鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作為何名實分離？
——讀《策略主義——桔鎮(zhèn)的運作邏輯》
一
有過鄉(xiāng)村調(diào)查經(jīng)驗的人，會有一個深刻的感受，即一方面是村民抱怨鄉(xiāng)村干部壞，越來越不為人民服務了；而另外一方面是鄉(xiāng)村干部抱怨老百姓不聽話，工作越來越不好做了。暫且不論孰是孰非，干部和群眾都不滿意應該代表了當前基層治理的生態(tài)效應。那么，這種生態(tài)效應是如何產(chǎn)生的，換言之，如何理解當前的鄉(xiāng)村治理邏輯，自然成為眾學者關(guān)注的焦點。在華中鄉(xiāng)土派的視野里，大概可以分為兩種學術(shù)路徑，其一是以“村治”為中心的村莊研究，其源頭可以上溯到費孝通在解放前開創(chuàng)的“社區(qū)方法論”；其二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的鄉(xiāng)村政治研究，它突出超越于村莊的更廣泛的時空化特征�？梢哉f，前一種路徑基于學術(shù)沉淀及起步早的緣由，已經(jīng)誕生了大量的文章著作，在學術(shù)推進上較為明顯，但越來越發(fā)現(xiàn)存在諸多的瓶頸；而后一種路徑則正處于探索和發(fā)掘的階段，不過在雄厚扎實的“村治”研究基礎(chǔ)上，卻給我們展現(xiàn)出巨大的研究空間及潛力。
歐陽靜新著《策略主義——桔鎮(zhèn)的運作邏輯》正是這種學術(shù)探索的典型代表。在該書中，桔鎮(zhèn)，中部地區(qū)的一個普通農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，被作者挑選為研究對象，已經(jīng)不是單純意義上的地理空間，而是人文空間意義上的鄉(xiāng)村政治“場域”。當然，鄉(xiāng)村政治并不排除村莊的因素，作者也注意兼顧了國家與村莊的雙重視野。在桔鎮(zhèn)這個特定的“場域”里，作者敏銳地發(fā)現(xiàn)，“形式上的官僚制設(shè)置與實質(zhì)上的非正式運作，非正式因素被大量地借用到正式權(quán)力的運作過程中”[1]2。由此出發(fā)，圍繞著如何理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的名實分離的現(xiàn)象，作者展開了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作邏輯的細密考察。
二
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的準確身份，首先是官僚系統(tǒng)的組成部分，按照相關(guān)的法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國行政建制的最底層，即通謂的基層政權(quán)組織。就桔鎮(zhèn)而言，1982年恢復鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制后，就建立起來了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人大和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府“三大領(lǐng)導班子”[1]34，其組織機構(gòu)設(shè)置完全與縣市以上的官僚系統(tǒng)對接起來。而且在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的級別上，也進行了嚴格的等級化設(shè)置，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有兩個科級干部名額，在同一級別不同職務之間又進行等級細分，從而形成了設(shè)置完備、等級有序的一級政權(quán)組織[1]36。近年，國家不斷加強公務員制度建設(shè)，原來從鄉(xiāng)村社會一步一步提拔上去的土里土氣的干部日益減少，取而代之的是縣委政府核心部門空降的年輕干部，連村級干部也變?yōu)槟弥鴩业墓べY實行“朝九晚五”的坐班制度，因此，基層的官僚化現(xiàn)象得到進一步的強化。
然而，與官僚制設(shè)置相悖的是，桔鎮(zhèn)在具體的運作過程中實行的是另外一套模式。從黨政關(guān)系上看，黨委是領(lǐng)導和決策機構(gòu)，鎮(zhèn)黨委書記在所有重大事務上擁有最終的決定權(quán)，政府則只是黨委的執(zhí)行機構(gòu)，鎮(zhèn)長負責將黨政聯(lián)席會議上做出的決策落實到具體的工作上，鎮(zhèn)黨委書記和鎮(zhèn)長之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)一目了然，制度化的分權(quán)關(guān)系被擬家庭化的“公婆關(guān)系”代替。而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進具體的工作時，它往往偏向于“工作組”的模式，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年依據(jù)“目標管理考評方案”，按照各項中心工作將每位干部編入各個工作組，編入哪個工作組并非按照干部是否專業(yè)的標準，而是視不同時期不同工作的需要，因此原來的官僚制就被徹底打破和置換了。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了順利地把工作落實到村莊甚至是村民，又將原來“密切聯(lián)系群眾”的駐村制轉(zhuǎn)化為監(jiān)督領(lǐng)導村干部的領(lǐng)導制，從而使得村級自治制度形同虛設(shè)，成為一種上下級的擬科層制。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)的變通及策略主義的生存狀態(tài)，在稅費改革后表現(xiàn)得更為明顯。在中西部欠發(fā)達地區(qū)，無論是稅改前還是稅改后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資源短缺的現(xiàn)實普遍存在。而在桔鎮(zhèn)這樣的純農(nóng)業(yè)型村莊，國家取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)失去了很大一塊穩(wěn)定性的收入，要維持正常運轉(zhuǎn)和招商引資的支出都極為困難。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政要能夠維持下去，只能是自己想辦法多方創(chuàng)收。在這種條件的約束下，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)充分利用各種“政緣關(guān)系網(wǎng)絡”、“莊里公家人”、“項目代理人”向上面各級政府部門“爭”資“跑”項，通過套取國家資金為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政輸血；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)利用國家的政策在土地和人口上做文章，比如違規(guī)收取宅基地審批費、大搞土地開發(fā)、征收計劃生育社會撫養(yǎng)費（俗稱“放水養(yǎng)魚”）。因此，農(nóng)業(yè)稅費的取消并沒有塑造出全力提供鄉(xiāng)村公共品的服務型政府，相反隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資源的汲取渠道和方式的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村民的關(guān)系趨于疏遠，甚至衍生為新一輪的鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化形勢[2]。
按照韋伯的觀點，官僚制指的是一種權(quán)力依職能和職位進行分工和分層，以規(guī)則為管理主體的組織體系和管理方式[3]246。桔鎮(zhèn)的官僚制實際上是一種變形的官僚制，或者說是一種殘缺的官僚制。這種官僚制的變形，作者認為還受到另外一種不可忽視的因素的影響，即自上個世紀90年代后以經(jīng)濟建設(shè)為中心導致的“壓力型體制”。所謂“壓力型體制”，指的是，一級政治組織（縣、鄉(xiāng)）為了實現(xiàn)經(jīng)濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數(shù)量化分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系[4]28。在桔鎮(zhèn)，招商引資任務從2002年的600萬增長到2009年的4000萬，原本沒有的外資任務到2009年也要求達到80萬美元，這對于一個中部山區(qū)的普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)無疑構(gòu)成了巨大的招商壓力。但為了把任務完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只好給外商投資在土地、稅收等方面提供“全方位的優(yōu)惠”和“保姆式服務”的高級待遇[1]93。然而，在無數(shù)個類似桔鎮(zhèn)這樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)天天等著外來資金下鍋時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)依舊很難完成招商引資的天文數(shù)字，這時鄉(xiāng)鎮(zhèn)就不得不通過各種手段在招商數(shù)字上做文章。這與我們在桔鎮(zhèn)所屬省的另外一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查類似，當?shù)貫榱送瓿缮厦嫦逻_的稅收任務，不得不通過自創(chuàng)的“引稅”方法來彌補缺額。
壓力型體制體現(xiàn)得最為突出的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的迎檢工作。筆者曾經(jīng)訪談過一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部，他說鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最低一級政府，誰都可以來檢查，誰都得罪不起，誰過來鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導都不能有絲毫馬虎，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心工作是一陣子一陣子的。這確實道出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的真實處境。如前所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要完成的往往是不可能完成的任務，即使是挖空心思在表面上把文章做好，也要在上級下來檢查考核過關(guān)后才算真正完成。否則，即使前面工作做得再好，也是浪費白搭。由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)練就出一套高超的迎檢戰(zhàn)術(shù)。在綜合考察上，通過事先精心策劃和演練的“布景”，給領(lǐng)導展現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會的發(fā)展和穩(wěn)定的良好形象；在專項檢查上，尤其是該省領(lǐng)導特別重視的計劃生育工作檢查，桔鎮(zhèn)自知“放水養(yǎng)魚”導致的超生人口遠遠超過上報的數(shù)目，不得不在檢查組到來之前對超生對象實行“隔離”，防止出現(xiàn)“意外”；同時，對上級計生檢查組實行“間諜”式的跟蹤，隨時掌握檢查組的任何動向。而在壓力的傳導機制下，縣市兩級往往又形成與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“共謀”，似乎印證了村民眼中“官官相護”的感知。正是每年各種各樣定期與不定期的檢查，好比給鄉(xiāng)鎮(zhèn)上了一道一道的緊箍咒，迫使其運用非正式手段超常規(guī)運作。
三
除卻國家自上而下力量引致的鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作變形，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基于處于鄉(xiāng)村社會上聯(lián)國家的節(jié)點的特殊位置，它還受到鄉(xiāng)村社會自下而上的因素的塑造。鄉(xiāng)村社會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的塑造，主要在于鄉(xiāng)村社會內(nèi)涵的鄉(xiāng)土性浸染和擴散。在費孝通先生的筆下，“鄉(xiāng)土性”概括的是傳統(tǒng)中國的基層社會，以此區(qū)別于中國傳統(tǒng)社會的上層，也區(qū)別于近代以來的西方社會。作者認為，從鄉(xiāng)村治理角度看，構(gòu)成“鄉(xiāng)土性”的內(nèi)核主要是“人情社會”、“長老統(tǒng)治”、“禮治秩序”[1]122，即以長老或鄉(xiāng)紳為治理主體，以權(quán)力文化網(wǎng)絡為治理資源和“場域”，實現(xiàn)了傳統(tǒng)社會“皇權(quán)不下縣”的鄉(xiāng)村自治局面。當然，隨著中國近百年的現(xiàn)代化洗禮，特別是解放后革命狂潮的劇烈沖擊和改革開放后市場經(jīng)濟的侵蝕，傳統(tǒng)的權(quán)力文化資源大量流失，理想意義上的鄉(xiāng)土社會已經(jīng)不復存在，當前社會的鄉(xiāng)土性呈現(xiàn)出時代的特點，作者將其概括為“村莊社會關(guān)聯(lián)的的原子化”、村莊權(quán)威“驅(qū)魅化”之后的理性不足、村民行為模式的非程式性以及鄉(xiāng)村社會關(guān)系的“差序性”[1]18。
以官僚制為模板設(shè)置的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，面對與自身不對稱的鄉(xiāng)土社會，不得對做出相應的調(diào)適。稅費改革后，國家一方面輸入資源，即所謂的“以工補農(nóng)”政策，大量的惠農(nóng)政策出臺，新農(nóng)村建設(shè)工作也是如火如荼，另一方面輸入法律，其口號是依法治國，具體要求是加強基層的普法教育，而更多的就是鄉(xiāng)村干部依法行政，建設(shè)服務型政府。但是從治理效果來看并不太好，甚至是引發(fā)了農(nóng)村新一輪的矛盾爆發(fā)潮，集中表現(xiàn)的就是謀利型上訪的大量出現(xiàn)[5]。這種治理局面的出現(xiàn)，無疑是當前鄉(xiāng)村社會鄉(xiāng)土性流失后無公德的個人充滿的結(jié)果。在這種治理背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要維持基本的鄉(xiāng)村秩序穩(wěn)定，就不得不動用各種正式和非正式、合法和不合法的手段進行策略式的治理。依然以計劃生育為例，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)有放水養(yǎng)魚的財政稅收沖動，但是在一票否決制的高壓下，難免某時某刻被舉報丟掉烏紗帽，因此它也不敢肆無忌憚地放水，該抓的時候還得抓；而另外國家又接連出臺計劃生育工作的規(guī)范條例，不斷要求基層依法開展工作，這對于那些慣于使用“弱者的武器”的超生戶來說絲毫不起作用，此時政府也就只好“非法行政”，動用暴力。在資訊發(fā)達、“維權(quán)”話語高漲的今天，暴力日益受到譴責而遭到規(guī)訓，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也就只好在統(tǒng)計數(shù)據(jù)上下功夫，形成鄉(xiāng)村治理的文牘化。
類似的鄉(xiāng)土性制約在村干部選舉及鄉(xiāng)干部選拔上亦有極為明顯的體現(xiàn)。在稅費改革后的鄉(xiāng)村社會關(guān)系上，似乎并沒有出現(xiàn)所謂的“鄉(xiāng)村利益共同體”的瓦解，相反“富人治村”成為全國各地農(nóng)村的普遍現(xiàn)象。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威弱化治理資源不足的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)最需要的是那些“黑白通吃”的干部，而鄉(xiāng)村社會的富人往往同時具備這兩種角色，他們可以成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)手下的得力干將，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支持下一般能夠在村莊選舉中脫穎而出。在一個村莊內(nèi)部，所謂的富人并不止一家，這時就存在激烈的選舉斗爭，尤其是在村干部待遇越來越好的現(xiàn)在。以我們在華北、江西和福建等地的調(diào)查經(jīng)驗，在派系分化或者是宗族性村莊中，選舉往往演變?yōu)榇迩f內(nèi)部政治力量的斗爭，由于鄉(xiāng)土社會于現(xiàn)代選舉并不具備共識性基礎(chǔ)，甚至選舉結(jié)束后仍然上演無休止的斗爭。因此，在桔鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將選舉工作的目標定為“確保村莊權(quán)力的平穩(wěn)過渡，確保村莊秩序穩(wěn)定”[1]188，只要村干部大事不出一般輕易不會替換。而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)官僚系統(tǒng)內(nèi)部，由于干部大多來自于本鄉(xiāng)或者是本縣的范圍內(nèi)，各種情感性關(guān)系、混合性關(guān)系和工具性關(guān)系盤根錯節(jié)糾纏不清，干部選拔的正規(guī)化渠道和方式為“關(guān)系化”的渠道和方式所取代，從而成為“鄉(xiāng)域”政治內(nèi)的最大政治。
四
綜合以上敘述可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作的邏輯就比較清晰了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作為何名實分離的現(xiàn)象也就可以理解。鄉(xiāng)鎮(zhèn)之所以選擇這樣一種生存方式，與其所處的國家與基層社會聯(lián)接點的“場域”密切關(guān)聯(lián)。特別是在當前特殊的轉(zhuǎn)型社會時期，這種“場域”效應更是被極大地增強了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國正式行政官僚系統(tǒng)的正式組成部分，其機構(gòu)設(shè)置完全是按照官僚制的原則而設(shè)置的，近些年政府著力推動的法治政府和服務型政府建設(shè)，更是使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)的官僚化色彩更為濃厚。但是囿于財政資源的匱乏及壓力性體制的壓迫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)又不得不使正式的官僚制度進入非正式運作的軌道，再加上當前鄉(xiāng)土社會本身的非程式性、非規(guī)則性因素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)最終選擇了策略主義的生存狀態(tài)。
縱觀全書，作者的邏輯鏈條十分清晰，資料豐富翔實，論證嚴謹有力，給我們提供了一幅鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何運作的立體圖。從華中鄉(xiāng)土派的學術(shù)脈絡來看，前幾年吳毅出版的《小鎮(zhèn)喧囂》無疑是鄉(xiāng)鎮(zhèn)研究的代表作，它運用政治人類學的方法對一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治進行深描，尤其是在解構(gòu)形形色色的權(quán)力技術(shù)上極為精彩，在全國學術(shù)界產(chǎn)生了廣泛的影響。而歐陽靜的這本著作則是在此基礎(chǔ)上兼顧“結(jié)構(gòu)——制度”分析的研究取向和“過程——事件”的研究取向，深入探討了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運作的制度基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)，從而為我們理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的性質(zhì)及其運作邏輯提供了一個新的視角，這對于正在蓬勃開展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)研究無疑是一個大膽的探索。
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