【財新網(wǎng)】（記者 林韻詩 常紅曉）“無論是承包地經(jīng)營權的抵押、集體經(jīng)營性建設用地的入市，還是農民住房財產權的流轉，都要先搞試點，而且試點是要報批的。”12月6日，農業(yè)部部長韓長賦在國新辦新聞發(fā)布會上，對農地改革的熱點作出回應。
十八屆三中全會《決定》明確，允許農地承包權抵押和融資、集體經(jīng)營性建設用地可直接進入市場、慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、轉讓等。韓長賦的上述表態(tài)被認為是決策者對土地制度改革可能走偏的一種警告。近日，中農辦主任陳錫文也提出類似警告。
中農辦主任陳錫文、農業(yè)部長韓長賦的表態(tài)，要點有三：一是明確“農地承包權”不能抵押，可抵押的僅僅是“農地經(jīng)營權”；二是“農地入市”僅限“經(jīng)營性”集體建設用地；三是《決定》所言農房財產權可抵押，并不意味著“宅基地可自由買賣”。
農地承包權不可抵押 可抵押經(jīng)營權
中共十八屆三中全會《決定》提出，穩(wěn)定農村土地承包關系并保持長久不變；賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經(jīng)營權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經(jīng)營。
此前，中共十八屆三中全會《決定》開放了農地承包經(jīng)營權的抵押、擔保。有學者分析指出，這將使農民的承包地物權更加完整，有利于保障農民的農地財產權，增加財產性收入。這相當于給8億農民一個選擇的權利，可根據(jù)自己的家庭和就業(yè)情況，決定是否保留承包地。
韓長賦則在12月6日上午的新聞發(fā)布會上解釋稱，允許農地承包經(jīng)營權抵押，抵押的客體是農村土地經(jīng)營權，不是農地承包權。也就是說，“在承包或者流轉土地上從事農業(yè)生產，并處置農產品的權利，所以不是承包權，更不是所有權，而是經(jīng)營權。”
就在發(fā)布會召開前一天，12月5日，中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文在接受《人民日報》記者專訪時指出，“按照中國現(xiàn)行法律，農民對承包地只享有占有、使用、收益的權利，并沒有處分權，所以土地承包經(jīng)營權是不允許抵押、擔保的。”
財新記者注意到，2003年施行的《農村土地承包法》規(guī)定，在農地由農民集體所有的前提下，農民享有“農村土地承包經(jīng)營權”。而陳錫文和韓長賦 的此番解釋，意味著中國決策者放棄了“農地承包經(jīng)營權”的說法，將把該權利分為兩類，一個是承包權，是一種物權，不能抵押；一個是經(jīng)營權，可以抵押、擔 保。
陳錫文還進一步解釋說：為給予農民更多財產權利，“此次中央就把經(jīng)營權從承包經(jīng)營權中單獨分離，允許抵押擔保，但承包權作為物權依然不許抵押。這樣，既能緩解農民的貸款難，又能做到風險可控。農民最多失去幾年的經(jīng)營收益，而不會損失承包權。”
土地問題學者指出，把農地承包經(jīng)營權分為農地承包權和農地經(jīng)營權兩類。這是一種全新的提法，值得高度重視。值得重視的是，陳錫文還就此指出，未來的農地經(jīng)營權抵押，“應該明確規(guī)定，只有有資質的銀行機構才可以接受抵押擔保的土地。”
“小產權房”不合法 宅基地不能自由買賣
中共十八屆三中全會《決定》提出，保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。
此前，有土地學者分析指出，《決定》明確，農村住房可抵押、擔保、轉讓，意義重大。這是因為，一旦農村住房抵押實現(xiàn)了抵押權，或直接賣掉，這就意味著農民的房屋將轉手。而根據(jù)中國現(xiàn)行“地隨房走”的政策，農民的宅基地也將隨之轉讓，即實現(xiàn)了“宅基地買賣”。
對此，韓長賦表示，這種理解是有問題的。他指出：三中全會《決定》的上述表述，不能理解為宅基地可自由買賣。他說：“絕不能誤以為農民的宅基地可以自由買賣了”，也不能誤以為“城里人可以到農村買宅基地蓋房子”。
韓長賦表示，此次中央政策的出發(fā)點是維護農民的權益。而推進土地制度改革，是為了增加農民的財產性收入，而不是為了解決城市建設的用地指標，不是讓城市居民到農村購買宅基地蓋房子，也不是鼓勵工商資本到農村去圈地。
陳錫文在接受《人民日報》專訪時也表示，住房財產權可以轉讓，并不意味著農民的宅基地可以買賣。因為農民對宅基地只有使用權，建在宅基地上的住房才是農民的私有財產，而宅基地則屬于農民集體所有。
“小產權房”轉正也是遙遙無期。三中全會《決定》公布一周后，11月22日，國土部和住建部聯(lián)合發(fā)出《關于堅決遏制違法建設、銷售“小產權房” 的緊急通知》；11月24日，兩部門召開視頻會議明確：對違規(guī)為“小產權房”辦理有關許可和登記手續(xù)的，要嚴肅處理，并追究責任，堅決遏制近期“小產權 房”回潮之勢。
國土部副部長徐德明強調，要準確把握中共十八屆三中全會精神，堅決查處違法建設、銷售“小產權房”行為。無論是國有建設用地還是農村集體經(jīng)營性建設用地，都必須嚴格遵守土地利用總體規(guī)劃和土地用途管制制度，“這是大前提，是前置條件”。
農地入市僅限“經(jīng)營性建設用地”
中共十八屆三中全會《決定》指出，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。對此，一些輿論解讀為“農村集體建設用地都可以入市”。
在發(fā)布會上，韓長賦表示，“現(xiàn)在有些解讀不全面”，按照《決定》，只有農村集體“經(jīng)營性”建設用地可以入市。
韓長賦表示，農村集體經(jīng)營性建設用地入市，首先需要確權、確地，不能無證轉讓。而且，必須在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，才可以出讓、租賃、入股。同時，還要規(guī)范公開市場操作，不能私下授受。
12月5日，中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文接受《人民日報》專訪表示，“農地入市”或“農村集體土地入市”是誤讀，是不準確的。
陳錫文介紹，農村的集體建設用地分為三大類，即宅基地、公益性公共設施用地和經(jīng)營性用地。只有屬于集體經(jīng)營性建設用地的，如過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用 地，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，可以不改變所有權就進入城鎮(zhèn)建設用地市場，享受和國有土地同等權利，但這部分用地仍歸農民集體所有。
陳錫文表示，三中全會《決定》提出的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”，主要指內在機制、定價原則等方面的統(tǒng)一，而不是各種不同用途、不同類型的土地都在一個市場買賣。對此，也有土地學者表示疑慮，認為目前還是應盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。
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