- 進(jìn)入21世紀(jì)以來，縣鄉(xiāng)政府在政府體系中的位勢(shì)發(fā)生重要變化�！爸匦录瘷�(quán)化”全面擠壓了縣鄉(xiāng)政府，直接加劇了縣鄉(xiāng)政府與上級(jí)政府的緊張關(guān)系，間接加劇了縣鄉(xiāng)政府與基層民眾的緊張關(guān)系�，F(xiàn)在，基層政府已經(jīng)陷入深刻的治理危機(jī)，這種治理危機(jī)具有深刻的體制根源。如果政府體制改革缺乏強(qiáng)有力突破，或?qū)⒊霈F(xiàn)多重危機(jī)并發(fā)局面。政府改革需要拋卻傳統(tǒng)思路，重新界定和確立不同層級(jí)政府間權(quán)力關(guān)系，在不同層級(jí)政府間建立全新的互動(dòng)模式。
進(jìn)入21世紀(jì)以來，縣鄉(xiāng)政府在政府體系中的位勢(shì)發(fā)生重要變化�！爸匦录瘷�(quán)化”全面擠壓了縣鄉(xiāng)政府，既造成縣鄉(xiāng)政府與上級(jí)政府的關(guān)系緊張，也造成了縣鄉(xiāng)政府與基層民眾的關(guān)系緊張。檢索這種重新集權(quán)化的起源，起始于20世紀(jì)90年代中期。在分稅制造成基層財(cái)政步步吃緊的同時(shí)，基層行政權(quán)力也不斷被上級(jí)蠶食，而上級(jí)政府施加給縣鄉(xiāng)政府的多種考核問責(zé)，則進(jìn)一步惡化了縣鄉(xiāng)政府的運(yùn)行環(huán)境。大致從2010年開始，中央政府意識(shí)到這種重新集權(quán)化的積弊，開始采取某些調(diào)整措施，行政性分權(quán)有所推進(jìn)，基層政府決策體制也有一系列改進(jìn)。但是，迄今為止縣鄉(xiāng)政府運(yùn)行并未進(jìn)入良性軌道。相反，政府體系內(nèi)部的緊張關(guān)系持續(xù)加劇，基層政府與社會(huì)民眾的沖突也在持續(xù)加深。整體地看，現(xiàn)在基層政府已經(jīng)陷入深刻的治理危機(jī)。這種危機(jī)已經(jīng)超越了一般意義上的“治理”層面。從國際經(jīng)驗(yàn)看，治理通常指政府制定政策和執(zhí)行政策的能力（Francis Fukuyama, 2012），一般不涉及具體的政治過程。由于中國政府過程中政治與行政性的渾然一體特征，基層政府的這種治理危機(jī)具有深刻的體制根源。
十八屆三中全會(huì)提出要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，并在《決定》中就政府職能、政府組織結(jié)構(gòu)、現(xiàn)代財(cái)政制度等方面作出了詳細(xì)規(guī)定，為調(diào)整中央與地方關(guān)系以及理順各級(jí)政府責(zé)權(quán)關(guān)系定下了基調(diào)。筆者認(rèn)為，在接下來的改革設(shè)計(jì)中，不僅需要行政體制或者管理技術(shù)的改進(jìn)，而且需要更具深度和廣度的政治改革。如果改革不能在政治層面有重大突破，治理危機(jī)的全面爆發(fā)將只是時(shí)間問題。
本文在分析過程中將縣鄉(xiāng)政府共同作為基層政府。按照法定的政府組織架構(gòu)，中國有五級(jí)政府，即中央、省（市）、市（地）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。如果從字面上理解，最低層級(jí)的政府即為基層政府，故基層政府即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。然而，具體考察縣鄉(xiāng)政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，情形則顯然不同。在20世紀(jì)80年代的政府改革議程中，具體來說，在恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府早期的改革設(shè)計(jì)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本來是按最具有獨(dú)立意義的基層政府來設(shè)計(jì)的。中央政府曾提出并積極推進(jìn)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政、行政管理權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)等系列改革措施，但是，在后來的政府演變中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)距離獨(dú)立一級(jí)政府的設(shè)計(jì)目標(biāo)越來越遠(yuǎn)�，F(xiàn)在，不論是財(cái)權(quán)，還是事權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)都已經(jīng)不具備一級(jí)政府的真正屬性，而是越來越成為縣級(jí)政府的從屬組織，或者成為縣級(jí)政府的代理機(jī)構(gòu)。從近十年農(nóng)村新政的推進(jìn)本身來看，政策的基本設(shè)計(jì)在中央，而政策的實(shí)際操作在縣（市），發(fā)展改革呈現(xiàn)出“以縣為主”的鮮明特點(diǎn)。縣鄉(xiāng)政府呈現(xiàn)一體化的明顯趨勢(shì)。所以，實(shí)質(zhì)意義上的基層政府應(yīng)該是縣級(jí)政府，更準(zhǔn)確些說，則是縣（市）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同構(gòu)成基層政府。
本文以基層政府權(quán)力關(guān)系演變?yōu)榛揪�索，以新世紀(jì)以來十多年為觀察區(qū)間，重點(diǎn)分析基層政府與上級(jí)政府、基層政府內(nèi)部的權(quán)力互動(dòng)特征，展示縣鄉(xiāng)在政府體系中的困難處境以及面臨的多種沖突，并進(jìn)一步透視醞釀中的政府治理危機(jī)。
縣級(jí)政府的權(quán)力演變
當(dāng)前，從基層政府與上級(jí)政府的關(guān)系來看，縣鄉(xiāng)政府的基本體制環(huán)境即條條集權(quán)的大格局未變，但是，隨著省直管縣體制的推進(jìn)，縣的管理職權(quán)有所擴(kuò)張，垂直管理勢(shì)頭有所回轉(zhuǎn)�？h級(jí)政府權(quán)力呈現(xiàn)“弱干強(qiáng)枝”的新勢(shì)頭。
政府體制的重新集權(quán)。整體來看，20世紀(jì)90年代以來縣級(jí)政府與上級(jí)政府的關(guān)系趨勢(shì)特征是“重新集權(quán)化”。20世紀(jì)80年代的中國改革，就中央地方關(guān)系而言，是以向地方放權(quán)為主導(dǎo)思路的，具體來說，是在“條條服從塊塊”的大原則下來處理不同層級(jí)間政府關(guān)系。這種改革的原則，體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事任命、財(cái)政收支等諸多方面，來自上級(jí)政府或者中央的直接管控都明顯減弱。1987年中共十三大以后，隨著政治改革問題的高調(diào)提出，不僅在上下級(jí)政府間關(guān)系上放權(quán)速度加快，而且在黨和政府關(guān)系上黨委的權(quán)力也顯著收縮。一段時(shí)間內(nèi)，黨政分開的改革有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，例如撤銷黨委政法委、政府部門黨組等。在這種大的背景下，縣鄉(xiāng)改革的推進(jìn)力度空前。當(dāng)時(shí)，中央提出縣級(jí)黨委政府要總攬改革全局，縣級(jí)綜合改革一度成為改革進(jìn)程中的重大題材。不論東部還是中西部，都出現(xiàn)過一些縣級(jí)改革的先行者，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、體制創(chuàng)新、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面都有一些重大突破，例如內(nèi)蒙古卓資、四川廣漢、山西原平等。在縣鄉(xiāng)關(guān)系上，縣向鄉(xiāng)鎮(zhèn)放權(quán)也成為改革潮流，縣的職能部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)紛紛下放交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始建立獨(dú)立財(cái)政，出現(xiàn)縣鄉(xiāng)財(cái)政分灶吃飯的基本格局。在當(dāng)時(shí)看來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有建立為真正一級(jí)政府的勢(shì)頭。雖然政府改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)并不明晰，但是，不論是中央決策者，還是地方領(lǐng)導(dǎo)者，從基本思路來說，都把鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基礎(chǔ)層級(jí)的政府來建設(shè)，希望把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成一級(jí)完整的政府。這種改革思路的基本標(biāo)志是1986年9月26日中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》（中發(fā)[1986]22號(hào)文件）①。1989年，國務(wù)院進(jìn)一步提出，要繼續(xù)提出關(guān)于縣級(jí)改革的整體方案。
但是，以擴(kuò)權(quán)放權(quán)為方向的縣鄉(xiāng)政府改革，在進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后發(fā)生逆轉(zhuǎn)，原來的改革思路沒有再繼續(xù)推進(jìn)。到20世紀(jì)90年代中期，上級(jí)政府對(duì)于基層政府的控制總體上趨于加強(qiáng)，特別表現(xiàn)為垂直管理的部門不斷增多�；旧希哂兄匾{(diào)控能力的政府部門大都開始實(shí)行垂直管理，例如稅務(wù)部門、工商部門、國土部門、質(zhì)監(jiān)和藥監(jiān)部門等。這些現(xiàn)象在國外研究中被稱為“再中央集權(quán)化”。這種重新集權(quán)化，對(duì)于基層政府的運(yùn)行產(chǎn)生了直接而深刻的影響。在縣鄉(xiāng)之間，原來一些已經(jīng)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力被縣市政府重新收走，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變得更加虛弱。在行政權(quán)發(fā)生上級(jí)集權(quán)的同時(shí)，財(cái)政上的分稅制改革，從另一個(gè)方向削弱了縣鄉(xiāng)政府作為基層政府的運(yùn)行能力。其中受打擊最甚者，自然是在多級(jí)政府體系中最沒有談判能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。
通觀本世紀(jì)以來的縣級(jí)改革，中央的重新集權(quán)化是重要特征。這里的“中央”并不特指最高層的中央政府，而是泛指基層政府之上的上級(jí)政府。這種重新集權(quán)化，既表現(xiàn)為財(cái)政權(quán)力向上集中，也表現(xiàn)為行政權(quán)力向上集中，還表現(xiàn)在自20世紀(jì)90年代中期以來，上級(jí)政府對(duì)于基層政府的直接控制不斷強(qiáng)化，尤其是來自上級(jí)的各種考核問責(zé)日趨嚴(yán)密。在這個(gè)過程中，雖然從職權(quán)配置上中央權(quán)力在加強(qiáng)，對(duì)于基層的控制更細(xì)膩，但是，中央的權(quán)威卻在急劇下降，中央權(quán)力的有效性顯著衰落。也就是說，中央重新集權(quán)化的過程，也伴隨著基層不信任、不合作的過程，其直接后果是基層政府與高層政府的矛盾逐漸尖銳。透過基層政府在文件語言上、官方場(chǎng)面上對(duì)于高層的順從逢迎，不難發(fā)現(xiàn)基層與高層之間的分歧和猜忌。這種奇異狀態(tài)在快速地消解整個(gè)政府體制的可信度和有效性。
縣級(jí)政府的兩難困境。在20世紀(jì)90年代中期重新集權(quán)化不斷加劇的過程中，基層政府的處境趨于困難。一方面，來自上級(jí)政府的權(quán)力約束和財(cái)政汲取加劇，另一方面，來自基層民眾的抵抗迅速增加。由此，社會(huì)沖突蔓延，維穩(wěn)演變?yōu)榛鶎诱牡谝惶?hào)挑戰(zhàn)。鄉(xiāng)村治理從此成為問題。
內(nèi)在地看，重新中央集權(quán)化對(duì)于基層政府與基層民眾的矛盾起了催化作用，比如因?yàn)樯霞?jí)財(cái)政汲取過多而公共支出責(zé)任較少，使基層政府的財(cái)力不足以完成大量公共服務(wù)支出，進(jìn)而導(dǎo)致基層政府加大對(duì)于民眾的財(cái)力征收，引發(fā)更多的政府與民眾沖突。但是，問題不僅如此，更重要的是政府制度本身存在的問題。這主要表現(xiàn)在：基層政府對(duì)于基層民眾的問責(zé)性和回應(yīng)性很差，提供服務(wù)的內(nèi)容和形式都無法令農(nóng)民滿意；同時(shí)，對(duì)基層政府本身的機(jī)構(gòu)膨脹沒有有效約束，財(cái)政供養(yǎng)人員不斷增加，出現(xiàn)“十羊九牧”的情況，從另一個(gè)方向催生了基層政府與基層民眾的矛盾。對(duì)此，中央政府傾向于指責(zé)基層官員的品行和能力，并進(jìn)一步增加不合理或不切實(shí)際的考核，給基層政府帶來了更多的財(cái)政壓力，形成了惡性循環(huán)。
在這種情況下，基層政府陷入兩難境地，上有高層領(lǐng)導(dǎo)的指責(zé)批評(píng)，下有基層民眾的不滿抵抗�；鶎庸賳T本身的不滿也在迅速增加。這種不滿發(fā)生在兩個(gè)方向上：對(duì)上，他們認(rèn)為高層集權(quán)過多，眾多重要部門垂直管理。在基層政府看來，高層的這種做法有兩種動(dòng)因，既有高層對(duì)基層政府不信任的動(dòng)因，例如往往是哪個(gè)領(lǐng)域出了問題，就把哪個(gè)部門劃為垂直管理；也有高層與基層政府直接爭(zhēng)利的動(dòng)因，例如把那些有利益的單位和部門劃歸上級(jí)管理。因此，面對(duì)來自上級(jí)的批評(píng)指責(zé)，基層官員對(duì)于上級(jí)政府的不滿也是很強(qiáng)烈的。對(duì)下，他們認(rèn)為現(xiàn)在的民眾越來越難管理，很多人經(jīng)常對(duì)政府提出過分的要求。很多基層官員反映，現(xiàn)在民眾不管大事小事、公事私事、新事舊事都來找基層政府，頻現(xiàn)各種無理上訪、惡意上訪，稍不滿意就越級(jí)上訪。民眾的頻繁上訪大大增加了基層官員的維穩(wěn)工作量，他們承受著巨大壓力，耗費(fèi)了很多精力，嚴(yán)重影響了正常工作安排和心理狀態(tài)。
總的來看，在基層政府與民眾關(guān)系出現(xiàn)問題的同時(shí)，高層政府與基層政府關(guān)系也出現(xiàn)了問題。基層政府與社會(huì)的沖突增加的同時(shí)，基層政府與高層政府的沖突也在增加。這是20世紀(jì)90年代初期以來，鄉(xiāng)村治理面臨的基本體制背景和社會(huì)背景。
壓力下的縣政變革。進(jìn)入21世紀(jì)之后，在國家與社會(huì)、上級(jí)政府與基層政府雙重緊張關(guān)系背景下，政府體系的改革越來越成為社會(huì)熱點(diǎn)。人們?cè)谟懻撪l(xiāng)村治理的時(shí)候，不可避免地強(qiáng)調(diào)政府治理的重要性。雖然政府體制沒有根本性轉(zhuǎn)變，但是，局部的改革努力和突破也在不同領(lǐng)域有所體現(xiàn)。應(yīng)該說，這些體制性的演變，是在鄉(xiāng)村治理的視野下觀察政府變革所必須注意的。
進(jìn)入新世紀(jì)以后，雖然政府改革并沒有深刻而重大的舉措推出，但是，高層政府也清楚地察覺到來自基層政府的不滿指責(zé)，高層精神對(duì)于基層的影響力和滲透力變得微弱；高層還意識(shí)到，除了基層官員自身素質(zhì)之外，高層再集權(quán)化本身也是基層政府與高層政府之間矛盾、基層政府與社會(huì)之間矛盾的重要原因之一。在這種情況下，高層開始重新重視對(duì)于基層的放權(quán)擴(kuò)權(quán)問題，既表現(xiàn)在財(cái)政的公共支出責(zé)任上，高層愿意承擔(dān)更多責(zé)任，特別是加大了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度；也表現(xiàn)在行政權(quán)力分割上，高層開始改進(jìn)過去那種不斷加強(qiáng)中央集權(quán)的思路，將一部分審批權(quán)力下放給縣市政府。在政府部門的設(shè)置和管理上，對(duì)于過去的垂直管理做法有了反思，有意識(shí)地給予地方較大自主空間。在這個(gè)過程中，對(duì)于基層治理影響最巨者，是財(cái)政體制的省直管縣和擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣兩項(xiàng)改革試點(diǎn)。從一般理解上看，強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)自然涵蓋了財(cái)政省直管縣的內(nèi)容，是對(duì)于20世紀(jì)80年代中期以后確立的“市管縣”政府間體制的調(diào)整。但是，從改革本身進(jìn)程來看，強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)和財(cái)政省直管縣的進(jìn)路不同。
自2007年開始，中央政府積極推進(jìn)省直管縣財(cái)政改革，主要做法是在政府間收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、資金往來、預(yù)決算、年終結(jié)算等方面，省財(cái)政與市縣財(cái)政直接聯(lián)系，開展相關(guān)業(yè)務(wù)。到2011年底，全國共有27個(gè)省對(duì)1080個(gè)縣（包括縣級(jí)市）實(shí)行直接管理②。省直管縣的作用主要是加快了項(xiàng)目申報(bào)審批速度，縮短了財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)周期，降低了審批成本，提高了政府工作效率。省直管縣在一定程度上提高了擴(kuò)權(quán)縣市的體制地位和社會(huì)影響，使擴(kuò)權(quán)縣市成為投資環(huán)境好、辦事效率高的代名詞（陳國權(quán)、李院林，2009）。比中央直接推進(jìn)的財(cái)政省直管縣更早的放權(quán)改革，是一些地方自發(fā)推動(dòng)的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革。從2002年開始，湖北、浙江、河南三省先后給縣市擴(kuò)權(quán)，例如浙江把313項(xiàng)屬于地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放給20個(gè)縣級(jí)行政區(qū)，權(quán)限范圍包括計(jì)劃、外貿(mào)、國土資源、交通等（何濤舟，2009）。2010年，國務(wù)院進(jìn)一步作出決定，將原來屬于垂直管理的工商部門和質(zhì)監(jiān)部門劃歸地方管理。在此背景下，縣級(jí)擴(kuò)權(quán)有了一些實(shí)際的舉措。也許可以說，以此為標(biāo)志，縣級(jí)政府有了較大的權(quán)力空間和較多的活力，重新中央集權(quán)的勢(shì)頭有所扭轉(zhuǎn)。
但是，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”引發(fā)諸多問題。其一，除了經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的調(diào)整下放外，涉及社會(huì)管理、社會(huì)事業(yè)發(fā)展、維護(hù)穩(wěn)定等方面的事務(wù)仍由地級(jí)市統(tǒng)一管理和統(tǒng)籌安排。其二，人事任免權(quán)依然還在省轄市，如果省里不將人事權(quán)上收，這種縣市擴(kuò)權(quán)改革會(huì)受到嚴(yán)重的抑制。有的縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人說，只要省轄市對(duì)縣級(jí)還有人事管理權(quán)，那么，現(xiàn)在的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣就沒有辦法進(jìn)行到底。其三，地級(jí)市在強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)問題上有抵觸。在財(cái)政上，市級(jí)雖然已經(jīng)充分履行基數(shù)劃轉(zhuǎn)，也不再參與分享試點(diǎn)縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，但同時(shí)也取消了原有政策以外的所有財(cái)政支持。其四，垂直管理在擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣政策中定位模糊，因?yàn)閲痢⒐ど�、稅�?wù)、金融等垂直管理部門在政府管理中舉足輕重，但各自都有自上而下的行政體制，擴(kuò)權(quán)政策無能為力。其五，從實(shí)際運(yùn)行看，下放的權(quán)限數(shù)量少，而且多是虛的、空的。比如舉辦群眾集會(huì)活動(dòng)、稅務(wù)出具發(fā)票遺失證明之類的審批權(quán)放了，但是，涉及招商引資稅收優(yōu)惠、工業(yè)園區(qū)耕地占補(bǔ)平衡等方面審批權(quán)紋絲不動(dòng)。實(shí)質(zhì)性權(quán)限仍然停留在省市級(jí)政府。改革試點(diǎn)后，省級(jí)政府管理幅度顯著擴(kuò)大，工作量明顯增加。由于人員編制有限、信息不暢和地區(qū)差異較大等原因，省級(jí)政府的工作常常不到位�？h市則因?yàn)槭率乱c省級(jí)直接對(duì)接，許多事情都要去省城，交通比較遠(yuǎn)，行政成本明顯提高。
目前，基層政府與高層政府的關(guān)系，可以說處在一個(gè)收權(quán)與放權(quán)交織的糾結(jié)時(shí)期，權(quán)力關(guān)系遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有理順，更深刻的問題還沒有解決，甚至根本就沒有觸及。高層政府和基層政府的權(quán)力責(zé)任關(guān)系，還處在一個(gè)混沌未開的非法治化狀態(tài)。上級(jí)政府與基層政府關(guān)系的法治程度依然很低。已經(jīng)展開的放權(quán)擴(kuò)權(quán)還是局部的、淺層次的，屬于對(duì)過度集權(quán)的修修補(bǔ)補(bǔ)，而且這種修補(bǔ)是上級(jí)政府的隨意性行為，屬于被動(dòng)應(yīng)付的放權(quán)行為。
要從根本上理順基層政府與上級(jí)政府間的關(guān)系，需要加大改革力度，最直接突出的問題有兩個(gè)：其一，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的問題�，F(xiàn)在，雖然中央財(cái)政向地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度加大，但是，在轉(zhuǎn)移支付過程中，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重很高。很多專項(xiàng)本身就是對(duì)于基層的不合理要求。轉(zhuǎn)移支付體制背后更重要的問題是，中央不應(yīng)該集中如此多的財(cái)力。在許多情況下，先集中財(cái)力再轉(zhuǎn)移支付本身就很沒有效率并且容易產(chǎn)生腐敗。其二，基層政府的機(jī)構(gòu)編制問題。對(duì)于基層機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制等問題，高層政府依然存在管理隨意的現(xiàn)象。不論在中央，還是地方，往往因?yàn)槟撤N情況出現(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)人一個(gè)講話、一次會(huì)議就決定新設(shè)某種機(jī)構(gòu)，就決定某種機(jī)構(gòu)升格、擴(kuò)編，甚至自上而下要求某種機(jī)構(gòu)統(tǒng)一配置什么設(shè)備、工作人員應(yīng)當(dāng)何種待遇。下級(jí)政府不論什么情況，都必須執(zhí)行這種“大一統(tǒng)”的要求。上級(jí)政府的政令漫天飛，其結(jié)果只能是，想管也管不好，越想管越管不好，越號(hào)稱加強(qiáng)權(quán)威，結(jié)果越是權(quán)威衰落。顯然，這是一種非法治化、非制度化的政府間關(guān)系。
從體制深層來看，理順基層與高層政府關(guān)系，進(jìn)一步的行政性分權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要做出諸多政治體制的新安排，既包括基層政治體制改進(jìn)，也包括全局性的政治體制變革。政府間關(guān)系的法治化尤為緊迫。哪些責(zé)任和權(quán)力在基層，哪些責(zé)任和權(quán)力在高層，應(yīng)該基于民主和法治的原則給以制度化的確定，有明確的切割。這種切割和劃分，應(yīng)當(dāng)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的流動(dòng)性和靈活性相容，在機(jī)構(gòu)和職能上都有較好的彈性和地區(qū)差異兼容性。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力演變
最近十年來，從基層政府內(nèi)部來看，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的一體化趨勢(shì)明顯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主性減少，越來越成為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)或者執(zhí)行機(jī)構(gòu)；局部來看，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡性突出，鎮(zhèn)級(jí)市開始出現(xiàn)，顯示出地方政府體系需要更加靈活和更有彈性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正走向“名存實(shí)亡”，對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)的規(guī)制能力迅速下降。農(nóng)村陷入逐步加劇的政治震蕩和社會(huì)失序。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級(jí)政府（特別是縣市政府）關(guān)系微妙，既趨于緊密，也趨于疏離�？h市往往指責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)政不力，諸多鄉(xiāng)村矛盾被上移；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則指責(zé)縣市處處掣肘束縛，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)徒具“政府”虛名，而無“執(zhí)政”之力。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模的變化。近十來年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的最大變化是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大規(guī)模撤并，2000年前后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量是5萬多個(gè)，2011年底只有33270個(gè)；就結(jié)構(gòu)而言，則是鄉(xiāng)減少到13587個(gè)，鎮(zhèn)增加到19683個(gè)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過鄉(xiāng)的數(shù)量。在縣（市）層面的變化，主要表現(xiàn)為兩點(diǎn)：其一是縣級(jí)市顯著增加，2011年底全國有369個(gè)縣級(jí)市，1573個(gè)縣③。歷史地來看，縣改市主要發(fā)生在20世紀(jì)90年代，近十年速度明顯放緩，但是，縣改市本身也造成了很多問題。其二是縣（市）改區(qū)的進(jìn)程顯著加快。20世紀(jì)八九十年代的變遷特點(diǎn)主要是市管縣，現(xiàn)在的變遷特點(diǎn)可以說主要是縣改區(qū)。對(duì)于縣級(jí)政府來說，縣改市通常是積極的，對(duì)縣（市）改為區(qū)則通常采取抵制態(tài)度。縣改市、縣（市）改區(qū)的大量出現(xiàn)，帶來了基層政府責(zé)任和權(quán)力的顯著變化。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的直接后果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理幅度的擴(kuò)大，既有管理地域的擴(kuò)大，也有管理人口數(shù)量的擴(kuò)大。一般而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理權(quán)力應(yīng)該有所集中，或者說權(quán)力有所強(qiáng)化。但是現(xiàn)實(shí)的情況相反，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在規(guī)模擴(kuò)大的同時(shí)，權(quán)力卻顯著弱化（張曉山，2005）。權(quán)力弱化的基本表現(xiàn)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的政府管理權(quán)正在被縣市政府吸納。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越來越成為縣市政權(quán)的從屬性機(jī)構(gòu)，而不是一級(jí)有相對(duì)獨(dú)立含義的政權(quán)。本文將鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣市政府的這種權(quán)力關(guān)系變化概括為“縣鄉(xiāng)政府的一體化”。在這種概括中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)其實(shí)不是政府（Government），而是政府部門“Agents”。就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的獨(dú)立治理職能正在減弱。本文這種概括不含任何價(jià)值判斷，僅僅是對(duì)于基層政府運(yùn)行現(xiàn)狀的描述刻畫。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的變化。從財(cái)政體制的演變來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為政府一級(jí)財(cái)政正在消失。2005年之后農(nóng)業(yè)稅全面取消，從根本上改變了絕大多數(shù)地方的縣鄉(xiāng)財(cái)政格局。農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”的取消，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)相對(duì)獨(dú)立的財(cái)稅收入不復(fù)存在。一般來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入渠道主要來自縣市的轉(zhuǎn)移和統(tǒng)籌。在這種背景下，中央政府于2006年提出了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的基層政府財(cái)政改革思路，目的是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理、規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支行為。
2003年，安徽省最早推出鄉(xiāng)財(cái)縣管探索，主要選擇規(guī)模小、財(cái)政困難、債務(wù)沉重和財(cái)政管理不規(guī)范的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)財(cái)縣管的主要內(nèi)容是，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政資金和使用權(quán)不變、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)債務(wù)關(guān)系不變的前提下，縣級(jí)財(cái)政部門直接管理和監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，基本做法是“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”。在這種體制下，一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所也直接變?yōu)榭h級(jí)財(cái)政局的派出機(jī)構(gòu)。到2011年底，全國實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管的鄉(xiāng)鎮(zhèn)29300個(gè)，約占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的86%④。鄉(xiāng)財(cái)縣管的積極作用是，規(guī)范了縣鄉(xiāng)財(cái)政分配關(guān)系，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出管理，控制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的亂收濫支和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供給人數(shù)的增長(zhǎng)，在此基礎(chǔ)上，有效緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政困難，減輕了鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的生存壓力。
但是，在鄉(xiāng)財(cái)縣管的新體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)行出現(xiàn)了新情況：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政增收動(dòng)力變小，同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政本身的運(yùn)行效率降低，成本上升。為了財(cái)政事項(xiàng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作人員需要頻繁地往來于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣市政府之間，行政費(fèi)用增加；同時(shí)，財(cái)政手續(xù)繁雜，程序很多，財(cái)政資金調(diào)度成本很高，影響了辦事效率。總的來看，鄉(xiāng)財(cái)縣管虛化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更像是縣級(jí)政府的行政部門和辦事機(jī)構(gòu)。在2005年農(nóng)業(yè)稅全面取消以后的這七八年間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政支出壓力比過去減小，但在招商引資和完成稅收任務(wù)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然有較大壓力。
進(jìn)入新世紀(jì)以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)行的基本特點(diǎn)是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政已經(jīng)基本被整合進(jìn)縣市財(cái)政運(yùn)行中去。鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身的財(cái)政壓力減輕，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政自主性也減少，與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨來自縣級(jí)政府更多的壓力和控制。在這種情況下，縣鄉(xiāng)政府日常運(yùn)行中的摩擦和沖突不斷增加。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力的變化。從行政權(quán)力的演變來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主性進(jìn)一步削弱。其實(shí)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政自主權(quán)較大的20世紀(jì)90年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)力也很弱小�；蛘哒f，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)力歷來都是不健全的。農(nóng)業(yè)稅全面取消以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政權(quán)力萎縮的同時(shí)，行政權(quán)力也進(jìn)一步萎縮。從道理上說，行政權(quán)總是要以一定的財(cái)政權(quán)作為支持的，沒有離開財(cái)政權(quán)的行政權(quán)。這里想強(qiáng)調(diào)的是，即便在那些不與財(cái)政體制直接相關(guān)的領(lǐng)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力也在萎縮。
其一，機(jī)構(gòu)的垂直化管理在強(qiáng)化。雖然2010年以后上級(jí)政府對(duì)于基層政府的垂直管理有一定的回轉(zhuǎn)，或者說，基層政府有了明顯的擴(kuò)權(quán)機(jī)會(huì)，但是，這種擴(kuò)權(quán)主要是在縣市層面，即省市對(duì)縣（市）是在擴(kuò)權(quán)。縣（市）對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，總體上是在收權(quán)，是權(quán)力進(jìn)一步向上集中。現(xiàn)在，大部分設(shè)立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政性部門由縣市垂直管理，如土地、工商、環(huán)保、城建、社保等，多數(shù)是縣市部門直接管理，有的連計(jì)劃生育部門也垂直到縣里。有些地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政所也已經(jīng)改為縣市財(cái)政局的派出機(jī)構(gòu)，實(shí)行垂直管理。
其二，事權(quán)繼續(xù)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)向縣（市）集中。如結(jié)婚登記之類的事情，過去都在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦理，現(xiàn)在大多數(shù)地方都直接收歸縣市政府的民政部門。從近些年新興的大量民生項(xiàng)目來看，諸如農(nóng)業(yè)直補(bǔ)、困難戶補(bǔ)貼等資金發(fā)放，基本上都是縣（市）政府直接辦理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要作用是信息收集和整理。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，投資項(xiàng)目、征地拆遷等審批事項(xiàng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則無權(quán)染指。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部和下屬機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，基本的編制原則和機(jī)構(gòu)框架，都是縣市甚至縣市以上政府直接決定的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身的權(quán)力只是在既定格局下人員調(diào)動(dòng)和安排使用的權(quán)力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政府，不僅沒有明確的執(zhí)法權(quán)力，連一些具體的行政管理權(quán)力也沒有。這從正面可以概括為：農(nóng)村改革或新農(nóng)村建設(shè)的新特點(diǎn)是“以縣為主”。
但是，現(xiàn)實(shí)生活中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正在快速分化。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)迅速崛起，其經(jīng)濟(jì)總量和社會(huì)管理的規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過一般地區(qū)的縣市甚至地級(jí)市。比如長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，常住人口達(dá)到十幾萬，財(cái)政收入達(dá)到三四十億甚至更多，欠發(fā)達(dá)地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入常常只有幾百萬或者幾千萬，甚至百萬人口的縣市也沒有這樣的經(jīng)濟(jì)總量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的這種分化不僅凸顯了經(jīng)濟(jì)規(guī)模差異，而且對(duì)政府職能和社會(huì)管理提出了新要求。但問題在于，現(xiàn)行法規(guī)規(guī)定全國所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一設(shè)置，因此這些巨型鄉(xiāng)鎮(zhèn)在政府架構(gòu)上還在套用國家統(tǒng)一規(guī)定的政府部門設(shè)置方案、人員編制方案，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)還只是幾十個(gè)政府編制，顯然是不合適的。全國大一統(tǒng)的基層政府設(shè)置原則已經(jīng)嚴(yán)重不適應(yīng)新的區(qū)域發(fā)展形勢(shì)。
在縣鄉(xiāng)財(cái)政一體化的大趨勢(shì)下，還出現(xiàn)了一個(gè)方向相反的小趨勢(shì)，即強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)。一些地方開始大膽探索，例如浙江、廣東等地開始探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的政府體制改革，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一個(gè)縣市的政府權(quán)限。
與鄉(xiāng)財(cái)縣管起源于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)不同，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)起源于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的廣東和浙江等地。2005年7月，中共佛山市高明區(qū)委出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)的若干意見》、《關(guān)于進(jìn)一步完善屬地管理體制的若干意見》等多個(gè)政策文件⑤，將一些區(qū)級(jí)權(quán)力下放到鎮(zhèn)街一級(jí)。2005年9月，浙江省在紹興縣率先進(jìn)行省級(jí)層面強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)，并將紹興縣五個(gè)鎮(zhèn)作為擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)，賦予中心鎮(zhèn)部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。2007年4月，浙江省政府發(fā)出13號(hào)文件《關(guān)于加快推進(jìn)中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》⑥，該意見賦予省級(jí)中心鎮(zhèn)部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和執(zhí)法管理權(quán)，共涉及財(cái)政、規(guī)費(fèi)、土地、戶籍等十個(gè)方面，強(qiáng)化了中心鎮(zhèn)在農(nóng)村科技、社會(huì)保障、就業(yè)等方面的公共服務(wù)職能；垂直部門派駐中心鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)以及主要干部考核納入中心鎮(zhèn)考核體系，主要干部任免須事先征求所在鎮(zhèn)黨委意見；探索中心鎮(zhèn)執(zhí)法監(jiān)管改革等。隨后，其他省份也開始有類似舉措，其核心是權(quán)力下放，與強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)相對(duì)應(yīng)，被稱為強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)�，F(xiàn)在，中國出現(xiàn)了一批“鎮(zhèn)級(jí)市”，即市的經(jīng)濟(jì)規(guī)模與鎮(zhèn)的行政架構(gòu)統(tǒng)一于一體。
進(jìn)入新世紀(jì)十多年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的演變，特別是“鎮(zhèn)級(jí)市”的出現(xiàn)，客觀上顯示出基層政府的多樣化趨勢(shì)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)在政府建構(gòu)方面有所反映。同時(shí)也說明，統(tǒng)一制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置的傳統(tǒng)做法已經(jīng)不可行，過去按照行政級(jí)別來劃分的辦法已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)，中國的地方政府需要結(jié)構(gòu)重組，地方需要有更大的政府組織權(quán)（孫柏瑛，2011；葉中華、王楠、常征，2011）。
縣鄉(xiāng)決策體制的演變
進(jìn)入21世紀(jì)以來的縣鄉(xiāng)政府，不僅日常行為方面有重要改進(jìn)，而且決策機(jī)制也有重要改變。這種日常行為和決策機(jī)制的改變，有的是設(shè)計(jì)中的所謂“改革”所導(dǎo)致，也有的是非預(yù)期、非設(shè)計(jì)的演變而來。在這十余年間，縣鄉(xiāng)政府日常運(yùn)行的規(guī)范性明顯提升（渠敬東、周飛舟、應(yīng)星，2009），預(yù)算決策體制有重要進(jìn)步，官員的選拔機(jī)制也發(fā)生了重要變化。政府過程的程序化和公共參與性都有明顯進(jìn)步，制度化程度在提升，行政效率在提升，民眾的問責(zé)性在提升。但是，進(jìn)一步考察發(fā)現(xiàn)，決策體制變革雖然解決了若干政府運(yùn)行中的問題，但是與此同時(shí)，也導(dǎo)致了更多新問題。這些以官員選拔為主體內(nèi)容的“改革”舉措，實(shí)際上無意于或無助于解決核心癥結(jié)，往往是淺嘗輒止或者欲擒故縱�；鶎庸賳T在此過程中平添大量官場(chǎng)傾軋的煎熬，對(duì)于此種把戲洞若觀火，對(duì)于體制的信心不斷瓦解。
政府行為的規(guī)范性�？疾煺袨榈囊�(guī)范性可以從兩個(gè)角度進(jìn)行，即從外部看運(yùn)行狀況變化，從內(nèi)部看決策過程變化。
其一，從外部看，政府行為的規(guī)范性明顯增強(qiáng)。主要表現(xiàn)在：政府辦事程序趨于明確，如期限的規(guī)定、條件的規(guī)定，并且公開化；政府的辦事場(chǎng)所趨于統(tǒng)一，很多地方都設(shè)立了政務(wù)大廳；政府人員的行政問責(zé)得到強(qiáng)化，政府對(duì)于工作人員的行為有明確要求，工作紀(jì)律得到整肅。政府運(yùn)行規(guī)范性的提升，應(yīng)該說與20世紀(jì)八九十年代基層政府的隨意混亂、職責(zé)不清、有責(zé)無崗、有崗無人、有人無為的狀況大不相同。與此相應(yīng)，政府依法行政，官員依法辦事，在程序性、行為標(biāo)準(zhǔn)化方面有巨大進(jìn)步。
自上而下的行政問責(zé)正在推進(jìn)。這種行政性問責(zé)的推進(jìn)，主要是地方黨政領(lǐng)導(dǎo)直接主導(dǎo)的，就其動(dòng)力而言，一個(gè)是由政府招商引資的需要所激發(fā)，一個(gè)是基層群眾對(duì)于政府的壓力所致。同時(shí)，最近幾年上級(jí)政府的問責(zé)加強(qiáng)也推動(dòng)著基層政府的問責(zé)性提高。
機(jī)構(gòu)改革有所推進(jìn)。從縱向來看，基層政府在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面的自主權(quán)有所擴(kuò)大，特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，來自高層政府的直接規(guī)制和要求比過去明顯減少；從橫向來看，基層政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置呈現(xiàn)比較多樣和復(fù)雜的局面。在不同的縣市，很難看到完全一致的機(jī)構(gòu)設(shè)置。這也是與20世紀(jì)八九十年代不同的情況。機(jī)構(gòu)改革雖然是基層政府改革的熱點(diǎn)領(lǐng)域，但是，推進(jìn)力度并不大。一般來說，基層黨政領(lǐng)導(dǎo)人更愿意在行政規(guī)范化方面多有動(dòng)作，而不愿意在機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)方面加大力度。因?yàn)闄C(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)調(diào)整，阻力更大，風(fēng)險(xiǎn)更大。從全局來看，基層政府部門的設(shè)置與20世紀(jì)八九十年代相比變化不大，全局性的機(jī)構(gòu)改革少有動(dòng)作；從局部來看，圍繞某種政府職能調(diào)整推進(jìn)的機(jī)構(gòu)和工作調(diào)整經(jīng)常發(fā)生�？傮w而言，這些都是機(jī)構(gòu)改革的零星舉措。
2010年以來，個(gè)別發(fā)達(dá)地方在縣市層面啟動(dòng)了大部制改革。這些地方的政府部門調(diào)整力度很大，政府機(jī)構(gòu)數(shù)量大大減少，但實(shí)際效果還相當(dāng)微弱。其一，政府運(yùn)行機(jī)制變化不大，政府人員甚至抱怨改革后工作程序更加麻煩，行政效率更低；其二，人員規(guī)模變化有限，因?yàn)榫?jiǎn)過程中只是簡(jiǎn)單的職位合并，出現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)職位的過度擁擠，有的部門甚至有十來個(gè)副職領(lǐng)導(dǎo)。目前的大部制改革，主要效果是部門設(shè)置減少了，而在提高政府效率和縮小政府人員規(guī)模這兩個(gè)方面還沒有發(fā)揮出實(shí)際作用，也許其效果的體現(xiàn)還需要假以時(shí)日。
其二，從內(nèi)部看，決策過程的規(guī)范化提升。進(jìn)入新世紀(jì)以來，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府都開始重視議事規(guī)則的制定，決策程序趨于明確。不論是政府的常務(wù)會(huì)，還是黨委的常委會(huì)，普遍建立了正式文本形式的議事規(guī)則，并制定了相應(yīng)的決策程序。例如集體決定的事項(xiàng)、會(huì)議紀(jì)要的正規(guī)化，特別是在重大項(xiàng)目的決策、工程承包的發(fā)包等方面，普遍建立了明確的規(guī)則程序。雖然從執(zhí)行來看，這些決策規(guī)則和議事程序往往落實(shí)得不好，甚至因?yàn)檫@種決策機(jī)制問題導(dǎo)致的腐敗案例仍然未見其少，但是，與20世紀(jì)八九十年代無明確規(guī)則和程序的狀況比，顯然是很大進(jìn)步。
與此同時(shí)，主要領(lǐng)導(dǎo)人的“限權(quán)”進(jìn)程有所推進(jìn)。決策體制的主要弊端是過度集權(quán)，特別是“一把手”集權(quán)。最近幾年，一些地方探索縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“一把手”“限權(quán)”改革。一般來看，領(lǐng)導(dǎo)層內(nèi)部決策制度的健全和議事規(guī)則的設(shè)立，本身就是對(duì)于個(gè)人集權(quán)的限制。但是，在此基礎(chǔ)上，一些地方還專門出臺(tái)了若干限制“一把手”集權(quán)的措施，包括“一把手”“自覺限權(quán)”的經(jīng)驗(yàn)。比如“末位表態(tài)制”，即“一把手”在會(huì)議議決事項(xiàng)過程中最后表態(tài)；“一把手”不直接分管人事、財(cái)務(wù)工作等。這些“一把手”限權(quán)改革，還屬于政府決策機(jī)制的前沿問題，探索試驗(yàn)剛剛開始，爭(zhēng)論還很多。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，如果“一把手”能夠做到“自覺限權(quán)”，他就能夠做到自覺地防止權(quán)力濫用，那么，所謂限權(quán)也就沒有意義了。顯然，這種“自覺限權(quán)”的改革探索有內(nèi)在的邏輯矛盾。
預(yù)算的公共性與規(guī)范性。中國政府體制的重要特點(diǎn)是，預(yù)算與財(cái)政都?xì)w財(cái)政部門負(fù)責(zé)。這顯示了政治過程與行政過程糾結(jié)在一起的特點(diǎn)（馬駿，2007）。預(yù)算與財(cái)政不是一個(gè)層面上的問題，因?yàn)轭A(yù)算屬于政治過程，財(cái)政屬于行政過程。與財(cái)政改革相比，預(yù)算改革的步伐要慢得多�；仡�20世紀(jì)八九十年代以來基層政府預(yù)算的發(fā)展演變，主要有五個(gè)特點(diǎn)：
第一，預(yù)算資金的公共性提升，出現(xiàn)了從“政府預(yù)算”到公共預(yù)算的轉(zhuǎn)變。隨著政府收入的迅速增加，預(yù)算的盤子不斷增大，政府預(yù)算所涵蓋的工作領(lǐng)域也不斷擴(kuò)大。這可以概括為從“政府預(yù)算”到“公共預(yù)算”的轉(zhuǎn)變。過去說預(yù)算是“政府”預(yù)算，是因?yàn)樵?0世紀(jì)八九十年代相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間里，財(cái)政收入的主體部分被用于供養(yǎng)政府人員。那個(gè)時(shí)期基層財(cái)政工作的基本目標(biāo)是雙保，即“保工資，保運(yùn)轉(zhuǎn)”，也就是說，政府的預(yù)算還無法顧及更大范圍的公共支出。進(jìn)入新世紀(jì)以來，基層政府的預(yù)算資金總量迅速擴(kuò)大，既包括本級(jí)財(cái)政一般預(yù)算收入增加，也包括來自上級(jí)轉(zhuǎn)移支付的增加，還包括巨量土地出讓收入的增加。與此同時(shí)，預(yù)算承擔(dān)的公共職能也不斷擴(kuò)大，包括教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障體系建設(shè)等，預(yù)算的公共性質(zhì)得到突出的體現(xiàn)。因此，基層政府的預(yù)算可以說進(jìn)入了真正意義上的公共預(yù)算階段。
第二，預(yù)算編制的規(guī)范性提升。概括來說，就是從基數(shù)預(yù)算轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶖?shù)預(yù)算和零基數(shù)的部門預(yù)算相結(jié)合。從2000年開始，部門預(yù)算先從省級(jí)推進(jìn)，近幾年，在縣市也迅速推開（馬駿，2005）�；鶖�(shù)預(yù)算基本上是以保障政府自身運(yùn)轉(zhuǎn)為基礎(chǔ)，是基于人員工資和機(jī)構(gòu)運(yùn)行的預(yù)算方法，預(yù)算編制方法主要是在各部門上年基數(shù)基礎(chǔ)上調(diào)整變化。部門預(yù)算則是零基數(shù)預(yù)算，是以預(yù)算單位的公共服務(wù)職能及其項(xiàng)目安排為基礎(chǔ)來編制預(yù)算，強(qiáng)調(diào)政府部門履行的公共服務(wù)職能在預(yù)算上的保證。通俗地說，基數(shù)預(yù)算立足于政府養(yǎng)人，部門預(yù)算立足于政府辦事，但兩者具有重要區(qū)別。同時(shí)，部門預(yù)算也有程序上的明確要求，基本特點(diǎn)是“兩上兩下”。
第三，預(yù)算透明度提升，即預(yù)算從過去的政府機(jī)密轉(zhuǎn)變?yōu)橐欢ǔ潭鹊墓_�，F(xiàn)在，在各級(jí)政府中，預(yù)算公開都是重要話題。分層級(jí)來看，基層政府的預(yù)算公開好于上層政府，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算的公開是做得最好的，甚至出現(xiàn)了所謂“裸體鄉(xiāng)政府”。分項(xiàng)目來看，民眾高度關(guān)注的民生類項(xiàng)目，成為率先公開的內(nèi)容。但總的來看，預(yù)算公開并沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。因?yàn)閺母旧险f，預(yù)算的公開是個(gè)預(yù)算制度問題，或者說是政治體制問題，在政府體制未深刻轉(zhuǎn)變的情況下，預(yù)算的公開只能是形式上的、象征性的。
第四，預(yù)算決定的民主性有所提升。從根本上說，目前政府的預(yù)算決策過程，與20世紀(jì)八九十年代相比并沒有重大轉(zhuǎn)變，預(yù)算過程本身無深刻變化。最近幾年，雖然人大審批決定預(yù)算的作用得到了強(qiáng)調(diào)，人大和社會(huì)公眾對(duì)于預(yù)算過程的關(guān)切提升，參與有所增加，但是，預(yù)算過程的決定性力量依然是黨政領(lǐng)導(dǎo)班子，而不是法律規(guī)定的民意機(jī)構(gòu)。人大在預(yù)算決定中的作用依然是象征性的、形式上的。在一些人大參與預(yù)算審批創(chuàng)造了典型經(jīng)驗(yàn)的發(fā)達(dá)地區(qū)，雖然人大代表針對(duì)一些不合理的預(yù)算項(xiàng)目提出了具體意見，并且獲得肯定，但是，根據(jù)筆者對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)的訪談了解到，這些人大不同意的預(yù)算方案，仍然得到執(zhí)行。當(dāng)然，說預(yù)算的決定過程未有重要改變，并不意味著沒有任何改變。在一些地區(qū)，在預(yù)算決定過程的某些方面，改革還是有所突破。這主要表現(xiàn)在兩方面：一是預(yù)算決定中專家參與評(píng)審，提高了預(yù)算決定的科學(xué)性。廣東佛山市南海區(qū)在這方面已經(jīng)探索了近十年，有比較成熟的經(jīng)驗(yàn)。二是預(yù)算的公眾參與性有所提升，主要是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面有明顯突破，比如浙江溫嶺的民主懇談，江蘇無錫、黑龍江哈爾濱和河南焦作的參與式預(yù)算等。但是，總體來說，預(yù)算過程仍然是一個(gè)高度封閉的政府過程，體現(xiàn)了政府內(nèi)部的集權(quán)特性，與黨管人事的內(nèi)在機(jī)制完全一致，只有形式上的區(qū)別。從政治權(quán)力的邏輯過程來看，“書記管人、縣長(zhǎng)管錢”的說法并不成立�；蛘哒f，這種表達(dá)只有程序意義，而無實(shí)質(zhì)意義。
第五，預(yù)算管理的復(fù)雜性提升，面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。首先，2000年以來土地出讓金在財(cái)政中的比重不斷增加，這也被稱為“土地財(cái)政”（李尚蒲、羅必良，2010；楊圓圓，2010）。由于土地財(cái)政的不斷加劇，基層政府的預(yù)算變得更加復(fù)雜。土地出讓金最初并不進(jìn)入預(yù)算。后來，中央政府雖然規(guī)定土地出讓金納入“預(yù)算管理”，并不意味著真正進(jìn)入“預(yù)算”�；鶎诱谌绾翁幚磉@些出讓金的問題上仍然有很大的隨意性，中央政府實(shí)際上并不掌握土地出讓金收支的準(zhǔn)確情況。其次，2009年中央政府為了應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)，準(zhǔn)許地方政府建立融資平臺(tái)，并由財(cái)政擔(dān)保這些融資平臺(tái)的融資，這就在制度上為地方政府借債提供了空間和窗口。在這個(gè)背景下，縣市政府的債務(wù)問題成為體制性問題。嚴(yán)格地說，以往縣市政府也有債務(wù)，但是通常僅僅是行政性債務(wù)，例如向上級(jí)財(cái)政借錢發(fā)工資�，F(xiàn)在，這些融資平臺(tái)的貸款，實(shí)際上成為地方政府的債務(wù)，這些貸款主要是融資平臺(tái)為了基礎(chǔ)設(shè)施、招商引資而獲得的銀行貸款，屬于經(jīng)營(yíng)性債務(wù)。由于地方不得編制赤字預(yù)算，所以沒有預(yù)算意義上的債務(wù)。再次，從2010年夏季開始，中央雖然規(guī)定地方政府不得為融資平臺(tái)提供擔(dān)保，但是地方政府債務(wù)仍在擴(kuò)大。中央政府對(duì)此已經(jīng)難以控制，而地方政府自身也是騎虎難下。最后，筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，融資平臺(tái)不僅出現(xiàn)在縣市，而且出現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也已經(jīng)有了融資債務(wù)。這些債務(wù)已經(jīng)不同于20世紀(jì)八九十年代的鄉(xiāng)村債務(wù)。目前，鄉(xiāng)和村也有土地財(cái)政，無非其具體表現(xiàn)形式不一樣。現(xiàn)在，土地財(cái)政已經(jīng)成為支撐基層政府民生支出的基本來源，土地財(cái)政的萎縮將使基層政府原來做出的民生建設(shè)承諾變?yōu)榭疹^支票，這對(duì)于基層領(lǐng)導(dǎo)人來說是一種政治上的“自殺”，因此，他們必須力挺土地財(cái)政。正是從這個(gè)角度看，房地產(chǎn)調(diào)控中主要的博弈方其實(shí)是中央政府和地方政府，而地方政府和房產(chǎn)商人是一榮俱榮的一體關(guān)系。
從預(yù)算管理體制本身來看，公眾對(duì)于基層政府財(cái)政支出的要求常常與上級(jí)政府的要求不一致，這讓基層政府左右為難。正是從這個(gè)角度考慮，一些基層政府領(lǐng)導(dǎo)人在談到預(yù)算改革和人大作用時(shí)，直接提出通過發(fā)揮人大的作用來抵抗上級(jí)政府的預(yù)算干預(yù)。當(dāng)上級(jí)政府發(fā)文要求基層應(yīng)該在某個(gè)方面增加政府支出，甚至具體規(guī)定了支出比例時(shí)，基層領(lǐng)導(dǎo)人可以用本級(jí)人大不同意為由來拒絕上級(jí)的直接要求。從基層政府的運(yùn)行來看，當(dāng)前的上級(jí)集權(quán)與不斷發(fā)育的公眾參與產(chǎn)生了深層次的矛盾。
對(duì)于基層政府來說，這種矛盾常常是不可調(diào)和的零和博弈。來自上層的預(yù)算要求和來自民眾的預(yù)算要求，往往方向不同、目標(biāo)沖突，導(dǎo)致基層領(lǐng)導(dǎo)人難以兼顧。在這種情況下，往往是民眾的需要被忽略，由此激發(fā)出民眾的不滿甚至抵抗。結(jié)果是，雖然上級(jí)的要求得到了貫徹，但是，得罪了民眾，直接削弱基層政府的合法性基礎(chǔ)。
官員選拔機(jī)制的變化。進(jìn)入新世紀(jì)的十多年來，基層黨政領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生機(jī)制的主要變化，是選拔過程的公開性和程序性增強(qiáng)。這種選拔也可以通俗地概括為不同形式的“選舉”大量增加。當(dāng)然，這不是真正意義上的選舉，而是一種基于投票的推薦活動(dòng)。這種推薦有選票，有投票，也有計(jì)票。不同的是，有資格參加投票的人是有特定范圍的，計(jì)票環(huán)節(jié)不是公開的，而是秘密的，投票結(jié)果也是秘密的。
基層領(lǐng)導(dǎo)人選拔過程的程序性變化，其起源可以追溯到20世紀(jì)90年代中期，即1995年中共中央4號(hào)文件《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》⑦。試行十年間，對(duì)總體上的官員選拔機(jī)制并沒有重要影響。2005年開始，這個(gè)條例正式實(shí)行，中央有關(guān)部門又出臺(tái)了相應(yīng)程序規(guī)定更加嚴(yán)格的同類文件。這些文件提出了任用官員的民主推薦程序。過去的官員選拔，主要是在黨政核心領(lǐng)導(dǎo)層進(jìn)行，并沒有其他人員的制度化參與�！皸l例”正式實(shí)行后，官員提拔增加了程序性的內(nèi)部公開推薦內(nèi)容。實(shí)際上，這是由官員推薦官員的程序。一般來說，有條件參加投票推薦的是兩個(gè)層級(jí)的官員，即本級(jí)官員和上一級(jí)官員。比如，如果提拔副縣級(jí)官員，則是由本縣內(nèi)的正科級(jí)官員（縣的局長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)以及書記等同級(jí)官員）參加推薦。同時(shí)，本縣的縣級(jí)官員（通常是四大班子成員）也參加推薦。這種推薦投票通常由上級(jí)黨委的組織部門組織。如果是換屆時(shí)節(jié)，通常是上級(jí)黨委組織專門的班子考察組來組織。如果是個(gè)別提拔，則由上級(jí)黨委的組織部門來直接組織。此類推薦投票人員不多，在一縣范圍內(nèi)，如果推薦提拔副縣級(jí)官員，則參加投票的科級(jí)官員不過百人，縣級(jí)官員三四十人。
官員推薦的程序設(shè)計(jì)相當(dāng)復(fù)雜。首先，選票是分類的。參加投票的縣級(jí)官員所用選票和科級(jí)官員所填寫的選票是不同的，由不同顏色做區(qū)分，類別上分為A類、B類、C類等。同時(shí)，計(jì)票是分開統(tǒng)計(jì)的，或者說不同類型的推薦選票，計(jì)票過程的統(tǒng)計(jì)權(quán)重是不同的。與普通選舉不同的是，選舉不是公開計(jì)票，而且投票結(jié)果是不公布的。也就是說，如果不是特殊信息渠道或者特別崗位上需要，公眾和投票人永遠(yuǎn)不知道推薦投票的結(jié)果。
最近幾年，基層官員提拔的推薦投票行為經(jīng)常發(fā)生，其在官員中的關(guān)注度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過正式的人大選舉。一般來說，從股級(jí)官員提拔到副科級(jí)、從副科級(jí)提拔到正科級(jí)，都要在特定范圍的官員中投票。從正科級(jí)提拔到副縣級(jí)、從副縣級(jí)提拔到正縣級(jí)，則要從全縣范圍的相應(yīng)級(jí)別官員中投票。因此，在地方官場(chǎng)，這種以“民主推薦”為基礎(chǔ)的內(nèi)部選舉行為，比之20世紀(jì)八九十年代，是一種新的普遍現(xiàn)象。推薦選舉的投票，深刻而顯著地影響甚至改變了地方官場(chǎng)的生態(tài)環(huán)境。這種推薦投票常常成為基層官場(chǎng)的日常話題。比如在縣里需要提拔一位副縣長(zhǎng)的時(shí)候，就要專門召開全縣的科級(jí)官員會(huì)議，由縣的黨委領(lǐng)導(dǎo)做出要求并組織一次推薦投票。在有些情況下，還要在“民主推薦”程序之外，增加“民意測(cè)驗(yàn)”程序。參加民主推薦的都是相應(yīng)級(jí)別的官員，參加民意測(cè)驗(yàn)的則主要是推薦范圍以外的人員，如人大代表、政協(xié)委員、一般科員或者普通民眾等。
現(xiàn)在，民主推薦或者民意測(cè)驗(yàn)在官員提拔中的作用，難以進(jìn)行制度化描述。凡是提拔者都是在民主推薦和民意測(cè)驗(yàn)中有很高支持率的。但是問題在于，這種支持率或者說得票情況并不公布，當(dāng)事人和外人都無從知曉。一般來說，如果是從科級(jí)官員推薦提拔到副縣級(jí)官員，能夠掌握投票情況的除了計(jì)票人員外，主要是考察組負(fù)責(zé)人、縣委書記，還有上一級(jí)的黨委書記和組織部負(fù)責(zé)人。根據(jù)筆者對(duì)一些市委書記的訪談，通常情況下，連參加計(jì)票的工作人員也不掌握推薦投票的準(zhǔn)確結(jié)果。因?yàn)橥扑]票分類統(tǒng)計(jì)，每個(gè)計(jì)票人員通常只知道本人負(fù)責(zé)的那類票的得票情況，而幾類票的匯總是由考察組負(fù)責(zé)人自己來進(jìn)行，然后報(bào)告書記和組織部負(fù)責(zé)人。在決定提拔的常委會(huì)上，通常是由組織部長(zhǎng)介紹一下擬提拔官員的推薦得票情況。但是，常委們無從確認(rèn)這種推薦得票情況是否屬實(shí)。也許正是因?yàn)檫@種神秘性，為提拔官員留出了活動(dòng)和運(yùn)作的空間。
一些市縣委書記在談到這種推薦的作用時(shí)說，有了民主推薦，書記管干部的工作好做了很多，比如某人因?yàn)闆]有被提拔來找，則對(duì)其解釋說民主推薦票不夠；某人如果對(duì)另外一個(gè)被提拔者不滿，則可以說這個(gè)人推薦票很高。如果沒有推薦這一環(huán)節(jié)，由書記一手操作醞釀和提名，書記身上就集中了很多矛盾。
雖然民主推薦被普遍給予很高評(píng)價(jià)，但是從實(shí)際效果來說，還不能認(rèn)定這種民主推薦改善了官場(chǎng)風(fēng)氣。一位曾經(jīng)的省委組織部負(fù)責(zé)人說，本省一位市委書記因“賣官”涉及50多位縣處級(jí)官員被判刑以后，他曾經(jīng)翻看過這個(gè)市委書記本人以及因?yàn)椤百I官”獲得提拔人員的有關(guān)檔案。從程序上看，這些“買官”者的提拔沒有任何問題，而且在民主推薦中得票很高，有的甚至是滿票，而這位市委書記的廉政考核得票也很高。他認(rèn)為，現(xiàn)在還很難說，這些看似嚴(yán)密的推薦提拔程序有效地遏制了官員任用中的腐敗�；蛘哒f，民主推薦并未有效地制約書記們?cè)谟萌松系膶?quán)和濫權(quán)。相反，在這些年間，一方面關(guān)于官員選拔的程序越來越多，看似越來越公正規(guī)范；另一方面，買官賣官的現(xiàn)象卻在不斷蔓延，未見官場(chǎng)風(fēng)氣有所清正。對(duì)于官員來說，目前民主推薦中的不公開競(jìng)爭(zhēng)可以說進(jìn)入白熱化的程度，拉票現(xiàn)象非常激烈。從公開的正式信息看，高層組織部門一再嚴(yán)厲申明禁止拉票，而且處理了一些所謂拉票的非組織行為，折射出拉票行為的嚴(yán)重性。在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)情況比想象得嚴(yán)重很多。在很多地方，官員提拔中的民主推薦過程已經(jīng)演變?yōu)橹苯淤I票。這種買票現(xiàn)象，范圍大，程度深，形式多種多樣。舉例來說，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書記競(jìng)爭(zhēng)副縣長(zhǎng)，在民主推薦之前，需要把本縣范圍內(nèi)所有現(xiàn)任的正科級(jí)官員打點(diǎn)好，有的派送消費(fèi)卡，有的送實(shí)物，也有的直接送現(xiàn)金。在此之外，對(duì)于現(xiàn)任的縣級(jí)官員，則需要更加優(yōu)厚的表示，對(duì)于縣委主要領(lǐng)導(dǎo)人，更要有特殊表示。
一些基層官員談到現(xiàn)在的官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，認(rèn)為他們承受雙重壓力，不僅要“打點(diǎn)”直接領(lǐng)導(dǎo)，還要“打點(diǎn)”那些有資格投推薦票的官員群體。但是，在這個(gè)過程中，普通的民眾往往是可以忽略的。比如一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記提拔為副縣長(zhǎng)，通常本縣的正科級(jí)官員要推薦投票，本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府人員和個(gè)別人大代表、政協(xié)委員可能進(jìn)入民意測(cè)驗(yàn)，但是，最廣泛的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民眾是沒有什么影響力的。普通民眾直接影響力的最有效表現(xiàn)，可能就是發(fā)生群體事件情況下導(dǎo)致這個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記政績(jī)考核的“一票否決”�？偟膩砜�，這種內(nèi)部選舉與民眾或者民意無直接關(guān)聯(lián)，強(qiáng)化的是上級(jí)問責(zé)，而不是民眾的問責(zé)。這種選拔過程中的負(fù)面現(xiàn)象嚴(yán)重?fù)p害了基層官員對(duì)于上級(jí)官員的信任，損害了官員對(duì)于政府體制的信任。
結(jié)語
客觀地說，進(jìn)入新世紀(jì)以來，基層政府發(fā)生了令人欣慰的積極變化，也有一些改革舉措取得明顯進(jìn)展。但是，現(xiàn)在的基層政府面臨比以往更多的問題。這是因?yàn)楦母镞M(jìn)程本身引發(fā)愈加深遠(yuǎn)廣泛的問題。這些問題既植根于基層社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程，也滋生于政府體系內(nèi)部。民眾對(duì)于政府的要求快速提升，需要政府處理的利益關(guān)系日益復(fù)雜，政府體系的不適應(yīng)性日益顯現(xiàn)�；鶎诱谙萑肷钪氐闹卫砦C(jī)之中。顯然，這是一個(gè)孕育著巨大風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)情景。歷史經(jīng)驗(yàn)顯示，社會(huì)動(dòng)蕩往往發(fā)生在變革啟動(dòng)之時(shí)。托克維爾關(guān)于法國大革命的描述分析，展示的就是這種歷史邏輯。
對(duì)從縣鄉(xiāng)權(quán)力配置的考察發(fā)現(xiàn)，政府體制的基本格局仍然帶有自上而下的集權(quán)色彩。自20世紀(jì)90年代初期以來，經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化進(jìn)程有巨大推進(jìn)，公民社會(huì)快速成長(zhǎng)，但是，政府體制并沒有做出與經(jīng)濟(jì)社會(huì)演變相適應(yīng)的深刻調(diào)整，而且在某些方面甚至還在倒退。集權(quán)控制已經(jīng)對(duì)整個(gè)政府體系的功能發(fā)揮產(chǎn)生了深刻的消極影響。一方面，集權(quán)控制嚴(yán)重束縛了基層政府面對(duì)基層社會(huì)的服務(wù)能力和控制能力，導(dǎo)致微觀矛盾上升為宏觀矛盾，間接加劇了基層社會(huì)的治理難度。另一方面，集權(quán)控制嚴(yán)重?fù)p害了基層政府與高層政府的合作關(guān)系，直接造成了基層政府對(duì)于高層政府及其政策方針的不合作甚至抵制，造成了大量的政策失效。
對(duì)官員個(gè)人行為的考察則發(fā)現(xiàn)，集權(quán)控制的消極影響更加深刻和嚴(yán)重。一方面，集權(quán)控制直接造成基層官員對(duì)于高層官員的不信任，特別是對(duì)于高層官員能力和品行的不信任，甚至直接質(zhì)疑高層官員職位來源的正當(dāng)性。與20世紀(jì)八九十年代比較，基層官員對(duì)于高層官員能力和品德的負(fù)面評(píng)價(jià)顯著增加。另一方面，基層官員對(duì)于政治體制的信任與忠誠不斷消解，使得基層官員從對(duì)于某些高層政策和某些官員個(gè)人的不信任，發(fā)展到對(duì)于整個(gè)政府制度安排的質(zhì)疑和不合作。
現(xiàn)在，基層政府運(yùn)行出現(xiàn)了系統(tǒng)性障礙。其一是制度化滯后造成的政府運(yùn)行障礙，可以稱為制度化危機(jī)。作為官僚機(jī)器的政府，其形態(tài)和機(jī)制都不成熟，還習(xí)慣于用“政治口號(hào)”、“政治運(yùn)動(dòng)”來解決政府運(yùn)行中的問題，這種“運(yùn)動(dòng)化”的運(yùn)行邏輯帶來大量矛盾。其二是民主化滯后造成的政府運(yùn)行障礙，或稱民主化危機(jī)，核心問題是民眾意志對(duì)政府過程的參與性不夠，政府行為難以向民眾負(fù)責(zé)，導(dǎo)致民眾對(duì)政府的不信任、不合作，甚至發(fā)生大量抵抗。其三是法治化滯后造成的政府運(yùn)行障礙，或稱法治化危機(jī)。社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中需要協(xié)調(diào)空前復(fù)雜的利益關(guān)系，法律法規(guī)供應(yīng)不足加劇了矛盾激化，甚至釀成廣泛的社會(huì)沖突。大量利益紛爭(zhēng)的處理無法律通道可循，許多本來可以通過司法過程解決的問題被擴(kuò)展到政治過程中，而政治解決渠道不暢，大量問題在上訪、抗議等非良性過程中展開，直接后果是：普通社會(huì)問題被政治化，個(gè)體問題被群體化，分散問題被集中化，局部問題被全局化。在這種情況下，政府改革難度空前加大。基層政府在這個(gè)過程中面臨兩大挑戰(zhàn)：與上級(jí)的矛盾在加深，與民眾的矛盾在加深。如果改革推進(jìn)力度不夠，或者改革操作失誤，則會(huì)出現(xiàn)以下局面：政府治理的危機(jī)與社會(huì)治理的危機(jī)比肩而至，政治性危機(jī)與行政性危機(jī)相輔相成。那么，漸進(jìn)的改革過程將被迫中斷，政府轉(zhuǎn)型將在劇烈的社會(huì)政治動(dòng)蕩中艱難推進(jìn)。
十八大以來，中央一系列新的舉措引人矚目。就政府改革而言，中央政府已取消和下放了一些行政審批權(quán)限，行政性分權(quán)步伐明顯加快。十八屆三中全會(huì)明確指出，要進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，將那些“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理”。同時(shí)，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。筆者認(rèn)為，也許從現(xiàn)在開始，政府改革進(jìn)入一個(gè)政治改革和行政改革“分道”推進(jìn)的階段�；蛘哒f，政治改革和行政改革的分野正在越來越清晰，行政改革在加快推進(jìn)，政治改革則較為謹(jǐn)慎。
本文認(rèn)為，基層政府的行政性制度安排，比如縣鄉(xiāng)政府有多少個(gè)機(jī)構(gòu)，多少人員崗位，行政權(quán)力如何在部門之間配置等，不應(yīng)當(dāng)成為中央政府的職權(quán)范圍，中央也無法安排好。中央應(yīng)該在地方政治改革進(jìn)程中承擔(dān)較多責(zé)任，積極規(guī)劃設(shè)計(jì)政治改革的基本框架和基本路線，成為這些改革思路強(qiáng)有力的推動(dòng)者。如果政治性制度安排做出有力調(diào)整，基層自然會(huì)把這些行政性制度安排解決好�；蛘哒f，如果基層民意力量真正能夠制約政府，那些行政性問題根本不成問題。與20世紀(jì)80年代相比較，現(xiàn)在的基層官員具有政治改革的要求和沖動(dòng)，最近十年來不斷有基層自主啟動(dòng)重大政治改革舉措。這是因?yàn)榛鶎宇I(lǐng)導(dǎo)更能直接感受來自社會(huì)和公眾的改革壓力。因此，當(dāng)前，需要拋卻傳統(tǒng)思路，對(duì)政府體系動(dòng)大手術(shù)，重新界定和確立不同層級(jí)政府間權(quán)力關(guān)系，在不同層級(jí)政府間建立全新的互動(dòng)模式。
注釋
①湖南省地方志編纂委員會(huì)：《湖南年鑒》，1988年。
②④李承，新華社北京2011年５月18日電。
③國家統(tǒng)計(jì)局：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》，2012年。
⑤米娜、陸煥桃：“佛山市高明區(qū)新政求破三農(nóng)堅(jiān)冰”，原載《南方日?qǐng)?bào)》，2005年7月1日，引自http://theory.people.com.cn/GB/40557/49139/49141/3545110.html，2007-07-15。
⑥沈強(qiáng)：“浙江未來培育200個(gè)特色小城市”，《中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)》，2007年5月31日，第D01版。
⑦中共中央：“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例”，《黨建研究》，1998年第7期，第20～26頁。
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來源:《人民論壇》
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