慎重穩(wěn)妥推進農村改革
——十八屆三中全會決議涉農條款解讀
賀雪峰
（華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心）
報告摘要：
本報告是對十八屆三中全會決議涉農條款的解讀，主要解讀了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的第11條、20條、21條、23條。報告從農村是中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池的角度，對決議涉農條款進行了認真細致、逐字逐句的解讀，提出了與目前國內政策部門主流意見相當不同的看法。
報告認為，全面深化改革是當前一個時期的重要任務，但就農村來講，在仍有接近7億農村留守人口、其中近3億農業(yè)勞動力的情況下，如何保障農民獲取農業(yè)收入與農業(yè)就業(yè)等基本權利，保持農村社會的穩(wěn)定，保留進城失敗農民的退路，從底線和基本人權角度考慮中國“三農”問題，就尤其需要在農業(yè)政策上冷靜決策。
報告認為，改革開放以來，以家庭承包制為基礎的現(xiàn)行農村基本經營制度仍然具有極大活力，不應貿然通過國家政策和財政支持推動土地流轉、搞規(guī)模經營。要讓兩億多戶小農仍然可以從農業(yè)中獲取收入與就業(yè)，讓農民有歸宿和退路。包括無法在城市體面安居農民工在內的9億農民有退路，中華民族才有出路！
報告認為，承包地的承包經營權、宅基地使用權和住房都是在村生產和生活的農民進行生產和生活的基本條件，是不能夠失去、一旦失去將無法再繼續(xù)在村莊生產和生活下去的基本保障。對于依然要在村莊進行農業(yè)生產的農戶來講，承包地的承包經營權、宅基地使用權和住房不可交易，也就不能成為所謂財產權。
報告認為，現(xiàn)行土地制度安排有巨大優(yōu)越性，其核心是做到了“漲價歸公、地利共享”，中國土地制度安排是新民主主義革命和社會主義改造的成果，是消滅了土地私有制和土地食利者階層的制度，是中國取得舉世矚目經濟發(fā)展奇跡的關鍵。
報告認為，當前中國體制性城鄉(xiāng)二元結構限制了強勢資本下鄉(xiāng)和保護了農民基本生存權利，使中國進城失敗的農民仍然可以返回農村的家鄉(xiāng)。這個意義上，正是中國體制性城鄉(xiāng)二元結構使中國城市沒有出現(xiàn)嚴重的城市內二元結構，或中國城鄉(xiāng)二元結構消解了城市內二元結構。
報告最后認為，從當前中國國情來看，城市是中國現(xiàn)代化的發(fā)展極，農村是中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器，城市全面深化改革與農村保持相對穩(wěn)定是相反相承、相互補充、相互支持的關系。我們不能為了改革而改革，有時候，不改才是最大智慧。報告認為，現(xiàn)行農村基本制度正是中國過去30年保持了“發(fā)展中的穩(wěn)定”的秘密，也是未來30年中國走出中等收入陷阱的最大制度紅利。
十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，是一個重要文獻。改革30多年，中國由低收入國家步入到了中等收入國家，在未來20~30年能否走出中等收入陷阱，由中等收入國家順利躋身高收入國家，是當前中國面臨的艱難任務。十八屆三中全會決議所要解決的問題，就是要清除中國未來20~30年發(fā)展所面臨體制機制障礙，以走出中等收入陷阱，實現(xiàn)中華民族的偉大復興。
中國能否走出中等收入陷阱，如何走出中等收入陷阱，是重大戰(zhàn)略選擇。習近平總書記指出，改革開放前30年和改革開放后30年應是“兩個不能否定”，即不以改革開放后30年否定前30年，也不以前30年否定后30年。習總書記的講話非常重要，因為正是改革開放前30年為改革開放提供了基礎，沒有改革開放前30年打下的經濟、政治、文化、制度等各方面基礎，沒有改革開放前建立的完整國民經濟體系和初步實現(xiàn)的工業(yè)化基礎，改革開放將既無基礎，也無對象。改革開放是在新形勢新條件下，利用改革開放前30年的基礎，順勢而上，用短短30年實現(xiàn)了中國經濟的跨越式成長，創(chuàng)造了舉世矚目的經濟發(fā)展奇跡。未來30年中國能否走出中等收入陷阱，躋身發(fā)達國家行列，將是考驗中華民族智慧的重大命題。
走出中等收入陷阱，中國必須實行產業(yè)升級和技術創(chuàng)新，沒有產業(yè)升級，沒有高新技術的全面發(fā)育，中國不可能成為發(fā)達國家。產業(yè)升級和技術創(chuàng)新非一日之功，期間，當前具有比較優(yōu)勢的中國制造業(yè)須繼續(xù)保持其在世界上的優(yōu)勢位置，從而為中國發(fā)展提供持續(xù)的資源支持。改革開放以來，農村成為中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池，正是農村廉價勞動力和農村社會保持了穩(wěn)定，而使中國可以成為“世界工廠”，可以保持發(fā)展中的穩(wěn)定。城鄉(xiāng)二元結構有效緩解和消化了城市內的二元結構，小農經濟構成了中國農村穩(wěn)定的基礎。未來20~30年，中國農業(yè)GDP占比將繼續(xù)下降，但農村人口將仍保持在一個相當龐大數(shù)量。農村是否可以保持穩(wěn)定，農村能否繼續(xù)作為中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池，從而為中國發(fā)展提供戰(zhàn)略縱深，將事關中國現(xiàn)代化的成敗。中國式小農經濟將在未來20~30年仍然構成中國農村穩(wěn)定的基礎。
未來30年，小農經濟、中國制造、產業(yè)升級將構成驅動中國走出中等收入陷阱的三輪，“三輪驅動”是中國特色的現(xiàn)代化道路，也是中國可以走出中等收入陷阱的有力保證。從這個意義上看，新中國的發(fā)展大致可以劃分三個30年，前30年是打基礎，其中最重要的是經濟基礎、人的素質基礎、基本制度基礎，后30年是以前30年的三大基礎實現(xiàn)強勢經濟發(fā)展，并保持了發(fā)展中的穩(wěn)定。未來30年則要繼續(xù)以前面兩個30年所積累下來的基本制度基礎和經濟發(fā)展基礎，繼續(xù)順勢而上，實現(xiàn)超越。我理解，十八屆三中全會決議就是在這樣一個時代背景下面出臺的。
以三輪驅動的中國現(xiàn)代化道路來看決議中涉農部分，就可以有一些有趣的看法。以下分別對決議中涉農部分進行討論。
I、文件解讀。
十八屆三中全會決議第20條：
加快構建新型農業(yè)經營體系。堅持家庭經營在農業(yè)中的基礎性地位，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業(yè)經營等共同發(fā)展的農業(yè)經營方式創(chuàng)新。堅持農村土地集體所有權，依法維護農民土地承包經營權，發(fā)展壯大集體經濟。穩(wěn)定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營。鼓勵承包經營權在公開市場上向專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)流轉，發(fā)展多種形式規(guī)模經營。
鼓勵農村發(fā)展合作經濟，扶持發(fā)展規(guī)�；�、專業(yè)化、現(xiàn)代化經營，允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護，允許合作社開展信用合作。鼓勵和引導工商資本到農村發(fā)展適合企業(yè)化經營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農業(yè)輸入現(xiàn)代生產要素和經營模式。
其中尤其值得重視的有以下四條：
a、堅持家庭經營在農業(yè)中的基礎性地位，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業(yè)經營等共同發(fā)展的農業(yè)經營方式創(chuàng)新。
b、賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營。
c、鼓勵承包經營權在公開市場上向專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)流轉，發(fā)展多種形式規(guī)模經營。
d、鼓勵和引導工商資本到農村發(fā)展適合企業(yè)化經營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農業(yè)輸入現(xiàn)代生產要素和經營模式。
解讀：
第一條：“堅持家庭經營在農業(yè)中的基礎性地位，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業(yè)經營等共同發(fā)展的農業(yè)經營方式創(chuàng)新。”
此條的第一句是“堅持家庭經營在農業(yè)中的基礎性地位”，是說，在農業(yè)中，家庭經營具有基礎性地位，全世界成功的農業(yè)大都是以家庭經營為基礎的，何況目前中國還有2.1億農戶，家庭經營在農業(yè)中的基礎地位不容質疑。
第二句：“推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業(yè)經營等共同發(fā)展的農業(yè)經營方式創(chuàng)新”，此句共提出了四種農業(yè)經營方式，家庭經營我們都很熟悉，但要注意，家庭經營并不僅指當前2.1億戶小農的經營，而是包括家庭農場、專業(yè)大戶在內的以家庭勞動力為主的所有農業(yè)經營方式。集體經營和合作經營也很熟悉，但總體來講，當前農業(yè)中仍然保留集體經營方式的已極為罕見，總體來講，改革開放以來，農業(yè)集體經營占比快速下降，將來也很難成為農業(yè)經營方式中有地位的方式。合作經營是過去幾年國家大力鼓勵推進的經營方式，從目前情況來看，雖然農業(yè)合作經營數(shù)量已經極大，但真正以農民為主體的農業(yè)合作社數(shù)量極少，絕大多數(shù)農業(yè)合作社是資本或個人打著合作社的幌子套取國家補助資金。“企業(yè)經營”也是一種我們熟悉的農業(yè)經營方式，過去政策文件中提“公司+農戶”，提農業(yè)龍頭企業(yè)，其中的核心都是企業(yè)經營。不過，過去“公司+農戶”、農業(yè)龍頭企業(yè)一般都只是涉及產前、產后環(huán)節(jié)，比較少涉及產中環(huán)節(jié)。現(xiàn)在講企業(yè)經營，是指企業(yè)直接到農村經營種養(yǎng)業(yè)，工商資本在農業(yè)中的位置被強化了。
此句中最重要的是“推進”一詞。“推進”四種農業(yè)經營方式創(chuàng)新，顯然是對當前以2.1億戶農戶為主體的小農經營狀況不滿意，尤其擔心將來誰來種田，如何解決小農戶與大市場對接及小農戶與大生產對接難題而生。“推進”的含義就是要通過國家政策乃至資金支持，改變當前小農經營占絕對主導的農業(yè)經營格局。
以筆者的判斷，即使國家“推進”，集體經營和合作經營的發(fā)展空間也不大，經營形式的占比不會太大。企業(yè)經營可能會有很大積極性，但面對汪洋大海般小農，企業(yè)經營的空間也不會太大，不過，企業(yè)可能反過來借此要求國家更多政策、資金扶持。家庭經營中，小農經營仍然將占主導，在國家支持下，家庭農場，專業(yè)大戶可能有較大發(fā)展。
第二條：“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營”。
此條有兩句，第一句又可分為兩個部分，第一部分“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉權能”，這是對過去中央政策的重申，第二部分是“賦予農民對承包地承包經營權抵押、擔保權能”，這是《決定》中新增內容。
是否賦予承包經營權抵押、擔保權能，一直是學界和政策部門爭議的一個要點，一派認為，賦予農民對承包地承包經營權抵押、擔保權能，就可能導致農民失地，因此不應賦予；另一派認為，只有放開承包經營權抵押、擔保權能，農民才能獲得更多資金的支持，從而可以更加有效地獲得進行農業(yè)生產、發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)所急需的資金。
賦予承包經營權抵押、擔保權能后就涉及到兩個方面的問題，第一是從經營者來講，經營失敗怎么辦？應該說，經營失敗就是失去承包地的經營權。第二是從抵押擔保方來講，若不能按時收回資金，就要將承包地的經營權收回。但問題是，無論是經營者失地，還是抵押擔保方收回承包地經營權，都會帶來嚴重問題。
農民失地，農民怎么辦？若經營者是通過流轉農民土地經營權而形成的農業(yè)經營者（家庭農場、集體經營、合作社、企業(yè)），這些經營者最有通過經營權抵押、擔保獲得資金的需求，但如果經營失敗，他們的經營權流失可能帶來嚴重后果：因為這些經營者一般是按年度支付農民租金，而獲得的是多年經營權。換句話說，流入土地的經營者根本就沒有資格將農民的承包經營權拿去抵押、擔保。
實際上，過去地方一直出臺有承包經營權抵押、擔保的地方性政策，卻極少有銀行愿意以農民承包地的承包經營權作抵押、擔保而放款，其中原因是，農地收益太少，地塊零碎，難以經營，這樣的抵押、擔保風險太大。
這個意義上講，承包經營權抵押、擔保在實踐中可能難以實行。若在政策鼓勵下得以實行，其后果也可能相當糟糕。
此外，賦予農民對承包地承包經營權抵押、擔保權能，是一種對農地的新的產權安排，這樣一種產權安排還可能引發(fā)更加嚴重的“反公地悲劇”，導致農地難以有效率地經營。具體地，當前中國農地經營的重要特點是面積狹小，地塊分散，農民“人均一畝三分、戶均不過十畝”且分散為七、八上十塊的農地，經營起來極不方便。在這樣一個面積狹小、地塊分散的耕地格局中，進一步地進行土地產權創(chuàng)新，包括允許承包經營權抵押、擔保，使農地產權安排更加復雜，就可能導致農地難以有效耕種的嚴重問題，即所謂“反公地悲劇”。在當前具體承包關系保持穩(wěn)定的格局下面，在承包者與經營者越來越發(fā)生分離的格局下面，這樣一種“反公地悲劇”已經相當嚴重，相當不利于農地有效率經營了�，F(xiàn)在讓承包經營權可以抵押、擔保，必進一步復雜化農地產權安排，必有更多農地產權主體介入到農地利益分享中來，從而必進一步使農地難以有效率耕種：整合如此破碎、分散且復雜的農地產權將變成不可能完成的任務。
實際上，解決“反公地悲劇”的辦法是有的，即農村土地是集體所有，土地是生產資料而非農民財產，農民作為勞動力，在土地這一基本生產資料上進行勞動，獲得勞動收入。如果農民要進城打工，他們不再依靠在土地這一生產資料上的勞動來獲得收入，他們就不應該再占有土地（當然，他們可以從集體經營的土地收益中分享土地利益），或者說，當農民離開農業(yè)進城務工經商，留下來的土地就應當由仍然在村務農農民經營，一旦進城農民返回農村，他又可以有獲得土地進行生產的權利。這樣，農村集體土地就總是由仍然留村的集體成員來經營，并因此可以按照最方便最有效率的方式經營，這樣就不會出現(xiàn)當前全國農村普遍出現(xiàn)的農地上越來越嚴重的“反公地悲劇”。在當前面積狹小、地塊分散的農地上，給承包戶越大的土地權能，土地經營者就越是難以有效整合破碎分散的產權，就越是無法有效地經營農業(yè)。
當前中國農地制度似已走入死胡同。此事要引起決策層高度重視。
此條第二句“允許農民以承包經營權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營”，這里的入股是指作為股份投入到農業(yè)產業(yè)化經營中，而作為股份的含義是利益共享、風險共擔，如果農業(yè)產業(yè)比經營失敗，就要由包括農民入股的承包經營權來分擔風險與損失。就是說，農民承包經營權入股后可能不僅無法分享到利益，反而還要賠錢。從當前全國進行農業(yè)產業(yè)化經營的實例來看，產業(yè)化經營失敗的案例比比皆是，風險極大，但若要由分散的一家一戶的小農來賠錢，這種可能性幾乎為零。
從現(xiàn)實來看，農業(yè)產業(yè)化經營失敗案例極多，讓作為基本保障的農民土地的承包經營權入股到風險極大的產業(yè)化經營，要慎重啊。
第三條：鼓勵承包經營權在公開市場上向專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)流轉，發(fā)展多種形式規(guī)模經營。
這一條可以分為相互關聯(lián)的兩句，第一句“鼓勵承包經營權在公開市場上向專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)流轉”，其目標是第二句：“發(fā)展多種形式規(guī)模經營”。
先來看第一句：“鼓勵承包經營權在公開市場上向專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)流轉”，流入方是“專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社和農業(yè)企業(yè)”等所謂新型農業(yè)經營主體，尤其要注意的是“鼓勵”和“在公開市場上”兩個關鍵詞，“鼓勵”的意思是國家要給予土地流轉以政策和資金支持，“在公開市場上”的意思是，農民自發(fā)進行的土地流轉不在鼓勵之列，只有公開的、規(guī)范的、簽定了正式土地流轉合同的、有固定土地流轉年限的承包經營權流轉才被鼓勵，即才能得到政策和資金支持。
再來看第二句：“發(fā)展多種形式的規(guī)模經營”，這一句是前一句的目標，即國家支持通過正規(guī)土地流轉形成的多種形式的規(guī)模經營。此句中不再是適度規(guī)模經營，而是未設上限，即凡是規(guī)模經營都受到國家的支持。
兩句聯(lián)系起來，這一條款顯然是對單家獨戶小規(guī)模的小農經營不滿意，對農民自發(fā)進行的承包經營權流轉不滿意，而要通過國家支持形成規(guī)模經營。有了規(guī)模經營才有可能發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化。
進一步說，這一條款的意思是，國家要下定決心通過支持規(guī)模經營來消滅小農，瓦解中農？
具體地說，“專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社和農業(yè)企業(yè)”，都不是當前2.1億戶小農，小農是不受鼓勵的，是不被扶持的，規(guī)模經營的“專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社和農業(yè)企業(yè)”才是被鼓勵和扶持的。
當前農村已經出現(xiàn)比較嚴重的人地分離，即很多承包土地的農戶進城務工經商，已經不再耕種土地，他們將土地流轉出來，有關部門調查所獲數(shù)據(jù)，當前中國承包地的21%已發(fā)生流轉。不過，農民承包地流轉大多是非正規(guī)的，既無固定流轉年限，又無正式流轉合同，往往是口頭協(xié)議。農村土地流轉也絕大多數(shù)是在村莊范圍內發(fā)生的，是親朋好友、兄弟姐妹之間的土地流轉。村莊是熟人社會，雖然是口頭協(xié)議，協(xié)議卻極有效力，很少因為是口頭協(xié)議而引發(fā)土地流轉沖突。因為是自發(fā)、小范圍、非正規(guī)協(xié)議且無固定年限的土地流轉，土地租金一般都比較低，甚至不付土地租金也占到相當比例。進城務工經商農戶因為進城，無法經營土地，流轉土地給鄰里親朋，鄰里親朋正好幫助照顧仍在家留守的年老父母，有無租金就不重要，且一旦自己進城失敗，返回農村可隨時要回承包地耕種。因此，進城農民寧愿低租金將土地非正規(guī)地流轉給鄰里親朋，也不愿高租金正規(guī)地流轉給外來大戶。流入土地的農戶，因為只支付較低租金，又有適度規(guī)模經營，而可能每年有3~5萬農業(yè)收入，從而有不低于外出務工的收入，他們的經濟收入在村莊，社會關系在村莊，他們因此成為農村“中堅農民”（簡稱“中農”）。“中堅農民+留守老人”就形成了當前農村穩(wěn)定的社會經濟結構。
外來大戶通過公開市場上正規(guī)地流入土地進行規(guī)模經營，這種規(guī)模經營必須連片，連片經營的耕地中一定會有仍然不愿或不能進城而需要留村務農的農戶，這些留村農戶與進城農戶不一樣，他們對土地經營收入很看重，若要流入他們的土地，土地租金必須很高，甚至要高到不低于自己務農的土地純收入（比如種糧一年1，000元），一戶索要高租金，必定所有土地高租金，高租金的結果是，規(guī)模經營者從事農業(yè)的經營風險極大。
高租金流入土地從而經營風險極大的規(guī)模經營者，必然要求國家更多更高的政策和資金支持，國家因此背上沉重財政負擔。規(guī)模經營又使之前農民自發(fā)土地流轉消失，從而消滅了“中堅農民”，又使之前以中老年農民為主的老人農業(yè)消失，在城市并無任何就業(yè)優(yōu)勢的中老年農民失去土地，無事可干。之前農業(yè)不僅是收入來源，而且是就業(yè)手段，現(xiàn)在這些老人的余生就只能是打打麻將和在村頭曬曬太陽了。
且問題是，中農+老人農業(yè)，種糧食的單產一定高于規(guī)模經營。
且問題是，國家為什么要支持規(guī)模經營者打敗小農。
且問題是，即使有國家支持，以高租金租入土地的規(guī)模經營者經營風險極大，一旦失敗，他們不再有能力按年度支付農民土地租金，最終破產，之前簽定的固定期正規(guī)合同就變成政府負擔，成千上萬農民來找一心一意推動規(guī)模經營政府，政府究竟是何苦？
小結一下，本條款的政策含義大概是，要通過國家支持來形成規(guī)模經營，以代替當前中國2.1億戶小農分散經營，以解決小農與大生產和大市場之間的矛盾。具體辦法則是鼓勵承包經營權在公開市場上流轉，這樣就可能形成與當前中國農地承包經營權主要是不規(guī)范的、自發(fā)的、口頭協(xié)議的流轉所不同的流轉形式及其結果。這樣一種認識當然也是建立在當前農地自發(fā)流轉無效率的判斷上的。
但是，當前正在發(fā)生且占據(jù)主導的農民自發(fā)進行的承包地經營權流轉，可能并非一般人所想象的那樣無效率。具體來講，當前農民進城后，其承包耕地要么由留守在家中老年父母耕種，這樣形成了一個農民家庭通過代際分工來獲得“務工收入+務農收入”的結構，缺乏在城市務工機會的中老年農民（50歲~65歲甚至70歲）因為務農而有農業(yè)收入，也因為務農而可以隨季節(jié)展開自己的生命意義、生活過程與節(jié)奏。中老年人務農，精心耕作，農業(yè)生產率極高，而農村消費又低，又有村莊熟人社會的互助合作，這就使一個農民家庭可以收入最大化而消費較低，農民家庭每年都有節(jié)余，生活充實富足。若農民可以全家進城，他們的土地低價、非正規(guī)地流轉給仍然留村務農的農戶，這些仍然留村務農農戶若可以流入30~50畝耕地，他們每年就可以有3~5萬元農業(yè)純收入，再加上副業(yè)收入，他們就可以獲得不低于進城務工的收入，這些經濟收入在村莊、社會關系也在村莊的“中農”就成為村莊中堅力量。“中農+老人農業(yè)”構成了當前中國農村經濟社會秩序的基本結構。
在這個基本結構中，無論是老人農業(yè)，還是中農種田，都是精耕細作，糧食畝產一定是高于規(guī)模農業(yè)的，這也是今年中國糧食“十連增”的基礎。對農村缺少進城務工機會的中老年農民來說，從事農業(yè)生產不僅是獲取農業(yè)收入的需要，而且是就業(yè)，是勞動創(chuàng)造尊嚴的需要。他們的人生不能只在麻將桌上度過。沒有勞動，人生就很空虛生命就沒有意義。農村中總有一些年輕人因為父母太老或子女太小而無法進城務工經商，他們通過流入土地而有適度經營規(guī)模，從而獲得在農村體面生活的經濟收入，這些人因此成為農村村組干部、村民代表、鄉(xiāng)村治理積極分子、骨干力量。進城失敗的農民，包括因為經濟和金融危機而失去就業(yè)機會的農民，他們隨時可以返回村莊要回承包地，自己種地以度時艱。
總之，當前以農民自發(fā)流轉土地所形成的農業(yè)經營格局，不說完美無缺，卻大體是不錯的，不僅保持了農民家庭的收入，給了農村中老年人就業(yè)機會，讓不能離開村莊的中青年人以農業(yè)適度規(guī)模經營的機會，讓進城失敗農民順利返鄉(xiāng)，提供了糧食“十連增”，而且真正讓農村成為了中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池。
現(xiàn)在好了，政府要花錢來推動土地正規(guī)地向規(guī)模經營流轉，因為“在公開市場上”流轉，土地租金大幅度提高，因為“規(guī)模經營”，農業(yè)風險大幅度提高，因為土地向“專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)”流轉，之前可以容納大量農村勞動力就業(yè)的耕地就不再能容納之前的老人農業(yè)和中農，這樣一來，在農村中將出現(xiàn)以下格局：
在城市無就業(yè)優(yōu)勢的中老年農民將也不再有農業(yè)就業(yè)機會。一旦離開了農業(yè)，這些中老年農民就成為吃進城務工經商子女白食的消費者。他們就不再有可以通過自己勞動來獲得尊嚴的機會，他們人生意義因此喪失。
中農將因為土地高租金而不再可能低價租入土地，他們因此無法再在農村呆下去，而被迫到城市謀取機會。
進城失敗農民將不再可以隨時返回家鄉(xiāng)種田，出現(xiàn)經濟金融危機，農村的蓄水池作用也無法發(fā)揮。
以高租金租入土地進行農業(yè)規(guī)模經營的經營者，因為租金高、規(guī)模大，而相應地利潤薄、風險高，政府為了讓規(guī)模經營者不破產，就不得不為規(guī)模經營者提供政策支持和資金支持，就要為規(guī)模經營提供政策性保險，總之是要在之前的農業(yè)財政支出以外再背上沉重財政負擔。
因為農村人口不可能都轉入到城市，留守在村、無事可做的農村老弱病殘將仍然居住在村莊，他們的土地卻在政府支持下流轉給規(guī)模經營者，這樣，在村莊中就形成了龐大的“老弱病殘+經營大戶”的結構，這個結構與之前“老人農業(yè)+中農”的結構完全不同，這種結構是脫節(jié)且對立的結構，經營大戶賺了錢，農民眼紅不滿，經營大戶是一定希望只要農民的地而不要農民的人的。這樣一種沖突的結構將帶來巨大治理成本。
更大的問題是，規(guī)模經營者很可能虧本，甚至破產。一旦破產，經營大戶一走了之，之前按年支付的土地租金無人再付，農民就群體去找支持大戶下鄉(xiāng)的政府。地方政府之前為了便利大戶經營而安排農民進城進鎮(zhèn)，使農民不再能回到過去“老人農業(yè)+中農”的結構中去，政府就將面對極為棘手的局面。
也就是說，在當前中國還有大量農民仍然沒有轉移進城，且進城務工經商農民的大部分也并未能在城市安居的情況下，鼓勵承包經營權在公開市場上向規(guī)模經營流轉的政策可能造成嚴重后果，結果是政府出了錢，規(guī)模經營虧了本，農民不滿意，糧食又減產。
第四條：鼓勵和引導工商資本到農村發(fā)展適合企業(yè)化經營的現(xiàn)代化種養(yǎng)業(yè)，向農業(yè)輸入現(xiàn)代生產要素和經營模式。
這一條有相互關聯(lián)的兩句，其中第一句有兩個要點，一是“適合企業(yè)化經營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)”，二是“鼓勵和引導”。這里面要注意，“適合企業(yè)化經營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)”如何界定，“鼓勵和引導”如何進行。“鼓勵”一般要有政策和資金上的支持，這樣來說，就可能是政府通過政策和資金支持來鼓勵工商資本進入種養(yǎng)業(yè)中，典型是過去幾年出臺的政府支持工商資本建萬頭養(yǎng)豬場的政策。
“鼓勵和引導”不同于“允許”，如果是“允許工商資本到農村發(fā)展適合現(xiàn)代化經營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)”，則可以說這是市場在起決定作用，“鼓勵和引導”則是說，除市場以外，政府也在起重要作用。
在農業(yè)GDP相對有限的情況下，工商資本進入農業(yè)領域是要分享農業(yè)GDP的，比如，政府支持工商資本建萬頭養(yǎng)豬場，經過若干年，工商資本終于打敗農戶養(yǎng)豬，之前構成一般農戶重要收入來源的養(yǎng)豬收入因此就不再有。如果是工商資本進入農業(yè)領域比小農更有效率，那也只應該是“允許”，現(xiàn)代的問題是“鼓勵”，是政府支持資本打敗小農來分享本來不多的農業(yè)GDP。
再看第二句，“向農業(yè)輸入現(xiàn)代生產要素和經營模式”，通過政府支持的工商資本下鄉(xiāng)，即使形成了現(xiàn)代生產要素和經營模式，這與9億農民又有何干？在當前中國農產品總體供給過剩背景下面，在農產品存在高度替代性的背景下面，在農產品外貿依存度極低主要是內銷的背景下面，政府支持工商資本從事農業(yè)，實質上是在支持資本分享本來就不多而農民人數(shù)卻極多的農業(yè)GDP。這沒有道理。
II、政策辨析
以上對《決議》第20條：“加快構建新型農業(yè)經營體系”主要內容進行了解讀，下面以此解讀為基礎，討論當前三農問題的核心及農村政策的方向。
當前中央農業(yè)政策中有幾個重要的前提性預設，擇要有：小農經濟無效率，老人農業(yè)養(yǎng)不活中國，誰來種田是問題，現(xiàn)代農業(yè)是方向，要素投入是關鍵�？傊且獙崿F(xiàn)以規(guī)模經營為基礎的農業(yè)現(xiàn)代化。
但是，以上預設可能是有問題的。以下?lián)褚髡弑嫖觯?/span>
1、農業(yè)問題還是農民問題。
當前中國仍然有接近7億農村人口，其中勞動力人口有近3億人，此外，還有2億多進城務工經商農民工。進城務工經商農民工的大多數(shù)都未能在城市安居，他們的父母、子女都留守農村，自己年輕時進城，運氣好，他們獲得在城市體面安居的就業(yè)與收入條件，他們就全家進城了。大多數(shù)進城農民顯然難以獲得在城市體面安居的就業(yè)與收入，他們進城失敗還要返回農村。因此，除去可以在城市體面安居的進城農民，仍然留守農村的農民及需要依托農村、可能返回農村的進城農民工之和應在9億，這9億農民是我們應當關心的首要問題。
雖然現(xiàn)在農民收入中，務工收入占比越來越大，但至今農民收入中仍有大約50%來自農業(yè)。不足10%的農業(yè)GDP由9億農民來分享，人均不多，但對農民極其重要。在可見的將來，9億農民中的絕大多數(shù)仍然要依托農村，依靠農業(yè)收入，因為9億農民進城一定是一個漫長而艱難的過程。
既然如此，如何將農業(yè)GDP留給難以體面進城的農民就非常重要。在同等條件下，國家只應支持9億農民，要盡可能讓9億小農獲取份額不大的農業(yè)GDP。
那么誰是農民？農民是指在中國發(fā)展中最缺少機會缺少能力的大多數(shù)人，農民不是指從事農業(yè)經營的工商資本，不是專業(yè)大戶，不是家庭農場主，也不是所謂職業(yè)農民，而是“人均一畝三分、戶均不過十畝”的最普遍的小農+自發(fā)土地流轉形成的中農，他們是農民中的絕大多數(shù)。
現(xiàn)在國家提出農民收入倍增計劃，提出解決三農問題的功夫在于減少農民。問題是將大量弱勢農民弄到城里去了，他們在城市無法體面安居。留下少數(shù)農民作為農場主，在政府扶持下收入倍增，這解決了什么農民問題？將農民弄到城市貧民窟，農民生活更糟糕，這有什么正義性可言？
農民并非從事農業(yè)生產者而是在中國現(xiàn)在發(fā)展階段中的大多數(shù)人口，他們收入不高，生活艱難。國家必須考慮他們的狀況，不給他們這個大多數(shù)人以出路，他們就不可能給中國現(xiàn)代化以出路。
如果說只是允許資本下鄉(xiāng)，允許規(guī)模經營，資本通過有效率地從事農業(yè)來分享本來不多的農業(yè)GDP還有情可原的話，鼓勵和推進資本下鄉(xiāng)搞規(guī)模經營，通過政策支持和資金扶持資本去打敗小農就實在是沒有道理。這種只看到現(xiàn)代農業(yè)表象而看不到農民問題是未來30年中國現(xiàn)代化真正瓶頸的認識實在是太糟糕了。
2、糧食安全與農產品供給。
從農產品供給角度來看，當前中國農產品大致可以分為兩個部分，一是種植業(yè)，二是養(yǎng)殖業(yè)，就種植業(yè)來講，主要是糧食和經濟作物，其中糧食種植面積要占到全國耕地的70%左右，糧食作物種植面積大，種植技術成熟，產品標準化程度高，耐儲存，國家對糧食實行保護價收購，因此，糧食作物一般不存在與市場對接的問題，其收益也十分穩(wěn)定，既不可能大賺，也很難大賠。除種植糧食以外的大約30%耕地，主要種植經濟作物，包括油料、蔬菜、棉花、瓜果、藥材，經濟作物種類繁多，一般不耐儲存，市場供求關系不穩(wěn)定，因此，種植經濟作物可能收益很高，也可能嚴重虧損，經濟作物的高收益是與其高風險相一致的。
當前中國18億畝耕地生產農產品的能力是相當強的，在農村調研，發(fā)現(xiàn)農村普遍出現(xiàn)了季節(jié)性拋荒，中國卻仍然實現(xiàn)了糧食“十連增”。拋荒意味著，如果糧價上漲，農民可以很快提高復種指數(shù)，生產更多糧食出來。目前拋荒是因為勞動力價格上漲，提高復種指數(shù)所需勞動力成本增加，無利可圖。若糧價上漲，提高復種指數(shù)就是理性選擇。
正是總體上糧食供給充足，當種經濟作物收益比較大而風險比較小時，糧田轉而種經濟作物就是理性選擇。也是因此，一旦某種經濟作物價格較高，很快便會引誘過量該種經濟作物的種植和市場供給，以致很快即出現(xiàn)供過于求，經濟作物價格暴跌。當前中國農產品（主要是經濟作物）價格的暴漲暴跌，說明當前中國農產品供給總體是過剩的。如果總體短缺，農產品的市場供給不應該是暴漲暴跌，而是不斷上漲。
有人以當前農村出現(xiàn)季節(jié)性拋荒來證明，中國農村無人種田，誰來養(yǎng)活中國將是大問題，但實際上，中國糧食“十連增”和農產品總體供給過剩的格局下面，農業(yè)“增產不增收”，讓農民理性地進行生產調整，通過季節(jié)性拋荒來適應農產品總的供求形勢，這是正常的市場行為，不值得大驚小怪。至于媒體報道，有些農村已經十室九空，90%農民都離開村莊，只剩下少數(shù)老人留守，以中國之大，有少數(shù)這樣的村莊也很正常，且這樣的村莊往往是人地關系十分緊張、土地貧瘠的高寒山區(qū)，本來就不適合種糧，是應該退耕還林的宜林地區(qū)，這樣的地區(qū)，農民離開村莊，然后退耕還林又有何不好？朱镕基總理任上安排了近一億畝耕地退耕還林，這才是1990年代以來中國減少耕地最多的部分。這個退耕還林政策好不好？非常好，因為這樣既保護了生態(tài)，又沒有出現(xiàn)農產品供給惡化的問題。
退耕還林也好，季節(jié)性拋荒也罷，當前中國糧食自給率超過90%的現(xiàn)實說明，中國還有巨大的增產糧食能力，中國土地養(yǎng)活中國人民沒有問題。也就是說，當前中國土地已經生產出來的糧食就足以養(yǎng)活中國人，而中國土地實際上并沒有完全開足馬力生產糧食，或中國糧食生產能力是遠超出現(xiàn)在糧食實際產量的。因為勞動力價格上漲，國外農產品進口到岸價較低，進口一部分外國農產品，從而讓中國農地通過季節(jié)性拋荒來蓄養(yǎng)地力，來節(jié)約水資源，來保護農業(yè)環(huán)境，來提高未來農產品的產出能力，這也未嘗不是好事。
至于有人計算說，中國每年進口棉花和大豆所需要種植農田相當于5億畝，這里面要注意，中國是世界工廠，其中服裝等出口占了世界極高水平，進口棉花等農產品是為了生產出口服裝，這種并非關系國計民生、更不可能成為發(fā)達國家“糧食武器”的農產品進口，即使將來不再進口，也不是什么大不了的事情，不影響國計民生，更不會影響如何養(yǎng)活中國的問題。
中國還有近7億留村農民，所有肥沃的耕地都正被精心地耕種。在還有7億留村農民的情況下，驚詫于“誰來種田”，真是非常地幽默啊。
當前7億農民生產的農產品總體供給過剩，即使對農產品的需求進一步增加，只要農產品價格上漲，中國不可能在短期內大幅度減少的農民就一定可以通過提高復種指數(shù)，通過擴大耕作面積來快速提高農產品供給總量。中國可以養(yǎng)得活自己。
3、小農生產與社會化大市場的矛盾？
有一種說法就是，當前中國農業(yè)生產領域出現(xiàn)了嚴重的小農生產與社會化大市場的矛盾，其中表現(xiàn)是市場上農產品價格的暴漲暴跌。
這種說法經不住推敲。對于70%的種糧食的農戶來講，種植糧食，生產資料和糧食產品都是高度標準化的產品，是一般性的商品，農資市場供給，糧食產品國家保護價收購，何來小農生產與社會化大市場之間的矛盾？
小農生產與社會化大市場的矛盾，比較明顯表現(xiàn)出來的是經濟作物，因為經濟作物品種繁多，保鮮性差，就使經濟作物無法標準化，如何建立經濟作物種植與銷售之間的穩(wěn)定關系的確是個問題。即使如此，若以為只要有了一個經濟作物生產與市場銷售之間的良好對接渠道，種經濟作物就可以不擔風險只有高收益，這顯然是不現(xiàn)實的，因為只要種經濟作物有高收益而沒有市場風險，那些種糧的農田很快就轉而種經濟作物，最終使得經濟作物供過于求。高收益必然要與高風險相一致，并最終穩(wěn)定地形成以糧食作物種植收益為中位數(shù)的平均收益率。
現(xiàn)在有很多關于農產品生產與市場對接的神話，比如所謂日韓臺模式，而不知道，日韓臺的農業(yè)是完全不成功的，后面還會討論，此處不展開。
當前對農產品尤其是經濟作物價格暴漲暴跌起推波助瀾作用的，恰是政府尤其是地方政府的干預。地方政府往往希望推動農民調整農業(yè)種植結構來獲取農作物種植的高收益，這種政府推動必然是伴隨供給過剩，從而沒有高收益而只有高風險。當前中國幾乎是完全市場的農產品供給雖然有風險，但總體來講，農產品供給充足，價格低廉，中國人民極大地享受到了農產品價廉物美的好處。再指責這樣的農產品的供給，實在是不應該啊。
4、規(guī)模農業(yè)是否規(guī)模效益？
當前力主推進農業(yè)規(guī)模經營的主張，一個認識前提是，只有規(guī)模農業(yè)才能產生規(guī)模效應。若從勞動生產率來講，規(guī)模農業(yè)因為更適宜于機械化大生產，而可能有更高的勞動主產率，但在中國仍然有近7億農村留守人口，其中近3億農村勞動力的情況下，衡量規(guī)模效益的關鍵指標不應是勞動生產率而應是土地產出率。筆者調查的幾乎所有地區(qū)，規(guī)模經營的單產都遠低于小農，原因是，小農生產是精耕細作，小農可以靈活地進行農業(yè)生產的管理，而規(guī)模農業(yè)卻很難做到靈活精細的農業(yè)生產管理。
反過來說就是，規(guī)模農業(yè)不僅土地產出率低，而且排斥勞動，在當前中國還有極大量的難以快速轉移進城的農業(yè)勞動力（以缺少城市就業(yè)競爭力的中老年人為主）的情況下，規(guī)模農業(yè)排斥勞動是嚴重的社會問題，必導致嚴重的社會效益的災難。
當然，這并非是說當前中國小農經營就沒有問題。當前小農生產最大的問題是生活環(huán)節(jié)的合作難以解決，尤其是灌溉、植保、機耕機收方面難以形成合作。對于缺少集體經營協(xié)作的單家獨戶農民尤其是中老年農民，小塊分散農田的生產難度大，體力消耗大，新技術難采用。如果改善農戶生產作業(yè)條件，小農將會有更大的參與農業(yè)生產的積極性。湖北省孝感市經管局曾報告一個典型案例如下：
農田設施的改善反而使土地流轉出現(xiàn)了倒退。陡崗鎮(zhèn)袁湖村3名村干部經過多年的努力，流轉面積最多的2010年達到800多畝，300多戶。近幾年，市區(qū)兩級新農村建設工作隊進駐后，協(xié)助各方爭取國家項目資金400多萬元，大搞農田基礎設施建設，全村耕地實現(xiàn)了排灌自如、機耕機收、旱澇保收。條件改善了，很多老人都把田要回去了。近2年要回去的200多戶，500多畝，占他們2010年流轉面積的62.5%。老人們要田的理由有3條，一是條件改善了，種田不像過去那樣是重體力活，年紀大也搞得了；二是種田有成就感；三是可以鍛煉身體。盡管合同都沒有到期，3名村干部無可奈何，只有服從群眾的利益，原來購置的機械大多閑置起來了。
這個案例中，地方政府著重看到了推動農村土地流轉進行規(guī)模經營的困境，卻沒有看到，農村中老年農民有著極強的進行農業(yè)生產的積極性與能力。只要為他們解決了進行農業(yè)生產所必需的基本條件，他們就是中國糧食生產的主力軍。而如前所述，影響當前中國農業(yè)效率和基本生產條件的最關鍵原因恰是在給農民更大土地權利話語下形成的產權整合難題。
5、中國農業(yè)不成功嗎？
有一種普遍性的觀點認為，中國農業(yè)不成功。改革開放前30年的中國農業(yè)不成功，以至于到了改革開放才解決溫飽問題，改革開放以來的農業(yè)也不成功，以至于出現(xiàn)了持續(xù)幾十年的嚴重“三農”問題。我以為這種認識是膚淺的。
改革開放前，中國農業(yè)支持工業(yè)，農村支持城市，在短短二十多年時間即完成了工業(yè)化，建成了完整的國民經濟體系，糧食產量也在不到30年時間增加一倍多（由1952年的1.6億噸增加到1979年的3.3億噸），雖然沒有完全解決溫飽問題，但較建國初的糧食供給，不僅人均要高很多，而且更公平地分配，這樣的農業(yè)怎么能說不成功呢？
改革開放以后，中國加入到全球化的世界分工體系，實現(xiàn)了經濟增長的奇跡。總體來講，30年來，中國農產品供給可謂物美價廉、品種繁多，極大地滿足了全國人民對農產品的需求，這個過程中，國家?guī)缀鯖]有給農民補貼，反而向農民收錢，中國糧食自給率一直保持在95%以上。中國以占世界7%的土地養(yǎng)活了世界20%的人口，這樣的農業(yè)還不成功？廉價農產品是中國制造具有國際競爭力的關鍵之一，95%的糧食自給率是國家糧食安全的基本保證。有人說，中國農業(yè)的以上成功是以數(shù)以億計的勞動力從事農業(yè)獲得的，但是反過來看，既然城市不可能在短期內讓9億農民進城安居，9億農民中的中老年農民在城市缺少就業(yè)機會，農民就需要有來自農業(yè)的收入和農業(yè)就業(yè)。也就是說，農業(yè)不僅提供了廉價農產品，而且為留村的近7億農民提供了農業(yè)收入和就業(yè)機會，為進城失敗農民提供了返回村莊的退路，這樣的農業(yè)還不成功？
相反，很多人認為日韓臺的農業(yè)很成功，并將所謂日韓臺經驗視作中國學習的榜樣，但從農業(yè)角度來看，日韓臺農業(yè)，國家農業(yè)補貼極高，農民人數(shù)很少，農產品價格極其昂貴，且糧食自給率只有百分之三十幾，這樣的農業(yè)怎么能算成功？若中國大陸按日韓臺經驗發(fā)展農業(yè)，其結果必是農產品高價，少數(shù)職業(yè)農民壟斷農產品供給，農村多數(shù)農民無法從農業(yè)獲得就業(yè)而不得不淪為城市貧民窟成員，國家極大量的農業(yè)補貼讓人數(shù)很少的職業(yè)農民獲利，而農產品高價又使全體中國人民不再可以享受廉價農產品供給的好處，且因此提高勞動力再生產成本，降低中國制造的國際競爭力。
這個意義上講，改革開放以來，以家庭承包制為基礎的現(xiàn)行農村基本經營制度仍然具有極大活力，千萬不要貿然通過國家政策和財政支持來推動資本下鄉(xiāng)進行規(guī)模經營。要讓9億小農仍然可以從農業(yè)中獲取收入與就業(yè)，讓農民有歸宿和退路。9億農民有退路，中華民族才有出路！
I、文件解讀。
十八屆三中會全決議第21條：
賦予農民更多財產權利。保障農民集體經濟組織成員權利，積極發(fā)展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規(guī)范運行。
尤其值得重視的有以下兩條：
a、“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”。
b、“建立農村產權交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規(guī)范運行”。
以下分別解讀。
第一條可以分為相互聯(lián)系的三句來讀，即“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度”，“選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓”，“探索農民增加財產性收入渠道”。
第一句“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度”這句話的前面一句基本是對《物權法》條款的重申。“用益物權”一詞是起草《物權法》時，針對農民承包經營權、宅基地使用權所專用概念，農民的承包地承包經營權和宅基地使用權是不同于可以自由轉讓與買賣的物權，因此被特稱為“用益物權”，按《憲法》和《土地承包法》、《土地管理法》等法律條文，農村土地屬于集體所有，農戶只有耕地的承包經營權和宅基地的使用權，而無所有權。沒有所有權，就不是完全意義上的物權。用益物權這個特稱概念的含義十分模糊，因此引起學界和政策部門的廣泛爭論。
這句話的后面一句“改革完善農村宅基地制度”的含義是，當前農村宅基地制度不完善，應該進一步改革完善。當前中國農村宅基地是由集體提供，農戶無償獲得，免費使用的，實行一戶一宅制度。對作為村社集體成員的農戶來講，宅基地是一項基本福利，是為農戶生產和生活提供保障的制度，農戶可以在自己的宅基地上搭建自建自有自用的住宅和進行生產生活的附屬設施。按法律規(guī)定，農民宅基地及建筑其上的設施只能自用，不得進行非家庭的經營性目的。
現(xiàn)在的問題是，在城郊農村、沿海發(fā)達地區(qū)農村尤其是城中村，農民普遍在自己宅基地上搭建大面積建筑出租謀利，農民宅基地已經事實上用于非家庭的經營性目的。農民為了謀利最大利益，而盡可能建筑大面積高密度的住房，從而在城中村出現(xiàn)了大量貼面樓、握手樓。在城郊農村出現(xiàn)了以出售宅基地上房屋謀利為目的的巨量小產權房。
而在一般地區(qū)的農村，因為大量農民進城務工經商，甚至進城購房安居，他們卻并未退出農村宅基地，結果出現(xiàn)了農村總人口減少，農村宅基地使用面積卻持續(xù)增加的怪事，從而“浪費”了土地資源。
改革完善農村宅基地制度，就是要保證農村宅基地的有效有序使用，減少宅基地浪費，節(jié)約農村土地資源。
第二句：“選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓”。此句的關鍵詞是“農民住房財產權”，限定詞是“慎重穩(wěn)妥”，目標是“抵押、擔保、轉讓”。
“農民住房財產權”的說法在之前的政策性文件中好象沒有過，因為農民住房是搭建在集體無償提供的宅基地上的，是自建自有自用的，因此過去一般不提農民住房財產權。
“推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓”，也就是說，允許農民以自有住房抵押、擔保，以獲取資金進行建設，也允許轉讓住房，這樣就改變了過去農民住房自建自有自用的規(guī)定，使農民可能通過轉讓住房來獲得財產性收入。
“選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進”，其中的含義是“推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓”，其后果如何，風險多大，現(xiàn)在仍然不很明確，需要控制試點范圍和幅度，慎重穩(wěn)妥推進，邊試邊看，而不可操之過急。風險在哪里？最大的風險是，農民住房及其下的宅基地是唯一的，一戶一宅，一旦農民將住房財產權抵押、擔保、轉讓出去，雖然可能獲取進城資金，但若進城失敗，農戶卻不再可以返回農村來了，因為根據(jù)一家一宅政策，既然已經將住房和宅基地轉讓出去，集體就不可能再為農戶分配宅基地了。
以住房財產權作為抵押、擔保獲取的資金可以用在三個方面，一是生活，二是農業(yè)生產，三是進城。前兩者仍然要在村莊生活，若因為抵押、擔保而失去住房，對農民是不可承受之重，因為住房是農民最基本的保障。若是進城，往往是進城困難的農戶才會通過抵押、擔保、轉讓來獲取進城所需最低費用，真正有能力進城安居者很少會將住房抵押、擔保、轉讓出去�；蛘哒f，住房財產權抵押、擔保、轉讓，真正實踐的恰恰是只能勉強進城的農戶，這些農戶進城后，若遇失敗，無法在城市安居，他們就無法退回農村。因為住房財產權的抵押、擔保、轉讓，農民失去了之前在城鄉(xiāng)之間的進退有據(jù)。而農民在城鄉(xiāng)進退有據(jù)正是中國可以保持“發(fā)展中的穩(wěn)定”的關鍵之一。因此，住房財產權的抵押、擔保、轉讓，其結果可能是不該抵押的農戶去抵押，該轉讓的農戶卻不愿轉讓的結果。
“探索農民增加財產性收入的渠道”，這句很值得討論。據(jù)說當前農民之所以窮，是因為捧著金飯碗討飯吃，農民的金飯碗就是他們承包地的承包經營權、宅基地使用權和自建自有自用的住房，重慶市市長黃其帆形象地稱之為農民的“三件衣服”。但是，農民承包地的承包經營權是用于農業(yè)生產的，承包地上不可能種金子，承包經營權轉讓是不可能獲得巨額財產性收入的。因此，所有希望都在宅基地及其上所建住房。農民的確可以在宅基地上建寬大住房，可以有農家小院，但農民在農村，要住在自家房屋進行農業(yè)生產和生活，即使進城務工經商，也很可能會進城失敗，因此不會隨意將住房轉讓出去，以留退路。農民不隨便轉讓住房變現(xiàn)為財產性收入的決策相當理性，因為在中國這樣一個發(fā)展階段，全世界進城農民都很難在城市安居。若不愿淪落到城市貧民窟，那就返鄉(xiāng)吧。
有一種意見認為，農民進城了，他們擔心進城失敗而留下退路從而保留農村住房是理性的，也是應該的，問題是可以讓進城農民將他們閑置在村的住房出租以獲取租金。現(xiàn)在的問題是，第一，在一般地區(qū)農村，農民大量外出，農村閑置住房很多，即使有人租房，租金也一定極低，何況很少會有人來租。有人說，既然閑置在那里浪費，為何不讓農民退出住房而由國家或集體給農民以補償？閑置是浪費，不僅浪費土地資源，而且浪費了農民花錢搭建的住宅。但是，從另一方面來講，誰也不敢斷定自己進城就可以獲得在城市體面安居的就業(yè)與收入條件，且國家在現(xiàn)階段不可能為如此大規(guī)模進城農民提供足以在城市體面安居的保障，農民留下退路，就是風險投資，就是基本保障，降低風險從來都是要成本的，基本保障是不可交易的。
第二，在沿海發(fā)達地區(qū)，大中城市近郊，尤其是在城中村，農民在自己住房上建了很多住房以出租獲利。雖然這些行為不合法，實際上在全國廣泛存在，這部分人已經獲得了巨大利益。但這部分農民只占全國農民總人數(shù)的不足5%，這部分農民本已成為土地食利者階層的一部分，再討論這部分農民“增加財產性收入的渠道”，就是無的放矢。
也就是說，對于全國絕大多數(shù)農村的農民來講，一戶一宅的宅基地及其上的住房，是農民用于生產生活目的的，不可能轉讓出去，即使已經進城的農民，具有在城市安居能力的農民不會將宅基地和住房轉讓出去而愿意留作“鄉(xiāng)愁”，缺乏進城能力的農民將宅基地和住房轉讓出去，卻可能帶來進城失敗后無處可歸的困境。在目前中國發(fā)展階段，農民進城并在城市安居是一個漫長而艱難的過程，在農民能在城市體面安居前，試圖通過農民轉讓宅基地和住房而進城，就等于將農民置于極高的無家可歸的風險中。這個意義上，農村的宅基地和住房是農民的基本保障，基本保障是不能交易和轉讓的。
這個意義上提“探索農民增加財產性收入的渠道”，似乎為時尚早。
此外，因為土地不可移動，建筑在宅基地上的農民住房也是不可移動的，而決定住房價值最重要的因素是區(qū)位。在北京中心地區(qū)，一平方米住房價值數(shù)萬元，在一般農村，一平方米住房價值幾百元，相差百倍甚至千倍。允許農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，對于城郊農民來講，因其區(qū)位優(yōu)勢，他們就可以在宅基地上建大面積高密度住房轉讓獲利，他們完全可以成為千萬甚至億萬富翁，成為土地食利者，而對于一般農業(yè)型地區(qū)農民來講，住房即使低于建筑成本也無人來買，農民根本不可能從住房財產權的轉讓中獲取增加財產性收入的渠道。
倒是有一種可能，即城市過剩資本為了實現(xiàn)保值增值目的而到農村購買農民的住房，農民用低價將住房轉讓出去了，獲得不多的財產性收入，農民很快即將所得甚少的貨幣性財產性收入用掉了，卻永遠失去了不動產的家。
第二條可以分為相互聯(lián)系的兩句：“建立農村產權交易市場”，“推動農村產權流轉交易公開、公正、規(guī)范運行”。
此條內容筆者已在解讀決議第20條時進行說明。稍作補充：農村產權主要是不動產，包括承包經營權、宅基地使用權、住房等，過去不動產交易都是在村社熟人社會內進行的，傳統(tǒng)時代如此，新中國集體經濟制度安排亦如此。建立公開、公正、規(guī)范的產權流轉交易市場，就可能徹底破壞已有數(shù)百年歷史的熟人社會及其規(guī)則，其后果的嚴重性不言而喻。不動產不可移動，農村熟人社會社區(qū)不同于城市，這要切記。若是農村產權交易所主要交易地權指標，筆者將在后文評論。
II、政策辨析
“賦予農民更多財產權利”給人以豐富聯(lián)想，筆者以為，討論農民財產權利，需要回到當下中國發(fā)展階段及農民具體處境中討論，千萬不可泛泛而論，也不可想當然。為著厘清問題，以下幾個問題不能不進行認真辨析。
1、基本保障能否成為財產權進行交易。
顯然，承包地的承包經營權、宅基地使用權和住房都是在村生產和生活的農民進行生產和生活的基本條件，是不能夠失去，是一旦失去將無法再繼續(xù)在村莊生產和生活下去的基本保障，因此，對于依然要在村莊進行農業(yè)生產的農戶來講，他們的“三件衣服”不可交易，也就不能成為所謂財產權。
對于進城農民，情況又分兩種，一種是有能力在城市體面安居者，這部分進城人口在城市有穩(wěn)定就業(yè)和可靠收入，他們不會將宅基地、承包地和住房抵押、轉讓出去，因為在一般農業(yè)型地區(qū)，這“三件衣服”轉讓出去可獲財產性收入相對城市是極少的。他們寧愿將這“三件衣服”留作“鄉(xiāng)愁”。
還有一種進城農民，因為子女結婚要在城市買房，縣城買一套房要21萬元，只有19萬現(xiàn)金，還差2萬元，就將“三件衣服”轉讓出去獲得2萬元買房吧。在城里買房并不一定可以住得下來，因為全家進城，收入沒有增加，開支卻增加了。全家進城，更加貧困。
或者將進城做生意、打工十多年所獲20萬現(xiàn)金用于店鋪裝修，還差5萬元流動資金，就將“三件衣服”轉讓出去獲得流動資金。開店鋪運氣不好，一年下來，連本帶利全部虧掉。無處可去，問題就大了。
或者子女上學缺錢，父母治病缺錢，將“三件衣服”轉讓出去以獲取這種急錢的農戶，往往同時又是進城失敗風險極高的農戶，他們進城失敗了，又不再能回到農村，這對于農民，對于城市，對于中國現(xiàn)代化，顯然都不是什么福音。
在當前“三件衣服”仍然是大多數(shù)農民基本保障的情況下面，期待通過農民以“三件衣服”的抵押、擔保、轉讓上來獲取財產性收入，無疑是風險極大的，是可能造成嚴重后果的，是不應該的。基本保障不能交易應是一條基本原則。
2、因為農民無法實現(xiàn)財產權才導致城鄉(xiāng)差距越拉越大？
周其仁、文貫中等人認為，之所以城鄉(xiāng)差距越拉越大，是因為不允許農民實現(xiàn)自己的財產權，即不允許農民將自己承包地的承包經營權、宅基地使用權和住房用于抵押、擔保、轉讓和買賣，若可以的話，農民就可以從中獲得財產性收入從而可以進城，而城市人到農村買地買房，成為農村人，這樣一來，農民帶著賣地賣房所得財產性收入進城了，城市工商資本和富裕人群通過買地買房下鄉(xiāng)了，城鄉(xiāng)差距自然就縮小了。
若這樣來講縮小城鄉(xiāng)收入差距倒真有可能。現(xiàn)在的問題是，農民賣地賣房可以獲得多少收入。
在一般農業(yè)型地區(qū)，農地價值來自其地租除以利率，大致每畝1~2萬元，因為沒有區(qū)位優(yōu)勢，農民住房最多也就10萬元，一個農戶“三件衣服”可以賣20萬元，他們進城，最多只可能在縣城買房。到了縣城，年老父母不再能從事農業(yè)，年輕子女在縣城務工的收入很難維持一個家庭在城市的體面消費，農民家庭因為進城而生活艱難。他們即使在縣城有住房，也很難在縣城體面安居下來。
城市工商資本到農村買地買房，若是用于經營，農地經營很難賺錢，休閑旅游，投資保值，將之前農民的土地和住房“有”在那里，狡兔三窟，反正有錢，不在乎買地買房的那點小錢。這樣的人，就相當于已在城市安居的農村進城者不會將自己在農村的“三件衣服”拿去抵押轉讓換錢而會留作“鄉(xiāng)愁”一樣。過去生產性和保障性的土地和住房現(xiàn)在變成了保值手段，變成了休閑手段。
通過讓農村窮人進城、城市富人下鄉(xiāng)來拉平城鄉(xiāng)差距，這樣的結果，不僅沒有改善原有農村窮人的處境，反而惡化了急需變現(xiàn)農民的處境，又給資本過剩的城市人以資產增值保值手段。表面上看起來給農民更大財產權對農民有利，實際上卻是讓農民失去了最后的基本保障，進城失敗后，只能落入到城市貧民窟中。
在中國目前發(fā)展階段及中國所處全球化分工體系的位置，中國一定會有一個龐大的就業(yè)不穩(wěn)定收入不高的底層，這個龐大的金字塔結構的底層，在當前的中國，因為農村基本經濟制度安排使他們還可以在城鄉(xiāng)之間往返，進城失敗，他們仍然可以回到農村，過溫飽有余的熟人社會的生活，他們可以有自己的農家小院，可以與土地結合起來自給自足。總之，他們可以有比在城市貧民窟更好的生活。正是中國進城失敗農民還可以返回農村，而使中國成為同等收入國家絕無僅有的沒有大規(guī)模城市貧民窟的國家。
通過讓農村窮人進城而讓城市富人下鄉(xiāng)來拉平的城鄉(xiāng)收入差距，是目中無人，是偷換概念，是別有用心。
這個意義上，讓作為基本保障的農民的承包地承包經營權、宅基地使用權和住房以抵押、轉讓等形式變?yōu)樨敭a權，是對農民的不負責任，是后患無窮的政策主張的。
3、農民進城卻仍然占有宅基地是嚴重浪費？
現(xiàn)在有一種認識，認為當前農民進城了，農村宅基地卻沒有退出，出現(xiàn)了農村人口減少和農村宅基地面積擴大的倒掛，又有人形象地說，現(xiàn)在農民工是兩只老鼠：在城市租房住，是地下室的老鼠，而留在農村的住房又是老鼠在住。如果允許農民將農村宅基地和住房與城市住房相交易，就既可以改善農民在城市的居住條件，又退出了農村宅基地，節(jié)約了土地資源。
這種兩只老鼠的說法十分形象，但比喻不當，因為宅基地和住房的最大特點是不可移動，因為不可移動，在不同區(qū)位的住房就具有完全不同的價值，過去上海流行的“寧要浦西一張床，不要浦東一棟房”，即是如此。農民在農村的住房與已經形成經濟聚集具有規(guī)模效益的城市住房，是完全不同的兩碼事。
現(xiàn)在的問題是，即使農民不能將農村住房搬到城市，農民已經進城后，還留作農村住房和宅基地，讓老鼠住，這至少是很浪費的，為什么不拆掉住房，將農民宅基地復墾為耕地種糧呢？
進城農民工之所以仍然要保留農村住房，其中最根本（注意“根本”二字）的原因是，進城農民工對自己能否在城市體面安居有清醒而且理性的判斷，就是僅僅依靠打工收入，他們即使在城里買得起房子，也很難全家在城市體面生存。年輕時進城務工，年齡大了，在城市難以立足，還是要返回農村，且回到農村居住比較舒服。他們留下農村住房，是為了防止進城失敗而留的退路，這是一種風險防范機制，是退路因此是基本保障。如前已述，當前中國發(fā)展階段，進城農民工的大多數(shù)都難以在城市體面安居，因為他們難以獲得在城市體面安居所需要穩(wěn)定就業(yè)與收入條件，國家也不可能為所有進城農民工提供高額的全覆蓋社會保障，這與政策、制度和良好愿望無關，而只與中國經濟發(fā)展階段有關。
保留進城農民工的宅基地，給了進城失敗農民的退路，從而也就給了中國現(xiàn)代化中應對危機的能力。在一般發(fā)展中國家，因為進城失敗農民不再能退回農村，他們落入到城市貧民窟中，就成為“發(fā)展中不穩(wěn)定”的重要助推器。中國之所以可以保持“發(fā)展中的穩(wěn)定”，其中一個重要原因就是進城失敗農民有退路。
因此，讓進城農民工保留農村宅基地和住房，就不僅降低了農民進城的風險，而且極大地降低了中國現(xiàn)代化中出現(xiàn)不穩(wěn)定的風險，保留進城農民宅基地因此成為一種風險分擔機制，這是農民與國家的合謀，是風險成本而非浪費。
從另外一個方面來講，當前認為農民進城沒有退出宅基地，急于讓農民退出宅基地，并認為不如此即浪費土地資源的觀點，似乎當前中國耕地已經緊張到非得將農民宅基地復墾種糧，否則就要餓死人的地步。實際情況完全不是這樣。在當前中國農村，耕地季節(jié)性拋荒比比皆是，可以開荒的土地是到處都有，而當前中國農產品供給總體過剩，就說明，現(xiàn)在中國耕地上生產農產品足以養(yǎng)活中國，中國還沒有到非得現(xiàn)在就去拆農民房子將農民宅基地復墾種糧的地步。
未來20~30年是中國能否走出中等收入陷阱的關鍵時期，也是中國現(xiàn)代化的高風險時期，在當前中等收入階段，城市不可能為所有人提供在城市體面安居的高收入的穩(wěn)定就業(yè)，進城失敗也一定是常態(tài)，讓進城失敗農民可以返鄉(xiāng)，從而降低中國現(xiàn)代化中不穩(wěn)定的風險。待到中國走出中等收入陷阱，躋身發(fā)達國家行列，城市就有能力為大部分進城農民提供高收入的穩(wěn)定就業(yè)，國家也有財力為少數(shù)進城失敗農民提供高水平保障，進城農民就可以在城市體面安居，這個時候，他們自然不需要留下農村這個退路，這個時候，就可以自然而然地將之前空出來的宅基地地復墾種糧了。
當前輿論拿農民宅基地做文章，認為農民宅基地空在那里是浪費的觀點，是拿土地說事，而非真正關心糧食安全和土地資源的浪費。至少在目前，中國土地還未緊張到非得復墾農民宅基地種糧的地步。反過來，保留農民宅基地，讓進城失敗農民有退路，就為中國現(xiàn)代化提供了農村這一穩(wěn)定器與蓄水池。這個意義上，閑置的農村宅基地，功能重大，意義重大。
I、文件解讀。
十八屆三中全會決議第11條：
建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價�？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。
其中尤其值得重視的有以下幾條：
a、“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”。
b、“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制”。
c、“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”。
以下分別解讀。
第一條可以分解為兩句，即“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股”，農村集體經營性建設用地“實行與國有土地同等入市、同權同價”。
第一句中，關鍵詞有三組，一是“符合規(guī)劃和用途管制”，二是“農村集體經營性建設用地”，三是“出讓、租賃、入股”。首先來看農村集體經營性建設用地。按《土地管理法》第43條：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。按此條，就不應該有農村經營性建設用地。不過，考慮到農村集體經濟組織辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等等實際需要，《土地管理法》又為村社集體進行建設使用土地留下一個小小缺口，即：
第五十九條 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施、公益事業(yè)、農村村民住宅等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設，應當按照村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，合理布局，綜合開發(fā)，配套建設；建設用地，應當符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，并依照本法第四十四條、第六十條、第六十一條、第六十二條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。
第六十條 農村集體經濟組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的，應當持有關批準文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準權限，由縣級以上地方人民政府批準。
按照前款規(guī)定興辦企業(yè)的建設用地，必須嚴格控制。
這樣，全國農村形成了具有一定規(guī)模的農村集體經營性建設用地，因為審批控制很嚴格，這樣經過批準由農地轉為非農建設用地的面積很少，全國大約不超過1000萬畝。
真正構成當前農村集體經營性建設用地的主體部分是在《土地管理法》出臺并嚴格執(zhí)行之前，因為鼓勵發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，全國農村“村村點火、戶戶冒煙”辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，大量農地用于興辦工業(yè)和商業(yè)，雖然后來鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大量倒閉，但土地非農使用已成事實，由此形成當前最大規(guī)模的農村經營性建設用地。
此外，在珠三角地區(qū)發(fā)展早期，招商引資、三來一補，地方政府鼓勵村社集體自蓋廠房招商，鼓勵農民自建住房出租給外來農民工租住，由此形成了大量非農使用的農村集體經營性建設用地。
以上所有農村集體經營性建設用地總面積不超過5000萬畝，這部分農村集體經營性建設用地是在《土地管理法》出臺前就已使用，所以并未違反《土地管理法》中“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的規(guī)定，從而在建設用地市場上，客觀形成了既有國有土地，也有集體土地的現(xiàn)實。這是一個歷史遺留問題，如何化解這一歷史遺留問題，是中央必須考慮的問題。
最早在十七屆三中全會決議中就已提出：“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場，以公開規(guī)范的方式轉讓土地使用權，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權益”，其中十分明確是要解決歷史遺留問題，即不允許新增集體經營性建設用地。如果一方面城鄉(xiāng)建設用地同權同價，另一方面又放開集體將一般建設用地甚至耕地變成經營性建設用地，將會導致嚴重后果，這一嚴重后果后面再討論。
當前農村集體經營性建設用地分散在全國60多萬個行政村，但主要集中在沿海發(fā)達地區(qū)，尤其集中在長三角和珠三角。因為土地的不可移動性，散布在全國的農村經營性建設用地如何發(fā)揮作用是一個待解難題。
再來看“符合規(guī)劃和用途管制”。中國與世界上絕大多數(shù)國家一樣，土地使用上實行用途管制。所謂“用途管制”，即將土地分為不同用途，并按不同用途進行使用管制。其中最基本的用途管制是將土地分為農地和建設用地，農地轉用為建設用地要由國家進行嚴格控制與審批。建設用地又分為多種，比如城市建設用地又分為城市工業(yè)用地、公益事業(yè)建設用地、經營性建設用地等等，農村建設用地又分為農村經營性建設用地、農村公共服務及基礎設施建設用地和農民宅基地，不同用途土地不能隨意改變用途。
正因為土地不可移動，土地使用就必須符合規(guī)劃，否則土地使用就會帶來嚴重的無序。土地規(guī)劃是依據(jù)經濟建設和城市發(fā)展內在需要與客觀規(guī)律進行的。只有在符合規(guī)劃和用途管制情況下，農村集體經營性建設用地才能出讓、租賃和入股。
“出讓、租賃和入股”這組關鍵詞較《土地管理法》中農村集體經營性建設用地只能自用的規(guī)定很不相同，即已經承認了農村集體經營性建設用地可以作為一般生產要素參與到生產經營環(huán)節(jié)。正是這一組關鍵詞，引出下一句“（農村集體經營性建設用地）實行與國有土地同等入市、同權同價”，這樣，之前受到較大限制無法獲得完全土地權能的集體經營性建設用地就獲得了與國有建設用地同等權能。
總體來講，此條重在解決歷史遺留問題。改革開放先行者深圳一直存在大量農村集體經營性建設用地權能如何發(fā)揮作用的難題，即在國有建設用地以外，深圳還有面積極大的農村集體經營性建設用地，這些農村集體經營性建設用地已與國有建設用地犬牙交錯，但因為集體建設用地與國有建設用地性質不同，不能入市不能同權同價，而使深圳無法有效整合使用建設用地。2012年，經國土部批準，深圳全部農村土地轉為國有性質，使之前的農村集體經營性建設用地變成國有建設用地，可以直接入市，從而使深圳可能有效配置土地資源，合理進行城市規(guī)劃。
深圳將農村集體土地轉為國有是一種解決歷史遺留問題的辦法，而允許集體經營性建設用地“與國有土地同等入市、同權同價”，是同樣的解決歷史遺留問題的辦法。
這樣一種解決歷史遺留問題的辦法必須控制新增農村集體經營性建設用地，即不應當再批準一般農地和農村非經營性建設用地轉用為經營性建設用地。如果放開農村土地轉為經營性建設用地，其后果就是農村集體經營性建設用地大量產生，在城市建設規(guī)劃區(qū)的農村就可以因為其經營性建設用地與國有土地同等入市、同價同權，而獲取巨額土地增值收益，并因此滋生出一個龐大土地食利階層出來。后面結合征地制度將作進一步討論。
第二條可以分解為三句，即“縮小征地范圍”，“規(guī)范征地程序”，“完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制”。
“縮小征地范圍”，這句話在之前中央文件中已多次提到。“縮小征地范圍”，并非城市擴張就減少將農地轉用為非農建設用地的數(shù)量，而是改變農地轉用為非農建設用地的方式，改變當前城市建設用地必須經由國家征收才能變?yōu)榻ㄔO用地的“征轉一體”的機制。也就是說，今后城市建設用地的來源，除了國家征收農地以外，也允許農村集體經營性建設用地直接入市，從而形成多元的建設用地供給格局，改變現(xiàn)行的國家壟斷城市建設用地一級市場的格局。
中央之所以要“縮小征地范圍”，一是當前征地中出現(xiàn)了嚴重的沖突，引發(fā)巨大社會矛盾，中央希望通過縮小征地規(guī)模來減少征地沖突。二是中央接受了土地應按是否用于公共目的來決定是否征收的觀點（這也是憲法表述），認為只有為了公共利益才能強征農民土地，為經營性目的強制農民土地是不正義的（當然，這是極大誤解了中國土地制度）。
“縮小征地范圍”，即允許符合規(guī)劃與用途管制的農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同價同權，就可能不只是要解決過去農村集體經營性建設用地的歷史遺留問題（因為在諸如深圳等發(fā)達地區(qū)，農村經營性建設用地事實上已經納入到城市建設之內了）。在當前中國正處在快速現(xiàn)代化與城市化背景下，與人口城市化同步進行的土地城市化，必然要求城市繼續(xù)擴張，必然要有大量農地轉用為非農建設用地。“縮小征地范圍”，就必然要擴大非征收的集體經營性建設用地的供給。
在不可能允許農村新增經營性建設用地情況下面，“縮小征地范圍”所預留出來的城市建設用地供給，就只可能由過去遺留下來的現(xiàn)在可以與國有土地同等入市的農村經營性建設用地來填補。又因為城市擴展只可能平面推進，而在城市平面推進的農村，真正農村集體經營性建設用地規(guī)模極小，可能只占到全部土地面積的不足5%，其余皆為耕地、荒地和宅基地，不足5%的經營性建設用地不足以填補“縮小征地范圍”所空余出來的城市建設用地缺額，而其他土地又不能入市。怎么辦？
有兩個辦法來解決，一是允許其他地區(qū)的農村集體經營性建設用地置換成為指標，從而在城市規(guī)劃區(qū)內落地，將相應的農地變?yōu)榭梢灾苯尤胧械霓r村集體經營性建設用地；二是仿照國土部于2006年試行的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤辦法，讓邊遠農村農民減少建設用地面積，而在城市規(guī)劃區(qū)內相應增加農村集體經營性建設用地供給。
無論哪一種辦法，總歸要變成城市建設用地的土地，只可能是城市規(guī)劃區(qū)內的近郊農村土地。國家縮小征地范圍，就使規(guī)劃區(qū)內的農村集體可能有更大自主供給經營性建設用地的空間乃至需求，而規(guī)劃區(qū)內現(xiàn)有農村集體經營性用地面積太少，供給缺口太大。因此，通過將遠郊規(guī)劃區(qū)外不值錢的農村集體經營性建設用地甚或一般建設用地通過掛鉤，在減少遠郊建設用地面積情況下，增加規(guī)劃區(qū)內農村集體經營性建設用地面積，自主供應城市建設用地。
在邊遠地區(qū)，無論是農村集體的經營性建設用地還是宅基地，都是低價的，而城市規(guī)劃區(qū)可以與國有土地同等入市的農村集體經營性建設用地與國有土地同地同價，就具有極高的價值。通過掛鉤，規(guī)劃區(qū)內的農民集體就可以以極低的費用獲取邊遠地區(qū)的建設用地指標，而以極高的價值將土地入市。這樣一來，國家縮小征地范圍所空缺出來的數(shù)量巨大的自主入市農村土地，就可以產生巨額農地非農使用的增值收益，這部分增值收益的絕大多數(shù)歸規(guī)劃區(qū)內的農村集體所獨享，從而就滋養(yǎng)出來一個本來沒有的龐大土地食利階層。
再來看后面兩句。其實，只要國家縮小征地范圍，就必然會讓規(guī)劃區(qū)內的城郊農民自主供地，城郊農民就可以獲得巨大土地增值收益。這樣的背景下再談“規(guī)范征地程序”，“完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制”，意義就不大了。
II、政策辨析
按《土地管理法》，當前中國城市建設用地制度基本上是遵循“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”進行運作的。這樣一種城市建設用地制度安排就使國家壟斷建設用地一級市場，同時放開建設用地二級市場。國家通過征收農民土地，再將征收農地轉為國有建設用地，而使國家可以有效調控建設用地的供給，并獲得農地非農使用增值收益的主要部分。
在以上土地制度安排中，國家通過地方政府征收農民土地，給農民以征地補償。總體來講，國家給農民的征地補償是按被征收土地原有用途給予補償?shù)�，給農地補償?shù)淖罡咧禐檗r地原產值的30倍。實踐中，發(fā)達地區(qū)征收農民土地，給農民的征地補償普遍已經超過30倍，尤其是留地安置，利益巨大。十八屆三中全會決議中提出要“完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制”，某種意義上是對當前地方政府征地補償實踐中超出《土地管理法》第47條規(guī)定的追認。同時，《決議》提出要“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”。過去中央提出給農民的征地補償，一是強調不超過30倍農業(yè)產值，二是強調要保障被征地農民收入不降低、生活有保障這樣兩個標準。無論哪種說法和做法，當前的土地制度實踐中，給被征地農民的補償是以土地原有用途為依據(jù)的。在地方政府的具體政策實施中，則有讓被征地農民分享土地非農使用增值收益的若干做法（比如留地安置），只是這種做法所占比重不大，主體仍然是將農地非農使用增值收益的大部分留歸地方政府，成為眾所周知的“土地財政”。
現(xiàn)行土地制度安排有巨大優(yōu)越性，其核心是做到了“漲價歸公、地利共享”。中國土地制度安排是新民主主義革命和社會主義改造的成果，是消滅了土地私有制和土地食利者階層的制度，土地是基本生產資料。經濟發(fā)展、城市擴張必然要占用土地，農地非農使用所形成巨額增值收益是經濟發(fā)展和城市擴張所帶來，國家通過地方政府以土地原來用途給予補償，而以非農使用后的市場價值賣出土地，從而獲得了大部分農地非農使用的增值收益，此增值收益又主要用于城市基礎設施建設。當前中國正處在快速城市化的階段，快速城市化帶來大量農地非農使用，及由此形成地方政府巨額土地財政收入�？焖俪鞘谢倪^程也是城市基礎設施建設所需投資巨大的過程，土地財政正好彌補了城市基礎設施建設所需投資。良好的城市基礎設施又進一步推動城市有序擴張。待到城市化基本完成，城市不再有規(guī)模的擴大，即不再需要征收農地時，城市也就不再有主要來自農地非農使用增值收益的土地財政，這個時候，因為城市化已經完成，城市基礎設施建設也已經完成，沒有土地財政，城市仍然可以有序運轉。
這個意義上，中國現(xiàn)行土地制度是一個極其重要且精良的制度，是助推中國走出中等收入陷阱的利器，是中國最大的制度紅利。
遺憾的是，當前國內學界、媒體乃至政策部門對此土地制度多抱非議，其中主要理由是征地損害農民利益，引發(fā)社會矛盾，因此要改革現(xiàn)行征地制度。
從筆者在全國調查來看，幾乎所有地區(qū)的農民都盼土地被征收。道理很簡單，征地補償遠高于農業(yè)收入，且征地往往還要拆遷，而拆遷所獲補償更是遠高于征地補償。農民盼征地、盼拆遷這是一個被刻意忽視的常識。
雖然農民盼征地、盼拆遷只是一個常識，但如果政府已經決定要征地拆遷，農民當然會要求更高補償，且政府越是非拆不可，農民就越是團結起來要更高補償，原因無他，就是土地不可移動。如果農民都要高價，地方政府改變城市規(guī)劃，將擬征地區(qū)域劃為基本農田保護區(qū)，農民肯定不滿意。
農民要求更高土地補償這本身并沒有錯，因為農民當然希望更多分享農地非農使用的巨額增值收益，但并非提高了征地補償，農民就會減少分享更大利益的要求，征地沖突就會下降。實際上，最近10年，全國各地征地拆遷補償都大幅度提高了，因為征地補償而發(fā)生的沖突卻更普遍且更激烈了。這就說明，并非僅是提高征地拆遷補償可以解決征地拆遷沖突的。
反過來想倒是，中國正處在城市化的快速推進過程中，每年征地上千萬畝，拆遷數(shù)億平方米，這么巨大的空前絕后的征地拆遷過程，及如此巨額的土地利益分享，沒有矛盾怎么可能？有沖突不可怕，可怕的是不允許出現(xiàn)沖突，掩蓋沖突，對任何沖突都不敢面對，從而錯失中國快速城市化和現(xiàn)代化的良機。
中國未來20年將繼續(xù)是快速城市化的20年，也就是要繼續(xù)大規(guī)模征地拆遷的20年。20年以后，中國城市化將基本完成，城市不再規(guī)模擴張，征地拆遷也就不再有了。那時候，農民再想被征地拆遷就不再有機會了。
征地拆遷的農民并非全國農民，而只是城市近郊的農民，這部分農民只占全國農民總數(shù)的大約5%。實際上，這部分征地拆遷中沖突巨大、整個社會都認為他們利益受損嚴重的農民，卻是中國農民中的強勢群體。即使在現(xiàn)行征地制度下面，這部分農民的狀況也遠好于全國農民的狀況。北京郊區(qū)農民的狀況不只是遠好于全國農民，而且要好于北京市民，難道這不是所有北京人都知道的常識嗎？
進一步適當?shù)靥岣弑徽鞯剞r民的補償，讓被征地農民更多分享農地非農使用的增值收益，以及“完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制”，都是對的。但如果讓城郊農民可以以自己土地直接進入城市建設用地市場，從而獲取土地非農使用的全部增值收益，這不僅不符合當前中國土地制度的憲法秩序，影響中國城市建設，而且會形成一個極其龐大的既未投入努力又不承擔風險的城郊土地食利集團，這是極其不正義的。
因此，現(xiàn)行土地制度包括征地制度沒有理由不堅持。
另外一個方面，對于在過去特定歷史條件下面形成的農村集體經營性建設用地，采取特事特辦，以解決歷史遺留問題。這部分已經由農地或一般建設用地轉用為農村集體經營性建設用地的土地，與國有土地同等入市，同價同權，這部分土地就相當于對既有歷史的承認，就是對歷史問題的處理，相當于深圳將已經非農使用的農村集體建設用地一次性轉為國有土地一樣。這些農村集體經營性建設用地在城市建設用地二級市場上與國有建設用地同等入市，同權同價，從而有效配置城市建設用地資源。這個意義上講，除農村集體經營性建設用地這一歷史遺留問題以外，國家在建設用地仍然采取壟斷一級市場、放開二級市場的制度安排，主體制度未有改變。
唯一差別是，農村集體經營性建設用地未經國家征收，即直接與國有土地同等入市，從而可以獲得土地市場上巨大的土地利益，這就使得過去將農地轉用為經營性建設用地地區(qū)的村社集體和村民因為可以獲取如此巨額土地利益而一夜暴富，成為土地食利者。其中典型是深圳30萬原住民因為在建深圳特區(qū)時將村莊集體的土地非農使用，未經國家征收，土地及其上建筑即可以在城市土地二級市場上買賣流通，從而可以戶戶成為千萬甚至億萬富翁。
但我們知道，世界上沒有無緣無故的財富，極少數(shù)特定區(qū)位農民一夜暴富，成了土地食利者，必有人利益受到損失。只是，既然是歷史遺留問題，這個歷史遺留問題已經形成既得利益，這筆糊涂帳因此很難算得清楚，就干脆通過允許農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市，同權同價，來消化掉吧。
下不為例。
我們千萬不能搞城市與農村所有建設用地的統(tǒng)一市場。
I、文件解讀。
十八屆三中全會決議第三部分題為“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制”，導語指出：“城鄉(xiāng)二元結構是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉(xiāng)、工農互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農城鄉(xiāng)關系，讓廣大農民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果”，決議第23條要求：“推進農業(yè)轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業(yè)轉移人口轉為城鎮(zhèn)居民。創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革”，“穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋，把進城落戶農民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系”，“建立財政轉移支付同農業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制”。
擇要有以下幾條值得特別重視：
a、“城鄉(xiāng)二元結構是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙”。
b、“推進農業(yè)轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業(yè)轉移人口轉為城鎮(zhèn)居民。創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革”。
c、“穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋，把進城落戶農民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系”。
d、“建立財政轉移支付同農業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制”。
以下分別解讀。
第一條是一個判斷，這個判斷認為，中國之所以沒有城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，其主要障礙是城鄉(xiāng)二元結構，這樣就有兩個關鍵詞，一是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，二是城鄉(xiāng)二元結構。
我們來看這兩個關鍵詞的涵義。按決議的說法，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化就是要“形成以工促農、以城帶鄉(xiāng)、工農互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農城鄉(xiāng)關系，讓廣大農民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果”的體制機制。按厲以寧的說法，城鄉(xiāng)一體化就是城市和農村之間要素自由流動，有效配置，共同發(fā)展。
所謂體制機制，就是要通過政策和制度設置來促進城鄉(xiāng)發(fā)展的一體化，既然是一體化，政策和制度就不應該區(qū)分城市農村，不應該分別針對不同對象，而是一般性的，是以調動城鄉(xiāng)之間要素有效配置為目標的，這也是為什么將城鄉(xiāng)二元結構當作制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙的原因。
如果當前的政策和制度對農民進城不利，對農民具有剝削性，則將專門針對農民的剝削性政策和制度消除，就可能做到“讓廣大農民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果”。而若有些政策和制度是限制城市資本的，破除這樣的限制，讓資本自由下鄉(xiāng)，就又可能損害農民在農村的利益。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的核心是要保護農民，是要讓農民更多分享現(xiàn)代化成果，其中原因是，農民人數(shù)眾多，且是缺乏自我保護能力的弱勢群體。這樣看來，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機制并非不區(qū)分城市和農村，而是要保護農民，這種體制機制與厲以寧主張的“雙向城鄉(xiāng)一體化”是很大差別的，因為厲以寧主張農民進城和資本下鄉(xiāng)，主張以市場來配置資源，主張勞動、資本和土地要素的自由流動，這樣一種市場配置資源和要素自由流動，就可能讓進城失敗的農民不能返回農村而落入到城市貧民窟，就可能因為資本進入農業(yè)分割農業(yè)GDP蛋糕，而減少了仍然數(shù)量龐大的務農農民的農業(yè)收入。
這樣來理解城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的機制體制，就是要破除當前體制性城鄉(xiāng)二元結構中對農民剝削和歧視性的部分，而充分發(fā)揮當前體制性城鄉(xiāng)二元結構中對農民保護性的成分。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機制，并非只是完全由市場來起作用，而是要有制度和政策安排。
再來看城鄉(xiāng)二元結構。城鄉(xiāng)二元結構有兩個不同含義，一是城鄉(xiāng)二元結構體制，或體制性城鄉(xiāng)二元結構，即陸學藝先生所講“一國兩策”，一個國家，城市和農村兩種政策。“一國兩策”具有歷史合理性，是中國趕超型現(xiàn)代化的產物。在歷史上，通過“一國兩策”，城市剝削農村，農業(yè)補貼工業(yè)，工農產品剪刀差，為中國實現(xiàn)工業(yè)化提供了主要的原始資本積累。“一國兩策”、“城鄉(xiāng)二元”的一個主要制度是戶籍制度，其中城市戶籍具有遠高于農村戶籍的福利含金量，城市戶口在就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育、糧油等等各個方面，都有由國家保障的高額福利，而農村戶籍主要依靠人民公社的集體，福利較少，國家政策中含有對農民的歧視，這樣一種城鄉(xiāng)二元結構的體制是對農民剝削性的體制。
不過，改革開放以來，之前農村戶籍中對農民剝削性和限制性的條款逐步取消，城市戶籍中高含金量的福利也逐步剝離，除極少數(shù)幾項戶籍福利的差異（比如教育）以外，當前城市和農村戶籍上的福利含金量相差無幾，甚至可以說，因為農村戶籍中還有承包地的承包經營權、宅基地使用權和農村住宅三項權利，而使農村戶籍的含金量高于城市戶籍，這尤其表現(xiàn)在發(fā)達的沿海地區(qū)和大中城市郊區(qū)農村。
當前以戶籍制度為中心的城鄉(xiāng)二元結構的體制，對農民的剝削性要素幾乎沒有了，而保護性要素卻仍然存在，這樣來看，當前的體制性城鄉(xiāng)二元結構已由過去對農民的剝削性結構變成了保護性結構，這樣的城鄉(xiāng)二元結構與健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制的含義是一致的，因此談不上所謂“城鄉(xiāng)二元結構是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙”一說。
另外一種城鄉(xiāng)二元結構是城鄉(xiāng)自然而然形成的非體制原因的差異，客觀上，因為城市和農村在聚居模式、產業(yè)結構上的差異，隨著生產要素的流動與聚集，大量生產要素向城市聚集，城市快速發(fā)展、高度現(xiàn)代化，而農村相對衰落。這樣，在城市與農村、工商業(yè)與農業(yè)之間形成了結構性的差異，成為城鄉(xiāng)二元結構。
除少數(shù)發(fā)達國家因為高度現(xiàn)代化，農村、農業(yè)和農民都已融入到現(xiàn)代化城市體系之中，真正做到了城鄉(xiāng)一體化以外（或者說農村已經納入到城市體系之中了），在絕大多數(shù)國家，都存在著鮮明對比甚至尖銳對立的城鄉(xiāng)二元結構。中國與一般發(fā)展中國家的差異是，中國的城鄉(xiāng)二元結構，除要素自由流動自由聚集所形成的客觀差異之外，還有政策和制度性的因素，即所謂體制性城鄉(xiāng)二元結構。
正是當前中國體制性城鄉(xiāng)二元結構限制了強勢資本下鄉(xiāng)和保護了農民基本生存權利，使中國進城失敗的農民仍然可以返回農村的家鄉(xiāng)。這個意義上，正是中國體制性城鄉(xiāng)二元結構使中國城市沒有出現(xiàn)嚴重的城市內二元結構，或中國城鄉(xiāng)二元結構消解了城市內二元結構。反觀與中國同等收入水平的國家，幾乎沒有例外地存在嚴重的城市內二元結構，表現(xiàn)就是大規(guī)模的難以治理的城市貧民窟。中國是加入到世界體系的發(fā)展中國家唯一沒有大規(guī)模貧民窟的大國。
第二條主要包括兩句，第一句是“推進農業(yè)轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業(yè)轉移人口轉為城鎮(zhèn)居民”。第二句是“創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革”。
先來看第一句，這一句有兩個詞值得重視，一是“推進”，二是“逐步”。“推進”的意思是要通過政策和資金支持加快“農業(yè)轉移人口市民化”，而“逐步”的意思又是說，不能急于求成，一步到位，而是慢慢地將“符合條件的農業(yè)轉移人工轉為城鎮(zhèn)居民”。政策上要支持，過程上急不得。
中央決議中這樣的表述是有道理的。在當前中國發(fā)展階段，城市不可能為所有進城務工經商農民提供體面安居所需高收入的穩(wěn)定就業(yè)機會，國家也不可能為進城失敗農民提供在城市安居所需的高額保障，某種意義上講，在中國發(fā)展的現(xiàn)階段，進城并可以在城市安居的農民為數(shù)不少，而進城失敗的農民也一定為數(shù)眾多。誰進城可以獲得高收入的穩(wěn)定就業(yè)并成功在城市安居，這既要靠個人努力，又要靠運氣，沒有誰知道自己可以在城市成功安居，所以他們要一直在城市努力尋找機會。找到了機會，他們安居下來了。一直找不到機會，就再返回農村，而萬萬不愿落入到城市貧民窟中。
所以，農民市民化是一個緩慢的過程，也是一個反復的過程。反復的意思是說，本來以為有了高收入的穩(wěn)定工作，卻沒想到會失業(yè)；本來花很多年掌握了一項高難度技術，卻沒想到技術會過時；本來積攢了一筆資金，卻沒想到生場大病將錢花掉了，等等各種偶然性的（其中帶有必然性）原因，而無法確定能否在城市體面安居，因此要保留農村的承包地、宅基地和住房，要留下最后的退路。要出現(xiàn)萬一的情況就“大不了回家種田去”。
進城農民留退回農村后路的原因是進城安居的機會其實不大，看起來符合市民化條件的農業(yè)轉移人口有了在城市安居的條件，卻可能因為各種偶然原因又失去可以安居的能力，他們?yōu)樽约毫敉嘶剞r村的后路，是一種理性的風險投資，在進城失敗，國家絕對沒有能力為進城失敗農民提供可以在城市體面安居保障的情況下，留下回村退路是正確的決策。
由此看來，“推進農業(yè)人口市民化”還要有耐心，更要有中國產業(yè)結構升級，城市可以為進城農民提供更多高收入的穩(wěn)定就業(yè)機會。
再來看第二句：“創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革”。在當前大量農民進城背景下面，僅僅依靠過時的城市和農村戶籍來管理人口顯然是已不合時宜了。同時，過去城市戶籍中所具有的福利成分基本上已被剝離，戶籍更多具有管理的意義。相反，農村戶籍中還有承包地、宅基地和住房三項重要的福利。加快戶籍制度改革就是既要保障農民現(xiàn)有的三項福利，又要為他們在城市獲得與市民同等權利而改革。
需要說明的是，當前城市人口中的社保、低保與農村社保、低保金額上有一定差異，這有合理性，因為城市人口沒有承包地、宅基地和住房這三項福利。當前城市貧民較進城農民工的處境還要糟糕。相對說來，因為過去這些城市貧民都多少從國家和集體單位中分得住房或積累有一定的文化資本、社會資本，而在城市仍能自謀出路。隨著時間的推移，新一代城市貧民若沒有父輩的積蓄，又缺少相對于進城農民工的文化資本與社會資本的優(yōu)勢，這些城市貧民的狀況將讓人擔憂。
這個意義上，國家財政上要對這些城市貧民（無法退回農村種田去）給予特別關照。
第三條包括兩句，即“穩(wěn)定推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋”，“把進城落戶農民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系”。
這兩句要表達的意思都是一個，即讓所有進城農民尤其是在城鎮(zhèn)落戶農民納入到城鎮(zhèn)服務福利保障體系中。在當前中國發(fā)展階段，全民納入的全覆蓋的公共服務和福利保障體系一定是低水平的，作為發(fā)展中國家，中國的政府不可能建立高水平全覆蓋的保障體系。這個意義上講，進城農民在城市可以享受到的城市保障只能是聊勝于無，其在城市能否體面安居還是要靠個人打拼及運氣。
第四條“建立財政轉移支付同農業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制”，意思是說要通過國家財政支持來動員農民離開農村，成為城市人口。認真分析起來，中央還是著急了點，因為農民也不知道自己進城后能否獲得在城市體面安居的就業(yè)與收入機會。對于有能力進城的農民，國家財政轉移支付與農民市民化掛鉤是無效的，因為他們并不缺政府補的這點錢，而愿意將農村承包地、宅基地和住房留作“鄉(xiāng)愁”。急切希望得到掛鉤財政資金的往往是進城比較困難，稍有不慎即進城失敗的農戶，這些人進城失敗，又因為掛鉤而失去了農村的“三件衣服”，他們就不再能返回家鄉(xiāng)，就成了新的城市貧民。新城市貧民在城市的生活很艱難，且城市貧民越多，國家財政負擔越重，社會秩序及政治穩(wěn)定越是容易出問題。
II、政策辨析
1、關于城鄉(xiāng)二元結構。
當前城鄉(xiāng)二元結構大都被當作了一個負面詞匯，其實，城鄉(xiāng)二元結構也可以是一個對客觀事實的描述。從體制上講城鄉(xiāng)二元結構，新中國選擇重化工業(yè)優(yōu)先的現(xiàn)代化道路，工業(yè)化需要從農村獲取原始資本積累，而通過體制性城鄉(xiāng)二元結構完成了農業(yè)對工業(yè)的支持，及城市對農村的剝削。在改革開放前，以戶籍制度為核心的城鄉(xiāng)二元結構對農民和農村是一種剝削性結構，雖然其存在具有歷史合理性，在當前條件下這種剝削性城鄉(xiāng)二元結構理應破除，且實際上也已經被破除掉了。其主要表現(xiàn)就是，城市戶籍上的福利含金量很少，而農村戶籍上的福利含金量卻不可小視。也是因此，眾多調查表明，農民普遍不愿意放棄農村戶籍，即使保留農民在農村的承包地，絕大多數(shù)農民也不愿意要城市戶籍。反過來倒是，城市人想要獲得農村戶籍是十分困難的事情。
當前仍然存在體制性的城鄉(xiāng)二元結構，不過，當前的體制性城鄉(xiāng)二元結構與過去的剝削性結構已有極大不同，就是過去城鄉(xiāng)二元結構中對農民的剝削性制度已被消除，而對農民的保護性制度安排仍然存在。體制性城鄉(xiāng)二元結構由剝削到保護的這種轉變，是我們一定要清醒認識的。我們現(xiàn)在尤其要防止有人借破除城鄉(xiāng)二元結構，將保護農民的體制性城鄉(xiāng)二元結構一并破除。
2、關于農村、農業(yè)和農民。
當前中國有9億農民，包括其中進城務工經商但仍然難以在城市安居的2億多農民工，他們是中國社會最大的弱勢群體，而中國農業(yè)基本上是“人均一畝三分、戶均不過十畝”的弱質小農農業(yè)，這樣一個GDP占比低于10%的農業(yè)GDP，還要為農村中的弱勢群體提供賴以生存的極其重要的農業(yè)收入與就業(yè)。弱勢農民與弱質農業(yè)所在的農村顯然是需要保護的，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化不是指資本可以自由下鄉(xiāng)去趕農民進城，去擠占本來就不多的農業(yè)GDP，而是要通過國家政策和財政資金，以城帶鄉(xiāng)，以工促農，保護農民包括進城但未能在城市安居從而隨時可能返鄉(xiāng)的農民工，及保證農業(yè)GDP主要被數(shù)量極其龐大的農民分享。
有人理解城鄉(xiāng)發(fā)展一體化就是農民進城和資本下鄉(xiāng)，這種理解是片面的。原因是，即使部分農民進城，留在農村的農民人數(shù)依然眾多，且進城農民可能失敗，他們進城失敗之后還要返回農村。而資本下鄉(xiāng)亦要慎重，至少政府不應通過政策和資金扶持資本下鄉(xiāng)。農業(yè)GDP總量是有限的，資本下鄉(xiāng)是要賺錢的，也就是要分享農業(yè)GDP的，在當前農民人數(shù)依然眾多且仍然要依靠農業(yè)來獲取收入與就業(yè)背景下面的資本下鄉(xiāng)，對農業(yè)也許是好事，對農民卻一定是壞事。
農村是弱勢農民和弱質農業(yè)所在地，是以一個個熟人社會基礎上的村莊組織起來的，農民是“以代際分工為基礎的半工半耕”來完成勞動力再生產的，是經營“人均一畝三分、戶均不過十畝”土地的，是有農家小院，有根，有意義的，這樣的農村為中國9億農民和國家糧食安全提供了基本保障，提供了底線。保護農村就是保護農民和農業(yè)，就是維持中華民族偉大復興的底線，就是讓農村繼續(xù)作為中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池發(fā)揮作用。
基礎性的、底線的、弱勢與弱質的農村，顯然不是任由市場起決定作用的領域，基本保障是不可交易的，農村，這一中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器和蓄水池，還需要國家著力通過政策和資金支持來予保護和保衛(wèi)。
3、中國式城鎮(zhèn)化。
中國的城鎮(zhèn)化與世界上其他國家有很大不同，其中關鍵是進城農民都為自己進城失敗留下退路，他們絕大多數(shù)都保留了農村的承包地、宅基地和住房，他們的進城不是一次性的，而是多次在城鄉(xiāng)之間往返，更非全家進城，而是適合進城的年輕人進城，不適合進城的中老年人和兒童留村。這種中國式城鎮(zhèn)化的壞處是產生了留守問題，城鎮(zhèn)化也不徹底，好處則是因為進城農民失敗有退路而沒有在城市形成大規(guī)模貧民窟。
因為大量中老年農民留守農村，雖然農民進城了，農村耕地卻很難規(guī)模經營，小農經濟仍是汪洋大海，現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展不起來，農業(yè)現(xiàn)代化也頗困難。不過，正是因為有海量留村務農的中老年農民，中國農村的耕地都被精心耕種，農產品產出率極高，當前中國以占世界7%的耕地養(yǎng)活占世界20%的人口，還有余力，因為當前農產品總和供給是過剩的。
中國式城鎮(zhèn)化與中國當前所處發(fā)展階段有關系，只要中國農民進城獲得穩(wěn)定就業(yè)與收入的機會不夠高，在城市安居難度大，目前農民多次性地在城鄉(xiāng)往返就具有合理性。只有當多數(shù)進城農民都可以比較容易在城市獲得安居所需就業(yè)與收入條件，國家有能力為少數(shù)進城失敗人口提供可靠保障時，農民才會放心進城而放棄家鄉(xiāng)。而唯有中國經濟進一步增長，產業(yè)進一步升級，技術不斷進步，走出中等收入陷阱，躋身世界發(fā)達國家行列，中國城市才可能為所有進城人口提供安居的條件。
在中國走出中等收入陷阱的艱難過程中，正是當前中國式的農民多次往返于城鄉(xiāng)的城鎮(zhèn)化為中國克服走出中等收入陷阱所必然遇到的艱難險阻提供了緩沖。中國保持目前的農民不斷往返于城鄉(xiāng)的城鎮(zhèn)化，而不急于讓農民一次性進城，是中國相對于其他發(fā)展中國家無比巨大的優(yōu)勢，是中國過去30年保持了發(fā)展中穩(wěn)定的秘密，也是未來中國走出中等收入陷阱的保證。
十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，基調是全面深化改革。從當前中國國情來看，城市是中國現(xiàn)代化的發(fā)展極，農村是中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器，城市全面深化改革與農村保持相對穩(wěn)定是相反相承、相互補充、相互支持的關系。我們不能為了改革而改革，有時候，不改才是最大智慧。筆者以為，現(xiàn)行農村基本制度正是中國過去30年保持了發(fā)展中的穩(wěn)定的秘密，也是未來30年中國走出中等收入陷阱的最大制度紅利之一。
以上對十八屆三中全會決議中涉農條款的解讀，提出了筆者對決議比較獨特的理解，也貫注了筆者對中國未來發(fā)展戰(zhàn)略的判斷。十八屆三中全會決議是一個整體，單獨抽出涉農部分進行解讀就一定會有誤讀。有時候筆者的誤讀也包含了期待。希望以上解讀作為一家之言，可以引起進一步討論，從而深化對決議的認識，及深化對中國發(fā)展戰(zhàn)略的認識。
對于當前農村改革，也許我們可以仔細體味一下辛棄疾的名詞：
少年不識愁滋味，愛上層樓。愛上層樓。為賦新詞強說愁。
而今識盡愁滋味，欲說還休。欲說還休。卻道天涼好個秋。
2013年12月3~4日
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