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韋森：“中國改革4.0版”呼喚政治體制改革
2013-11-06 23:11:31 作者：韋森來源：愛思想點(diǎn)擊：0 評論：0條
【字號：大中小】

中共十八屆三中全會即將召開，將討論通過《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。最近，經(jīng)濟(jì)學(xué)界和國內(nèi)外媒體對這次全會所要做出的中國進(jìn)一步改革的評論多了起來，社會各界和國外關(guān)注中國改革的人士也表達(dá)了較高的期待。　　前幾天，通過媒體發(fā)布的李偉和劉鶴主持的“383改革總體方案”，更引起了國內(nèi)外媒體的熱議。在十八屆三中全會召開前，國內(nèi)平面以及網(wǎng)絡(luò)媒體公開發(fā)表國務(wù)院發(fā)展研究中心的《新一輪改革的戰(zhàn)略和路徑》總體改革方案，這本身說明這一“總體改革方案”只是為十八屆三中全會《決定》所提交參考的“理想改革方案”之一。正如國務(wù)院發(fā)展研究中心主任李偉最近所公開表示的那樣，該方案“僅是國研中心的一個(gè)研究課題”。盡管如此，從“383改革方案”所曝光的下一步改革的八個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域和整體改革思路中，我們還是可以看出即將出臺的“中國改革4.0版”的基本脈絡(luò)和大致思路。　　事實(shí)上，早在2013年7月23日，習(xí)近平總書記在武漢會議的講話中就提出的中國下一步改革的六條措施，為十八屆三中全會改革方案大致定了調(diào)。在這次座談會上的談話中，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)要全面深化改革，更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，并且還提出一個(gè)全新的判斷：“改革開放是我們黨在新的歷史條件下帶領(lǐng)人民進(jìn)行的新的偉大革命”。最近，一些高層領(lǐng)導(dǎo)人也一再放話，說中國新一輪改革范圍之廣、力度之大，都將是空前的。　　盡管最高領(lǐng)導(dǎo)層一再強(qiáng)調(diào)要深化改革，但是，從目前各種渠道得到的消息看，這次“中國改革4.0版”，主要致力方向還是“市場化改革”，即經(jīng)濟(jì)體制改革，而政治體制改革目前看來還少涉及和提到，然而“市場化改革”要真正實(shí)現(xiàn)和落實(shí)，均指向和呼喚政治體制改革。　　中共十八屆三中全會所要啟動的“全面改革”，應(yīng)該與十一屆三中全會之后從1978到1993年間所推行的以“農(nóng)村土地承包”和“企業(yè)擴(kuò)大經(jīng)營自主權(quán)”為主要特征的改革，1994年在中共十四屆三中全會之后所啟動的“整體推進(jìn)的”市場化改革（主要是國有企業(yè)的民營化、非公經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及實(shí)行分稅制的財(cái)政體制改革），以及2001年以來中國加入WTO 以及融入世界經(jīng)濟(jì)全球化大潮中所引發(fā)的內(nèi)部市場化改革，均有著極大的不同。　　以前三次大的改革，其改革方向基本上都要是完成從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)這種“自發(fā)秩序”的過渡和轉(zhuǎn)型，都是“順其自然”。在前三次改革大潮中，農(nóng)村土地承包、國有企業(yè)的民營化，非公經(jīng)濟(jì)的崛起，以及外資的大量進(jìn)入等等市場化改革，均是順應(yīng)了中國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自然要求，“順?biāo)浦邸保蚨母镙^為順利，阻力相對而言也較小。在中國社會發(fā)展的當(dāng)時(shí)階段上，只要中共中央的改革決定一頒布，只要政府一放開對市場的壓制、管制和束縛，一波改革的大潮就會自發(fā)啟動，勢不可擋。　　 1978年以來，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代低發(fā)展水平、科技落后和巨大而豐富的勞動力資源的條件下，中國市場化改革所帶來的民營經(jīng)濟(jì)的迅速崛起，加上外資的大量進(jìn)入，國有企業(yè)的改革和參與市場競爭，以及外貿(mào)出口的高速增長，加上由各級政府所啟動和推動的大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，共同導(dǎo)致了中國經(jīng)濟(jì)過去30多年的高速增長。到目前為止，中國在整體上已經(jīng)基本上完成了市場化過程──盡管目前還不能算是一個(gè)完善的和良序運(yùn)行的市場體制�，F(xiàn)在，問題反而是，不但中國經(jīng)濟(jì)社會已經(jīng)市場化了，而且在某些方面是“過度市場化”了。這其中包括教育、科技、醫(yī)療、文化、傳媒、宗教等等領(lǐng)域的實(shí)際上部分“市場化”了，尤其是政府行為市場化了。　　然而，一個(gè)在古今中外歷史上乃至在當(dāng)今世界中所從來沒有出現(xiàn)過的一個(gè)獨(dú)特現(xiàn)象是：在中國經(jīng)濟(jì)社會的迅速市場化過程中，政府不但沒有從市場運(yùn)行中退出，而是更加強(qiáng)勢地參與并統(tǒng)御了市場。這其中包括不但政府的財(cái)政收入多年不斷快速攀高，政府和國有部門所掌控的資源迅速擴(kuò)張，各級各地政府也實(shí)際上成了一個(gè)個(gè)當(dāng)?shù)氐淖畲蟆敖?jīng)濟(jì)開發(fā)總公司”。另外，隨著政府部門所有的國有資產(chǎn)不斷膨脹，中國政府成了最大的資產(chǎn)所有者（這里不僅是指國有土地、森林和礦山資源以及國有企業(yè)的資產(chǎn)），還實(shí)際上是最大的社會投資主體。在全社會包括各政府部門都在追求“市場化”和努力賺錢發(fā)財(cái)?shù)母母锎蟪敝�，政府本身又是一個(gè)不受任何實(shí)質(zhì)性權(quán)力制約和制衡的“規(guī)則的制定者”、市場博弈的“裁判員”以及宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)控者和最大的投資主體。這樣就為一些政府官員運(yùn)用手中掌控的巨大資源和調(diào)控的行政權(quán)力進(jìn)行權(quán)力尋租創(chuàng)造了極大的空間和制度環(huán)境。政府官員們“前腐后繼”、屢治不果，正是這樣一個(gè)獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)社會體制的必然性制度結(jié)果。　　在政府全面參與并統(tǒng)御市場的格局下，各級各部門的權(quán)力均沒有實(shí)質(zhì)性的約束和制衡，因而也沒有任何實(shí)質(zhì)性的“制度籠子”存在。另一方面，各地和各級政府部門在中國經(jīng)濟(jì)的市場化過程中又實(shí)際上有著巨大利益在其中。在這樣一個(gè)體制中，會有一個(gè)良序運(yùn)作的市場經(jīng)濟(jì)？　　現(xiàn)在要深化市場化改革，要進(jìn)一步完善市場，要建立一個(gè)法治的、良序的、公正的和自發(fā)運(yùn)行的市場經(jīng)濟(jì)體系，自然會觸及到許多政府部門的既得利益，實(shí)際上要涉及政府職能部門的管轄權(quán)限及其職能本身的轉(zhuǎn)變。因而，中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步市場化的問題，看起來是個(gè)市場化改革的問題，但已完全不是中國改革開放初期那種放權(quán)、讓利、讓民營經(jīng)濟(jì)自發(fā)成長、允許乃至吸引外資大量進(jìn)入的問題了，而實(shí)際上是個(gè)政府體制改革乃至政治體制改革的問題了。換句話說，現(xiàn)在中國的任何實(shí)質(zhì)性的市場化改革，都必將涉及到政府體制乃至政治體制的改革，或者反過來說，沒有政府體制和政治體制改革，任何進(jìn)一步的市場化改革，可能都是“逆水推舟”，因而推進(jìn)起來都會“改革張力很大”、“步履維艱”，可能最后都會流于“技術(shù)性改良”。　　因此，在當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)從整體上來看已市場化的條件下，要深化改革，從政府的超強(qiáng)行政管制下進(jìn)一步放開市場，如實(shí)現(xiàn)利率市場化、打破國有企業(yè)壟斷、促進(jìn)競爭、降低金融和其他行業(yè)準(zhǔn)入門檻、重新界定國有資產(chǎn)職能、深化國有資產(chǎn)管理體制、發(fā)展服務(wù)業(yè)、建立自由貿(mào)易區(qū)，乃至改變土地流轉(zhuǎn)制度、調(diào)整國民收入分配格局以及放寬生育政策這些大的改革，無一不涉及到市場化條件下政府機(jī)構(gòu)管轄權(quán)限的調(diào)整和政府職能的轉(zhuǎn)變。說到底，這些改革，無一不反過來指向政府機(jī)構(gòu)職能及其設(shè)置的改革。因而，這些改革要真正落實(shí)到位，反過來要求政府體制的改革，更要求把“政府的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子中”。如果各級政府及其部門的權(quán)力沒有得到規(guī)范的制度性約束和制衡，上述種種市場化改革的目標(biāo)也就難能真正實(shí)現(xiàn)。　　譬如，盡管自李克強(qiáng)接任中國新一屆政府總理以來，新一屆政府就一直在努力減少行政審批，并把這項(xiàng)改革列為2013年和今后一段時(shí)間內(nèi)改革的首要任務(wù)。但是，國家發(fā)改委有1000多個(gè)行政編制和28個(gè)職能部門且省、地、縣層層設(shè)置，這個(gè)巨大的發(fā)改委系統(tǒng)和機(jī)構(gòu)在那里，到底又能減少多少行政審批？這邊國務(wù)院剛發(fā)文要減少行政審批,那邊發(fā)改委又與工信部一起牽頭“推行去產(chǎn)能化”。政府對企業(yè)經(jīng)營的干預(yù)，是減少了，還將是會增多？就此而論，在發(fā)改委、財(cái)政部、央行三大宏觀職能部門以及中央50多個(gè)部委的權(quán)力沒有明確行政法律法規(guī)界定和人民代表大會實(shí)質(zhì)性的約束和制衡的體制中，理想模式中的改革又能真正實(shí)現(xiàn)和落實(shí)多少？　　另外，目前中國企業(yè)的最大困難，主要不是政府行政干預(yù)太多，而是企業(yè)的稅負(fù)太重。甚至連中國的物價(jià)太高，都與各種商品中政府的稅收份額太高有關(guān)。如何限制和制衡政府財(cái)稅部門的征稅權(quán)，難道不應(yīng)該進(jìn)入中國改革的下一步考慮之中？而建立起政府征稅和政府財(cái)政支出要經(jīng)人民代表的實(shí)質(zhì)性審查監(jiān)督和制衡的國家基本制度，顯然還沒有進(jìn)入“中國改革4.0版”的總體改革方案之中。　　當(dāng)今中國的經(jīng)濟(jì)社會格局是，任何進(jìn)一步的深化市場改革，都回避不了政府體制和政治體制改革的深層問題。譬如，僅就目前中國社會各界和各級政府官員所矚目的財(cái)政體制改革問題，就涉及中央和地方的利益分配問題。任何財(cái)權(quán)“上收”或“下放”，不僅僅只是牽涉到中央和地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)的重新配置問題，實(shí)際上也涉及到政府職能轉(zhuǎn)變、未來中國經(jīng)濟(jì)增長動力以及中國增長方式轉(zhuǎn)變的問題，因而僅這一項(xiàng)改革議程，也會牽涉到中央與地方──具體說來國務(wù)院、財(cái)政部和地方政府官員──的利益博弈，也自然將極難達(dá)成共識和實(shí)質(zhì)性改革。　　概言之，中國改革的4.0版，最終應(yīng)是繞不過政治體制改革這一核心問題的。中國進(jìn)一步的市場化改革，已經(jīng)不再是給企業(yè)和市場更多的自由經(jīng)營空間和機(jī)會，而是應(yīng)反過來考慮在中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)市場化條件下如何建立政府權(quán)力的制衡機(jī)制。只有各級政府部門的權(quán)力得到實(shí)質(zhì)性的制度性規(guī)則約束和制衡，被關(guān)進(jìn)了制度的籠子之中，中國才會有一個(gè)規(guī)范的、公正的、良序的、和諧的市場經(jīng)濟(jì)。　　對于這一點(diǎn)，中共十八大政治報(bào)告實(shí)際上也已經(jīng)預(yù)先做了一些規(guī)定和指示。譬如，中共十八大報(bào)告第四部分經(jīng)濟(jì)體制改革的第一條，就是“加快改革財(cái)稅體制，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財(cái)政體系，構(gòu)建地方稅體系，形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會公平的稅收制度�！痹搱�(bào)告第五部分政治體制改革第一條，又對中國下一步的改革做了以下交代：要“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力……加強(qiáng)對‘一府兩院’的監(jiān)督，加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督�！� 　　中國下一步的改革，首先要做的當(dāng)是落實(shí)十八大報(bào)告中有關(guān)經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的兩個(gè)第一條。要真正啟動中國改革的4.0版，首先要改革財(cái)政體制并相應(yīng)地實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。另一方面，要依照憲法所設(shè)定的國家基本制度框架，增強(qiáng)全國人大作為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的作用，在政府權(quán)力監(jiān)督和制度制衡方面，建立和健全相應(yīng)的人大實(shí)體化的功能機(jī)構(gòu)，如考慮在人大增設(shè)憲法司法審查委員會，在條件成熟時(shí)建立憲法法院，對任何政黨、組織和政府官員的任何決定和不當(dāng)文件進(jìn)行違憲審查和訴訟。同時(shí)，目前也可考慮“做實(shí)”各級人大預(yù)算工委，以加強(qiáng)國家立法機(jī)構(gòu)對政府預(yù)算的全口徑的預(yù)算監(jiān)督、制衡和審計(jì)，逐步建立起現(xiàn)代預(yù)算民主制度。在審計(jì)和督察制度方面，可考慮升格國家審計(jì)署，在人大內(nèi)部或在國家的最高權(quán)力層面上設(shè)置一個(gè)獨(dú)立的國家審計(jì)督察機(jī)構(gòu)。　　建立起政府權(quán)力監(jiān)督和制衡制度，才是中國現(xiàn)代國家制度的基本建設(shè)和創(chuàng)新，才是中國走向一個(gè)現(xiàn)代國家、建立一個(gè)良序的市場經(jīng)濟(jì)社會的深層次改革，才能為未來中國的良序的市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行建立合宜的制度框架，才能最后真正放開市場。只有這樣的綜合配套改革，才是“黨在新的時(shí)代條件下帶領(lǐng)全國各族人民進(jìn)行的新的偉大革命”。（華爾街日報(bào)中文網(wǎng)）
責(zé)任編輯：zhengjing

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