地權(quán)認知的“權(quán)利迷信”陷阱
——評《地權(quán)的邏輯II——地權(quán)變革的真相與謬誤》
陳 鋒
土地問題一直是近年來學(xué)界、政界和社會關(guān)注的焦點問題，尤其是頻頻曝光的征地沖突，使得中國土地制度成為了眾矢之的。一個普遍而且主流的觀點是:讓農(nóng)民擁有更大的土地權(quán)利，甚至說土地私有化是解決這些問題的根本藥方，中國土地制度的變革迫在眉睫。在他們看來，這一藥方至少可以解決兩大問題，一是農(nóng)民對土地權(quán)利的增加是保護土地權(quán)益的基礎(chǔ)。二是還權(quán)賦能，盤活土地資源、顯化土地價值，完備農(nóng)民的土地所有權(quán)和使用權(quán)，農(nóng)民就能在土地流轉(zhuǎn)中獲得更高的收入。這些主張我們可以將其統(tǒng)括為“農(nóng)民土地權(quán)利-利益論”。那么，農(nóng)民權(quán)利的增加真的可以解決中國當下紛繁復(fù)雜的土地問題嗎？這一藥方真能發(fā)揮作用嗎？
與主流的“農(nóng)民土地權(quán)利-利益論”不同，賀雪峰教授的新著《地權(quán)的邏輯II——地權(quán)變革的真相與謬誤》則提出了與之截然不同的觀點，一是農(nóng)民擁有更大的土地權(quán)利，其結(jié)果可能損害了農(nóng)民的利益；二是還權(quán)賦能是一種畫餅充饑，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場并不能達到預(yù)期的效果。作者提出這些觀點時，直接與國內(nèi)一些著名的經(jīng)濟學(xué)家、土地研究專家展開了激辯。對于讀者來說，如何從這一激辯中去冷靜的理解和辨析地權(quán)的真實運作邏輯，或許是最大的期待。
在經(jīng)濟學(xué)的慣常思維邏輯中，財產(chǎn)權(quán)的完整所有是獲得財產(chǎn)收益的前提和保障，這可以追溯到著名的科斯定理：所有權(quán)的明晰界定可以促使人們通過市場機制來有效率地分配風險和激勵 [1]，產(chǎn)權(quán)的主要功能是幫助一個人形成他與其他人進行交易時的預(yù)期，相對于共有產(chǎn)權(quán)和國有產(chǎn)權(quán)來說，也是最有效率的。[2]因此，在這一邏輯中，讓農(nóng)民擁有更大的土地權(quán)利直至土地的私有化自然是讓農(nóng)民獲得更大利益的基礎(chǔ)。也就是說，科斯定理是“農(nóng)民土地權(quán)利-利益論”立論的學(xué)理基礎(chǔ)。國內(nèi)的主流經(jīng)濟學(xué)家也基本上遵循了制度經(jīng)濟學(xué)的這一路徑對當下的土地問題進行分析，而認為當下中國出現(xiàn)的各種土地問題歸根結(jié)底在于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的殘缺，讓農(nóng)民擁有更大的權(quán)利和還權(quán)賦能自然是最為根本的藥方。
主張“農(nóng)民土地權(quán)利-利益論”不僅有一個制度經(jīng)濟學(xué)的學(xué)理基礎(chǔ)作為支撐，而且還有一個道德化的輿論作為支撐。讓農(nóng)民擁有更大的權(quán)利，是從農(nóng)民的角度出發(fā)的，而在對農(nóng)民的臉譜化想象中，農(nóng)民首先也就被冠之為“弱者”和“受害者”的形象，畢竟長期以來，中國農(nóng)民在我國的工業(yè)化過程中作出了巨大的犧牲和貢獻。因此，主張“農(nóng)民土地權(quán)利-利益論”的學(xué)者，自然也就首先成為了農(nóng)民的代言人，站在了道德的制高點上。尤其是近年來，隨著城市化和工業(yè)化進程的加速，圍繞著城郊地區(qū)失地農(nóng)民與地方政府的沖突的加劇，以及不斷的訴諸報端，媒體和輿論幾乎無一例外的站在了農(nóng)民的這一邊。他們認為地方政府侵犯了農(nóng)民的權(quán)利，并且給予農(nóng)民的賠償過低是產(chǎn)生沖突的主要原因，而地方政府從低價征地和高價拍出之間獲取了巨額的土地財政收入。因此，他們主張土地私有化，讓農(nóng)民的土地直接進入市場就能獲得更大的收益。
應(yīng)該說，讓農(nóng)民擁有更完整的土地產(chǎn)權(quán)或者說土地私有化對于城郊地區(qū)的農(nóng)民來說，當然是好事，因為財產(chǎn)權(quán)的完全所有確實是這些農(nóng)民獲得更大利益的基礎(chǔ)。一旦農(nóng)民擁有完整的土地所有權(quán)，在與資本、地方政府的談判中就能獲得有利的地位，進而可以獲得完整的土地增值收益。同時，充當“釘子戶”也會成為神圣不可剝奪的權(quán)利，可以獲得法律的保護而免遭強征的命運。很多經(jīng)濟學(xué)家如若基于城郊區(qū)的土地進而認為增加農(nóng)民的權(quán)利可以增加農(nóng)民的收益，在某種程度上是成立的。尤其是一些地區(qū)，地方政府并沒有給予失地農(nóng)民合理的利益補償，也沒有為失地農(nóng)民提供一定的社會保障，不僅導(dǎo)致一些農(nóng)民的生活陷入了困難，而且打破和改變了農(nóng)民的生活方式。在這一情況下，如何提高農(nóng)戶的征地補償標準和提供合理的安置辦法確實需要引起國家和地方的高度重視。不過，我們同樣也看到，城郊農(nóng)民盼拆遷的現(xiàn)象也是普遍的，一些城郊和城中村地區(qū)動輒幾百上千萬的補償讓農(nóng)民一夜暴富的現(xiàn)象也是普遍的，而且在一些征遷的城郊地區(qū)出現(xiàn)了一個依靠巨額土地補償款的食利階層，更有甚者，一些農(nóng)民陷入了炫耀性消費和賭場揮霍之中。也就是說，農(nóng)民從征地補償中獲得收益在許多地區(qū)并不很低，這一事實卻被許多學(xué)者和媒體忽略了，而獲得巨額征地賠償?shù)霓r(nóng)民成為了食利階層也沒有引起足夠的重視。
更重要的是，經(jīng)濟學(xué)家主張農(nóng)村土地私有化，并讓農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市來提高農(nóng)民的利益，賀雪峰教授對此提出了一個重要的疑問，城郊土地的增值收益是否應(yīng)當歸農(nóng)戶完全所有呢？他認為，城郊土地的價值來源主要是三方面促成的，一是中國經(jīng)濟的發(fā)展而不斷增加的對建設(shè)用地的需求，二是國家通過對土地指標的調(diào)控形成建設(shè)用地的稀缺，三是土地的不可移動性所導(dǎo)致城郊地區(qū)這一特殊地理位置的土地而具有更高的價值。也就是說，城郊地區(qū)土地的增值收益主要是在國家偏緊的城市建設(shè)占地計劃的控制下，城市建設(shè)用地因其地理位置和市場稀缺而具有遠高于耕地的價值，城郊地區(qū)的農(nóng)業(yè)用地本身所直接產(chǎn)生的效益顯然無法達到城市建設(shè)用地的市場價值，而只有通過政府的征收轉(zhuǎn)為建設(shè)用地才形成了土地的增值收益。在當前的土地制度下，土地這部分增值收益收歸國家和地方政府所有，也就是“漲價歸公”，從而形成了所謂“土地財政”。而“土地財政”恰恰是除了工商業(yè)財政之外，國家和地方公共建設(shè)資金的重要來源之一。“中國土地公有，地利共享，消滅土地食利階者的規(guī)范和實踐，可以稱作中國土地制度的憲法秩序。” [3]反過來說，如果土地私有化，讓農(nóng)民獲得土地增值的所有收益，處在特定位置的總數(shù)只占中國農(nóng)民5%的城郊農(nóng)民就可能因為農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地收益而一夜暴富，從而中國將會產(chǎn)生一批土地食利階層，這一階層的收入正是目前“漲價歸公”的土地財政收入。另外，無論如何的還權(quán)賦能，95%的農(nóng)村土地并非因為農(nóng)民擁有完整的產(chǎn)權(quán)就立即凸顯其價值，土地價值的缺乏經(jīng)濟發(fā)展的推動，沒有國家偏緊的建設(shè)用地調(diào)控以及特殊的地理位置，還權(quán)仍然無能。近年來出現(xiàn)的“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的增減掛鉤”，將農(nóng)村的宅基地復(fù)墾為耕地，地方政府因此獲得了相應(yīng)數(shù)量的新增城市建設(shè)用地指標，從而保證占補平衡。這一增減掛鉤的政策本質(zhì)是在國家嚴格保護18億畝耕地的國策背景下所形成的。表面上看來，土地的一增一減中似乎盤活了農(nóng)村的土地資源，但是這一增減掛鉤本身并沒有讓農(nóng)村的土地增值，因為農(nóng)村這些復(fù)墾的土地變?yōu)楦兀]有作為生產(chǎn)要素進入到工商業(yè)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)當中，而只是為地方政府積極向中央爭取建設(shè)用地指標的一種說辭。“這個建設(shè)指標還得落地，還得在城郊農(nóng)村征地，只有這個在城郊土地真正作為生產(chǎn)要素進入工商業(yè)環(huán)節(jié)從而創(chuàng)造出價值。不用農(nóng)民騰出宅基地，而由中央政策增加建設(shè)用地計劃，地方政府就可以在城郊征地，現(xiàn)在一個增減掛鉤政策的出臺將事情搞得無比復(fù)雜，學(xué)界和政策部門都被套進去搞糊涂了。” [4]也就是說，我們不可忽略土地的不可移動性這一被屏蔽的常識。這樣看來，還權(quán)賦能也就是畫餅充饑了。顯然，農(nóng)民土地權(quán)利的增加或所謂的“還權(quán)賦能”仍然只能增加城郊農(nóng)民的利益，并不能增加其余95%農(nóng)民的收益。
不僅如此，農(nóng)民土地權(quán)利的增加反而可能損害農(nóng)民的利益。這也恰恰在于中國土地不都是城郊土地，中國的農(nóng)民也非都是城郊農(nóng)民。正如賀雪峰教授指出，當下中國城郊土地所占農(nóng)村土地的總量僅有5%-10%，剩余的基本上還是農(nóng)用耕地。中國農(nóng)民的主體恰恰是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尤其是大宗糧食作物生產(chǎn)的糧農(nóng)。當前中國是以農(nóng)戶為單位的小農(nóng)經(jīng)營，其基本狀況是“人均一畝三分、戶均不過十畝”，且地塊分散在七八處甚至上十處。這與美國農(nóng)場的平均規(guī)模高達兩千多畝形成強烈的反差。“美國農(nóng)場主個人決策的事情，到中國就變成了數(shù)百個農(nóng)戶的集體決策。” [5]如此以來，在中國，在小農(nóng)生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)條件密切相關(guān)的公共事務(wù)中，農(nóng)戶之間如何進行協(xié)商合作來保證公共品供給就變得十分重要。如若村社集體擁有對土地的調(diào)整權(quán)，一方面可以通過調(diào)整土地以便于農(nóng)戶的連片耕作，達成適度的規(guī)模經(jīng)營，從而減少農(nóng)作的困難。另一方面，村社集體可以通過調(diào)整土地來保證機耕道、水利渠道等公共服務(wù)的建設(shè)。然而，在當下村莊日益缺乏凝聚力且農(nóng)民逐步分化的情況下，隨著農(nóng)戶土地權(quán)利的增加，農(nóng)戶之間的協(xié)商合作就會變得越加困難。“農(nóng)戶的土地權(quán)利越大，反對的力量就越強，公共決策就無法達成和執(zhí)行。” [6]近年來，國家對于農(nóng)村的土地政策進行朝向物權(quán)化的趨勢，換言之，中央是按照給農(nóng)民更大土地權(quán)利來調(diào)整土地政策的。然而，筆者在全國十余省市的農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，土地政策調(diào)整的實踐不僅沒有獲得大多數(shù)農(nóng)民的認可，農(nóng)民反而抱怨連連。農(nóng)民主要在兩個方面對現(xiàn)有的土地制度長期不變表現(xiàn)出不滿。一方面，土地制度的長期不變給農(nóng)民帶來了嚴重的不公平感。“生不增地，死不減地”的做法使得農(nóng)民擁有的土地呈現(xiàn)出了一定的分化。筆者在許多農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有的農(nóng)戶只有一兩口人卻種著10口人左右的土地，而一些七八口人的農(nóng)戶家里卻只有兩三口人的土地，因此，農(nóng)民普遍認為土地承包的長期不變導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會的分化，農(nóng)民的不公平感日益增加。另一方面，農(nóng)地承包的長期不變、無法調(diào)整，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得不到有效改善，原有的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施隨著時間的累積日益衰敗，而新的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)卻又屢屢遭遇“釘子戶”的阻撓而不了了之，甚至引發(fā)了官民和群眾之間的沖突。因此，對于大多數(shù)地區(qū)的農(nóng)村來說，農(nóng)民土地權(quán)利的增加，就會形成每個農(nóng)戶都有權(quán)阻止其他農(nóng)戶使用土地或相互設(shè)置使用障礙，而沒有人擁有有效的使用權(quán)，導(dǎo)致土地資源的閑置和使用不足，造成浪費，也就是典型的“反公地悲劇” [7]。
正是基于對大多數(shù)農(nóng)村土地上的大多數(shù)農(nóng)民的土地權(quán)利與利益之間的關(guān)聯(lián)的分析，賀雪峰教授提出了“農(nóng)民土地權(quán)利的增加反而可能損害農(nóng)民的利益”的觀點。這一觀點對于那些認為土地權(quán)利與農(nóng)民利益緊密正相關(guān)的學(xué)者看來，是難以理解的，因為他們認為這是經(jīng)濟學(xué)常識。周其仁教授就曾將“農(nóng)民土地權(quán)利的增加反而可能損害農(nóng)民的利益”批判為“經(jīng)典的奇談怪論”[8]。不過，這一批判與作者所站的立場、知識背景不同有關(guān)，也與批判者背后暗含的強烈情緒有關(guān)，從而忽略了賀雪峰教授對這一觀點的充分論證，并且展示了另一套不同于黑板經(jīng)濟學(xué)的地權(quán)實踐的邏輯。當我們習(xí)慣了經(jīng)濟學(xué)的一些常識之后，或許還需要進一步去實踐中去理解生活的另一套常識。因此，給農(nóng)民更多的土地權(quán)利雖然可以增加城郊地區(qū)的農(nóng)民土地收益，但卻滋生一批土地食利階層，破壞了中國地利共享、地盡其用的中國土地制度的憲法秩序，更可能導(dǎo)致中國大部分地區(qū)的農(nóng)民在生產(chǎn)生活中無法達成合作而陷入公共品供給的困境，進而帶來生產(chǎn)生活的不便及其利益的損失。
在《地權(quán)的邏輯II》中，賀雪峰教授對于土地制度的諸多面向都有自成一體的邏輯分析，并且提出了完善現(xiàn)有土地制這一保守但卻具有建設(shè)性的意見。正如作者一直強調(diào)的是，他的目的只是為了恢復(fù)社會關(guān)于土地的常識。不過，有趣的是，為什么賀雪峰教授找回了“農(nóng)民土地權(quán)利論”背后所被屏蔽的諸多常識，卻尚未形成一種社會共識？筆者以為主要有幾點原因?qū)е碌模阂皇窃S多學(xué)者過于迷信黑板經(jīng)濟學(xué)，對于產(chǎn)權(quán)、對于市場有著不加條件的迷信，卻不知產(chǎn)權(quán)和市場自身也具有一些無法克服的困境，其優(yōu)勢的發(fā)揮也是需要一定條件的。例如，當我們發(fā)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)殘缺造成“公地悲劇”的同時，也不可忽略產(chǎn)權(quán)完整所導(dǎo)致的“反公地悲劇”。二是學(xué)界和媒體容易道德化，當他們用真誠的道德感來充當農(nóng)民的代言人時，卻忽略了農(nóng)民本身的分化，他們代表的是哪一類的農(nóng)民卻被屏蔽了。兩種土地，兩類農(nóng)民，當你代表不同類型農(nóng)民的利益時，或許得出的是完全不一樣的判斷。三是缺乏國情意識，只見樹木不見森林，一葉障目，事實上，土地問題從來就不只是土地問題，而是一個復(fù)雜的問題。土地不僅具有自然屬性、經(jīng)濟屬性，而且具有社會屬性和政策屬性，更是幾者之間有著復(fù)雜的關(guān)聯(lián)。中國的土地制度的選擇與定位不僅僅關(guān)乎農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題,而且是更加關(guān)乎9億農(nóng)民的出路問題和農(nóng)村社會繁榮問題，甚至是中國工業(yè)化、現(xiàn)代化中的戰(zhàn)略選擇的政治社會問題。[9]四是缺乏經(jīng)驗質(zhì)感，多數(shù)的土地研究滿足于走馬觀花，并沒有真正理解地權(quán)的真實邏輯，不是經(jīng)驗本位，而只是將經(jīng)驗作為預(yù)設(shè)的理論和意識形態(tài)的注腳。無疑，如何回歸常識，走出地權(quán)認知的“權(quán)利迷信”的陷阱，仍然任重而道遠，而《地權(quán)的邏輯II》則是一個很好的示范。
注釋：
[1]Coase, Ronald H: The Problem of Social Cost. Journal of Law and Economics, 1960(3).
[2][美]科斯、阿爾欽、諾斯：《財產(chǎn)權(quán)利和制度變遷：產(chǎn)權(quán)學(xué)派與制度變遷：產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，[上海]上海三聯(lián)書店出版社2005年版。
[3][4] [5][6]賀雪峰：《地權(quán)的邏輯II——地權(quán)變革的真相與謬誤》第36、76、11、11頁， [北京]東方出版社.2013年版。
[7][美]邁克爾•赫勒：《困局經(jīng)濟學(xué)》，閭佳譯，[北京]機械工業(yè)出版社2009年版。
[8]周其仁：《給農(nóng)民更多的土地權(quán)利，真會損害農(nóng)民的利益嗎？》，載《經(jīng)濟觀察報》2011年7月22日。
[9]陳鋒：《三農(nóng)視野下土地制度變革方向辨析》，載《中共寧波市委黨校學(xué)報》2012年第3期。
（作者簡介：陳鋒，首都社會建設(shè)與社會管理協(xié)同創(chuàng)新中心、北京工業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院講師）
原文載于《社會科學(xué)論壇》2013年第12期。
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