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摘  要：包產(chǎn)到戶后，農(nóng)地制度沿著穩(wěn)定農(nóng)地承包關(guān)系的方向不斷發(fā)展。農(nóng)地調(diào)整作為與穩(wěn)定農(nóng)地承包關(guān)系相背離的實(shí)踐，亦被國(guó)家的政策和法律不斷限制直至禁止。然而，基于治理邏輯，地方政府卻為農(nóng)地調(diào)整的存續(xù)提供了庇護(hù)，地方精英也通過(guò)一系列手段來(lái)限制村莊中個(gè)人借助國(guó)家名義制度來(lái)破壞這一既成規(guī)范。當(dāng)然，農(nóng)地調(diào)整的存續(xù)很大程度還有賴于作為地方民眾的村民對(duì)農(nóng)地調(diào)整的認(rèn)可，他們多數(shù)人更期望依靠農(nóng)地調(diào)整來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的利益訴求。在庇護(hù)和堅(jiān)持中，地方政府的治理利益、村組利益和農(nóng)民利益的契合，使農(nóng)地調(diào)整實(shí)踐背離國(guó)家政策和法律仍可以存續(xù)成為了可能。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地調(diào)整；農(nóng)地制度；農(nóng)地承包關(guān)系；存續(xù)邏輯

一、問(wèn)題的提出

包產(chǎn)到戶以來(lái)，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)制度一直朝著穩(wěn)定農(nóng)地承包關(guān)系的方向發(fā)展。20世紀(jì)90年代末到21世紀(jì)頭幾年，國(guó)家更是從政策層面和法律層面確定了農(nóng)地承包關(guān)系“30年不變”。2008年黨的十七屆三中全會(huì)又提出了“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”的政策，使農(nóng)地承包關(guān)系長(zhǎng)期化成為了不爭(zhēng)的事實(shí)。在延長(zhǎng)農(nóng)地承包期的同時(shí)，國(guó)家又對(duì)農(nóng)地調(diào)整這種不利于穩(wěn)定農(nóng)地承包關(guān)系的做法進(jìn)行了限制。[1][①]《農(nóng)村土地承包法》第二十七條規(guī)定，“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地”。如此一來(lái)，農(nóng)地的經(jīng)常性調(diào)整基本上已經(jīng)不被政策和法律允許了。

不同時(shí)期學(xué)者對(duì)農(nóng)地調(diào)整實(shí)踐進(jìn)行的調(diào)查顯示，農(nóng)地調(diào)整的發(fā)生幾率逐漸降低。葉劍平等曾多次對(duì)我國(guó)17個(gè)省進(jìn)行農(nóng)地承包方面的調(diào)查，1999年的調(diào)查顯示，被調(diào)查的農(nóng)戶中有77.4%自實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)制度以來(lái)村里進(jìn)行過(guò)至少1次農(nóng)地調(diào)整，18.0%沒(méi)有進(jìn)行過(guò)農(nóng)地調(diào)整[1]。時(shí)隔6年，葉劍平等的調(diào)查顯示，有半數(shù)的村在進(jìn)行二輪承包（或30年不變）時(shí)進(jìn)行過(guò)農(nóng)地調(diào)整，二輪承包之后仍有32.8%的村進(jìn)行過(guò)農(nóng)地調(diào)整[2]。葉劍平等在2008年再次進(jìn)行了一次17省的調(diào)查，調(diào)查顯示，63.7%的村在二輪承包（或30年不變）時(shí)進(jìn)行過(guò)農(nóng)地調(diào)整，34.6%的村在二輪承包之后還進(jìn)行了農(nóng)地調(diào)整[3]。從葉劍平等的幾次大范圍調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地調(diào)整主要發(fā)生在農(nóng)地承包期到期延包之時(shí)。隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)地承包關(guān)系穩(wěn)定的強(qiáng)調(diào)，以及對(duì)農(nóng)地調(diào)整的限制，其發(fā)生幾率逐漸降低，但是仍然在部分地區(qū)存在不同程度的農(nóng)地調(diào)整。

那么，是什么力量推動(dòng)著農(nóng)地調(diào)整呢？對(duì)農(nóng)地調(diào)整的解釋一般存在“國(guó)家利益保護(hù)說(shuō)”[4]、“干部尋租說(shuō)”[5]、“人口變動(dòng)說(shuō)”[6]、“產(chǎn)權(quán)殘缺說(shuō)”[7]、“市場(chǎng)替代說(shuō)”[8]、“土地市場(chǎng)不完全說(shuō)”[9]、“集體成員權(quán)說(shuō)”[10]等。而顯然，近年來(lái)學(xué)者們的調(diào)查突出證明了“人口變動(dòng)說(shuō)”，如葉劍平等在2008年的調(diào)查顯示，農(nóng)地調(diào)整的主要原因是人口變化[3]。楊學(xué)成等基于1995到2008年三次山東農(nóng)戶的調(diào)查也顯示農(nóng)地調(diào)整的最主要原因是人口變化[11]。張紅宇認(rèn)真檢索一下決定土地調(diào)不調(diào)整的原因，認(rèn)為人均承包土地面積的多少是影響農(nóng)地調(diào)整最主要的因素，其本質(zhì)仍然是人口變動(dòng)的影響[12]。以上研究主要是從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角對(duì)農(nóng)地調(diào)整進(jìn)行解釋?zhuān)�近年�?lái)也有學(xué)者開(kāi)始從社會(huì)學(xué)視角研究這一問(wèn)題。毛丹、王萍認(rèn)為村級(jí)組織實(shí)際的農(nóng)地調(diào)控權(quán)過(guò)大是導(dǎo)致農(nóng)戶承包地仍然被頻繁調(diào)整的重要原因[13]。陳柏峰從地方性共識(shí)的視角，在村莊層面討論農(nóng)地調(diào)整的集體行動(dòng)得以達(dá)成的原因[14]。賀雪峰則認(rèn)為北方農(nóng)村的調(diào)地在很大程度上是村組干部促成的，而南方農(nóng)村農(nóng)地調(diào)整更多是村莊內(nèi)生存?zhèn)惱硎谷?/span>[15]。

可以看出，已有對(duì)我國(guó)農(nóng)地調(diào)整的研究取得了一些實(shí)質(zhì)性的成果，為后續(xù)研究奠定了較好的基礎(chǔ)。不過(guò)可以發(fā)現(xiàn)已有對(duì)農(nóng)地調(diào)整研究的視角主要集中在經(jīng)濟(jì)學(xué)，主要關(guān)注農(nóng)地調(diào)整的經(jīng)濟(jì)解釋和經(jīng)濟(jì)效益，而忽視社會(huì)解釋和社會(huì)效益。同時(shí)，其研究資料多源于定量的數(shù)據(jù)，而鮮有定性的個(gè)案材料，這就限制了農(nóng)地調(diào)整研究的深度。農(nóng)地調(diào)整作為一種社會(huì)事實(shí)，其存續(xù)機(jī)制具有復(fù)雜性，然而現(xiàn)有研究很少探索其何以在國(guó)家一再穩(wěn)定農(nóng)地承包關(guān)系的政策法律背景下依然存續(xù)。本文中筆者進(jìn)一步關(guān)注的核心是處于“農(nóng)地調(diào)整”這個(gè)場(chǎng)域中的四個(gè)主要因素在農(nóng)地調(diào)整存續(xù)過(guò)程中的互動(dòng)關(guān)系，這四個(gè)主要因素是國(guó)家、地方政府、地方精英和地方民眾。國(guó)家主要是指中央政府及國(guó)家相關(guān)法律政策制定部門(mén)，地方政府主要是指縣和鎮(zhèn)相關(guān)機(jī)關(guān)單位，地方精英這里特指村組干部，地方民眾指普通村民。這四個(gè)因素之間存在一種層級(jí)關(guān)系，在“農(nóng)地調(diào)整”這個(gè)場(chǎng)域中相競(jìng)爭(zhēng)與共謀。面對(duì)各方力量，農(nóng)地調(diào)整將如何存續(xù)？本文便試圖以湖北邢村作為個(gè)案，[2][②]運(yùn)用定性和定量相結(jié)合的研究方法，探討這一問(wèn)題。

二、個(gè)案村莊及研究進(jìn)路

邢村位于湖北省黃岡市，轄于孔鎮(zhèn)，有14個(gè)村民小組，10個(gè)自然村，總戶數(shù)858戶，農(nóng)業(yè)人口數(shù)3624人，勞動(dòng)力總數(shù)為2200人，常住人口超過(guò)4000人。邢村行政面積約3平方公里，且全部為平原。耕地計(jì)稅面積有2334畝，其中水田1124畝，旱地1210畝。邢村非耕地面積380畝，包括湖荒田（低湖田）、荒田、荒地；水面面積400畝。除此之外，邢村還有后湖田817畝。邢村屬城鄉(xiāng)結(jié)合部，以鐵路為界，南側(cè)的1組、2組、3組、4組、10組、11組、12組大部分處在鎮(zhèn)區(qū)，而北側(cè)的5組、6組、7組、8組、9組、13組、14組則遠(yuǎn)離鎮(zhèn)區(qū)，其中9組離鎮(zhèn)區(qū)最遠(yuǎn)，約3公里。眾多重要的政府及事業(yè)單位坐落在邢村，可以說(shuō)，邢村在孔鎮(zhèn)處于非常重要的位置。邢村集體經(jīng)濟(jì)收入頗豐，是孔鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟(jì)最雄厚的行政村之一。邢村各小組定期的農(nóng)地調(diào)整自包產(chǎn)到戶后便一直未曾間斷過(guò)。包產(chǎn)到戶后的30多年里，國(guó)家的農(nóng)地政策發(fā)生了巨大的變化，但是該村仍然堅(jiān)持進(jìn)行承包地的定期調(diào)整。

這里試圖將邢村作為一種實(shí)證個(gè)案的類(lèi)型加以討論。筆者從2011年3月開(kāi)始進(jìn)入湖北邢村，進(jìn)行了為期3個(gè)月的實(shí)地調(diào)研活動(dòng)，從而獲得了豐富的質(zhì)性研究資料。研究對(duì)個(gè)案材料的原始談話內(nèi)容進(jìn)行了定性分析，個(gè)案編碼用“個(gè)案”的英文單詞“Case”的第一個(gè)字母“C”，加上個(gè)案次序及被訪者姓名漢語(yǔ)拼音第一個(gè)字母表示。比如，“C1-ZSE”指排序第1姓名為ZSE的個(gè)案。同時(shí)，本研究輔以2011年5月在邢村的問(wèn)卷調(diào)查收集數(shù)據(jù)資料。在邢村進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查時(shí)，主要采用隨機(jī)抽樣的方式進(jìn)行抽樣。根據(jù)村委會(huì)提供的戶主名冊(cè)采取等距抽樣的方法選取樣本框。樣本確定后，樣本地址前一戶與樣本后一戶為一組，進(jìn)行入戶調(diào)查。每組（3戶）中最多只能成功訪問(wèn)1戶。調(diào)查共發(fā)放問(wèn)卷130份，收回有效問(wèn)卷127份，有效收回率為97.7%。問(wèn)卷全部采用面訪的形式完成，具有較高的可信度。

三、農(nóng)地調(diào)整的生成

20世紀(jì)70年代末，人民公社制度開(kāi)始瓦解，改革環(huán)境逐漸寬松，農(nóng)地的家庭承包經(jīng)營(yíng)作為新制度的核心內(nèi)容逐步得到確立。從1978年開(kāi)始，農(nóng)村陸續(xù)出現(xiàn)了三種類(lèi)型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，即不聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制、聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制和包干到戶，但是在最初主要采取的還是包工到組等集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的生產(chǎn)責(zé)任制，并不允許包產(chǎn)到戶和包干到戶[16]。1980年5月31日，鄧小平就農(nóng)村政策發(fā)表談話，他認(rèn)為一些適宜搞包產(chǎn)到戶的地方，包產(chǎn)到戶的效果很好，變化很快，包產(chǎn)到戶不會(huì)影響集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[17]。隨后，1980年9月27日，中共中央印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問(wèn)題》的通知，充分肯定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，為包產(chǎn)到戶開(kāi)了口子。1982年1月1日中共中央批轉(zhuǎn)了《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》，指出“目前實(shí)行的多種責(zé)任制，包括小段包工定額計(jì)酬，專(zhuān)業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬，聯(lián)產(chǎn)到勞，包產(chǎn)到戶、到組，包干到戶、到組，等等，都是社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制。無(wú)論采取什么形式，只要群眾不要求改變，就不要變動(dòng)。”這標(biāo)志著，國(guó)家從政策層面正式認(rèn)可了承包制。

包產(chǎn)到戶是農(nóng)地的初始分配，包產(chǎn)到戶以后才可能產(chǎn)生農(nóng)地定期調(diào)整的實(shí)踐。邢村包產(chǎn)到戶發(fā)生在19世紀(jì)80年代初，即邢村的農(nóng)地初始分配總體表現(xiàn)出了與全國(guó)各地的同步性，但是內(nèi)部各小組卻出現(xiàn)了時(shí)間的差異�？傮w來(lái)看，邢村農(nóng)地的初始分配集中在1981年前后。

“我們村是1981年分田到戶的，有3個(gè)組是6月份分的，分別是1組、5組、10組。有11個(gè)組是1981年12月份分的。各組的時(shí)間不一樣。當(dāng)初啊，這3個(gè)組為什么先行分啊，因?yàn)檫@3個(gè)組開(kāi)始試點(diǎn)，先從1組開(kāi)始分，分田后10組，再5組。三個(gè)組試點(diǎn)過(guò)來(lái)后（在全村）全部鋪開(kāi)了。”（C12-XQX，男，54歲，邢村報(bào)賬會(huì)計(jì)）

包產(chǎn)到戶開(kāi)啟了我國(guó)家庭承包經(jīng)營(yíng)的序幕，從而也開(kāi)始了邢村農(nóng)地定期調(diào)整的實(shí)踐。包產(chǎn)到戶后，國(guó)家的正式權(quán)力從村莊社會(huì)之中撤出[18]，或者說(shuō)國(guó)家適度“退場(chǎng)”[19]，國(guó)家對(duì)農(nóng)村的強(qiáng)力干預(yù)大大減弱，這就為農(nóng)地調(diào)整的確定提供了空間。在國(guó)家起初并未確定農(nóng)地承包期限的情況下，邢村各小組通過(guò)集體決議、民主集中的方式統(tǒng)一了農(nóng)地調(diào)整的周期。這一周期顯然與小組經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密，經(jīng)濟(jì)狀況較好的小組選擇的農(nóng)地調(diào)整周期較短，而經(jīng)濟(jì)狀況較差的小組選擇農(nóng)地調(diào)整的周期較長(zhǎng)。正如C9-LJA所說(shuō)的，“有的小組是10年一分，有的小組是5年一分。分地要看經(jīng)濟(jì)實(shí)力啊。老百姓就說(shuō)啊，把年份拉長(zhǎng)一點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)就小一些。人家5年一次，我10年一次，就隔了一次，就節(jié)約一次錢(qián)吧，是這個(gè)原因。”農(nóng)地調(diào)整周期的確定仍然循著一個(gè)擴(kuò)散的路徑，由最初包產(chǎn)到戶的小組向其他小組擴(kuò)散，或者說(shuō)存在一個(gè)先后模仿的過(guò)程。不過(guò)，各小組的農(nóng)地調(diào)整周期存在差異，且實(shí)際操作中存在著靈活處理和因時(shí)制宜的情況。

筆者將邢村各小組農(nóng)地調(diào)整的周期進(jìn)行了歸總，見(jiàn)表1。農(nóng)地調(diào)整周期主要是沿襲包產(chǎn)到戶時(shí)所確定的周期，但是在后來(lái)的發(fā)展中有些小組對(duì)周期進(jìn)行了小的調(diào)整�？梢钥闯觯�邢村各小組農(nóng)地調(diào)整的周期可以大體上分為3種，分別是5年、7年和10年。這些小組的農(nóng)地調(diào)整周期并不都是必須嚴(yán)格執(zhí)行的，有些時(shí)候會(huì)因故推遲或提前1年，但是偏差不會(huì)太大，亦即在實(shí)際操作中存在著靈活處理和因時(shí)制宜的情況。

表1  邢村各組農(nóng)地調(diào)整周期

農(nóng)地調(diào)整的周期確定后，無(wú)論國(guó)家農(nóng)地政策如何變化，邢村各小組一直不間斷地進(jìn)行著農(nóng)地調(diào)整。截止2011年6月，邢村各小組農(nóng)地調(diào)整的頻數(shù)分布在3到6次。各小組最近一次農(nóng)地調(diào)整的時(shí)間主要集中在2006～2009年（見(jiàn)表2）。

2  邢村各組最近一次農(nóng)地調(diào)整時(shí)間

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四、國(guó)家名義制度的演進(jìn)

所謂名義制度是指公開(kāi)的文本，比如各種文件和明文規(guī)定[20]。建國(guó)以后的集體化運(yùn)動(dòng)確定了農(nóng)地集體所有的基本格局，而后包產(chǎn)到戶開(kāi)啟了建立在農(nóng)地集體所有基礎(chǔ)上的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)制度改革。農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)制度確立以后，農(nóng)地制度沿著穩(wěn)定農(nóng)地承包關(guān)系的方向不斷發(fā)展。1983年中央一號(hào)文件下達(dá)后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包已經(jīng)普及到全國(guó)農(nóng)村各地區(qū)。為了鼓勵(lì)農(nóng)民增加投資，培養(yǎng)地力，實(shí)行集約經(jīng)營(yíng)，1984年中央一號(hào)文件《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》延長(zhǎng)了土地承包期。文件規(guī)定，“土地承包期一般應(yīng)在十五年以上。”同時(shí)文件還對(duì)農(nóng)地調(diào)整進(jìn)行了規(guī)定，“在延長(zhǎng)承包期以前，群眾有調(diào)整土地要求的，可以本著‘大穩(wěn)定、小調(diào)整’的原則，經(jīng)過(guò)充分商量，由集體統(tǒng)一調(diào)整。”1990年12月《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于1991年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的通知》對(duì)此進(jìn)行了補(bǔ)充，規(guī)定“地塊過(guò)于零散不便耕作的，可以按照基本等量等質(zhì)的原則適當(dāng)調(diào)整。因基建占地、人口變動(dòng)等確實(shí)需要調(diào)整的，也要從嚴(yán)掌握。少數(shù)確有條件發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的地方，根據(jù)群眾的意愿，可以因地制宜地作適當(dāng)調(diào)整，但決不可不顧條件強(qiáng)制推行。”從實(shí)際的執(zhí)行情況來(lái)看，這一時(shí)期多數(shù)地方以“大穩(wěn)定、小調(diào)整”原則進(jìn)行農(nóng)地調(diào)整實(shí)踐。

20世紀(jì)90年代之后，考慮到有些地方1978年就開(kāi)始搞包產(chǎn)到戶和包干到戶，如果第一輪承包期從1978年起計(jì)算，土地15年承包期最早將于1993年到期[16]。所以，1993年11月5日發(fā)布實(shí)施的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》提出，“在原定的耕地承包期到期之后，再延長(zhǎng)三十年不變。……為避免承包耕地的頻繁變動(dòng)，防止耕地經(jīng)營(yíng)規(guī)模不斷被細(xì)分，提倡在承包期內(nèi)實(shí)行‘增人不增地、減人不減地’的辦法。”文件中只是“提倡”在承包期內(nèi)實(shí)行“增人不增地、減人不減地”的辦法，而并沒(méi)有明確禁止農(nóng)地調(diào)整。而后在1995年《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的通知》對(duì)此進(jìn)行了補(bǔ)充，“發(fā)包方與農(nóng)戶簽訂的合同，到期一批，續(xù)訂一批，把土地承包期再延長(zhǎng)30年。在此過(guò)程中，要根據(jù)不同情況，區(qū)別對(duì)待，切忌‘一刀切’。原土地承包辦法不變，直接延長(zhǎng)承包期；因人口增減、耕地被占用等原因造成承包土地嚴(yán)重不均、群眾意見(jiàn)較大的，應(yīng)經(jīng)民主議定，作適當(dāng)調(diào)整后再延長(zhǎng)承包期。……提倡承包期內(nèi)實(shí)行‘增人不增地、減人不減地’。……對(duì)于確因人口增加較多，集體和家庭均無(wú)力解決就業(yè)問(wèn)題而生活困難的農(nóng)戶，盡量通過(guò)‘動(dòng)賬不動(dòng)地’的辦法解決，也可以按照‘大穩(wěn)定、小調(diào)整’的原則，經(jīng)該集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部大多數(shù)農(nóng)民同意，適當(dāng)調(diào)整土地。但‘小調(diào)整’的間隔最短不得少于5年。”可見(jiàn)此時(shí)是“增人不增地、減人不減地”與“大穩(wěn)定、小調(diào)整”并存，政策并沒(méi)有完全禁止農(nóng)地調(diào)整。

1997年8月中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》指出：“（二）土地承包期再延長(zhǎng)30年，是在第一輪土地承包的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。已經(jīng)做了延長(zhǎng)土地承包期工作的地方，承包期限不足30年的，要延長(zhǎng)到30年。（三）承包土地‘大穩(wěn)定、小調(diào)整’的前提是穩(wěn)定。‘大穩(wěn)定、小調(diào)整’是指堅(jiān)持上述第二條原則的前提下，根據(jù)實(shí)際需要，在個(gè)別農(nóng)戶之間小范圍適當(dāng)調(diào)整。”可見(jiàn)此時(shí)，政策不允許“普遍調(diào)整”，而是允許“大穩(wěn)定、小調(diào)整”，并對(duì)“小調(diào)整”進(jìn)行了明確，即只限于人地矛盾突出的個(gè)別農(nóng)戶，不能對(duì)所有農(nóng)戶進(jìn)行普遍調(diào)整。1998年8月29日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議修訂的《土地管理法》規(guī)定，“土地承包經(jīng)營(yíng)期限為三十年。……農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律保護(hù)。在土地承包經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，對(duì)個(gè)別承包經(jīng)營(yíng)者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)批準(zhǔn)。”《土地管理法》顯然沒(méi)有明確指出“增人不增地、減人不減地”，而是承接了1997年8月中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》，允許“小調(diào)整”。此時(shí)，政策和法律已不再刻意強(qiáng)調(diào)“增人不增地、減人不減地”這一提法。國(guó)家政策在20世紀(jì)90年代存在一個(gè)反復(fù)，既提倡“增人不增地、減人不減地”又堅(jiān)持“大穩(wěn)定、小調(diào)整”。

分析以上政策規(guī)定發(fā)現(xiàn)，雖然進(jìn)行農(nóng)地調(diào)整需要達(dá)到很高的條件，且只能是“小調(diào)整”，但是政策和法律并沒(méi)有完全禁止在承包期內(nèi)進(jìn)行農(nóng)地調(diào)整。在第二輪土地承包后，2002年8月29日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過(guò)了《農(nóng)村土地承包法》�！掇r(nóng)村土地承包法》的頒布，改變了長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)對(duì)農(nóng)村土地承包的認(rèn)可、規(guī)范和調(diào)整都是通過(guò)政策實(shí)現(xiàn)的狀況，以法律的形式把農(nóng)村土地承包制確立了下來(lái)�！掇r(nóng)村土地承包法》第二十條規(guī)定，“耕地的承包期為三十年。”第二十七條規(guī)定，“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地。”《農(nóng)村土地承包法》明確提出了不得調(diào)整土地的規(guī)定，成為了目前規(guī)范農(nóng)地調(diào)整的主要依據(jù)。雖然該法規(guī)定農(nóng)地不可調(diào)整，但是對(duì)于因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形，對(duì)“小調(diào)整”開(kāi)了口子，規(guī)定“承包期內(nèi)，因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形對(duì)個(gè)別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門(mén)批準(zhǔn)”�？傮w來(lái)看，《農(nóng)村土地承包法》的頒布實(shí)施禁止了農(nóng)地調(diào)整。

盡管土地承包期從最初不確定時(shí)間到15年再到30年，已經(jīng)有了明顯擴(kuò)展。但無(wú)論是15年還是30年，始終未能解決農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)期“有限”問(wèn)題[16]。2008年10月12日黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，提出“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”。陳錫文認(rèn)為這是此《決定》最大的亮點(diǎn)，并認(rèn)為如果真正做到“長(zhǎng)久不變”，就意味著未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期，必須堅(jiān)持農(nóng)地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)，只能是“增人不增地、減人不減地”，割斷農(nóng)村人口的變動(dòng)和農(nóng)地變動(dòng)的聯(lián)系。凡是農(nóng)民依照《農(nóng)村土地承包法》獲得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，今后不應(yīng)再調(diào)整。[3][③]而后，2009年中央一號(hào)文件提出要“抓緊修訂、完善相關(guān)法律法規(guī)和政策，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。”2010年的中央一號(hào)文件指出“完善農(nóng)村土地承包法律法規(guī)和政策，加快制定具體辦法，確保農(nóng)村現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。”2012年的中央一號(hào)文件進(jìn)一步提出，“加快修改完善相關(guān)法律，落實(shí)現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的政策。”2013年的中央一號(hào)文件仍然強(qiáng)調(diào)，“抓緊研究現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的具體實(shí)現(xiàn)形式，完善相關(guān)法律制度。”四年的中央一號(hào)文件，從“抓緊修訂、完善相關(guān)法律法規(guī)和政策”，到“研究現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的具體實(shí)現(xiàn)形式”，可以看出，“長(zhǎng)久不變”政策將逐漸明晰。

農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)制度確立以來(lái)，農(nóng)地制度變革的一個(gè)基本思路是保持農(nóng)地承包關(guān)系穩(wěn)定，并沒(méi)有提出過(guò)農(nóng)地“大調(diào)整”，而是一再提倡“大穩(wěn)定、小調(diào)整”，甚至還在一定時(shí)期提出了“增人不增地、減人不減地”，并最終發(fā)展到“長(zhǎng)久不變”。國(guó)家如此不遺余力地制定一系列的政策來(lái)規(guī)范農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)，但是在制度實(shí)踐中卻呈現(xiàn)出另一種狀態(tài)，國(guó)家的農(nóng)地政策與地方實(shí)踐并不總是一致。

五、地方政府的實(shí)踐制度

農(nóng)地政策的制定其中包含著眾多利益群體的博弈，自1978年包產(chǎn)到戶以后，國(guó)家的農(nóng)地政策基調(diào)已基本確定，這一基調(diào)很大程度上是基于對(duì)農(nóng)地長(zhǎng)期投入以及保障糧食安全的考慮。但是這一政策的制定卻在很大程度上忽視了對(duì)公平問(wèn)題的考慮，忽視了農(nóng)民平均地權(quán)的訴求，從而政策的基本邏輯并不能被人地矛盾較嚴(yán)重地區(qū)的農(nóng)民所接受。所以，為了消解農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)穩(wěn)定政策所帶來(lái)的外部性，國(guó)家實(shí)施了一系列的制度創(chuàng)新，而最突出的便是借助農(nóng)地流轉(zhuǎn)來(lái)解決人地矛盾。但是這些創(chuàng)新所具有的制度成本，是眾多農(nóng)民無(wú)法接受的。在法理和情理之間，國(guó)家的名義制度和地方政府的實(shí)踐制度之間有了回旋空間。筆者對(duì)邢村所在縣農(nóng)辦主任的訪談中發(fā)現(xiàn)，地方政府在對(duì)待農(nóng)地政策時(shí)存在一套解釋邏輯。這一邏輯同情農(nóng)民的做法，在道義上支持農(nóng)地調(diào)整的地方實(shí)踐。

“有個(gè)規(guī)定是‘耕者有其田’，那是一個(gè)很早很早的規(guī)定，還沒(méi)有廢止的一句話，但是這句話已經(jīng)不能用了。如果姑娘嫁到你村里來(lái)了，你不給，這就違背了‘耕者有其田’。這句話還沒(méi)有廢止，但現(xiàn)在又出來(lái)一個(gè)規(guī)定，叫做‘增人不增地、減人不減地’，前邊這句話還沒(méi)有廢止，后邊這句話已經(jīng)出來(lái)了，這兩個(gè)就不好弄了。還有一個(gè)，國(guó)家一個(gè)大的法律（《農(nóng)村土地承包法》）在那兒放著，那就是30年不變。好的，如果說(shuō)不變，那么他（家）增加了一個(gè)人，或者說(shuō)這個(gè)姑娘嫁走了，怎么搞，這個(gè)不減地？或者說(shuō)舉家搬遷走了，不減地？肯定要減啦！……現(xiàn)在都在調(diào)整，有的是5年，有的是3年，按法律是不能搞的，那還不叫法律，那叫政策。……那個(gè)‘不變’，什么叫‘不變’啊？那個(gè)必須要變啊，怎么能不變呢？從情理上講，這個(gè)‘耕者有其田’怎么落實(shí)？有時(shí)候他們就說(shuō)，全面落實(shí)黨在農(nóng)村的基本政策，哪兒有落實(shí)啊，這就是沒(méi)有落實(shí)啊。很多做法有合理性，但沒(méi)有合法性。”（C2-FZL，男，60歲，縣農(nóng)辦主任）

農(nóng)地調(diào)整以理代法的實(shí)踐邏輯還可以從糧食直補(bǔ)等補(bǔ)貼的發(fā)放情況看出來(lái)。糧食直補(bǔ)是按照農(nóng)戶耕地面積來(lái)發(fā)放的補(bǔ)貼項(xiàng)目，需要村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織提供每一個(gè)農(nóng)戶精確的耕地面積，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)據(jù)此每年向村民個(gè)人賬戶轉(zhuǎn)入相應(yīng)的補(bǔ)貼錢(qián)款。筆者的問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)邢村樣本中有84.3%的認(rèn)為糧食直補(bǔ)等是根據(jù)最近一次農(nóng)地調(diào)整面積發(fā)放的。進(jìn)行農(nóng)地調(diào)整，農(nóng)戶的耕地面積必然會(huì)發(fā)生或多或少的變化，一些人的耕地面積增加，相應(yīng)的補(bǔ)貼數(shù)額就要增加，而另一些人的耕地面積就會(huì)下降，相應(yīng)的補(bǔ)貼數(shù)額就要降低。所以，如果補(bǔ)貼按照最近一次的農(nóng)地調(diào)整面積進(jìn)行發(fā)放的話，邢村就需要將調(diào)整后各戶新的耕地面積進(jìn)行上報(bào)，而事實(shí)上也是這樣做的。這樣就會(huì)向政府相關(guān)機(jī)構(gòu)傳遞該村不按照國(guó)家政策規(guī)定，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定，“30年不變”，而是與之相反地進(jìn)行農(nóng)地調(diào)整的信號(hào)。按照邏輯來(lái)講，地方政府應(yīng)該知曉該村進(jìn)行農(nóng)地定期調(diào)整的行為，所以應(yīng)該對(duì)該村的行為進(jìn)行干預(yù)，以維護(hù)政策法律的權(quán)威性，或者固定農(nóng)戶補(bǔ)貼面積，而不是根據(jù)邢村上報(bào)的數(shù)據(jù)進(jìn)行修改。但是，與邏輯分析不相符合的是實(shí)踐，地方政府的實(shí)踐制度并沒(méi)有對(duì)此作出以上分析的回應(yīng)，而是承認(rèn)其農(nóng)地的定期調(diào)整行為�？祖�(zhèn)財(cái)經(jīng)所會(huì)定期或不定期地對(duì)農(nóng)戶家庭耕地?cái)?shù)據(jù)進(jìn)行更新，根據(jù)調(diào)整后的耕地面積發(fā)放各種補(bǔ)貼，這在一定程度上是對(duì)農(nóng)地調(diào)整行為的承認(rèn)。

“糧食補(bǔ)貼并不是一分田就跟著分，而是與財(cái)經(jīng)所統(tǒng)一。財(cái)經(jīng)所原來(lái)是說(shuō)30年不變，后來(lái)也是隔幾年再更新一下數(shù)據(jù)。”（C17-XJR，男，55歲，邢村5組組長(zhǎng)）

地方政府的實(shí)踐制度是否與國(guó)家的名義制度相一致，并不一定完全取決于國(guó)家名義制度的強(qiáng)力程度，而取決于何種制度更有利于其對(duì)鄉(xiāng)村的治理。而這一治理浸淫著地方政府的治理邏輯及其內(nèi)在利益。1989年2月26日鄧小平在會(huì)見(jiàn)美國(guó)總統(tǒng)布什時(shí)指出，“中國(guó)的問(wèn)題，壓倒一切的是需要穩(wěn)定。沒(méi)有穩(wěn)定的環(huán)境，什么都搞不成，已經(jīng)取得的成果也會(huì)失掉。”時(shí)至今日，維穩(wěn)仍然是我國(guó)基層工作的主要任務(wù)。農(nóng)地調(diào)整契合了鄉(xiāng)村治理對(duì)穩(wěn)定的需求。同時(shí)農(nóng)地調(diào)整還具有的一系列正功能，極大降低了鄉(xiāng)村治理成本。農(nóng)地調(diào)整可以有效減少農(nóng)地糾紛，克服農(nóng)地承包關(guān)系長(zhǎng)期化所形成的外部性。

同時(shí)，在稅費(fèi)時(shí)代，農(nóng)地調(diào)整起到了促進(jìn)集體上繳的作用，即有利于保持國(guó)家向農(nóng)民的“汲取”。自上個(gè)世紀(jì)50年代農(nóng)村合作社和人民公社成立以后，一直到稅費(fèi)改革以前，政府在農(nóng)村各種非稅收入（攤派和收費(fèi)）除了部分支付地方官員和政府的日常運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用外，另外一部分則用于農(nóng)村的公共事業(yè)。1994年的分稅制改革正式而徹底地將農(nóng)業(yè)稅劃分為地方政府的收入，在各地的實(shí)踐中，農(nóng)業(yè)稅基本屬于縣鄉(xiāng)政府的收入。國(guó)家和農(nóng)民仍然維持著一種“汲取型”或“半汲取型”的關(guān)系，地方政府的農(nóng)業(yè)稅收和非稅收入的大部分用于養(yǎng)人和維持運(yùn)轉(zhuǎn)[21]。筆者的調(diào)查顯示，農(nóng)地調(diào)整相對(duì)于農(nóng)地承包關(guān)系的長(zhǎng)期不變，更有利于各種費(fèi)用的收繳。有利于“汲取”及鄉(xiāng)村穩(wěn)定的農(nóng)地調(diào)整必然會(huì)得到地方政府的庇護(hù)。

“我們沒(méi)有（30年不變）這個(gè)事。這個(gè)也不好，矛盾相當(dāng)多。這個(gè)田必須是要活動(dòng)的，人口的增加啊，那個(gè)事情不搞好，這個(gè)問(wèn)題就相當(dāng)?shù)亩�，矛盾最多。減人口好說(shuō)，增加人就吵死人了。我這兒又沒(méi)有田地，我憑什么上繳�。可辖欢愘M(fèi)的時(shí)候不但看地的多少，還看人的多少，全部要攤費(fèi)的，所以大家就不愿意了。”（C10-XGZ，男，47歲，邢村4組組長(zhǎng)）

六、地方精英的積極治理

社會(huì)對(duì)于國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的研究基本從屬于國(guó)家—社會(huì)之關(guān)系的分析框架。這個(gè)研究視角更為側(cè)重在國(guó)家之中社會(huì)力量的形成和成長(zhǎng)過(guò)程，就國(guó)家和農(nóng)民之關(guān)系而言，更加側(cè)重農(nóng)村社會(huì)中“中間層”的作用。這個(gè)“中間層”，在傳統(tǒng)的中國(guó)是士紳階層，而在當(dāng)代中國(guó)，許多研究者將關(guān)注點(diǎn)放在村干部身上，將他們作為理解國(guó)家—農(nóng)民關(guān)系的關(guān)鍵所在[21]。所以在農(nóng)地調(diào)整的存續(xù)中，作為地方精英代表的村組干部是重要的一環(huán)。賀雪峰、董磊明認(rèn)為村干部作為行動(dòng)者，其行為的理由有二：一是獲得經(jīng)濟(jì)性收益，即作為村干部，可以獲得功能性的好處，尤其是正當(dāng)或非正當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)收入；二是獲得社會(huì)性收益，即作為村干部，可以獲得他人的尊敬，良好的人際關(guān)系，更廣泛的社會(huì)交際網(wǎng)絡(luò)及這種交際網(wǎng)絡(luò)帶來(lái)的愉悅、面子、體面感、自我實(shí)現(xiàn)的感受、政治抱負(fù)的達(dá)成等等表達(dá)性的好處[22]。邢村村組干部的報(bào)酬并不高，尤其是小組長(zhǎng)。邢村村民小組中人口較多的組組長(zhǎng)每年報(bào)酬只有4000元，人口最少的組的組長(zhǎng)每年報(bào)酬僅為3000元，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)甚至低于該村外出打工農(nóng)民的月收入。擔(dān)任邢村村組干部，更大程度上是為了獲得社會(huì)性收益。邢村村組干部為了獲得社會(huì)性效益，更愿意積極地維護(hù)農(nóng)地調(diào)整這一既成規(guī)范。

“我一年的工資就那么點(diǎn)，我并不是為了搞錢(qián)才做這個(gè)。原來(lái)我做買(mǎi)賣(mài)時(shí)是我請(qǐng)別人喝酒，現(xiàn)在是別人請(qǐng)我喝酒，你知道嗎？感覺(jué)是不一樣的。……全村的人都認(rèn)識(shí)我，不存在不認(rèn)識(shí)的�？梢哉f(shuō)我的選舉得票率在全鎮(zhèn)都是數(shù)一數(shù)二的，98%到99%，2006年的時(shí)候只有28個(gè)人沒(méi)有投給我，這個(gè)得票率是很高的。”（C3-XJQ，男，54歲，邢村黨支部書(shū)記兼村委會(huì)主任）

地方政府的實(shí)踐制度是建立在村民“不鬧事”的基礎(chǔ)上的，村民如果不“依法抗?fàn)?rdquo;質(zhì)疑農(nóng)地調(diào)整的地方實(shí)踐，那么地方政府也不會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村農(nóng)地調(diào)整進(jìn)行干預(yù)。隨著國(guó)家名義制度一再?gòu)?qiáng)調(diào)農(nóng)地承包關(guān)系的長(zhǎng)期化，農(nóng)地調(diào)整幾乎已經(jīng)不被政策法律所允許，所以一旦村民“依法抗?fàn)?rdquo;，那么極有可能會(huì)出現(xiàn)村民借助外部規(guī)范沖擊地方性規(guī)范的后果。而為了維持這一地方性規(guī)范，村組需要通過(guò)一些措施來(lái)防止村民借用外部規(guī)范破壞業(yè)已形成的農(nóng)地調(diào)整。

農(nóng)地調(diào)整的行動(dòng)單位是村民小組，所以，農(nóng)地調(diào)整實(shí)踐很大程度上是由村組干部進(jìn)行推動(dòng)和執(zhí)行的。村組干部的積極治理可以促使定期農(nóng)地調(diào)整的實(shí)現(xiàn)。村組干部之所以可以采取一些措施來(lái)維護(hù)農(nóng)地調(diào)整，很大程度上也在于村組干部對(duì)國(guó)家名義制度的態(tài)度和偏差理解。首先，部分村組干部對(duì)農(nóng)地承包關(guān)系長(zhǎng)期化政策持否定態(tài)度。邢村部分村組干部對(duì)國(guó)家農(nóng)地承包關(guān)系長(zhǎng)期化的政策有相對(duì)明晰的認(rèn)知，但是對(duì)國(guó)家規(guī)定的農(nóng)地承包關(guān)系30年不變政策卻持否定態(tài)度，他們基于生存?zhèn)惱砗痛寮?jí)收繳的角度分析了農(nóng)地承包關(guān)系30年不變的種種弊端，如下所述：

“在農(nóng)村來(lái)說(shuō)，‘30年不變’不現(xiàn)實(shí)，因?yàn)?/span>30年變化很大，它的人口變化非常大，從家庭來(lái)講，一個(gè)30年要改一代人，會(huì)死亡一部分人，變化大。30年在農(nóng)村不現(xiàn)實(shí)，還是5年一變稍微平衡點(diǎn)，因?yàn)?/span>5年后有變革，有出生、死亡、嫁出嫁入、入學(xué)的，人口變動(dòng)就大、矛盾多。這按國(guó)家的規(guī)定看是違背了，因?yàn)閲?guó)家規(guī)定是30年不變。但農(nóng)村的實(shí)際情況，不變就不行。”（C8-XSH，男，70歲，1992—2002年任村黨支部書(shū)記）

“30年不變啊，在有的農(nóng)村地區(qū)人員稀少的，面積比較大的可能能實(shí)行。我們這兒沒(méi)有田地的，女兒出嫁的，年紀(jì)大的老了以后，還有小孩出生以后，這個(gè)地啊還是要分一下的。土地在農(nóng)村還是比較重要的。”（C9-LJA，男，57歲，邢村8組組長(zhǎng)）

其次，部分村組干部對(duì)國(guó)家政策存在偏差理解。部分村組干部雖然聽(tīng)說(shuō)過(guò)農(nóng)地承包的相關(guān)政策法律規(guī)定，但是卻存在偏差理解。這種偏差理解也成為了農(nóng)地調(diào)整合理化的依據(jù)。這種偏差理解的傳播，也會(huì)降低農(nóng)民依法抗?fàn)幍目赡苄�。正如以下幾個(gè)村組干部對(duì)農(nóng)地承包政策的看法：

“土地30年不變，小組間土地30年不變，小組內(nèi)部可以調(diào)整。”（C3-XJQ，男，54歲，邢村黨支部書(shū)記兼村委會(huì)主任）

“1998年土地二輪承包，搞得那個(gè)30年不變，這個(gè)政策要理解清楚！它不是說(shuō)我們小組內(nèi)部不變，它是指一個(gè)村大環(huán)境不變，不是說(shuō)哪個(gè)小組，那個(gè)小的細(xì)胞沒(méi)變。是這樣的，總體30年不變，是指土地不會(huì)在村與村、鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間變。他不是說(shuō)小組內(nèi)部不變，好多人都把這個(gè)弄混了。那我要是30年不變，那不形成了你30年是地主，他30年是貧農(nóng)。我占了這個(gè)土地，30年不變，我就是這個(gè)地主啦。這個(gè)界限要?jiǎng)澢宄�。我也跟別人探討這個(gè)事情，人家也是跟我說(shuō)：不是說(shuō)土地30年不變？它是性質(zhì)不變。一個(gè)是不準(zhǔn)亂劃，村村之間不變；第二個(gè)是性質(zhì)不變，并不是說(shuō)小組內(nèi)部不變，要是內(nèi)部不變不是要產(chǎn)生好多矛盾。”（C19-CGF，男，50歲，邢村1組組長(zhǎng)）

正是基于以上觀念，村組干部采取了一系列的措施來(lái)保障農(nóng)地調(diào)整的存續(xù)。第一，召開(kāi)小組代表會(huì)和群眾會(huì)。在即將進(jìn)入下一個(gè)農(nóng)地調(diào)整周期時(shí)，小組長(zhǎng)會(huì)召開(kāi)村小組代表會(huì)和群眾會(huì)。這兩個(gè)層次的會(huì)議至少分別召開(kāi)一次。小組代表會(huì)議決定是否進(jìn)行農(nóng)地調(diào)整，并確定農(nóng)地調(diào)整的程序，而群眾會(huì)也在一定程度上是確定農(nóng)地調(diào)整以及程序，但最重要的是實(shí)施農(nóng)地調(diào)整。這些會(huì)議的安排無(wú)疑可以促進(jìn)農(nóng)地調(diào)整決定的達(dá)成：從小組代表向群眾擴(kuò)展，并采取少數(shù)服從多數(shù)的策略，運(yùn)用群體壓力促成農(nóng)地調(diào)整決議的達(dá)成。在強(qiáng)有力的地方性規(guī)范以及群體壓力之下，小組代表會(huì)和群眾會(huì)達(dá)成農(nóng)地調(diào)整的一致決定�？梢哉f(shuō)，先后召開(kāi)小組代表會(huì)和群眾會(huì)是農(nóng)地調(diào)整這一行動(dòng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的一種關(guān)鍵手段。

“我們分地的時(shí)候，至少要開(kāi)四到五次會(huì)。先要確定方案，然后要確定人數(shù)。第一次會(huì)是代表會(huì)，確定分田方案和人數(shù)，第二次就是跟群眾溝通，就是群眾會(huì)。我們組連我一共十個(gè)代表。第三次又是代表會(huì)，第二次群眾會(huì)后群眾有什么意見(jiàn)又反饋到代表會(huì)上。第四次是正式公布，怎么分，從哪里分，方案要公布給群眾。又經(jīng)歷代表會(huì)，又公布給群眾，群眾點(diǎn)頭了，同意了，就再去分。”（C19-CGF，男，50歲，邢村1組組長(zhǎng)）

第二，對(duì)存在異議者的積極游說(shuō)。在農(nóng)地調(diào)整過(guò)程中，邢村部分小組也會(huì)出現(xiàn)不滿農(nóng)地調(diào)整的聲音。各小組應(yīng)對(duì)的措施也比較一致，即“做工作”，如C9-LJA。不滿農(nóng)地調(diào)整的村民主要包括兩種情況，一種僅僅因?yàn)檗r(nóng)地調(diào)整會(huì)導(dǎo)致其家庭農(nóng)地面積減少，另一種為在第一種基礎(chǔ)上，持國(guó)家農(nóng)地承包關(guān)系“30年不變”的規(guī)定進(jìn)行說(shuō)理。村組干部基本都會(huì)從平均主義以及生存?zhèn)惱斫嵌葘?duì)村民進(jìn)行游說(shuō)，或者駁斥其政策法律依據(jù)的偏差理解。

“如果有60%的同意分，40%的不同意分，那必須給他做工作，必須做到他同意分。直到增加到80%，民主集中，民主才能集中啊。”（C9-LJA，男，57歲，邢村8組組長(zhǎng)）

第三，農(nóng)地調(diào)整成本的集體承擔(dān)。集體經(jīng)濟(jì)為農(nóng)地調(diào)整“埋單”是基于這一認(rèn)識(shí)——農(nóng)民即使希望調(diào)整農(nóng)地，也不愿意為此付出經(jīng)濟(jì)代價(jià)。正如C10-XGZ所說(shuō)的，“現(xiàn)在那個(gè)老百姓啊，叫他出一分錢(qián)，他都不愿意出，他都不可能出。”這一認(rèn)識(shí)普遍存在于邢村，基于這一認(rèn)識(shí)，小組經(jīng)濟(jì)能否負(fù)擔(dān)得起農(nóng)地調(diào)整的費(fèi)用成為了影響農(nóng)地調(diào)整順利進(jìn)行的重要因素。隨著物價(jià)的上漲，尤其是人力價(jià)格的上漲，農(nóng)地調(diào)整的花費(fèi)也在上漲。當(dāng)前農(nóng)地調(diào)整一次大約需要花費(fèi)幾千元，如此高昂的費(fèi)用，使農(nóng)地調(diào)整成為了一種“公共產(chǎn)品”，每個(gè)人都想“搭便車(chē)”，而不愿意付出相應(yīng)的代價(jià)，這時(shí)候這一公共產(chǎn)品的供給就需要集體經(jīng)濟(jì)“埋單”。殷實(shí)的集體經(jīng)濟(jì)收入是集體從事集體行動(dòng)的基礎(chǔ)。這里所說(shuō)的集體經(jīng)濟(jì)主要是指村民小組集體經(jīng)濟(jì)，而并非是指村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)。農(nóng)地調(diào)整是小組內(nèi)的活動(dòng)，農(nóng)地調(diào)整的范圍也不會(huì)超越小組界限，因此農(nóng)地調(diào)整的開(kāi)銷(xiāo)一般也主要限于組內(nèi)。邢村各小組農(nóng)地調(diào)整的花費(fèi)一般由小組經(jīng)濟(jì)承擔(dān)，而不是直接由村民承擔(dān)，這就減輕了村民因負(fù)擔(dān)問(wèn)題而產(chǎn)生的對(duì)農(nóng)地調(diào)整這一即成規(guī)范的沖擊。

七、地方民眾的認(rèn)知與意愿

國(guó)家農(nóng)地政策法律缺乏了解或存在偏差認(rèn)知降低了農(nóng)民群體依法抗?fàn)幍目赡苄浴９P者的問(wèn)卷調(diào)查顯示，知道“土地承包關(guān)系30年不變”這個(gè)政策的樣本只占37.0%，不知道的占到了63.0%。知道土地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”政策的樣本更是只有24.1%，不知道的達(dá)75.9%。綜合調(diào)查結(jié)果，可以看出農(nóng)民對(duì)國(guó)家的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保持穩(wěn)定和長(zhǎng)期不變的政策并不十分了解，大部分人根本不知道關(guān)于土地承包期長(zhǎng)期化的規(guī)定。農(nóng)民不了解相關(guān)的法律規(guī)定，所以也就很難會(huì)質(zhì)疑農(nóng)地調(diào)整的合法性，也就大大降低了部分村民依法維護(hù)自己既得利益的可能性。農(nóng)民更容易用情理來(lái)替代法理，更容易用農(nóng)村中固有的規(guī)范認(rèn)識(shí)作為維護(hù)自己農(nóng)地利益的手段。不可否認(rèn)，農(nóng)民對(duì)農(nóng)地政策法律認(rèn)知的缺失與農(nóng)地調(diào)整的實(shí)踐不無(wú)關(guān)系。

較高的農(nóng)地調(diào)整意愿也促成了農(nóng)地調(diào)整的存續(xù)。農(nóng)地調(diào)整的意愿是指村民個(gè)體以及由村民個(gè)體所組成的群體所擁有的農(nóng)地調(diào)整意愿，農(nóng)地調(diào)整意愿在很大程度上將影響農(nóng)地調(diào)整行為。問(wèn)卷調(diào)查顯示，樣本中認(rèn)為“土地應(yīng)該按照需要定期進(jìn)行調(diào)整”的比例占到了88.2%，接近九成；而選擇“盡量減少調(diào)地次數(shù)，尤其是打亂重分的次數(shù)”以及“在30年的承包期限內(nèi)，最好不要調(diào)整土地”的比例僅6.3%；選擇“最好是把土地分給農(nóng)民，以后永不調(diào)地”的更是只有5.5%。是什么導(dǎo)致絕大多數(shù)農(nóng)民有農(nóng)地調(diào)整的意愿呢？應(yīng)該說(shuō)，農(nóng)地調(diào)整可以滿足農(nóng)民的自身利益是根本動(dòng)因。首先，農(nóng)地調(diào)整可以解決因人口變動(dòng)造成的人均耕地占有不均衡問(wèn)題，也就是說(shuō)，農(nóng)地調(diào)整可以解決新增人口的農(nóng)地問(wèn)題。邢村各小組通過(guò)收回死亡人口以及移出人口的農(nóng)地，將其補(bǔ)償給新增人口，實(shí)現(xiàn)了人均耕地占有的均衡。其次，農(nóng)地調(diào)整可以實(shí)現(xiàn)被征地家庭對(duì)土地的訴求。農(nóng)地被征用后，被征地家庭可以較快地通過(guò)小組內(nèi)部的調(diào)整，獲得農(nóng)地。農(nóng)地調(diào)整除了可以實(shí)現(xiàn)均衡占有農(nóng)地這一直接目的，還可以抑制因?yàn)槿丝谧儎?dòng)太快產(chǎn)生的農(nóng)地細(xì)碎化問(wèn)題。在農(nóng)地初次分配時(shí)，為了追求絕對(duì)公平，邢村將耕地按照質(zhì)量以及種類(lèi)進(jìn)行細(xì)分，每戶在每種類(lèi)型的地塊上都會(huì)分到耕地，這樣就造成了每戶擁有4～6塊耕地，且各塊的面積差異較大，相距較遠(yuǎn)，增加了耕種的難度，降低了耕種的效率。伴隨著農(nóng)民人口的較快變動(dòng)，這一問(wèn)題更加突出。近年來(lái)邢村許多小組通過(guò)農(nóng)地調(diào)整在一定程度上解決了這一問(wèn)題，即在農(nóng)地調(diào)整時(shí)將農(nóng)地按照大塊進(jìn)行分配，如每戶水田和旱地各一塊，而不是分為數(shù)塊。這樣就減少了農(nóng)民家庭農(nóng)地塊數(shù)，提高了單塊面積，有利于更有效地經(jīng)營(yíng)土地。農(nóng)地調(diào)整即可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的均衡占有，又可以抑制農(nóng)地的進(jìn)一步細(xì)碎化，契合了絕大多數(shù)農(nóng)民的利益訴求。

八、研究結(jié)論

包產(chǎn)到戶后，國(guó)家的正式權(quán)力從村莊社會(huì)中撤出，或者說(shuō)國(guó)家的適度“退場(chǎng)”，為農(nóng)地調(diào)整的形成提供了空間。以村民小組為行動(dòng)單位，通過(guò)民主集中，借助先后模仿，形成了農(nóng)地定期調(diào)整的地方性規(guī)范，而后并沒(méi)有獲得國(guó)家正式制度的推動(dòng)和指導(dǎo)。農(nóng)地調(diào)整滿足了農(nóng)民均衡占有耕地的訴求，但是卻沒(méi)能與國(guó)家名義制度相契合，甚至逐漸背離。幸而，地方政府的實(shí)踐制度并未與之發(fā)生沖突，而在一定程度上與之具有內(nèi)在一致性。農(nóng)地調(diào)整具有維穩(wěn)和利于基層政府利益汲取的功能，這與國(guó)家鄉(xiāng)村治理邏輯相一致�？梢哉f(shuō)，建立在國(guó)家治理邏輯上超越國(guó)家名義制度的地方政府實(shí)踐制度為農(nóng)地調(diào)整的存續(xù)提供了庇護(hù)。不僅地方政府的實(shí)踐制度為農(nóng)地調(diào)整的存在提供了巨大的空間，同時(shí)作為地方精英代表的村組干部也會(huì)通過(guò)一些手段來(lái)限制村莊中個(gè)別人借助國(guó)家名義制度來(lái)破壞這一既成規(guī)范。這些手段包括召開(kāi)小組代表會(huì)和群眾會(huì)、對(duì)存在異議者進(jìn)行積極游說(shuō)、對(duì)農(nóng)地調(diào)整成本進(jìn)行集體承擔(dān)等。當(dāng)然，這一地方性規(guī)范的維持并不會(huì)僅僅因?yàn)榇褰M的這些手段就會(huì)完全起效，很大程度還基于村民對(duì)農(nóng)地調(diào)整的認(rèn)可，他們多數(shù)人也期望依靠農(nóng)地調(diào)整來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的利益訴求。因此，在農(nóng)地調(diào)整面臨國(guó)家名義制度尷尬時(shí)，地方政府基于自己的治理利益，采取了不同于國(guó)家名義制度的實(shí)踐邏輯，而村組干部及村民也為了避免自己利益受損而堅(jiān)守著這一實(shí)踐，防止其受到外部政策的破壞，從而實(shí)現(xiàn)了國(guó)家與社會(huì)的整合。

通過(guò)對(duì)湖北邢村農(nóng)地調(diào)整實(shí)踐的研究，筆者梳理了作為關(guān)鍵力量的四個(gè)分層因素——國(guó)家、地方政府、地方精英和地方民眾——在農(nóng)地調(diào)整存續(xù)中的表現(xiàn)。四種力量各自存在著立場(chǎng)、利益等方面的不同，為此它們會(huì)相互競(jìng)爭(zhēng)，并可能會(huì)發(fā)生激烈斗爭(zhēng)，其間各種關(guān)系縱橫交錯(cuò)，構(gòu)成一個(gè)力量角逐的場(chǎng)域[23]。農(nóng)地調(diào)整很好地展現(xiàn)了國(guó)家、地方政府、地方精英及地方民眾互動(dòng)中所遵循的利益導(dǎo)向原則。國(guó)家是農(nóng)地政策法律的制定者，不遺余力地完善著相關(guān)政策法律，但是最終卻要依靠地方政府來(lái)落實(shí)政策法律的規(guī)定。地方政府是否選擇堅(jiān)持國(guó)家的農(nóng)地政策法律，基于其基本的治理邏輯，而不僅僅是遵循規(guī)制，所以地方政府的實(shí)踐制度為農(nóng)地調(diào)整的存續(xù)提供了庇護(hù)。在地方政府實(shí)踐制度的庇護(hù)下，以村組干部為代表的地方精英在農(nóng)地調(diào)整存續(xù)中發(fā)揮著重要的作用，采取一系列積極措施推動(dòng)著農(nóng)地調(diào)整的周期性發(fā)生。作為地方民眾，農(nóng)民對(duì)國(guó)家穩(wěn)定農(nóng)地承包關(guān)系的政策缺乏認(rèn)知，對(duì)農(nóng)地調(diào)整充滿期待，這成為了農(nóng)地調(diào)整得以存續(xù)的根本保證。地方政府的治理利益、村組利益和農(nóng)民利益的契合使農(nóng)地調(diào)整實(shí)踐背離國(guó)家政策和法律成為了可能，促成了農(nóng)地調(diào)整的存續(xù)。

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