第１期，第３７－３９頁。
［２９］秦蘇良：《農(nóng)村黨員隊伍老齡化問題淺析》，《長治日報》２０１１年６月１５日，第３版。
［３０］傅光明：《關(guān)于建立村級組織運轉(zhuǎn)最低經(jīng)費
［３１］薛繼亮、李錄堂、羅創(chuàng)國：《基于功能分類視角的中國村集體經(jīng)濟發(fā)展實證研究》，《四川大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》２０１０年 第５期，第１２６－１３２頁。
［３２］歐陽靜：《村級組織官僚化及其邏輯》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》２０１０年第４期，第１５－２０頁。
［３３］吳理財：《鄉(xiāng) 村 文 化 “公 共 性 消 解”加 劇》，《人 民 論 壇》２０１２年 第４期，第６４－６５頁。
［３４］徐勇、周青年：《“組為基礎(chǔ)，三級聯(lián)動”：村民自治運行的長效機制》，《河北學(xué)刊》２０１１年第５期，第９６－１０２頁。
相關(guān)文章相關(guān)評論發(fā)表評論