農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)是一個長期制度建設過程
中共中央十八屆三中全會通過的關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出要賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，探索增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入渠道。對于農(nóng)民來說，最重要的財產(chǎn)是土地，包括承包的耕地、由村莊分配的宅基地和村莊集體所有的經(jīng)營性土地。增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入渠道也就意味著推動土地的流轉(zhuǎn)，并使農(nóng)民能從土地流轉(zhuǎn)中獲得相應受益。
有關(guān)是否應該推動土地流轉(zhuǎn)和賦予農(nóng)民更穩(wěn)定的土地財產(chǎn)權(quán)已經(jīng)爭論了許多年，贊成者認為土地流轉(zhuǎn)可以增加農(nóng)民收入，那些在城市沒有任何資產(chǎn)的進城農(nóng)民可以通過出售他們在農(nóng)村的資產(chǎn)來購買城市資產(chǎn)，從而實現(xiàn)從農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)換。即使不出售農(nóng)村的財產(chǎn)，也可以通過抵押獲得貸款以支持農(nóng)民從事各種經(jīng)營活動。反對者擔心推動土地流轉(zhuǎn)會使農(nóng)民迅速失去土地和房產(chǎn)，沒有土地的農(nóng)民生活沒有任何保障，只能變成城市貧民，從而造成社會動蕩。事實上，這兩種爭論都是基于農(nóng)村土地可以迅速流轉(zhuǎn)的想象，忽視了大多數(shù)農(nóng)村土地的流動性都比較差，目前能夠流轉(zhuǎn)的土地是有限的。在《決定》以后，一些小產(chǎn)權(quán)房的價格猛漲是源于對《決定》的誤讀。《決定》對中國農(nóng)村的影響將是深遠和長期的，并非立竿見影的。
對于大多數(shù)農(nóng)民來說，他們的財產(chǎn)因為流動性弱還很難轉(zhuǎn)化成收入。財產(chǎn)要變成收入的前提是財產(chǎn)可以流轉(zhuǎn)，只有具有較好的流動性，財產(chǎn)才能轉(zhuǎn)化收入。而財產(chǎn)的流動性不僅僅取決于制度，還取決于地理區(qū)位。除了城市郊區(qū)，大多數(shù)農(nóng)民的宅基地和經(jīng)營性用地都位于遠離城市的農(nóng)村地區(qū)，這種區(qū)位上的特點使它們的流轉(zhuǎn)比較困難，即使可以流轉(zhuǎn)，價格也會比較低。比如，除了有親屬關(guān)系，外人很少到另外一個村莊去購買房屋。金融機構(gòu)不愿意接受農(nóng)村的房屋做為貸款抵押，不僅因為這些房屋不允許出售，更重要的是沒有市場，一旦要拍賣抵押物，這些農(nóng)村房屋經(jīng)常是沒有買主。對于大量的農(nóng)業(yè)用地尤其如此，當農(nóng)業(yè)不能賺錢的時候，農(nóng)業(yè)用地所能帶來的收入就是有限的，農(nóng)地很難流轉(zhuǎn)，即使流轉(zhuǎn)，其收入也有限。
其次，土地財產(chǎn)的升值來源于規(guī)劃和基礎設施建設。一旦從農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為經(jīng)營性用地，其價格就會飆升。隨著周邊的基礎設施建設的日益完善，價格會進一步提高。但是這些漲出的地價不可能全部歸農(nóng)民，因為規(guī)劃和基礎設施都不是農(nóng)民投資完成的。所以《決定》說“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制”，怎樣才是兼顧的利益分配機制，這需要進一步細化，并非單一地提高征地補償。改變土地征用方式并不能給所有農(nóng)民都增加收入，未來土地的規(guī)劃會越來越嚴格，絕不會允許農(nóng)民隨意將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)成農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地。所以土地的規(guī)劃將與土地的權(quán)屬具有同樣重要的意義，土地規(guī)劃決定著土地增值受益的大小，而土地的權(quán)屬將決定誰從土地增值中受益，農(nóng)民不可能一方面流轉(zhuǎn)宅基地或農(nóng)村經(jīng)營性用地，同時又要村莊無償分配新的宅基地，更不可能隨意將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性用地。
第三，強調(diào)農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)包括了兩個方面的權(quán)利，一方面是農(nóng)民個人的財產(chǎn)權(quán)，比如宅基地，另外一方面是農(nóng)民集體的財產(chǎn)權(quán)，比如農(nóng)村的集體經(jīng)營性建設用地。土地的收益有些可以進入個人賬戶，增加承包人收入，也有一些可能會進入集體的收入。
如果我們考慮到土地的可流動性，嚴格的土地規(guī)劃和農(nóng)村集體的存在，那么就會發(fā)現(xiàn)，對于不同的農(nóng)民，增加財產(chǎn)性收入具有不同的意義。那些居住在城市郊區(qū)農(nóng)民的土地已經(jīng)升值，農(nóng)民可以獲得較大的財產(chǎn)性收入，但是他們已經(jīng)融入到城市經(jīng)濟中，對于他們來說，融入城市已經(jīng)不存在太多的障礙；他們更希望保留迅速升值的土地以獲取可持續(xù)的收入；而對于那些來自邊遠地區(qū)的農(nóng)民，他們的財產(chǎn)流動性較低，短時間內(nèi)還很難轉(zhuǎn)化為收入以支持他們在城市的生存，盡管他們進入城市以后感到困難最多。從這個意義上說，農(nóng)民的財產(chǎn)性收入并不會因為《決定》的公布而迅速增加，從而使他們可以在城市買下房子，成為城市居民；也不會導致農(nóng)民立刻失去他們農(nóng)村的財產(chǎn)，流離失所。
《決定》對農(nóng)村發(fā)展的影響不是短期的，而是長期和深遠的。首先征地方式的改變有助于減少社會沖突和建立穩(wěn)定規(guī)范的土地管理制度。在過去幾年中，征地已經(jīng)成為社會矛盾的焦點，政府也試圖化解矛盾，但是當征地成為政府行為的時候，不管補償金額如何提高，都不能解決由此導致的社會沖突。允許農(nóng)村經(jīng)營性土地出讓、租賃、入股，意味著市場替代政府在土地配置中的作用，這必將促進在土地規(guī)劃、流轉(zhuǎn)和收益分配中的制度化和法制化。公平的制度遠比增加補償金額具有更重要和更深遠的意義。其次，建立了農(nóng)民的退出機制。由于城鄉(xiāng)差別的存在，大多數(shù)農(nóng)民都希望成為城市人，而在成為城市人的同時也就意味著他們放棄了他們的農(nóng)村財產(chǎn)，比如轉(zhuǎn)入城市戶籍的農(nóng)民不能再享有農(nóng)村的土地，也不能享有農(nóng)村的集體資產(chǎn)。這在過去可能不是問題，因為農(nóng)村資產(chǎn)不值錢，而城市太吸引人。但是隨著土地升值，農(nóng)村集體資產(chǎn)的增加和城市戶籍的貶值，許多農(nóng)民就不愿意再以放棄農(nóng)村資產(chǎn)為代價來換取城市戶籍。在《決定》中指出，要保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權(quán)，這使得農(nóng)民，特別是發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民可以在保障自己利益的前提下退出農(nóng)村和農(nóng)業(yè)。這對于推進城市化和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率都有重要意義。第三，在部分具有條件的地區(qū)，農(nóng)民可以更靈活地利用自己的財產(chǎn)解決生產(chǎn)生活的問題，比如在一些地區(qū)，土地具有較好的流動性，那么就可以成為金融機構(gòu)抵押物，解決農(nóng)業(yè)的貸款難問題。所以說，要《決定》要增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，還需要一個過程，我們更應該關(guān)注的是其長遠的影響。
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