為什么不能推行激進的土地制度改革
賀雪峰
改革開放以來，中國經(jīng)濟發(fā)展取得巨大成就，并且實現(xiàn)了發(fā)展中的穩(wěn)定。總結(jié)中國改革開放以來的經(jīng)驗，其中重要一條是保持了中國土地制度的穩(wěn)定。當前一個時期，因為資本過剩的原因，資本既有通過市場化來獲得土地收益的動力，學界甚至政策部門也屢有通過土地制度激進改革來迎合資本需要的言論。筆者以為，在目前乃至未來30年時間，中國仍然應當堅持現(xiàn)行土地制度，千萬不能推進激進的土地制度改革，下面主要從兩個層面來展開筆者的論述。一是農(nóng)地制度，二是建設用地制度。
一、要堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度、
改革開放是從改變農(nóng)村基本經(jīng)營制度開始的，1980年代初開始的農(nóng)村承包制極大地提高了農(nóng)民勞動積極性，釋放了農(nóng)村生產(chǎn)力。改革以后的農(nóng)村基本經(jīng)營制度是以承包制為基礎的統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營的制度，農(nóng)村土地集體所有，農(nóng)戶具有承包經(jīng)營權(quán)。自改革開放至今，形成了中國當前“人均一畝三分、戶均不過十畝”的小農(nóng)經(jīng)營格局。
相對于當前農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的要求，農(nóng)民戶均不過10畝的小農(nóng)經(jīng)營，規(guī)模太小，勞動生產(chǎn)率不高。1990年代以來，城市出現(xiàn)大量務工經(jīng)商機會，吸引農(nóng)民進城務工經(jīng)商，到目前，全國9億農(nóng)村戶籍人口中，已有2億多人進城務工經(jīng)商，成為了統(tǒng)計上的城市人口。進城務工經(jīng)商農(nóng)民無法再繼續(xù)耕種土地，這些進城務工經(jīng)商農(nóng)民用兩種方法來處理耕地，一是讓進城務工無優(yōu)勢而仍有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的父母留村耕種土地，以獲取農(nóng)業(yè)收入，這樣，一個農(nóng)民家庭就可以同時有務工和務農(nóng)的兩筆收入，從而可以維持比較好的家庭再生產(chǎn)；二是將耕地就近流轉(zhuǎn)到仍在家務農(nóng)的兄弟姐妹鄰里親朋，這些留村務農(nóng)的兄弟姐妹鄰里親朋因為父母年齡太大或子女年齡太小，而無法外出務工經(jīng)商。這些無法外出的中青年夫婦通過流轉(zhuǎn)土地而有30畝的經(jīng)營規(guī)模，每年就可以有3萬元左右的農(nóng)業(yè)純收入，這樣一個收入水平不低于外出務工經(jīng)商的收入，又可以保持家庭生活的完整，這樣的農(nóng)業(yè)經(jīng)營就對農(nóng)村中青年夫婦具有吸引力。這樣一個占農(nóng)村人口不多但十分重要的通過土地流轉(zhuǎn)而形成30畝經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)戶，就形成我們所說“中農(nóng)”群體，“中農(nóng)”群體經(jīng)濟收入來自村莊，社會關(guān)系也在村莊，他們就成為農(nóng)村治理中人數(shù)不多卻極為關(guān)鍵的力量，正是這些“中農(nóng)”出任村組干部，當村民代表，關(guān)心村莊基礎設施，主導農(nóng)村紅白喜事。
因此，在大量農(nóng)民外出務工經(jīng)商的背景下面，形成了一個由留守老人+中農(nóng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營結(jié)構(gòu)和鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，中農(nóng)比例不大，只占到農(nóng)村人口的10~20%，卻極為重要。中老年人從事農(nóng)業(yè)，雖然在使用新技術(shù)方面比較保守，而在農(nóng)業(yè)經(jīng)營精細程度上卻一定很高，由此形成了當前農(nóng)業(yè)經(jīng)營中土地高產(chǎn)出和鄉(xiāng)村治理中社會高穩(wěn)定的“雙高”格局。這是一個自然演進形成的有效率的結(jié)構(gòu)。
這樣一個有效率的結(jié)構(gòu)極為重要，具體表現(xiàn)在三個方面，第一， “以代際分工為基礎的半工半耕”結(jié)構(gòu)使得農(nóng)民家庭中，年輕子女進城務工經(jīng)商，獲得務工收入，年老父母留村務農(nóng)，獲得務農(nóng)收入，農(nóng)民家庭同時獲得務工和務農(nóng)收入，加上留村務農(nóng)具有一定自給特點，消費較少，就使農(nóng)民家庭可以有較多積蓄，保持較高生活水平；第二，老人農(nóng)業(yè)+中農(nóng)的結(jié)構(gòu)保持了農(nóng)村社會的穩(wěn)定，從而為大約7億仍然留在農(nóng)村的人口提供了基本的社會秩序和治理基礎；第三，保持了土地的產(chǎn)出率，從而保證了糧食“十連增”。
除此之外，這樣一個自發(fā)演進形成的結(jié)構(gòu)還具有更重要的兩個作用，一是“以代際分工為基礎的半工半耕”結(jié)構(gòu)是中國廉價勞動力的基礎，正是廉價勞動力為全球化背景下的中國制造提供了比較優(yōu)勢；二是可以進城同時也可以返鄉(xiāng)的結(jié)構(gòu)，為進城失敗的農(nóng)民提供了返鄉(xiāng)的可能。進城失敗農(nóng)民可以返鄉(xiāng)，從而仍然可以獲得有溫飽，有農(nóng)家小院，有熟人社會的互助網(wǎng)絡的生活，是農(nóng)民的基本人權(quán)。同時，正是進城失敗的農(nóng)民可以返回農(nóng)村，避免了城市形成大規(guī)模貧民窟。也正是農(nóng)民可以返鄉(xiāng)，使中國具有極強的應對經(jīng)濟、金融危機的能力，農(nóng)村成為中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池。
當前學界和政策部門從農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的角度、從農(nóng)民收入倍增計劃的角度來討論農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基本經(jīng)營制度，甚至有越來越多、層次越來越高的農(nóng)村土地私有化的主張，這些主張認為，通過讓農(nóng)民獲得更大的土地支配權(quán)（比如抵押、轉(zhuǎn)讓、處分）來獲得財產(chǎn)性收入，來獲得進城所需安家的費用。大量農(nóng)民進城了，進城農(nóng)民將耕地一次性流轉(zhuǎn)出來，讓少數(shù)農(nóng)民或工商資本搞規(guī)模經(jīng)營，搞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，就可以實現(xiàn)農(nóng)民收入倍增計劃，這里面顯然對中國國情有巨大誤解。
第一，農(nóng)民進城是一個緩慢的過程，尤其是在當前中國處在中等收入階段，進城農(nóng)民能在城市體面安居的必是少數(shù)，大部分農(nóng)民即使進城了，也很難獲得在城市體面而有尊嚴生活所需要的穩(wěn)定就業(yè)和較高收入水平。在農(nóng)民還無法體面進城的背景下，就不應當采取激進的鼓勵農(nóng)民進城的政策。
因此，雖然農(nóng)業(yè)GDP有限，但在未來很長一段時期，還會有較大數(shù)量農(nóng)民要分享農(nóng)業(yè)GDP。指通過減少農(nóng)民來倍增農(nóng)民收入，在短期內(nèi)顯然是不現(xiàn)實的。
第二，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，甚至鼓勵工商資本下鄉(xiāng)，其結(jié)果必然是資本參與分享本來有限的農(nóng)業(yè)GDP，甚至分享本來有限的國家支農(nóng)惠農(nóng)政策與資金，從而進一步減少了農(nóng)民可能從農(nóng)業(yè)GDP中分享收益的空間。資本下鄉(xiāng)是要賺錢的，鼓勵資本下鄉(xiāng)必定損失農(nóng)民利益。
九億農(nóng)民進城是人類歷史上從來沒有過的事情，這是一個急不得的過程。在當前乃至未來很長一個時期，進城農(nóng)民中的大部分都很難在城市獲得體面安居的就業(yè)與收入條件。這種情況下，人為加速農(nóng)民進城，必造成大規(guī)模城市貧民窟，甚至可能造成農(nóng)民流離失所的嚴重后果。若如此，當前構(gòu)成中國現(xiàn)代化穩(wěn)定器與蓄水池的農(nóng)村將成為中國動亂之源。
農(nóng)民進城是一個緩慢的過程，就反過來決定了推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營也只能是一個緩慢的過程，試圖通過政策來推動資本下鄉(xiāng)，來發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，可能不僅農(nóng)業(yè)難以發(fā)展起來，而且會導致嚴重的農(nóng)民和農(nóng)村問題。當前中國三農(nóng)問題的核心和關(guān)鍵是農(nóng)民問題，是九億農(nóng)民的出路在哪里。唯有隨著中國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，城市可以為進城農(nóng)民提供越來越多可以在城市安居的就業(yè)與收入，農(nóng)民才可以離開農(nóng)村，三農(nóng)問題才有出路。這個意義上講，三農(nóng)問題的功在三農(nóng)之外，在城市發(fā)展，在中國的產(chǎn)業(yè)升級，在中國走出中等收入陷阱，在中國由世界體系的邊緣國家躋身世界體系的中心國家。
當前激進的農(nóng)地制度改革，尤其是各種或明或暗的土地私有化的激進主張，是嚴重脫離當前中國國情是危及中華民族偉大復興事業(yè)的錯誤主張。我們要警惕這些打著維護農(nóng)民權(quán)利其實只代表資本利益的錯誤主張。
當前以農(nóng)村基本經(jīng)營制度為基礎的小農(nóng)經(jīng)濟（老人農(nóng)業(yè)+中農(nóng)）還應維持20~30年。
二、要堅持現(xiàn)行土地制度
當前學界甚至政策部門都有很強烈地變革現(xiàn)行土地制度的主張，認為現(xiàn)行土地制度已經(jīng)嚴重影響中國經(jīng)濟增長，影響到中國社會穩(wěn)定，不迅速進行大幅度的改革，現(xiàn)行土地制度將使中國經(jīng)濟發(fā)展難以為繼，社會沖突隨時爆發(fā)。
而從筆者調(diào)研所獲認識來看，現(xiàn)行中國土地制度恰恰是中國發(fā)展奇跡的最重要的制度基礎和制度優(yōu)勢。當前中國涉及到土地制度的各種問題，是任何一個國家在快速現(xiàn)代化與城市化中必然有的普遍問題。正是中國土地制度中的優(yōu)勢使中國有可能突破中等收入陷阱�？傮w來講，中國現(xiàn)行土地制度基本合理。如何繼續(xù)發(fā)揮中國現(xiàn)行土地制度優(yōu)勢，而不是改變現(xiàn)行土地制度，應是目前的關(guān)鍵。
當前學界與政策部門一般將當前中國土地制度當作要改革的對象，其中一個理由是中國土地制度本身的特殊性，比如有人說，全世界幾乎所有國家的土地都是私有的，中國土地卻是公有（包括集體所有與國有），所以中國土地制度必須改革，這種認識缺少對中國土地秩序及其功能的全面考慮。
當前中國的土地制度是經(jīng)過新民主主義革命和社會主義改造所遺留下來的革命成果，這個革命成果的核心是消滅了土地私有制，也消滅了土地食利者階層，從而做到了“地盡其利、地利共享”，實現(xiàn)了孫中山先生“平均地權(quán)”的遺愿。消滅了土地私有制，也消滅了土地食利階層的土地制度安排，可以稱為中國土地制度安排的憲法秩序，這一憲法秩序是千百萬革命先烈用鮮血和生命換來的，是社會主義革命最重要的成果。
消滅了私有制的土地制度分兩個部分，一部分是農(nóng)村土地，實行集體所有，土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，另一部分是城市建設用地的國家所有。依《憲法》和《土地管理法》，集體所有的農(nóng)村土地轉(zhuǎn)用為城市建設用地，必須經(jīng)由國家征收，征收農(nóng)村集體所有土地為城市國有建設用地，國家壟斷城市建設用地一級市場，放開二級市場。國家為了保護耕地，對新增城市建設用地進行指標控制。在當前中國快速城市化時期，國家采取偏緊的新增城市建設用地供給策略，從而形成城市建設用地的相對稀缺，加之農(nóng)地轉(zhuǎn)化為城市建設用地，由低產(chǎn)出的農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)向高產(chǎn)出的工商業(yè)用途，而使轉(zhuǎn)用為城市建設用地的土地具有巨大增值收益。按照“漲價歸公”的憲法秩序，國家征收農(nóng)地按土地原來的農(nóng)業(yè)用途給予補償，而通過招拍掛在城市建設用地二級市場上實現(xiàn)市場價值，之間巨大的余額就以土地出讓金的形式留歸地方政府，成為當前地方政府最重要的“土地財政”，“土地財政”的主要用途是進行城市基礎設施建設，正是“土地財政”，或農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益的大部分留歸地方政府，才讓中國的地方政府有能力建設良好城市基礎設施，中國才可能做到“城市象歐洲”。
當前有一種輿論認為，向農(nóng)民征地，按農(nóng)業(yè)產(chǎn)值給農(nóng)民補償而按城市建設用地在城市土地二級市場招拍掛，對農(nóng)民不公平，損害了農(nóng)民的利益。但是，中國本來就已經(jīng)消滅了土地私有制，農(nóng)地只是農(nóng)民的生產(chǎn)資料而非財產(chǎn)，按土地原有用途給失地農(nóng)民以補償，當然不能損害農(nóng)民原有利益，也不應讓農(nóng)民因為失地而降低生活水平，但也不應因為給農(nóng)民征地補償，而讓城郊農(nóng)民暴富成為土地食利者。
中國土地制度的憲法秩序使中國在快速城市化的過程中，通過土地城市化，不斷將城郊農(nóng)地征收為城市建設用地，而可以獲取大部分農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益，從而有了進行城市基礎設施建設的資金來源。城市擴張的過程也是城市基礎設施建設投入最多最大的時期，中國土地制度的優(yōu)勢在于，可以將城市經(jīng)濟發(fā)展所附著在土地上的利益的相當部分通過土地財政形式掌握在政府手中，從而可以為城市建設提供資金來源。良好的城市基礎設施建設，使城市更加宜居，更加適宜生產(chǎn)，更具經(jīng)濟活力。由此使城市可以吸收更多人口，城市規(guī)模進一步擴張。在中國城市化完成之前，人口的城市化總是要伴隨著土地的城市化，土地的城市化就意味著農(nóng)地非農(nóng)使用的巨額增值收益會以“土地財政”形式留到政府手中，政府也就有了進行城市基礎設施建設所需巨額投資。一旦城市化完成了，城市面積擴張隨之結(jié)束，“土地財政”不再有來源，大規(guī)模的城市基礎設施投入也不再需要，中國的城市建設就進入到另外一個不再依靠土地財政的新的階段。
當前乃至未來很長一段時間（20~30年）都將是中國快速城市化的階段，城市化不僅是人口的城市化，而且是土地的城市化，正是中國土地制度安排的以上憲法秩序，使中國可以建設比任何發(fā)展中國家都要好得多的城市基礎設施，從而可以為中國人民提供宜居的環(huán)境，為中國經(jīng)濟發(fā)展提供良好的空間。良好的城市基礎設施是中國經(jīng)濟在全球化中成為贏家的又一比較優(yōu)勢。
相對于中國在土地制度上的以上優(yōu)勢，一般發(fā)展中國家的情況就要糟糕得多。因為中國消滅了土地食利者，中國經(jīng)濟發(fā)展所形成剩余就主要在資本與勞動之間分享。而在一般發(fā)展中國家經(jīng)濟發(fā)展所形成剩余要由資本、勞動和土地三者分享。在全球化背景下面，資本的流動性極強，資本總是要獲得平均利潤率的，因此，在中國，勞動就可能獲得相對較大的經(jīng)濟剩余，而在一般發(fā)展中國家，比如印度，因為土地參與經(jīng)濟發(fā)展剩余分享，而使勞動只能獲得更少的經(jīng)濟剩余。
有一種說法是，雖然土地是公有的，漲價歸公也是對的，但是，征收農(nóng)民土地，導致農(nóng)村資源流入城市，農(nóng)民更窮，城鄉(xiāng)差距更大了。這種說法有問題。第一，幾乎所有沿海地區(qū)和大中城市近郊征收農(nóng)民土地之后，農(nóng)民的收入都有比較大幅度的提高，典型如北京近郊農(nóng)民遠比北京市民富裕得多。如果再按照征收土地的市場價值給農(nóng)民補償，則城市近郊農(nóng)民將暴富，而這部分農(nóng)民只占全國農(nóng)民總數(shù)的不足5%，這樣一個因為承包地恰好在特定位置的農(nóng)民，自己未做任何努力，也不擔任何風險，僅因為城市擴張到了特定位置，就可以因為征地而暴富，這樣的農(nóng)民就只是食利者，而非農(nóng)民，站在這部分食利者立場上講話，絕對不等于站在農(nóng)民立場講話。不能混淆了食利者與農(nóng)民的本質(zhì)差別。新中國的土地制度安排本來消滅了土地食利者，現(xiàn)在完全沒有必要再造一個出來。
關(guān)于征地中出現(xiàn)沖突，這是因為農(nóng)地非農(nóng)使用所產(chǎn)生巨額增值收益的分享的利益博弈，而非所謂維權(quán)。失地農(nóng)民希望從土地征收中獲得更大收益，這是可以理解的，又因為土地位置不可移動，特定位置農(nóng)民就容易坐地要價，當釘子戶來謀取更多利益。但從我在全國調(diào)查來看，幾乎沒有農(nóng)民不盼征地不盼拆遷的。農(nóng)民盼征地盼拆遷，因為征地拆遷有利益，但政府真去征地拆遷，農(nóng)民又一定會要求高價，會訴說政府征地拆遷損害的他們利益。實際情況則是，即使征地拆遷沒有讓農(nóng)民暴富，至少也讓他們的土地利益變現(xiàn)了。
適當提高給農(nóng)民的征地補償是可以的，但絕不會因為征地補償提高了，征地沖突就不再有。過去10年征地補償大幅度提高，而征地沖突也更大規(guī)模發(fā)生，即是明證。
中國快速城市化的過程中必然要征收土地，因此必然要發(fā)生征地中的利益博弈，這個不可怕。再過十多年，中國城市化的規(guī)模擴展基本結(jié)束后，就不再需要征地了，因為征地而發(fā)生的沖突自然而然就平息了。那個時候，農(nóng)民希望自己土地被征收也沒有機會了。
三、小結(jié)
從以上關(guān)于農(nóng)地和城市建設用地制度的討論中，可以得出基本結(jié)論如下：
新中國以新民主主義革命和社會主義改造所形成的中國土地制度的憲法秩序，構(gòu)成了中國改革開放30年經(jīng)濟快速增長和社會保持穩(wěn)定的制度紅利。也是未來20~30年中國突破中等收入陷阱，由世界體系邊緣國家進入中心國家的制度基礎。當前的中國土地制度安排的某些方面需進一步完善，而其總體制度則應保持長期穩(wěn)定。任何激進的土地制度改革都是要不得的。
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