當前位置：文章首頁 >> 三農(nóng)動態(tài) >> 三農(nóng)政策 >> 農(nóng)地改革與城市化
趙燕菁
最近，新華社的一篇內(nèi)部報告《我國農(nóng)村土地制度創(chuàng)新專題調(diào)研報告》在高層流傳。這篇報告集中反映了學界對當前對土地問題的主流思考。其內(nèi)容看似只針對農(nóng)村，但其本質(zhì)卻是對國家土地制度反思。本文目的，是針對其中第二部分“改革宅基地制度盤活巨量農(nóng)房資產(chǎn)撬動內(nèi)需”，提出的對應的平衡觀點。供有關(guān)部門政策研究時參考。
一、區(qū)位決定了“農(nóng)村住宅問題”的不同
分析農(nóng)地問題，必須結(jié)合區(qū)位來思考。農(nóng)村住宅問題應該分為城市近郊和遠郊兩個部分。這兩部分農(nóng)村住宅出現(xiàn)的問題和導致的原因完全不同。
表面上看，兩者都存在占用耕地問題，但前者不存在“大量農(nóng)房閑置和土地浪費”，農(nóng)民也不存在“進城打工-回家建房-農(nóng)村房屋空置-進城無錢買房”（P20）的職住錯配問題，而是大規(guī)模的違章建房（小產(chǎn)權(quán)），與城市政府爭奪地租。
后者則不存在“難以評估、無法辦理抵押登記和難以處置，不能像城市居民那樣作為抵押物獲得銀行貸款”（p24）的問題。因為對于遠郊農(nóng)地，除了少數(shù)風景區(qū)、礦區(qū)外，基本沒有需求，即使允許抵押，也值不了多少錢。
一項物業(yè)，其資產(chǎn)價值源于可帶來持續(xù)收益的多少。土地價值也是如此，其市場價格的本質(zhì)，就是其未來收益的貼現(xiàn)。遠郊的土地，未來收益基于收入不穩(wěn)定的農(nóng)產(chǎn)品，在低農(nóng)產(chǎn)品價格，高運輸成本的市場條件下，其貼現(xiàn)后價值極低，基本談不上是有價值的資產(chǎn)。更不能用于為“建房、購置家電、教育和醫(yī)療”（P24）這類消費融資。
報告提出“賦予農(nóng)地完整的地權(quán)，開啟沉寂的經(jīng)濟發(fā)動機”（P26）主要的受益者，乃是近郊的農(nóng)民。因為近郊農(nóng)地有巨大的需求，收益遠大于農(nóng)耕。如果能夠通過抵押、出讓、出租等途徑，自由進入土地市場，將會帶來巨大的利益。一旦政策放開，近郊農(nóng)民一夜致富，其致富效果類似于當初的煤礦私有化。
二、農(nóng)宅作為資本的價值來源
我們的問題時，將這部分財產(chǎn)界定給農(nóng)民（準確地講，應該是地主）是否符合社會正義？是否有利于經(jīng)濟發(fā)展？要回答這個問題，我們就必須搞清楚何以近郊的農(nóng)地和住宅有如此巨大的市場價值。
任何不動產(chǎn)都可以分為建筑和土地兩部分。建筑部分一經(jīng)建成，就開始折舊，其價值非但不會上升，反而會隨著時間不斷被侵蝕。因此，不動產(chǎn)升值主要來自于土地。
而土地的價值，則源自于所處區(qū)位被覆蓋的公共服務--道路、管線、學校、醫(yī)院……。這些服務水平越高，價格越低，轉(zhuǎn)移到土地上的價值就會越高。這就是近郊土地何以具有巨大價值且不斷升值的秘密--任何公共服務的改善（機場、港口、治安、法律等）都會帶來未來預期收益的增加。
緊接著的問題就是，這些公共服務的成本是由誰支付的呢？顯然不是近郊農(nóng)民。而是政府。政府代表的全體居民的利益（包括遠郊農(nóng)民），如果允許近郊土地入市，就等于將一部分全民所有的財富轉(zhuǎn)移給了近郊的農(nóng)民。顯然，這不是正義公平的做法。
那么為什么別的國家不限制農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)？這是因為中國城市化采用了一種獨特的原始資本積累模式--土地財政。按照這種模式，政府通過壟斷土地一級市場，將外溢到近郊農(nóng)地上的價值剝離出來，通過給原始土地改造為附著公共服務（如，“七通一平”）的熟地，再在二級市場上出售的方式，獲得公共服務所需的資本。
在這種體制下，“如果允許宅基地流轉(zhuǎn)，通過農(nóng)村房屋租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押所獲得租金、轉(zhuǎn)讓收益、周轉(zhuǎn)資金”（P27）的途徑進入市場，就意味著必須放棄通過土地財政的公共產(chǎn)品的提供模式。但即使是改變土地財政，也不意味著宅基地可以“無償”流轉(zhuǎn)。
天下沒有免費的午餐。在非土地財政的經(jīng)濟里，農(nóng)地轉(zhuǎn)用一樣要被限制，被允許轉(zhuǎn)用的農(nóng)地，要通過稅收（財產(chǎn)稅、交易稅）的方式，支付使用公共服務的成本。換句話說，在土地財政模式下，公共服務是通過高地價形式支付的。而在稅收財政模式下，公共服務是通過交易稅和持有稅（如，財產(chǎn)稅）的形式支付的。兩者的差別是先支付還是后支付的問題。
一旦稅收加在土地上，土地的價值就隨之降低--稅收越高，地價就越低。這也意味著宅基地作為抵押品價值的降低。
三、“大量農(nóng)房閑置、土地浪費驚人”的原因
“農(nóng)房閑置、土地浪費”，主要發(fā)生在遠離城市的地區(qū)。之所以造成浪費和閑置，不是（或者說主要不是）由于農(nóng)民無法處置資產(chǎn)并帶其進城，而是因為“集體所有制”導致的“公地悲劇”。
傳統(tǒng)的中國農(nóng)村，很少有耕地浪費，乃是因為沒有“集體用地”之類的“公地”。由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定，土地，特別是宅基地，可以無償（或以極低的成本）獲得，使得耕地成為大家競相獲取的資產(chǎn)。因此，減少浪費和閑置的唯一途徑，就是重新界定“公地”，使其獲得、轉(zhuǎn)讓和擁有是有成本的。
例如，可以將“集體”界定在“自然村”，并以股份化的形式為全體居民所有。宅基地按照面積大小，向村集體繳納一定費用，作為集體提供公共服務的“物業(yè)費”。也可以仿效韓國、臺灣，通過“土改”將土地私有化，同時，限制非農(nóng)用途的比例。超出部分，則課以重稅，用于支付政府提供相關(guān)公共服務的成本。
靠把“農(nóng)村房屋及宅基地的使用權(quán)和處置權(quán)逐步賦予農(nóng)民，最終實現(xiàn)買賣、抵押、交換、置換、贈與、放棄的自由”（P20）來解決農(nóng)房閑置和土地浪費乃是南轅北轍。如果沒有配套制度，這一做法只能加劇土地的更大浪費。
如果簡單地“賦予住房財產(chǎn)權(quán)”，“實現(xiàn)城鄉(xiāng)平等交易”，開發(fā)商可以就繞過政府，直接從農(nóng)民獲得土地，近郊農(nóng)民的地價勢必會進一步上升。由于開發(fā)商沒有支付地價，農(nóng)民沒有支付稅收，政府公共服務帶來的好處等于直接轉(zhuǎn)移給了地主。其結(jié)果必將是現(xiàn)有耕地的更快流失，郊區(qū)地主不公平地暴富。
表面看，近郊農(nóng)民資產(chǎn)暴增沒什么不好，但其長遠結(jié)果是政府失去了從土地獲得提供公共服務成本的資金來源。如果要提供基本水平的公共服務，勢必加大對全體居民（包括遠郊沒有享受到公共服務的居民）的稅收。顯然，這是更加不公平的做法--全民的財富通過土地轉(zhuǎn)移給近郊少數(shù)地主。
對于遠較農(nóng)民，其土地原來就沒有市場需求。“賦予其財產(chǎn)權(quán)”“實現(xiàn)城鄉(xiāng)同權(quán)”后，他們的土地也依然進入不了市場。政府不想征的地，開發(fā)商也不會要。而只要宅基地是無償供給的“公地”，農(nóng)民突破政策獲得宅基地，就依然會“大量農(nóng)房閑置，土地浪費驚人”（P20）。
因此，該報告建議的“頂層設計”--突破《擔保法》34條，賦予農(nóng)宅抵押權(quán)，城鄉(xiāng)土地“同地同權(quán)”，與預期達成的目標--節(jié)約農(nóng)業(yè)耕地、激活農(nóng)民消費，盤活農(nóng)村資本，基本上是南轅北轍。
四、征地拆遷的本質(zhì)
城市與農(nóng)村的本質(zhì)差別，就是有沒有、有多少公共服務。公共服務越多，水平越高，城市化水平就越高。城市化問題說到底，就是公共服務如何提供的問題。
農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)變，最大的門檻就是如何克服公共服務提供所需的基礎(chǔ)設施（道路、橋梁、給誰排水、教育、醫(yī)療、機場、港口等，廣義的基礎(chǔ)設施還包括法律、治安、消防、社會制度等）的巨大門檻。
提供公共服務，土地用途的轉(zhuǎn)變是繞不過去的坎。轉(zhuǎn)變過程中涉及到的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移與重組，是城市化過程中最大的交易成本。土地產(chǎn)權(quán)交易成本的高低和難易，決定了城市化進程的快慢和水平的高低。過高的土地成本，甚至可以徹底阻止城市化的啟動。
在中國目前階段，征地拆遷中主要涉及三個角色：農(nóng)民、政府、開發(fā)商。農(nóng)民提供原始土地，政府提供公共服務，開發(fā)商將公共服務從政府處“批發(fā)”過來，再“零售”給進入城市的居民。征地拆遷過程，事實上是附加公共服務升值后的土地利益在三者間分配比例問題。
顯然，政府是公共服務的主要提供者，其獲得的土地利益份額越大，提供的公共服務越廣泛、速度越快。農(nóng)民、開發(fā)商都是食利者，侵蝕的土地利益越多，用于公共基礎(chǔ)設施的份額就越少，城市化的速度、質(zhì)量就越低。
現(xiàn)在，大家都以為農(nóng)民補償過低，建議增加其份額。這樣固然可以降低拆遷阻力。但如果其份額過高，勢必減少用于公共服務設施的份額，城市化的動力就會被耗散。
縱觀世界各國城市化，無不是以壓低農(nóng)地獲得成本，來維持城市化的動力（北美不用說了，幾乎完全沒有補償獲得了大片土地。即使老大陸也多是通過殖民地的土地利益，來支付本國農(nóng)地獲得的高成本）。高土地農(nóng)轉(zhuǎn)用成本的國家，無一能夠跨越城市化門檻。
這篇報告之所以會提出這樣的制度設計，根本原因還在于作者對城市拆遷本質(zhì)缺少正確的理解。例如，該報告認為政府“拿走‘大蛋糕’補償小芝麻”。報告舉例說，湖南征地補償47萬，政府賣給開發(fā)商620萬，開發(fā)商推向市場獲利850萬（P36）。青島征地4萬-5萬元一畝，招拍掛后可以達到1000無緣一畝。進而認為這是通過“市場形成的巨額土地剪刀差”剝奪難民利益（P36）。
現(xiàn)實情況很可能是，如果農(nóng)民之間自己轉(zhuǎn)讓，可能47萬都沒有。為什么政府出讓的地和農(nóng)民出讓的地價不同？其關(guān)鍵差異是，前者包含了公共服務，后者則純粹是農(nóng)地收益--政府和農(nóng)民賣的根本就是兩種不同的東西。
政府拿到地以后，不能直接出讓，而必須配套基礎(chǔ)設施，如“七通一平”。這些都需要占用大量土地。根據(jù)城市規(guī)劃，至少要30%以上。而且配套的越多、水平越高，占用的土地就越多。一般大城市加上機場、港口、水廠、電廠等基礎(chǔ)設施后，剩下不到50%。如果再出去文化、產(chǎn)業(yè)、管理、教育醫(yī)院等無法帶來土地收益的項目，真正能賣給開發(fā)商的土地已經(jīng)很少。在廈門，這一比例大約為22%。由于沒有財產(chǎn)稅等持有成本，這就意味著今后政府公共服務的任何改善，投資者都可以通過不動產(chǎn)升值“分紅”。
拿配套好的成熟土地，去同沒有任何加工的生地比較地價，如同用餐館的豬肉價格和豬圈里的豬肉價格相比一樣，顯然沒有任何意義。更何況政府還要出土地收益中，拿錢來補貼產(chǎn)業(yè)，解決就業(yè)和未來稅收的問題。
這個例子，突出反映出報告對拆遷本質(zhì)的缺乏深刻的理解。土地之所以能成為資本，能帶來持續(xù)收益，乃是因為其附著的公共服務。如果直接賣地就能夠致富，我們就根本不用啟動城市化了。
農(nóng)民希望在升值的利益中獲得較大的份額，是其經(jīng)濟本能，古今中外，皆是如此。但我們一定要明白其背后付出的代價。這個代價，就是用于公共服務投入的減少，是包括沒有機會通過征地致富的農(nóng)民在內(nèi)全體居民長遠利益的損失。
農(nóng)民并非反對征地，他們反對的是補償過低。這兩者一定要分開。廈門有的項目征地拆遷阻力很大，但到后來政府決定不上馬后，很多農(nóng)民反過來要求政府拆遷。
事實上，近郊農(nóng)民因為拆遷致富的比比皆是。遠郊沒有被拆遷的農(nóng)民，反而長期貧困。對這一點，農(nóng)民都是心知肚明。那些真正因征地致貧的，多是遠郊線性工程、水庫移民的農(nóng)民。他們同近郊要求更高分成比例的農(nóng)民完全不同。如果說提高征地標準，首先也應當是遠郊被征土地。
如果按照該報告提出的建議，允許以出讓、租賃和抵押等方式“自由流轉(zhuǎn)”，對于遠郊的農(nóng)地，只要“公地”問題不解決，一戶多宅的問題導致資產(chǎn)閑置，依然得不到解決。土地和宅基地資本化不僅不會帶來太多的價值，反而帶來潛在的債務風險；對于近郊的農(nóng)地，暴漲的地價反而會誘發(fā)更多的耕地被卷入開發(fā)。同時，征地成本會更加困難，基礎(chǔ)設施建設的資金和土地，都會迅速枯竭。城市化質(zhì)量和速度將會急劇下降。
五、農(nóng)村宅地問題的破解
目的不同，政策也不同。
對于遠郊農(nóng)村。首先要解決的問題就是如何集體公地明晰化。只要集體宅基地是無償（哪怕是低成本）獲得，耕地的流失就不會停止。
首先，集體的范圍應當明晰。一般而言，越小的社會單位界定“集體”的成本就越低。家庭的產(chǎn)權(quán)邊界最清晰。“行政村”的“集體”則要比“自然村”模糊得多。尊重傳統(tǒng)的集體邊界，而不是人為行政邊界，是界定“公地”范圍的前提。
其次，宅基地必有償獲得。獲得宅基地的成本越高，耕地保護的效果就越明顯。一戶多宅的現(xiàn)象就越少。宅基的持有也應當是有償?shù)�。維護村集體基本服務的費用，應當以不動產(chǎn)的多寡為基準攤交。宅基地獲得和持有成本，由全體村民決定。收入由村集體用于村莊的公共服務。
第三，作為“公地”的耕地，轉(zhuǎn)為其他用途時應由全體（至少是多數(shù)）村民同意。村集體如同一個小區(qū)，公地相當于小區(qū)公攤，其轉(zhuǎn)讓或改變用途，應通過集體決策程序決定。
第四，村集體的退出機制。由于宅基地和土地的獲得和使用是有償?shù)�，這就為村民退出集體機制提供了可能。隨著村民減少，宅基地需求下降，村民也可以將宅基地復墾，通過換取耕地指標的辦法，退出集體土地。循此途徑，村民可以將其資產(chǎn)貨幣化，獲以耕地換社保等方式，將其資產(chǎn)帶入城市。
鑒于遠郊不動產(chǎn)價值很低，因此，有必要將已經(jīng)退出集體耕地的移民納入城市住房保障體制，確保其在城市可以立足并享受相應的公共服務。提供保障房的城市，應獲得相應的補助。
對于近郊農(nóng)地和住宅，要繼續(xù)嚴格限制其直接進入一級市場。世界上所有成功完成城市化的國家，無一不是建立在低價獲得土地基礎(chǔ)上。目的一是要為基礎(chǔ)設施建設融資，二是方式公共服務效益漏失。
首先，政府統(tǒng)一征用，配套后，再在市場上出售，仍然應當是這一階段城市擴張的主流模式。要防止征地拆遷標準的過快提高，前提就是限制集體產(chǎn)權(quán)土地通過抵押、出租、小產(chǎn)權(quán)等途徑。
對于自行轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏猛镜奈飿I(yè)，要通過加稅，將漏失的公共服務收回來。對于加稅的物業(yè)，可允許其抵押、出讓、出租，但土地的持有和盈利，都應追繳額外稅費（如，交易稅、物業(yè)稅）。
失地農(nóng)民要獲得一次性賠償，但更重要的是使其獲得長遠的穩(wěn)定收益。給農(nóng)民買社保、養(yǎng)老固然重要，但在高速城市化階段，貨幣為基準的補償往往跟不上生活成本的上漲速度。不動產(chǎn)是少數(shù)能夠保持與生活水平同步的補償方式。
六、城市化的途徑
對于近郊農(nóng)民而言，現(xiàn)有的補償標準，足以完成其進入城市所需的原始資本積累。真正需要解決的是遠郊農(nóng)民的城市化。讓土地自由進入市場，可以使近郊農(nóng)民更富，但卻不會給遠郊農(nóng)民帶來更大幫助。政府收益減少，對企業(yè)補貼能力下降，本地就業(yè)減少，反而會損害遠郊農(nóng)民的城市化的機會。
人的城市化，關(guān)鍵在于進城農(nóng)民原始資本的積累。大量的遠郊農(nóng)民，也就是所謂的農(nóng)民工，才是城市化的關(guān)鍵所在。農(nóng)地入市、戶籍改革這些顯而易見的“捷徑”，皆非城市化的正途。
人力資本，也就是教育，乃是城鄉(xiāng)勞動力資本差異的根本原因。當下最重要的不是惦記著將農(nóng)民那點兒土地資本化--沒有勞動的資本化，單純的土地資本化只會加大農(nóng)民城市化過程中的風險。城市化首要的工作就是不能讓毫無訓練的農(nóng)民赤手空拳地進入城市。
大規(guī)模培訓農(nóng)民是先進國家（比如日本）最重要的經(jīng)驗。大家現(xiàn)在都把土地財政、高房價、高居住成本視作農(nóng)民城市化的最大障礙。殊不知中國過去這些年城市化最大的失誤，乃是教育的失誤。我們投入太多的資源進入高等教育。職業(yè)教育卻沒有成為教育的重點，更遑論國家戰(zhàn)略。這一趨勢必須扭轉(zhuǎn)。
職業(yè)教育應當成為城市化階段全部教育的核心。只有職業(yè)教育，才能向進城農(nóng)民大規(guī)模灌注資本。進入城市的農(nóng)民工就不再會是赤手空拳�，F(xiàn)有的，以高等教育為核心的教育體系只會在市場上導致供需的錯位。近年緊張的就業(yè)形勢顯示，這些年高等教育大躍進造成的“過剩”，一點不比生產(chǎn)領(lǐng)域的過度投資少。2012年，高職院校就業(yè)率僅次于985高校，而排在211大學、獨立學院、科研院所和地方普通高校之前，就是市場對教育投資錯位的突出反映。
但僅僅教育，還不足以幫助第一代農(nóng)民工完成原始資本積累。勞動力會折舊。如果勞動力不能以某種形式凝固并貯存，失去勞動能力的農(nóng)民工，就依然會再次返回農(nóng)村。而將勞動力資本化的主要方式，就是不動產(chǎn)。這也是城市化的第二個戰(zhàn)略，“先租后售”保障房模式。
每一個在城市出賣勞動力的農(nóng)民工，無可回避的成本就是住房。如果把這個成本轉(zhuǎn)化為積累，用來購買住房，就可以把勞動力資本化。這就需要有目的的制度設計。
假設包含土地成本在內(nèi)的所有住房建設成本是每平方米5000元。50平方米住房成本就是25萬元。假如每對夫妻租房支出是每個月2000元，十年下來就是22萬元，只要補交3萬元（利息和物業(yè)費分別由企業(yè)和政府從公積金等渠道支付），就可以獲得完整產(chǎn)權(quán)的住房。屆時，房改后住房的市場價可能超過50萬元。這就相當于以期權(quán)的方式，向每個農(nóng)民工家庭注資。
由于這部分資產(chǎn)可以隨土地升值而升值，這就意味著每個家庭不僅不會因為地價上漲而生活水平下降，反而可以參與城市的持續(xù)“分紅”。住房可以作為社保、醫(yī)保的補充以及城市化風險的抵押物。勞動力資本轉(zhuǎn)化為可以保值增值的房地產(chǎn)，農(nóng)民工就會轉(zhuǎn)變?yōu)閾碛匈Y本的永久市民。
正確的教育和住房政策對于城市化而言，遠比該報告關(guān)注的農(nóng)地流動和征收等所謂的“頂層設計”更重要。
七、對報告中涉及案例的評價
河南舞鋼模式：賦予農(nóng)房抵押權(quán)。第一是農(nóng)家樂等休閑農(nóng)業(yè)的經(jīng)營不能失敗，否則，沒有非農(nóng)技能的農(nóng)民一旦失去抵押物，將意味著傾家蕩產(chǎn)。第二，旅游區(qū)內(nèi)農(nóng)家樂，往往是以破壞旅游資源為代價實現(xiàn)其價值的。一旦通過融資獲得資金，其對自然資源的破壞力度可能成倍加大。更多的融資，可能意味著旅游資源更快地衰竭。
嘉興農(nóng)民住房城鄉(xiāng)置換：宅基地換現(xiàn)房；耕地換社保。這個“生活資料置換生活資料，生產(chǎn)資料換生產(chǎn)資料”的模式很好，但前提恰恰是近郊農(nóng)地不能自由入市。因為近郊農(nóng)地已經(jīng)附著公共服務。只要能夠以抵押、出讓等方式資本化，政府就不可能以成本價征收。如果市場價征收，就不能“以宅基地換現(xiàn)房”--政府不征地哪里來的“現(xiàn)房”？同樣，社保也將是無源之水。
重慶宅基地有償推出的所謂“地票制度”和成都的類似實踐也是如此。所謂地票，就是利用城鄉(xiāng)土地價值的差額，以面積換價值，差額越大，地票的價值就越高。但其前提，也必須是農(nóng)地不能入市--惟如此，“用地指標”才具有市場價值。試想，如果開發(fā)商可以直接從近郊農(nóng)民手中直接獲得土地，為什么他還要購買“地票”？
八、結(jié)論
正確分析問題是正確解決問題的前提。
將農(nóng)村分解為面臨城市化的近郊地區(qū)和遠離城市化的遠郊地區(qū)，問題和目標立刻就會清晰起來：對于遠郊而言，主要的問題是如何破解“公地”帶來的耕地流失和資產(chǎn)閑置；對近郊而言，主要問題是如何以最低的成本，完成土地征用，而不造成大的社會動蕩。同時解決一次性補償和長遠收益的矛盾。
新華社報告問題在于，它雖然描述了農(nóng)村宅地存在問題，但對導致這些問題原因沒有合理地區(qū)分。保護耕地和盤活農(nóng)房資產(chǎn)是兩個不同的政策目標（在有的情況下，甚至是相反的政策目標）；遠郊農(nóng)地和近郊農(nóng)地是兩種不同性質(zhì)的農(nóng)地。按照該報告提出所謂“頂層設計”進行操作，極有可能與其最初的目標（保護耕地、盤活資產(chǎn)）背道而馳。
結(jié)論是，該報告提出的分析和建議可以用于研究討論，但付諸實踐時要極為慎重。一旦草率推出，其后果將遠大于以前出臺的一系列毫無效果的房地產(chǎn)政策。
相關(guān)文章相關(guān)評論發(fā)表評論